Entscheidungsgründe

Die Berufung des Klägers ist zulässig und begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 12. November 2014 in der Fassung des Änderungsbescheides vom 5. Dezember 2014 über die Erhebung einer Vorausleistung für den Ausbau der nördlichen Steingrube (zwischen Katharinenstraße und Moltkestraße) und der südlichen Katharinenstraße (zwischen Steingrube und Goethestraße) in Höhe von noch 2.377,24 EUR für das 112 m² große Grundstück des Klägers (Flurstück F.) ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§§ 125 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts war daher abzuändern und der angegriffene Bescheid aufzuheben.

Der Vorausleistungsbescheid beruht auf § 6 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 7 Satz 1 NKAG (in der hier zum Zeitpunkt des Erlasses des Vorausleistungsbescheides maßgeblichen Fassung) i. V. m. § 1 der Satzung der Beklagten über die Erhebung von Beiträgen nach § 6 NKAG für straßenbauliche Maßnahmen in der Stadt A-Stadt (Straßenausbaubeitragssatzung) in der Beschlussfassung vom 4. Juni 2012 (SABS). Danach erhebt die Beklagte – sofern Erschließungsbeiträge aufgrund der §§ 127 ff. des Baugesetzbuches nicht erhoben werden können – zur Deckung ihres Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung ihrer öffentlichen Straßen, Wege und Plätze (öffentliche Einrichtungen) - insgesamt, in Abschnitten oder Teilen - nach Maßgabe dieser Satzung Beiträge von den Grundstückseigentümern, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme dieser öffentlichen Einrichtungen besondere wirtschaftliche Vorteile bietet. Nach § 6 Abs. 7 Satz 1 NKAG i. V. m. § 9 Satz 1 SABS können auf die künftige Beitragsschuld angemessene Vorausleistungen verlangt werden, sobald mit der Durchführung der Maßnahme begonnen worden ist. Vorausleistungen können jedoch nur verlangt werden, wenn die begonnene Maßnahme im Fall ihrer Vollendung beitragsfähig wäre (vgl. Senatsurteil vom 9.4.2015 – 9 LC 320/13 – juris Rn. 23).

Die danach maßgeblichen Voraussetzungen für eine Erhebung von Vorausleistungen liegen nicht vor. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte zwar die für die Beitragserhebung maßgebliche öffentliche Einrichtung (Verkehrsanlage) zutreffend bestimmt (hierzu unter 1.). Die im Zeitpunkt der Vorausleistungserhebung begonnene, aber noch nicht abgeschlossene Ausbaumaßnahme stellt sich bezogen auf alle Teileinrichtungen der Verkehrsanlage auch als beitragsfähige Verbesserung dar (hierzu unter 2.). Bei der Bemessung der Vorausleistungen in Höhe von 60 % der künftigen Beitragsschuld hat die Beklagte zwar einen deutlich zu niedrigen beitragsfähigen Aufwand angesetzt, dies führt jedoch nicht zur Rechtswidrigkeit des Vorausleistungsbescheides, sondern wirkt sich zugunsten des Klägers aus (hierzu unter 3.). Die von der Beklagten bei der Verteilung des umlagefähigen Aufwandes berücksichtigten Grundstücksflächen sind demgegenüber zu Lasten der Anlieger zu niedrig angesetzt. Zwar ist die Grünanlage Steingrube als öffentliche Grünanlage mit Spielplätzen und Spielangeboten entgegen der Auffassung des Klägers überwiegend nicht als vom Straßenausbau bevorteiltes Grundstück anzusehen, sie ist jedoch – anders als es die Beklagte und das Verwaltungsgericht angenommen haben – mit einer Teilfläche in die Verteilung des umlagefähigen Aufwandes einzubeziehen (hierzu unter 4.).

Ungeachtet der danach nur gebotenen Korrektur der Berechnung der festgesetzten Vorausleistung erweist sich der Vorausleistungsbescheid allerdings als rechtswidrig, weil die Verteilungsregelung in § 4 Abschn. II Nr. 2 Buchst. d SABS für öffentliche Einrichtungen mit starkem innerörtlichen Verkehr im Hinblick auf den von den Anliegern zu tragen Anteil am beitragsfähigen Aufwand bezogen auf die Teileinrichtung Parkflächen in Höhe von 70 v. H. für den konkreten Fall nicht vorteilsgerecht ist und der Vorausleistungsbescheid daher nicht auf eine für die vorliegende beitragsfähige Maßnahme wirksame Satzungsgrundlage gestützt werden kann (hierzu unter 5.).

1. Bei der Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße handelt es sich um eine bei natürlicher Betrachtungsweise öffentliche Einrichtung/Verkehrsanlage im Sinne des § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG i. V. m. § 1 SABS, die an der Kreuzung mit der Moltkestraße/Steingrube beginnt, sich im Übergangsbereich von der nördlichen Steingrube in die südliche Katharinenstraße dem Lauf der Rechtskurve folgend nahtlos fortsetzt und an der Kreuzung der südlichen Katharinenstraße mit der Goethestraße endet.

a) Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht ist für die Beurteilung der Frage, wo eine selbständige Erschließungsanlage beginnt und endet, das durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägte Erscheinungsbild maßgebend. Abzustellen ist auf die tatsächlich sichtbaren Verhältnisse, wie sie z. B. durch Straßenführung, -breite, -länge und -ausstattung geprägt werden und wie sie sich im Zeitpunkt des Entstehens sachlicher Beitragspflichten einem unbefangenen Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise darstellen. Erforderlich ist eine Würdigung aller dafür relevanten Umstände. Die natürliche Betrachtungsweise ist nicht aus einer Vogelperspektive anzustellen; vielmehr ist grundsätzlich der Blickwinkel eines Betrachters am Boden einzunehmen. Wegen der damit unter Umständen verbundenen Einengung des Horizonts kann gegebenenfalls ergänzend auch der sich aus Plänen oder Luftbildaufnahmen ergebende Straßenverlauf mit in die Betrachtung einzubeziehen sein (vgl. zum Erschließungsbeitragsrecht: BVerwG, Urteil vom 7.3.2017 – 9 C 20.15 – BVerwGE 158, 163 = juris Rn. 12). Dieser natürlichen Betrachtungsweise folgt der Senat im Regelfall auch für die Festlegung der öffentlichen Einrichtung im Straßenausbaubeitragsrecht (vgl. Senatsurteile vom 19.2.2020 – 9 LB 132/17 – juris Rn. 103 und vom 9.4.2015 – 9 LC 320/13 – juris Rn. 25 m. w. N.).

Danach kommt es für die räumliche Ausdehnung einer öffentlichen Einrichtung weder auf die Parzellierung noch auf eine einheitliche oder unterschiedliche Straßenbezeichnung an (vgl. Senatsurteil vom 9.4.2015, a. a. O., Rn. 25 unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 10.6.2009 – 9 C 2.08 – juris; Senatsurteil vom 19.3.2007 – 9 LC 149/04 – juris). Unterschiede, welche Straßenteile zu einem abgegrenzten Element des Straßennetzes machen (wie z. B. verschiedene Teileinrichtungen), kennzeichnen jeden dieser Straßenteile als eigene Einrichtung (ständige Senatsrechtsprechung, vgl. nur Urteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 110; Beschluss vom 21.5.2012 – 9 LB 100/10 – n. v. unter Hinweis auf BVerwG, Urteil vom 21.9.1979 – 4 C 55.76 – juris Rn. 13).

Nach dem Eindruck, den der Senat bei der Inaugenscheinnahme vor Ort gewonnen hat, beginnt die Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße an der Kreuzung Steingrube/Moltkestraße. Hier zweigt die Steingrube von der eigenständigen Verkehrsanlage Steingrube/Moltkestraße ab, was durch die rötliche Aufpflasterung der Fahrbahn mit hellen Begrenzungssteinen im Kreuzungsbereich optisch betont wird. Dieser andersfarbige Pflasterbereich stellt sich bereits als deutliche Trennung der sich kreuzenden Straßen voneinander dar.

Die an der Kreuzung Steingrube/Moltkestraße beginnende Verkehrsanlage, die in diesem Bereich von der Beklagten als „nördliche Steingrube“ bezeichnet wird, setzt sich nahtlos im Übergangsbereich zur südlichen Katharinenstraße fort, indem die Fahrbahn und beidseitigen Gehwege dem Lauf der Rechtskurve ohne Unterbrechung folgen und somit „in einem Fluss“ ineinander übergehen, ohne dass der Rechtskurve eine trennende Wirkung zukommt, wie sie etwa eine Einmündung hätte. Der bituminöse Fahrbahnbelag ändert sich im Kurvenbereich ebensowenig wie die Gestaltung der Gehwegpflasterung. Straßenentwässerung und –beleuchtung setzen sich gleichfalls unverändert fort. Zwar ist die Verkehrsfläche der nördlichen Steingrube insgesamt deutlich breiter als die der südlichen Katharinenstraße. Dadurch sind auch die Fahrbahn und die angelegten Gehwege ausgangs der Kurve im Bereich der südlichen Katharinenstraße schmaler als zuvor im Bereich der nördlichen Steingrube (wo nur ein einseitiger Gehweg auf der Straßenfläche vorhanden ist) und die Parkflächen sind nicht mehr in Quer-, sondern in Längsrichtung angelegt. Diese Unterschiede sind nach Auffassung des Senats jedoch nicht in einer Weise prägend, dass dadurch der Eindruck entstünde, die nördliche Steingrube würde im Kurvenbereich enden und hier würde mit der südlichen Katharinenstraße eine andere und eigenständige Verkehrsanlage beginnen (vgl. zur Fortsetzung einer Verkehrsanlage im Kurvenbereich trotz verengter Fahrbahn und unterschiedlichenTeileinrichtungen auch das Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 110). Zwar mögen die nördliche Steingrube und die südliche Katharinenstraße vor dem Ausbau als jeweils eigenständige Elemente des Straßennetzes anzusehen gewesen sein und es mag der jetzt angelegte Kurvenbereich zuvor eher den Charakter einer Einmündung aufgewiesen haben; ein solches Erscheinungsbild ist nach dem maßgeblichen jetzigen bauprogrammgemäßen Ausbauzustand jedoch nicht mehr vorhanden. Die Rechtskurve ist nach dem Eindruck vor Ort auch nicht nahezu rechtwinklig. Vielmehr kann man von der nördlichen Steingrube aus vor der Kurve den weiteren, durchgehenden Straßenverlauf erkennen; vergleichbar ist die Fortsetzung der Straße auch aus der Blickrichtung von der südlichen Katharinenstraße aus deutlich sichtbar.

Der Senat kann sich dem Verwaltungsgericht auch nicht insofern anschließen, als die unterschiedliche Bebauung den Eindruck unterschiedlicher Anlagen noch verstärke, weil die Bebauung entlang der südlichen Katharinenstraße beidseitig mehrgeschossig, im Bereich der nördlichen Steingrube nur einseitig mehrgeschossig sei. Der Umstand, dass die Bebauung entlang einer Straße von teils beidseitiger Bebauung in eine einseitige Bebauung übergeht oder umgekehrt, rechtfertigt nicht ohne weiteres die Annahme einer trennenden Wirkung mit der Folge jeweils eigenständiger Verkehrsanlagen. Hier wird der Eindruck einer sich im Kurvenbereich nahtlos fortsetzenden Verkehrsanlage sogar noch durch die auf der nördlichen Straßenseite durchgängig vorhandene, gleichartige mehrgeschossige Bebauung noch verstärkt, weil diese wie eine verbindende Klammer wirkt.

Die Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße endet entgegen der Auffassung des Klägers nach ihrer optischen Gestaltung, Straßenbreite und -ausstattung an der Kreuzung mit der Goethestraße und setzt sich nicht jenseits der Kreuzung fort.

Im Hinblick auf die trennende Wirkung von Kreuzungen geht der Senat von folgenden Grundsätzen aus (hierzu ebenfalls das Senatsurteil vom 9.4.2015, a. a. O., Rn. 26):

„Im Rahmen der natürlichen Betrachtungsweise können Kreuzungen je nach den tatsächlichen Verhältnissen eine trennende Wirkung entfalten (vgl. Senatsbeschluss vom 22. August 2011, a.a.O.; Senatsurteile vom 19. März 2007 – 9 LC 149/04 – juris; vom 31. Mai 2011 – 9 LB 61/09 – n.v.). Bei sehr langen, im Wesentlichen gleichförmig verlaufenden Innerortsstraßen - wie hier dem Innenstadtring der Beklagten - sind insoweit geringere Anforderungen zu stellen als bei kurzen Innerortsstraßen. Kreuzungen können bei solchen langen Innerortsstraßen insbesondere schon dann leicht eine trennende Wirkung entfalten, wenn sie mit Ampeln versehen sind, dort mehrspurige Straßen aufeinandertreffen und die Straße vor und hinter einem Kreuzungsbereich - wenn auch nur in einem geringfügigen Maße - Unterschiede in den Teileinrichtungen aufweist. Denn der Sinn und Zweck der bei der Festlegung der öffentlichen Einrichtung anzuwendenden natürlichen Betrachtungsweise besteht darin, dass für einen vom unbefangenen Betrachter als Einheit angesehenen Straßenzug alle Anlieger Beiträge für dessen Ausbau entrichten sollen. Dies gilt unter den Voraussetzungen des sog. beitragsfähigen Teilstreckenausbaus auch dann, wenn nur ein Teil einer öffentlichen Einrichtung ausgebaut wird und daher nicht alle an die öffentliche Einrichtung grenzenden Grundstücke auch an die ausgebaute Teilstrecke grenzen. Dieser Gedanke der Verbundenheit tritt mit zunehmender Länge einer öffentlichen Einrichtung infolge der regelmäßig weiteren Entfernungen der an sie grenzenden Grundstücke zum ausgebauten Teilstück immer mehr zurück. Der natürliche Betrachter hat bei längeren Straßen nicht in gleicher Weise wie bei kurzen Straßen den Eindruck, dass die Zusammengehörigkeit durch beampelte Kreuzungsbereiche nicht unterbrochen wird. …“

Bei der Katharinenstraße einschließlich ihres südlichen Teils mag es sich zwar in ihrem gesamten Verlauf um eine lange, geradlinige Innerortsstraße handeln, die sich unter diesem Namen von der Steingrube im Süden noch über die Bundesstraße G. hinaus bis zur Stresemannstraße im Norden erstreckt. Dies führt jedoch nicht dazu, dass die hier maßgebliche Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße bei natürlicher Betrachtungsweise als einheitliche Anlage unter Einbeziehung der Katharinenstraße in ihrer Gesamtlänge oder in einer weiteren Teillänge anzusehen wäre. Die Kreuzung mit der Goethestraße entfaltet nach der Inaugenscheinnahme durch den Senat eine trennende Wirkung, durch die die Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße von der Katharinenstraße in ihrem weiteren Verlauf abgebunden wird, auch wenn es sich nicht um eine beampelte Kreuzung handelt.

Das Ende der Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße an der Kreuzung mit der Goethestraße wird schon durch die optische Gestaltung deutlich hervorgehoben: wie zu Beginn der Anlage an der Kreuzung mit der Steingrube/Moltkestraße geht der Fahrbahnbelag einige Meter vor der Kreuzung von einem zuvor bituminösen Belag in eine rote Aufpflasterung über, die leicht erhöht ist und zur Fahrbahn der Goethestraße hin überdies durch hellere Pflastersteine deutlich abgegrenzt wird. Dadurch gewinnt der unbefangene Betrachter nicht den Eindruck, dass die Verkehrsanlage über die Kreuzung hinwegführt. Vielmehr mündet die südliche Katharinenstraße für den Betrachter in die Goethestraße ein, ohne sich im weiteren Verlauf jenseits der Kreuzung fortzusetzen. Zwar ist der weitere, gradlinige Verlauf der Katharinenstraße nördlich der Kreuzung mit der Goethestraße sichtbar, es entsteht jedoch auch aufgrund der unterschiedlichen Ausstattung und andersartigen Teileinrichtungen nicht der Eindruck, dass die Katharinenstraße südlich und nördlich der Kreuzung Goethestraße eine durchgehende einheitliche Verkehrsanlage ist (vgl. ähnlich zur trennenden Wirkung das Senatsurteil vom 19.3.2007, a. a. O., juris Rn. 22). Denn die Katharinenstraße verfügt nördlich der Goethestraße nur noch über die Teileinrichtungen Fahrbahn, beidseitige Gehwege, Entwässerung und Beleuchtung. Parkflächen als selbständige Teileinrichtung fehlen, vielmehr parken die Fahrzeuge halbseitig auf dem Gehweg. Breite und Belag der Teileinrichtungen Fahrbahn und Gehwege unterscheiden sich überdies deutlich wahrnehmbar von der Ausstattung südlich und nördlich der Kreuzung Goethestraße. In der südlichen Katharinenstraße hat die Fahrbahn nach dem Ausbau nur noch eine Breite von 4 m und verfügt bis auf den Einmündungsbereich über eine bituminöse Deckschicht, nördlich der Goethestraße ist die Fahrbahn der Katharinenstraße 6 m breit und mit Großpflaster versehen, die Gehwege sind dort breiter und anders gestaltet als in der südlichen Katharinenstraße. Die (überdies breitere) Goethestraße trennt daher zwei unterschiedlich ausgestaltete und jeweils eigenständige Verkehrsanlagen voneinander.

Insofern kommt es nicht entscheidungserheblich darauf an, ob sich die Katharinenstraße nördlich der Kreuzung mit der Goethestraße auch deshalb als eigenständige Verkehrsanlage erweist, weil ihr in diesem Bereich eine andere Verkehrsbedeutung (nach Auffassung der Beklagten als Anliegerstraße) zukäme (zu diesem rechtlichen Kriterium das Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 137 ff.).

b) Die demnach bei natürlicher Betrachtungsweise einheitliche öffentliche Einrichtung nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße stellt sich auch nicht aus Rechtsgründen anders dar.

aa) Es handelt es sich bei der nördlichen Steingrube und der südlichen Katharinenstraße rechtlich um vor Beendigung der Ausbaumaßnahme bereits vorhandene Erschließungsanlagen gemäß § 242 Abs. 1 BauGB, die daher aus dem Geltungsbereich des vorrangigen Erschließungsbeitragsrechts entlassen waren, sodass die Vorausleistungs- und Beitragspflicht für spätere Ausbaumaßnahmen nach Maßgabe des landesrechtlichen Straßenausbaubeitragsrechts zu beurteilen sind.

Nach den Erkenntnissen aus den Verwaltungsvorgängen der Beklagten und den Schilderungen des Klägers, der bereits seit seiner Geburt N. in der Steingrube lebt, verfügten sowohl die nördliche Steingrube als auch die Katharinenstraße vor dem 29. Juni 1961 jeweils über eine Fahrbahn, teils einseitige, teils beidseitige Gehwege sowie eine Straßenentwässerung und Straßenbeleuchtung (nach Angaben des Klägers Gaslaternen), sodass die Mindestanforderungen an eine vorhandene Erschließungsanlage i. S. d. § 242 Abs. 1 BauGB nach der Rechtsprechung des Senats und des Bundesverwaltungsgerichts erfüllt waren (hierzu das Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 117 ff. m. w. N.).

bb) Soweit die Beklagte im Verfahren geltend gemacht hat, es ergebe sich eine rechtliche Grenze für die Ausdehnung der öffentlichen Einrichtung nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße aus der Grenze des festgesetzten Stadtumbaugebiets nach § 171 b BauGB, die entlang der Goethestraße verläuft und den südlichen Teil der Katharinenstraße vom nördlichen Teil trennt, kann der Senat dem nicht beipflichten. Diese Argumentation (so schon im Abrechnungsvermerk vom 23.1.2015) wendet die Rechtsprechung zur rechtlichen Begrenzung der räumlichen Ausdehnung einer Verkehrsanlage durch die Grenze eines förmlich festgelegten Sanierungsgebiets (unter Bezugnahme auf Senatsbeschluss vom 8.2.2012 – 9 LA 42/11 – juris) entsprechend an. Beide Fälle sind indes rechtlich nicht gleichzusetzen:

Anknüpfungspunkt dafür, dass die Grenze eines förmlich festgelegten Sanierungsgebiets eine rechtliche Grenze für den Verlauf einer bei natürlicher Betrachtungsweise einheitlichen Einrichtung ist mit der Folge, dass eine im Sanierungsgebiet verlaufende Straßenstrecke keine beitragsfähige Anlage/Einrichtung sein kann, ist die Ausschlussregelung in § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB. Danach sind Vorschriften über die Erhebung von Beiträgen für die Herstellung, Erweiterung oder Verbesserung von Erschließungsanlagen im förmlich festgesetzten Sanierungsgebiet nicht auf Grundstücke im Sanierungsgebiet anzuwenden. Wie der Senat in seiner Rechtsprechung ausgeführt hat (Senatsbeschluss vom 26.11.2009 – 9 LA 175/08 –), bezieht sich die Ausschlusswirkung dieser Norm auf alle Fälle, in denen ohne die Vorschrift für eine bestimmte Baumaßnahme im Sanierungsgebiet eine Doppelbelastung in Form von Ausgleichsbeträgen und Beiträgen eintreten würde (so auch der Beschluss des Senats vom 18.03.2004 – 9 ME 342/02 –). Nur wenn eine Doppelbelastung durch bestimmte Baumaßnahmen nicht eintreten kann, ist für die Anwendung des § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB kein Raum. Nach der Zielsetzung, Doppelbelastungen der Grundstückseigentümer zu vermeiden, erstreckt sich die sachliche Reichweite der Ausschlusswirkung des § 154 Abs. 1 Satz 3 BauGB somit auf alle Erschließungsmaßnahmen, die als Ordnungsmaßnahmen im Sinne der §§ 146 Abs. 1, 147 Satz 1 Nr. 4 BauGB durchgeführt worden sind und deren Kosten daher nach Maßgabe der für Ordnungsmaßnahmen geltenden Bestimmungen gedeckt werden, also unabhängig davon, ob durch die Erschließungsmaßnahmen auch nach dem Erschließungs- oder Straßenausbaubeitragsrecht abrechenbare Anlagen/Einrichtungen hergestellt wurden. Für bei natürlicher Betrachtungsweise einheitliche Straßen, die teils innerhalb und im Übrigen außerhalb eines Sanierungsgebietes liegen, bedeuten diese Grundsätze, dass sie unterschiedlichen Regimen unterworfen sind, einerseits (soweit von der Sanierungssatzung erfasst) dem Städtebaurecht mit seinen Sanierungsausgleichsbeträgen und andererseits dem Erschließungs- oder Straßenausbaubeitragsrecht. Der dem städtebaulichen Regime unterliegende Anlagen-/Einrichtungsteil ist einer beitragsrechtlichen Beurteilung entzogen, so dass alleine die nicht im Sanierungsgebiet verlaufende Straßenstrecke beitragsfähige Anlage/Einrichtung sein kann (vgl. den Senatsbeschluss vom 8.2.2012 – 9 LA 42/11 – juris Rn. 6; Driehaus in Driehaus/Raden, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Auflage 2018, § 3 Rn. 4).

Um eine vergleichbare Situation geht es bei der Festlegung eines Gebiets als Stadtumbaugebiet nach § 171 b BauGB nicht. Die Vorschriften über Stadtumbaumaßnahmen in § 171 a – d BauGB befinden sich im Zweiten Kapitel (Besonderes Städtebaurecht), dritter Teil (Stadtumbau) des BauGB. Sie wurden durch das EAG Bau 2004 als gesetzgeberische Reaktion auf Strukturveränderungen in Demografie und Wirtschaft und den damit einhergehenden Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung eingefügt und durch die Klimaschutz-Novelle fortentwickelt (Reidt in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 12. Auflage 2014, Vorbem. zu § 171 a – d, Rn. 1 ff.). Stadtumbaumaßnahmen sind gemäß § 171 a Abs. 2 Satz 1 BauGB Maßnahmen, durch die in von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden. Das Stadtumbaugebiet wird gemäß § 171 b Abs. 1 Satz 1 BauGB von der Gemeinde förmlich durch Beschluss festgelegt. Die rechtliche Bedeutung dieses Beschlusses betrifft insbesondere die Städtebauförderung, denn nach § 171 b Abs. 4 BauGB gelten die Vorschriften über die Städte-bauförderung in §§ 164 a und 164b BauGB entsprechend (vgl. Reidt, a. a. O., § 171 b Rn. 10 und 12). Außerdem werden gemäß § 171 c BauGB Stadtumbaumaßnahmen auf der Grundlage städtebaulicher Verträge mit den beteiligten Eigentümern ermöglicht, z. B. über den Rückbau oder die Anpassung baulicher Anlagen. Anders als im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet gemäß § 154 BauGB sind im Stadtumbaugebiet jedoch von den Grundstückseigentümern keine Ausgleichsbeträge zur Finanzierung der Sanierung zu leisten, weshalb auch die Doppelbelastung entfällt, die Grund für eine rechtliche Trennung von Anlagen innerhalb und außerhalb eines Sanierungsgebietes ist.

Im Übrigen wäre ansonsten eine Erhebung von Ausbaubeiträgen für die nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße gerade ausgeschlossen, weil diese Verkehrsanlage sich in ihrem gesamten Verlauf innerhalb des Stadtumbaugebiets befindet.

2. Die im Zeitpunkt der Vorausleistungserhebung begonnene, aber noch nicht abgeschlossene Ausbaumaßnahme stellt sich bezogen auf alle Teileinrichtungen der Verkehrsanlage als beitragsfähige Verbesserung gemäß § 6 Abs. 1 NKAG i. V. m. § 1 SABS dar, für die Vorausleistungen erhoben werden können, wovon die Beklagte zutreffend in dem angegriffenen Vorausleistungsbescheid ausgegangen ist.

Eine beitragsfähige Verbesserung ist gegeben, wenn die Benutzbarkeit der Straße positiv beeinflusst worden, die Straße also im Blick auf ihre Funktionen besser benutzbar geworden ist. Sie kann vor allem bei einer erweiterten funktionalen Aufteilung der Verkehrsanlage, bei einer größeren räumlichen Ausdehnung und bei einer den Verkehrsbedürfnissen mehr entsprechenden und daher besseren Befestigungsart angenommen werden (vgl. Senatsurteil vom 27.3.2017 – 9 LC 180/15 – KStZ 2017, 136 = juris Rn. 36 m. w. N.). Die Beitragsfähigkeit einer Verbesserungsmaßnahme setzt – anders als die einer Erneuerungsmaßnahme – nicht voraus, dass die Einrichtung abgenutzt ist bzw. sich in einem schlechten Zustand befindet. Ziel einer Verbesserungsmaßnahme ist nicht die Beseitigung von Mängeln, sondern die Erreichung eines Ausbauzustands mit einer höheren Qualitätsstufe. Unter Umständen kann selbst ein guter Zustand noch verbessert werden (Senatsurteil vom 11.6.2010 – 9 LB 157/08 –). Daher setzt die Beitragsfähigkeit einer Verbesserungsmaßnahme auch nicht voraus, dass die Gemeinde in der Vergangenheit ihrer laufenden Unterhaltungspflicht nachgekommen ist (d. h. ein sog. aufgestauter Reparaturbedarf fehlt) und sie daher einen unter Umständen schlechten Zustand der öffentlichen Einrichtung nicht zu verantworten hat (vgl. Senatsurteile vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 146 und vom 27.3.2017, a. a. O., Rn. 37; Senatsbeschluss vom 20.11.2006 – 9 LA 386/05 –).

Für die Beurteilung, ob und ggfs. welcher Beitragstatbestand erfüllt ist, ist regelmäßig eine teileinrichtungsbezogene Betrachtungsweise geboten (vgl. Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 148 unter Hinweis auf Driehaus/Raden, a. a. O., § 32 Rn. 2, 11, 66).

a) Die Voraussetzungen für eine Verbesserung der Teileinrichtung Fahrbahn (hierzu im Einzelnen das Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 146 ff., 155) liegen schon deshalb vor, weil die Fahrbahn im gesamten Verlauf einen deutlich besseren, frostsicheren Unterbau erhalten hat (hierzu der Abrechnungsvermerk vom 23.1.2015 sowie der Vermerk vom 4.10.2013).

b) Auch die Gehwege wurden beitragsfähig verbessert.

Zu dieser Teileinrichtung gehören jedoch nur die beidseitig angelegten Gehwege im Bereich der südlichen Katharinenstraße und der einseitige Gehweg auf der nördlichen Straßenseite der nördlichen Steingrube, denn nur diese Gehwege befinden sich auf der Verkehrsfläche des Straßengrundstücks und gehören somit zu der öffentlichen Einrichtung, auf die sich die beitragsfähige Maßnahme bezieht. Dies gilt hingegen nicht für den entlang der südlichen Straßenseite der nördlichen Steingrube angelegten und mit gleichem Pflaster ausgebauten Gehweg. Denn dieser Gehweg befindet sich nach Aktenlage sowie den Einlassungen der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung des Senats außerhalb der Straßenfläche auf dem Grundstück der Parkanlage (Flurstück H.). Die Beklagte hat den südlichen Gehweg daher zu Recht nicht als Teil der beitragsfähigen Maßnahme betreffend die Teileinrichtung Gehweg angesehen, wie sich aus der Zusammenstellung des beitragsfähigen Aufwandes unter Abzug der Aufwendungen für die entsprechend gebildete Teilfläche 1 (145.775 EUR) ergibt, denn beitragsfähig i. S. d. § 6 Abs. 1 und 3 NKAG sind nur die tatsächlichen Aufwendungen für die beitragsfähigen Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Einrichtung/Verkehrsanlage.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Beklagte die Teilflächen des an die Verkehrsanlage angrenzenden Parkgrundstücks, auf denen sich nunmehr Teile des südlichen Gehwegs sowie ein Grünstreifen mit Bäumen entlang der nördlichen Steingrube befinden, im Zusammenhang mit der Ausbaumaßnahme als öffentliche Verkehrsfläche gewidmet und damit die Fläche der Verkehrsanlage verbreitert hätte. Zwar kann gemäß § 6 Abs. 6 NStrG ein neuer Straßenteil durch die Verkehrsübergabe als gewidmet gelten, wenn eine Straße verbreitert, begradigt, unerheblich verlegt oder ergänzt wird, sofern die Voraussetzungen des Absatzes 2 vorliegen. Einer öffentlichen Bekanntmachung nach Absatz 3 bedarf es in diesem Falle nicht. Jedoch wäre hierfür nach § 6 Abs. 2 NStrG Voraussetzung, dass der Träger der Straßenbaulast (hier die Beklagte) Eigentümer des der Straße dienenden Grundstücks ist oder der Eigentümer und ein sonst zur Nutzung dinglich Berechtigter der Widmung zugestimmt haben oder der Träger der Straßenbaulast den Besitz durch Vertrag, durch Einweisung nach § 41 a NStrG oder in einem sonstigen gesetzlich geregelten Verfahren erlangt hat. Die Beklagte hat jedoch weder vorgetragen noch ist ersichtlich, dass die Fläche der nördlichen Steingrube durch die Ausbaumaßnahme um den Teil der Parkfläche erweitert werden sollte, auf dem sich der Gehweg sowie ein Grünstreifen befinden. Im Gegenteil spricht der Umstand, dass die Beklagte den auf diese Teilfläche entfallenden Aufwand mit der Begründung als nicht beitragsfähig angesehen hat, da er sich auf der Grünanlage befinde, und in der Konsequenz den darauf entfallenden Aufwand von den angesetzten beitragsfähigen Aufwendungen abgezogen hat, maßgeblich dafür, dass sie die gewidmete Verkehrsfläche nicht um einen weiteren Gehweg sowie Grünstreifen vergrößern wollte, auch wenn sich dies optisch durch den Betrachter nicht ohne weiteres erkennen lässt.

Die zur öffentlichen Einrichtung nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße gehörenden Gehwege sind beitragsfähig verbessert worden, weil sie ebenso wie die Fahrbahn frostsicher ausgebaut wurden (vgl. das Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 159). Soweit die Teileinrichtung Gehweg im Bereich der nördlichen Steingrube zugunsten der auf der südlichen Straßenseite ausgebauten Parkflächen nur einseitig vorhanden ist, steht dies einer Verbesserung nicht grundsätzlich entgegen (hierzu das Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 169), zumal ein Gehweg in diesem Bereich schon vor dem Ausbau nur einseitig vorhanden war. Aufgrund des auf dem Parkgrundstück angelegten Gehweges, der optisch als Teil der Verkehrsanlage erscheint und uneingeschränkt durch die Allgemeinheit genutzt werden kann, bestand für die Anlage eines beidseitigen Gehweges auf dem Straßengrundstück der nördlichen Steingrube ersichtlich kein Bedürfnis.

c) Soweit die Beklagte die Pflanzung von Straßenbäumen in einem gewissen Umfang als beitragsfähig angesehen hat, ist dies nicht zu beanstanden. Nach der Ausbauplanung mussten wegen der neuen Gliederung des Straßenraums 4 Straßenbäume aus dem Verkehrsraum und 4 weitere Bäume aus der angrenzenden Grünanlage entfernt werden. Ersetzt worden seien diese durch 4 Bäume in der Katharinenstraße und 19 Bäume in und entlang der nördlichen Steingrube. Für die Beurteilung der beitragsfähigen Maßnahme kann nur auf die Straßenbäume im Bereich des Straßengrundstücks abgestellt werden, also weder auf die Bäume auf dem Grundstück der Parkanlage noch auf den dort angelegten Grünstreifen. Dem ist die Beklagte nachgekommen, indem sie letztere unberücksichtigt gelassen hat. Die im Bereich der Verkehrsanlage angepflanzten Straßenbäume nebst Grünflächen sind beitragsfähig, sie stellen aber keine eigeneTeileinrichtung dar, sondern sind als sog. unselbständiges Straßenbegleitgrün einzuordnen, das in Gestalt z. B. einer Grünfläche im Rahmen der Gehwegfläche (teilweise) an die Stelle einer sonst üblichen Befestigung tritt bzw. in Gestalt von Bäumen der Auflockerung dient. Bei dieser Art von bloßem Straßenzubehör handelt es sich in der Regel um einen (unselbständigen) Bestandteil des Gehweges, der das rechtliche Schicksal dieser Teileinrichtung teilt (vgl. zu dieser Abgrenzung: Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 194, 195). Eine solche Zuordnung zur Teileinrichtung Gehweg ist auch hier gerechtfertigt, weil die Straßenbäume und Grüninseln jeweils im Bereich der Gehwegpflasterung angeordnet sind und auf diese Weise die Gehwegfläche von den Parkstreifen bzw. von den Grundstückszufahrten abgrenzen.

d) Die entlang der nördlichen Steingrube und entlang der südlichen Katharinenstraße beidseitig angelegten Parkflächen stellen eine beitragsfähige Verbesserung der gesamten öffentlichen Einrichtung dar.

Im Bereich der südlichen Katharinenstraße hat die Beklagte erstmals in Längsrichtung Parkflächen für Pkw angelegt, im Bereich der nördlichen Steingrube hat sie die auf der nördlichen Straßenseite vorhandenen, in ungebundener Schotterbauweise hergestellten Parkflächen befestigt und frostsicher ausgebaut sowie ihre Anzahl durch die erstmals auch auf der südlichen Straßenseite angelegten Parkflächen erheblich gesteigert. Dies hat die Beklagte zutreffend als Verbesserung der Verkehrsanlage insgesamt angesehen, weil die funktionelle Aufteilung der Gesamtfläche der Straße vorteilhaft verändert wird (vgl. Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 181 f.). Insbesondere führt die Anlage der neuen Stellplätze dazu, dass der ruhende Verkehr nunmehr deutlich vom fließenden Verkehr getrennt wird, die Gehwege in der südlichen Katharinenstraße nicht mehr halbseitig durch parkende Pkw genutzt werden und insgesamt mehr Parkmöglichkeiten für Anwohner und Allgemeinheit zur Verfügung stehen (vormals nach Angaben der Beklagten 86 gezählte Stellplätze, nunmehr insgesamt 100). Daher kommt es nicht darauf an, dass auch vor der Anlegung weiterer Stellplätze in Längs- bzw. Querrichtung entlang der südlichen Straßenseite der nördlichen Steingrube sowie entlang der südlichen Katharinenstraße die Möglichkeit bestand, Fahrzeuge abzustellen. Die insgesamt gesteigerte Trennung von ruhendem und fließenden Verkehr durch die Bereitstellung zusätzlicher besonderer Teilflächen für den ruhenden Verkehr erleichtert die Verkehrsabläufe und damit die Benutzbarkeit der Straße insbesondere dann, wenn mit dem neuen Ausbauzustand vergleichbare Parkstreifen vor dem Ausbau der Straße nicht vorhanden waren, sondern dort lediglich auf der Fahrbahn teilweise unter Einbeziehung des Gehwegs ermöglichte Parkgelegenheiten bestanden (vgl. Senatsbeschluss vom 12.12.2005
– 9 ME 169/05 – juris Rn. 4).

Entgegen der Auffassung der Beklagten gehört auch die Schaffung von 47 Pkw-Stellplätzen auf der südlichen Straßenseite der nördlichen Steingrube angrenzend an die Grünanlage zur Teileinrichtung Parkflächen und ist als Verbesserung der Verkehrsanlage beitragsfähig. Diese südlichen Parkflächen (von der Beklagten als nicht beitragsfähige Teilfläche 8 bezeichnet) befinden sich nach Aktenlage sowie den Erkenntnissen im Rahmen der Ortsbesichtigung und mündlichen Verhandlung des Senats mit ihrer weit überwiegenden Fläche auf dem Straßengrundstück, allerdings auch – wie der Kläger anschaulich angegeben hat – mit einer Breite von ca. einem Meter auf dem Grundstück der angrenzenden Grünanlage. Die Beklagte hat sie zu Unrecht als nicht beitragsfähig angesehen und die darauf entfallenden Aufwendungen in Höhe von 158.686,50 EUR vom Gesamtaufwand abgezogen. Die hierzu bei der Inaugenscheinnahme vor Ort von den Vertretern der Beklagten zunächst angeführte Begründung, sie seien davon ausgegangen, dass die Parkplätze auf der südlichen Straßenseite nicht mehr zur Anlage gehörten, lässt sich mit den Angaben des Klägers und den damit übereinstimmenden, aus den Verwaltungsvorgängen ersichtlichen Flurstücksgrenzen der Verkehrsanlage einerseits und der Grünanlage andererseits nicht in Einklang bringen. Insofern haben die Vertreter der Beklagten im Verlauf der weiteren mündlichen Verhandlung auch erläutert, dass die Fläche der Verkehrsanlage Steingrube in etwa mit der Grenze der Parkflächen auf der südlichen Seite übereinstimme, allerdings um etwa einen halben Meter verschoben. Um diesen ca. einen halben Meter seien die Parkflächen auf die Grünanlage hinaus ausgebaut. Sind die Parkflächen danach aber jedenfalls mit ihrem überwiegenden Flächenanteil Teil der Straßenfläche, gehören sie ebenso wie die Parkflächen auf der nördlichen Straßenseite der Steingrube sowie diejenigen entlang der südlichen Katharinenstraße zur Teileinrichtung Parkflächen und sind beitragsfähig. Die in einem Vermerk vom 28. Oktober 2013 enthaltene Feststellung, der Fachbereichsleiter habe am 15. Oktober 2013 telefonisch entschieden, dass aufgrund der mangelnden Erforderlichkeit die südliche Reihe Parkstände nicht beitragsfähig sei, sowie die im Abrechnungsvermerk vom 23. Januar 2015 festgehaltene Begründung, angesichts der hohen Anzahl der Stellplätze (100 Parkplätze) und der auf 80 % der Anlage bestehenden einseitigen Bebauung wäre es unangemessen, die Stellplätze an der Grünanlage (47 Parkplätze) als beitragsfähig zu bewerten, sind nicht geeignet, die Beitragsfähigkeit in Frage zu stellen. Diese Begründung zielt auf die anlagenbezogene Erforderlichkeit einer Teileinrichtung ab und überträgt in der Sache den nur für den Erstausbau im Erschließungsbeitragsrecht geltenden Halbteilungsgrundsatz auf das Ausbaubeitragsrecht (zum Halbteilungsgrundsatz: Driehaus/Raden, a. a. O., § 12 Rn. 48 ff.; zur unzulässigen Erstreckung des Halbteilungsgrundsatzes auf das Ausbaubeitragsrecht: Driehaus in Kommunalabgabenrecht, Stand: 62. Erg.Lfg. März 2020, § 8 Rn. 377b). Dem kann der Senat nicht beipflichten, denn die auf der südlichen Straßenseite der nördlichen Steingrube angelegten Parkflächen sind ebenso wie die Teileinrichtung Parkflächen insgesamt, zu der sie gehören, Teil der öffentlichen Einrichtung sowie erforderlich und damit beitragsfähig:

Zunächst steht dem nicht entgegen, dass sich die angelegten Parkflächen nur teilweise auf dem Straßengrundstück und im Übrigen mit einer Breite von entweder ca. 0,5 m (nach Angaben der Beklagten) oder ca. 1 m (nach Angaben des Klägers) auf dem angrenzenden Grundstück der Grünanlage befinden, das sich ebenfalls im Eigentum der Beklagten befindet. Denn trotz dieses „Überbaus“ gehören die Parkflächen in ihrer gesamten angelegten Breite zur öffentlichen Einrichtung nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße und gelten als gewidmet. Dies ergibt sich, wie bereits zuvor ausgeführt, aus § 6 Abs. 6 NStrG, wonach ein neuer Straßenteil durch die Verkehrsübergabe als gewidmet gilt, wenn eine Straße verbreitert, begradigt, unerheblich verlegt oder ergänzt wird, sofern die Voraussetzungen des Absatzes 2 vorliegen. Einer öffentlichen Bekanntmachung nach Absatz 3 bedarf es in diesem Falle nicht. Die Voraussetzungen des § 6 Abs. 2 NStrG liegen hier vor, denn der Träger der Straßenbaulast (hier die Beklagte) ist auch Eigentümer des der Straße dienenden Grundstücks. Anders als bei dem auf dem Grundstück der Parkanlage befindlichen Gehweg und Grünstreifen hat die Beklagte weder im Zusammenhang mit dem Ausbau der Verkehrsanlage, der Verkehrsübergabeoder der Vorausleistungserhebung noch im gerichtlichen Verfahren bis zur mündlichen Verhandlung des Senats deutlich gemacht, dass die südlichen Parkflächen nicht zur gewidmeten Verkehrsanlage gehören. Die Beklagte hat die aus ihrer Sicht fehlende Beitragsfähigkeit der auf der südlichen Straßenseite der nördlichen Steingrube angelegten Parkplätze vielmehr darauf gestützt, dass entlang der Verkehrsanlage zu etwa 80 % eine einseitige Bebauung bestehe (vgl. den Abrechnungsvermerk vom 23.1.2015). Der teilweise Überbau der Parkplätze auf das Grundstück der Grünanlage war für die Beklagte insoweit nicht von Belang. Dies wird auch dadurch bestätigt, dass die Beklagte vor der mündlichen Verhandlung des Senats offenbar den Überbau nicht als solchen erkannt hatte und eine vermeintlich fehlende Beitragsfähigkeit nicht etwa – wie bei Gehweg und Grünstreifen – auf die Zugehörigkeit zur Fläche der Grünanlage gestützt hat, sondern auf eine angeblich fehlende Erforderlichkeit bzw. Angemessenheit.

Gehören aber demzufolge alle angelegten Parkflächen entlang der Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße zur Teileinrichtung Parkflächen, kann einer beitragsfähigen Verbesserung nicht entgegengehalten werden, die Parkflächen (insbesondere diejenigen auf der südlichen Seite der nördlichen Steingrube) seien in dem ausgebauten Umfang nicht erforderlich.

Zur anlagebezogenen Erforderlichkeit von Teileinrichtungen im Straßenausbaubeitragsrecht hat der Senat in seiner aktuellen Rechtsprechung ausgeführt (Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 147):

„Der Grundsatz der Erforderlichkeit bezieht sich zum einen sowohl auf die Erforderlichkeit der Baumaßnahme schlechthin als auch auf die Art ihrer Durchführung (anlagebezogene Erforderlichkeit – dazu hier) und zum anderen auf die Erforderlichkeit der entstandenen Kosten (kostenbezogene Erforderlichkeit – dazu unten beim beitragsfähigen Aufwand; vgl. Senatsbeschluss vom 21.12.2005
– 9 LA 184/04 – n. v.). Die Erforderlichkeit beurteilt sich im Hinblick auf die Gesamtsituation, in der sich die Straße befindet, und nicht danach, was für die Anlieger der Straße notwendig ist. Muss z. B. eine Fahrbahn viel Verkehr oder ein Kanal viel Wasser aus der Umgebung aufnehmen, so ist dieser Umstand maßgebend für die erforderliche Größe der Fahrbahn bzw. des Kanals. Dem Gesichtspunkt, inwieweit der Straßenausbau einerseits den Anliegern und andererseits der Allgemeinheit dient, wird vielmehr durch die Festlegung von Anlieger- und Allgemeinanteil Rechnung getragen (vgl. Senatsbeschluss vom 31.10.2016 – 9 LA 74/16 – n. v.). Die Beitragsfähigkeit beurteilt sich unabhängig vom Willen und der Zustimmung des Rates nur nach Erfüllung der rechtlichen Voraussetzungen (Senatsurteil vom 14.5.2002 – 9 LB 178/02 – n. v.; Driehaus/Raden, a. a. O., § 32 Rn. 10).“

Dies bedeutet in Übereinstimmung mit der früheren Senatsrechtsprechung, wonach die Anlage eines Parkstreifens beitragsfähig ist, wenn sie der sachgerechten Bewältigung des ruhenden Verkehrs dient, die grundsätzlich zur Erschließungsfunktion einer Straße gehört (vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 23.5.1979 – IX A 137/77 – KStZ 1979, 174), dass die Erforderlichkeit der angelegten Parkplätze auf der südlichen Straßenseite zunächst nicht davon abhängig ist, ob sie mehr von Anliegern oder von Besuchern der angrenzenden Parkanlage genutzt werden, selbst wenn diese Grünanlage nicht als bevorteiltes Anliegergrundstück, sondern als nicht beitragspflichtige eigenständige Erschließungsanlage anzusehen wäre. Unerheblich ist auch, ob entlang der nördlichen Steingrube als Teil der einheitlichen Verkehrsanlage zu 80 % eine einseitige Bebauung besteht, wie die Beklagte meint. Offenbar beruht die Argumentation der Beklagten auf Ausführungen in der Literatur (Driehaus/Raden, a. a. O., § 33 Rn. 62), wonach die Anlage einer Teileinrichtung als offensichtlich ungeeignet und deshalb als nicht beitragsfähig angesehen werden könne, wenn für sie aufgrund der tatsächlichen Verhältnisse unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ein von den anliegenden Grundstücken ausgehendes Bedürfnis bestehe. An der beitragsrechtlichen Erforderlichkeit von angelegten Parkflächen könne es fehlen, wenn ihre Anlegung nicht von den anliegenden Grundstücken ausgelöst worden sei, sondern sie geschaffen worden wären, um den (allgemeinen) Parkplatzbedarf im Ortszentrum zu befriedigen und um überdies Markttage und sonstige Veranstaltungen durchführen zu können (Bezug auf OVG Lüneburg, Urteil vom 18.3.1986 – 9 A 32/ 83 –). Das zitierte, nicht veröffentlichte Urteil vom 18. März 1986 betrifft die Erhebung von Ausbaubeiträgen für einen innerstädtischen Platz. Dort wurden in einer Hilfserwägung die an dem Platz gelegenen und ausgebauten Parkflächen nicht als beitragsfähig angesehen, weil die Ausbaubeitragssatzung in § 2 Abs. 1 Nr. 4 nur die Kosten für Park- und Abstellplätze als beitragsfähig vorsah, „soweit sie nach städtebaulichen Grundsätzen zur Erschließung der Baugebiete an der Straße notwendig seien“ (S. 8 UA). Diese Eigenschaft hat das Gericht verneint, weil die ausgebauten 126 Parkplätze für Pkw und weitere geschaffene Parkflächen für Busse nach ihrer Größe, Zweckbestimmung und Lage im Ortszentrum keine Parkflächen seien, die für das an der Straße gelegene Baugebiet notwendig seien. Vielmehr habe ein attraktiver und anziehender Ortsmittelpunkt geschaffen werden sollen, auf dem einmal der Parkbedarf im Ortszentrum der dortigen Gemeinde abgedeckt werde, und es hätten auch Flächen geschaffen werden sollen, um Markttage und sonstige Veranstaltungen im Stadtzentrum durchführen zu können. Es handele sich gegenüber der Straße um selbständige Parkflächen, die – wenn überhaupt – dem Baugebiet, nicht aber nur den unmittelbar anliegenden Grundstücken Vorteile bringen könnten.

Schon die Ausgangssituation des vorgenannten Falls ist aber eindeutig nicht mit der vorliegenden Situation vergleichbar: Zunächst entspricht die Satzungsbestimmung über den beitragsfähigen Aufwand in § 2 Nr. 6 Buchst. g SABS der Beklagten nicht der damaligen Satzungsvorschrift. Ferner ist die Anlegung der Parkflächen entlang der südlichen Straßenseite der nördlichen Steingrube in ihrer Größe (47 Parkplätze) nicht mit einem selbständigen Parkplatz der vorgenannten Größe vergleichbar. Hier soll auch kein Parkbedarf im Ortszentrum sowie für weitere Veranstaltungen wie Markttage etc. geschaffen werden. Nach den eigenen Angaben der Beklagten dient die Anlage der Parkplätze vielmehr insgesamt dem Bedürfnis, den Parkdruck in der Straße zu mindern und das ungeordnete Parken zu beseitigen. Die Anlegung von 47 Parkplätzen entlang der Grünanlage auf der Südseite der nördlichen Steingrube kann insoweit nicht losgelöst von der Parkraumsituation im Bereich der ausgebauten Anlage insgesamt gesehen werden. Zwar dient die Schaffung von mehr Parkraum entlang der ausgebauten Verkehrsanlage vorliegend nicht vorrangig den Interessen der Anwohner. Denn wie die Ortsbesichtigung ergeben hat, haben die Bewohner der entlang der Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße befindlichen mehrstöckigen Mehrfamilienhäuser teilweise im hinteren Bereich der Grundstücke eigene Garagen bzw. Stellplätze. Allerdings kommt es für die Frage der anlagenbezogenen Erforderlichkeit nicht entscheidend darauf an, ob der Bedarf an Parkflächen vom Anlieger- oder Fremdverkehr ausgelöst wird. Nach den übereinstimmenden Angaben der Beteiligten ist der Parkdruck im Bereich der Verkehrsanlage ungeachtet der vorhandenen Stellplätze hoch. Wie die Beklagte im Vorfeld der Ausbaumaßnahme anführte, werde in der nördlichen Steingrube in der Spitzenstunde um 11.00 Uhr eine 120 prozentige Auslastung erreicht, was zeige, dass die gezählten 86 Stellplätze den Bedarf nicht decken würden (hierzu der Vermerk vom 4.10.2013). Im Verhältnis zu den vorherigen 86 Parkplätzen wird der ruhende Verkehr durch die Erhöhung der Gesamtzahl der Stellplätze um 14 auf 100 gesondert ausgewiesene Parkplätze besser vom fließenden Verkehr getrennt, Beeinträchtigungen im Verkehrsfluss werden dadurch auch zugunsten der Anlieger gemindert.

Im Übrigen ist für die Frage der Beitragsfähigkeit von Parkflächen als Teileinrichtung einer Verkehrsanlage nicht das (subjektive) Interesse der Anlieger an der Errichtung von Parkflächen in einem bestimmten Umfang entscheidend, sondern die anlagebedingte Erforderlichkeit, die sich an den Bedürfnissen des fließenden und ruhenden Verkehrs aufgrund der Lage der Straße im Verkehrsnetz sowie an der Verkehrsfrequenz im konkreten Fall orientieren muss. Hier handelt es sich nach zutreffender Einschätzung der Beklagten um eine Straße mit starkem innerörtlichen Verkehr (nicht um eine Anliegerstraße), die wegen ihrer Lage im Verkehrsnetz und der angrenzenden Parkanlage mit vielfältigen Spielangeboten einen hohen Anteil an Parksuchverkehr aufweist, was die Anlage von mehr Parkplätzen (100 statt vorher 86) aus der Sicht der Beklagten als erforderlich erscheinen ließ. Insofern ist die Frage, in welchem Umfang die Anlieger an den Kosten für die Parkplätze zu beteiligen sind, die nach den Regeln der Wahrscheinlichkeit nicht überwiegend von ihnen, sondern von der Allgemeinheit genutzt werden, keine Frage der anlagebezogenen Erforderlichkeit, sondern bei der Festlegung der Anteile für die Verteilung des umlagefähigen Aufwands zu berücksichtigen (hierzu unter 5.).

Der Senat weist nur noch ergänzend darauf hin, dass vieles dafür spricht, dass zu der beitragsfähig verbesserten Teileinrichtung Parkflächen nicht nur die geschaffenen Pkw-Stellplätze gehören dürften, sondern auch die daneben angelegten gepflasterten Flächen mit fest installierten Fahrradbügeln. Denn dabei handelt es sich nicht um Teile der Gehwege, sondern um Abstellflächen für Fahrräder als Bestandteil des ruhenden Verkehrs.

Die von der Beklagten als nicht beitragsfähig angesehenen Teilflächen 2, 5 und 10 beziehen sich auf Teilflächen des gepflasterten Bereichs auf der südlichen Straßenseite der nördlichen Steingrube, auf denen jeweils fest installierte Fahrradbügel aufgestellt wurden (jeweils 4 auf Teilfläche 5, 8 auf Teilfläche 2, 5 auf Teilfläche 10) und die sich nach dem Ausbauplan noch auf dem Straßengrund der nördlichen Steingrube befinden. Sie sind optisch nicht abgegrenzt von der einheitlichen Pflasterung der Gehwege auf und außerhalb der Verkehrsfläche. Die Beklagte geht jedoch zu Unrecht davon aus, dass diese Flächen „keine Funktion“ hätten. Sie gehören zwar wegen ihrer Funktion als Abstellplatz für Fahrräder nicht zur Teileinrichtung Gehweg, denn sie sind nicht zum Begehen durch Fußgänger gedacht. Sie könnten allerdings der Teileinrichtung „Parkflächen“ gemäß § 2 Nr. 6 Buchst. g und § 4 Abschnitt 2 Nr. 2 Buchst. d SABS zuzuordnen sein. Nach § 2 Nr. 6 Buchst. g SABS gehören u. a. die Kosten für die Verbesserung von Parkflächen zum beitragsfähigen Aufwand. Nach dem Klammerzusatz umfasst der Begriff der Parkflächen im Sinne der Satzung auch Standspuren, Busbuchten, Bushaltestellen und Taxiplätze. Abstellflächen für Fahrräder mit fest installierten Fahrradbügeln sind nicht ausdrücklich genannt. Es ist jedoch auch nicht ausgeschlossen, dass solche Flächen im Rahmen einer gebotenen Auslegung der Satzungsbestimmung unter den Begriff „Parkflächen“ fallen. Unter „Parkflächen“ sind nicht ohne weiteres nur Stellplätze für Pkw zu verstehen, sondern auch Abstellflächen für Fahrräder, denn auch diese gehören zum ruhenden Verkehr (in diesem Sinne geht auch das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht von einer Verbesserung neu geschaffener Parkmöglichkeiten einschließlich Pollern und Fahrradbügeln aus: OVG SH, Beschluss vom 19.4.2018 – 9 B 2/18 – juris Rn. 30 und 40).

e) Die Straßenentwässerung ist ungeachtet der Frage, ob eine Erneuerung vorliegt, jedenfalls verbessert worden, weil unzureichende Ablaufabstände beseitigt und ein schwaches Längsgefälle behoben wurden (vgl. das Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 198).

f) Die Beklagte ist auch zutreffend von einer Verbesserung der Straßenbeleuchtung ausgegangen, weil die Ausleuchtung der Straße durch die Erhöhung der Zahl der Leuchtkörper ersichtlich verbessert wurde (hierzu Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 215 f.): in der nördlichen Steingrube von 5 Zylinderleuchten mit einem Abstand von 32 m und 46 m und in der südlichen Katharinenstraße von 2 Hängeleuchten im Abstand von 28 m auf insgesamt 16 Zylinderleuchten im Abstand von ca. 20 m (hierzu der Abrechnungsvermerk vom 23.1.2015 und der Vermerk vom 4.10.2013).

3. Bei der Bemessung der Vorausleistungen in Höhe von 60 % der künftigen endgültigen Beitragsschuld hat die Beklagte dadurch, dass sie bestimmte Ausbaumaßnahmen auf im Einzelnen angegebenen Teilflächen zu Unrecht als nicht beitragsfähig angesehen hat, einen deutlich zu niedrigen beitragsfähigen Aufwand angesetzt, wodurch die festgesetzte Vorausleistung ebenfalls niedriger bemessen wurde, als es der Ermessensentscheidung der Beklagten, 60 % des beitragsfähigen Aufwandes über Vorausleistungen zu finanzieren, entsprochen hätte (§ 9 SABS).

Für die Entscheidung des Senats im Berufungsverfahren kommt es jedoch nicht darauf an, in welchem Umfang der voraussichtliche beitragsfähige Aufwand in der Höhe zu korrigieren gewesen wäre, weil die festgesetzte Vorausleistung jedenfalls nicht überhöht, sondern zugunsten des Klägers zu niedrig ausgefallen ist. Es ist daher auch ohne Belang, ob es dem Senat versagt wäre, anstelle der Beklagten den "richtigen Vorausleistungsbetrag selbst zu ermitteln" (hierzu BVerwG, Urteil vom 25.2.1994 – 8 C 14.92 – BVerwGE 95, 176 = juris Rn. 32). Überdies erweist sich der Vorausleistungsbescheid aus den Ausführungen unter 5. ohnehin insgesamt als rechtswidrig.

4. Der Senat weist im Hinblick auf die Rügen des Klägers und die noch ausstehende endgültige Beitragserhebung darauf hin, dass die von der Beklagten zur Ermittlung des festgesetzten Vorausleistungsbetrags von 2.377,24 EUR zugrunde gelegte Berechnung auch deshalb zu beanstanden wäre, weil die im Änderungsbescheid vom 5. Dezember 2014 genannte Summe der Beitragsflächen aller bei der Verteilung des umlagefähigen Aufwandes zu berücksichtigenden Grundstücke (15.051 m²) zu niedrig angesetzt worden ist. Zwar ist die Grünanlage Steingrube als öffentliche Grünanlage mit Spielplätzen und Spielangeboten entgegen der Auffassung des Klägers überwiegend nicht als vom Straßenausbau bevorteiltes Grundstück anzusehen, sie ist jedoch – anders als die Beklagte und das Verwaltungsgericht angenommen haben – mit einer Teilfläche in die Verteilung des umlagefähigen Aufwandes einzubeziehen.

Die gesamte südliche Straßenseite der nördlichen Steingrube als Teil der einheitlichen Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße grenzt an die Sport- und Freizeitanlage Steingrube (Flurstück H., 21.322 m² groß), die nach der Inaugenscheinnahme durch den Senat als Grünanlage mit Rasenflächen, Baumbestand und grau gepflasterten Wegen gestaltet ist, auf deren Gelände sich eine großzügig ausgebaute Spielfläche mit Spielplatz und Skateranlage, ein Basketballfeld, ein Aufenthaltsbereich mit Tischen und Sitzgelegenheiten sowie eine umzäunte Jugendverkehrsschule befinden.

Das Verwaltungsgericht hat angenommen, dass die Parkanlage rechtlich in zwei Teile zerfalle, von denen der nördlich anliegende Teil an der Straße Steingrube anliege und ohne den Teil mit dem durch einen Metallgitterzaun abgegrenzten Bereich der Jugendverkehrsschule eine selbständige Erschließungsanlage darstelle, die durch ihre Gestaltung als öffentlich zugängliche Spiel- und Freifläche mit Spielplatz, Basketballfeld, Bolzplatz, Skateranlage und Grünflächen konkludent gewidmet sei. Weil die öffentliche Straße „nördliche Steingrube“ an diesen der öffentlichen Nutzung gewidmeten Teil der Parkanlage angrenze, liege die Straße insgesamt an einer (anderen) Erschließungsanlage gemäß § 123 Abs. 2 BauGB an mit der Folge, dass die Parkanlage insgesamt nicht an der Verteilung des umlagefähigen Aufwandes teilnehme. Dieser rechtlichen Beurteilung kann der Senat nicht folgen:

a) Im Hinblick auf die auf dem Grundstück der Grünanlage vorhandenen Spielplätze und –angebote ist bereits eine Korrektur geboten, weil sich aus der von der Beklagten auf Nachfrage des Senats vorgelegten Regelung in § 1 Abs. 1 der Spielplatznutzungssatzung vom 15. November 2010 ergibt, dass Spielangebote in Grünanlagen und Grünverbindungen für Nutzer aller Altersklassen (generationenübergreifende Angebote) öffentliche Einrichtungen sind. Als solche sind folglich die innerhalb der Grünanlage befindlichen Teilflächen mit Spielangeboten ausdrücklich der öffentlichen Nutzung gewidmet und schon deshalb nicht durch die Inanspruchnahmemöglichkeit der Straße wirtschaftlich bevorteilt (siehe nur Senatsurteil vom 2.2.2015 – 9 LB 132/12 – juris Rn. 30 m. w. N.).

b) Soweit es die Grünanlage im Übrigen betrifft, ist diese zwar nicht ausdrücklich, aber entgegen der Ansicht des Klägers jedenfalls weit überwiegend – wenn auch formlos – für eine öffentliche Nutzung gewidmet und deshalb insoweit nicht als bevorteiltes Grundstück an der Verteilung des umlagefähigen Aufwandes zu beteiligen. Allerdings ist hiervon die Teilfläche auszunehmen, auf der sich der eingezäunte Bereich der Jugendverkehrsschule befindet (hierzu unter c).

Zur nicht bevorteilten Fläche von zu öffentlichen Zwecken gewidmeten Erschließungsanlagen, insbesondere von förmlich oder konkludent gewidmeten selbständigen öffentlichen Grünflächen gemäß §§ 127 Abs. 2 Nr. 4, 123 Abs. 2 BauGB gilt nach der Senatsrechtsprechung Folgendes:

Innerörtliche Grünanlagen sind im Ausbaubeitragsrecht auch dann nicht in die Verteilung des Ausbauaufwandes einzubeziehen, wenn die Anlagen wegen ihrer Größe nicht notwendig i. S. d. § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB sind. Denn solche großen innerörtlichen Grünanlagen sind in einem weiteren Sinne als Erschließungsanlagen i. S. d. § 123 Abs. 2 BauGB zu qualifizieren, denen maßgeblich eine Erholungsfunktion zukommt, auch wenn sie wegen ihrer Größe im engeren Sinne nach städtebaulichen Grundsätzen nicht notwendig i. S. d. § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB sind. Die von der Erforderlichkeit einer Grünanlage für ein abgegrenztes Erschließungsgebiet abhängende Beitragsfähigkeit bedeutet nicht, dass eine Grünanlage, deren Einzugsgebiet über das Baugebiet hinausreicht, keine Erschließungsfunktion besitzt. Es bedeutet lediglich, dass der Gemeindevorteil einer derartigen Anlage nicht mehr klar von einem Sondervorteil abgegrenzt werden kann, sodass in Abgrenzung zu beitragspflichtigen Sportplätzen, Schwimmbädern, Dauerkleingärten und Friedhöfen, die in gewisser Weise einer baulichen Nutzung gleichartig sind, örtliche Grün- und Erholungsflächen nicht beitragspflichtig sind, zumal sie typischerweise keine prägende Bebauung aufweisen und nicht wirtschaftlich genutzt werden (grundlegend OVG Lüneburg, Urteil vom 22.1.1986 – 9 OVG A 132/83 – OVGE MüLü Bd. 39, 383 zu einer 230.000 m² großen Grünanlage in ausdrücklicher Abweichung von der gegenteiligen, vom Kläger zitierten Auffassung im Urteil des 1. Senats vom 26.6.1985 – 1 OVG A 27/84 –). Hieran hat der Senat auch in der nachfolgenden Rechtsprechung festgehalten (Senatsbeschluss vom 15.9.2017 – 9 ME 122/17 – zum durch B-Plan als öffentliche Grünfläche festgesetzten Allerpark in Verden; zur Rechtsprechung im Überblick die Senatsurteile vom 2.2.2015 – 9 LB 132/12 – juris Rn. 30 ff. und vom 27.4.2010 – 9 LC 271/08 – juris Rn. 30 ff. m. w. N.; Senatsbeschluss vom 16.3.2016 – 9 LA 305/14 – zu Kinderspielplatz). Insbesondere hat der Senat im genannten Urteil vom 27. April 2010 ein Schienengelände der Deutschen Bahn AG als nicht beitragspflichtig angesehen, obwohl es sich dabei nicht um eine Erschließungsanlage nach §§ 123 Abs. 2, 127 Abs. 2 BauGB handelt, weil dieses eine öffentliche Verkehrsfläche sei und die öffentliche Zweckbestimmung eine private Nutzung ausschließe (im Einzelnen das Senatsurteil vom 27.4.2010, a. a. O., Rn. 37).

Diese Rechtsprechung entspricht den Auffassungen anderer Gerichte und der Kommentarliteratur (vgl. nur HessVGH, Urteil vom 5.6.2018 – 5 A 1537/16 – juris Rn. 40; Driehaus/Raden, a. a. O., § 12 Rn. 4, 85, 90, 94 ff., 101; § 35, Rn. 47, 48; § 17, Rn. 68; derselbe in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand 48. Erg.Lfg. 2020, § 123 Rn. 25 und § 127 Rn. 79) sowie der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Erschließungsbeitragsrecht (Urteil vom 23.10.1996 – 8 C 40.95 – juris Rn. 11):

„Grundflächen von beitragsfähigen Erschließungsanlagen (§ 127 Abs. 2 BauGB) … sind entweder kraft einer entsprechenden Festsetzung im Bebauungsplan oder infolge ihrer Widmung "für eine öffentliche Nutzung" (Urteil vom 22. März 1974 - BVerwG IV C 23.72 - Buchholz 406.11 § 127 BBauG Nr. 18 S. 29 <31>) schlechthin nicht bebaubar oder erschließungsbeitragsrechtlich vergleichbar nutzbar. Das schließt die Annahme aus, ihnen wachse durch die Herstellung einer beitragsfähigen Erschließungsanlage ein eine Beitragserhebung rechtfertigender Sondervorteil zu (vgl. auch Beschluss vom 23. April 1969 - BVerwG IV B 19.69 - Abdruck S. 2). Diese Grundstücke scheiden vielmehr als Gegenstand einer Erschließungsbeitragspflicht gemäß § 133 Abs. 1 BauGB und deshalb auch als im Sinne des § 131 Abs. 1 Satz 1 BauGB erschlossene Grundstücke aus. Aus diesem Grunde bleiben beispielsweise die Grundflächen von Grünanlagen, Parkflächen und Immissionsschutzanlagen - letztlich zu Lasten der Beitragspflichtigen - bei der Verteilung des etwa für die Herstellung einer Anbaustraße entstanden Aufwands außer Ansatz, sofern diese Flächen im Bebauungsplan als Flächen solcher Anlagen ausgewiesen oder - im unbeplanten Innenbereich - für eine öffentliche Nutzung gewidmet und dadurch jeglicher Bebaubarkeit oder erschließungsbeitragsrechtlich vergleichbaren Nutzbarkeit entzogen sind.“

Entgegen der Ansicht des Klägers kommt es daher nicht darauf an, ob es sich bei der Parkanlage Steingrube um eine selbständige Grünanlage als beitragsfähige Erschließungsanlage i. S. d. § 127 Abs. 2 Nr. 4 BauGB handelt, die ihrerseits Beitragspflichten auslöst. Maßgeblich ist vielmehr ihre durch förmliche oder formlose Widmung festgelegte öffentliche Nutzung, die besondere wirtschaftliche Vorteile i. S. d. § 6 Abs. 1 Satz 1 NKAG ausschließt, weil sie einer Nutzung für private Zwecke entzogen ist (hierzu im Einzelnen Driehaus/Raden, a. a. O., § 12 Rn. 4, 85, 90, 94 ff., 101; § 35, Rn. 47, 48; § 17, Rn. 68; Driehaus in Kommunalabgabenrecht, § 8 Rn. 407; derselbe in: Berliner Kommentar zum BauGB, a. a. O., § 127 Rn. 79). Mangels besonderer Vorschriften werden selbständige Grünanlagen durch einen formlosen Willensakt der Gemeinde – z. B. formlose Gebrauchsübergabe an die Öffentlichkeit durch Indienststellung – gewidmet; es spricht eine Vermutung dafür, dass eine für die Allgemeinheit nutzbare kommunale Anlage als öffentliche Einrichtung organisiert ist (Senatsbeschluss vom 16.3.2016
– 9 LA 305/14 – m. w. N.; Driehaus in: Berliner Kommentar zum BauGB, a. a. O., § 127 Rn. 79; ThürOVG, Urteil vom 14.2.2011 – 4 KO 514/08 – juris Rn. 63 zu einem Stadtpark). Dies ist bei der Grünanlage Steingrube der Fall, denn diese ist über die förmlich gewidmeten Flächen mit Spielplätzen und Spielangeboten hinaus für die Nutzung durch die Öffentlichkeit jedenfalls konkludent gewidmet, wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat. Daran ändert auch der vom Kläger genannte Kiosk nichts, der offenbar im Zeitpunkt der Vorausleistungserhebung noch betrieben wurde, dessen Betrieb aber zum 30. Juni 2015 eingestellt und der danach abgerissen wurde. Ein aufstehender Kiosk wäre nicht geeignet, die öffentliche Zweckbestimmung in Gänze in Zweifel zu ziehen, denn insofern wäre höchstens eine Teilfläche für privatwirtschaftliche Zwecke freigegeben.

c) Jedoch ist die öffentliche Grünanlage Steingrube nicht insgesamt als der öffentlichen Nutzung gewidmete Grünanlage von der Verteilung des umlagefähigen Aufwandes auszunehmen. Vielmehr ist die Teilfläche der Grünanlage, auf der sich die Jugendverkehrsschule befindet und die durch einen Zaun von der übrigen Grünanlage abgetrennt ist, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts beitragspflichtig, weil sie nicht uneingeschränkt der öffentlichen Nutzung zur Verfügung steht und folglich nicht am Widmungszweck der Grünanlage im Übrigen teilnimmt, sondern einer betrieblichen bzw. privaten Nutzung zugänglich und über die Verkehrsanlage erreichbar ist.

Fehlt es einer Teilfläche eines zu öffentlichen Zwecken gewidmeten Grundstücks an einer die betriebliche bzw. private Nutzung ausschließenden öffentlichen Zweckbestimmung, ist ggfs. diese Teilfläche beitragspflichtig (vgl. hierzu das Senatsurteil vom 2.2.2015 – 9 LB 132/12 – juris Rn. 30 ff. zu einem Klärwerk; Senatsbeschluss vom 22.8.2011 – 9 LC 101/10 – S. 16 UA zur Teilfläche eines Bahnhofsvorplatzes; Senatsurteil vom 27.4.2010 – 9 LC 271/08 – juris Rn. 37 f. zu nicht öffentlich gewidmeten Teilflächen eines Bahnhofsgrundstücks). Bei der Teilfläche der Grünanlage, auf der sich die Jugendverkehrsschule befindet, fehlt es an einer die betriebliche bzw. private Nutzung ausschließenden Zweckbestimmung, denn sie steht schon nach der Beschilderung nur außerhalb der Unterrichtszeiten für eine freie Nutzung durch die Allgemeinheit zur Verfügung und kann während der Unterrichtszeiten durch Tore verschlossen werden, die in dieser Zeit den öffentlichen Zugang ausschließen. Daran ändert entgegen der Auffassung der Beklagten der Umstand nichts, dass die Jugendverkehrsschule in die öffentlich zugängliche Grünanlage integriert ist, denn sie steht – anders als die Grünanlage im Übrigen – zu Zeiten des Verkehrsunterrichts nur einem bestimmten, eingeschränkten Nutzerkreis und eben nicht zu öffentlichen Zwecken zur Verfügung.

Es ergibt sich entgegen den Ausführungen des Verwaltungsgerichts aus dem angegebenen Senatsurteil vom 27. April 2010 (a. a. O., Rn. 38) auch nicht, dass die Teilfläche mit der Jugendverkehrsschule deshalb nicht beitragspflichtig wäre, weil diese Teilfläche nicht an die ausgebaute Verkehrsanlage grenze, sondern durch die öffentlichen Zwecken gewidmete Grünanlage von dieser getrennt sei. In dem Fall, der dem zitierten Senatsurteil zugrunde lag, war eine nördlich der Gleise gelegene Rampe auf einem Bahnhofsgelände als Teilfläche zwar grundsätzlich beitragspflichtig, konnte wegen der Gleise aber wie ein Hinterliegergrundstück nur über ein in fremdem Eigentum stehendes Grundstück und nicht über die ausgebaute Straße erreicht werden. So ist es hier nach den Erkenntnissen des Senats aufgrund der Inaugenscheinnahme nicht. Die Jugendverkehrsschule kann ungehindert von der Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße aus über die auf der Grünanlage angelegten Wege erreicht werden. Im Übrigen würde ein etwaiges Erreichbarkeitshindernis auf dem Grundstück der Grünanlage durch eine fehlende Zuwegung die mögliche Erreichbarkeit nicht hindern, sondern wäre zu überwinden. In diesem Sinne hat der Senat auch die Teilfläche eines der öffentlichen Nutzung gewidmeten Bahnhofsvorplatzes als beitragspflichtig angesehen, weil auf dieser erreichbaren Teilfläche von 706 m² eine Fahrradstation mit Servicebereich errichtet worden war (hierzu Senatsbeschluss vom 22.8.2011 – 9 LC 101/10 – S. 16 UA; zustimmend Driehaus, a. a. O., § 8 Rn. 407b).

5. Ungeachtet der danach nur gebotenen Korrektur der Berechnung der festgesetzten Vorausleistung im Hinblick auf den beitragsfähigen Aufwand und die bei der Verteilung des umlagefähigen Aufwandes zu berücksichtigenden Grundstücksflächen erweist sich der Vorausleistungsbescheid aber als insgesamt rechtswidrig, weil die Verteilungsregelung in § 4 Abschnitt 2 Nr. 2 Buchst. d SABS für öffentliche Einrichtungen mit starkem innerörtlichen Verkehr im Hinblick auf den von den Anliegern zu tragenden Anteil am beitragsfähigen Aufwand bezogen auf die Teileinrichtung Parkflächen in Höhe von 70 v. H. nach den Besonderheiten des vorliegenden Einzelfalls nicht vorteilsgerecht ist und der Vorausleistungsbescheid daher nicht auf eine für die vorliegende beitragsfähige Maßnahme wirksame Satzungsgrundlage gestützt werden kann.

Nach dem Grundsatz der regionalen Teilbarkeit setzt die Erhebung eines Straßenausbaubeitrags voraus, dass die Straßenausbaubeitragssatzung eine Verteilungsregelung enthält, die zwar nicht notwendig für das gesamte Gemeindegebiet, wohl aber für das betreffende Abrechnungsgebiet eine vorteilsgerechte Verteilung des beitragsfähigen Aufwands ermöglicht (vgl. im Einzelnen das Senatsurteil vom 19.2.2020 – 9 LB 132/ 17 – juris Rn. 261 unter Hinweis auf den Senatsbeschluss vom 17.3.2015 – 9 LA 318/ 13 – juris Rn. 10 m. w. N.).

Die Erhebung einer Vorausleistung setzt eine wirksame Verteilungsregelung in der Straßenausbaubeitragssatzung voraus, ohne die die Höhe des voraussichtlichen endgültigen Beitrags nicht zu ermitteln wäre, an dessen Höhe die Vorausleistung anteilig anknüpft (vgl. Senatsbeschluss vom 17.3.2015, a. a. O., Rn. 9; Driehaus, a. a. O., § 8 Rn. 128 m. w. N.).

Nach den nachvollziehbaren Ausführungen der Beklagten handelt es sich bei der Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße um eine öffentliche Einrichtung mit starkem innerörtlichen Verkehr im Sinne von § 4 Abschnitt II Nr. 2 SABS.

Bei einer solchen Einrichtung sind typischerweise der Fremdverkehr und der Anliegerverkehr etwa gleich stark oder der Fremdverkehr überwiegt leicht, was die Beklagte wegen des starken Parksuchverkehrs durch Pendler, Besucher der Innenstadt, des nahegelegenen Theaters und Kinos (auch abends) angenommen hat. Diese tatsächlichen Verhältnisse rechtfertigen die Annahme, dass der Anliegerverkehr jedenfalls den Fremdverkehr nicht spürbar überwiegt (hierzu auch Senatsurteil vom 19.2.2020, a. a. O., Rn. 139).

Die in § 4 Abschnitt II Nr. 2 SABS für öffentliche Einrichtungen mit starkem innerörtlichen Verkehr vorgesehenen Anteilsätze sehen u. a. für Fahrbahnen einen Anliegeranteil von 40 v. H. (Nr. 2 Buchstabe a), für Rad- und Gehwege sowie für Grünanlagen als Bestandteil der öffentlichen Einrichtung 60 v. H. (Nr. 2 Buchstabe b), für Beleuchtungseinrichtungen sowie für Rinnen und andere Einrichtungen der Oberflächenentwässerung 50 v. H. (Nr. 2 Buchstabe c) sowie für Parkflächen (auch Standspuren) 70 v. H. vor (Nr. 2 Buchstabe d). Diese Prozentsätze für den Anteil der Beitragspflichtigen am beitragsfähigen Aufwand sind grundsätzlich für diesen Straßentyp vorteilsgerecht und nicht zu beanstanden. Sie berücksichtigen, dass u. a. die Fahrbahnen mehr dem Fremdverkehr, die Straßenentwässerung und -beleuchtung Anliegern und Allgemeinheit etwa in gleichem Umfang und die flächenmäßigen Teileinrichtungen Rad- und Gehwege sowie Parkflächen überwiegend dem Anliegerverkehr Vorteile durch die Inanspruchnahmemöglichkeit verschaffen.

Im Hinblick auf die hier konkret abgerechnete Verkehrsanlage ist jedoch ein auf die Anlieger entfallender Anteilsatz von 70 v. H. für Parkflächen nicht vorteilsgerecht, weil aufgrund der vorgefundenen atypischen Situation im Abrechnungsgebiet die Annahme einer deutlich überwiegenden Nutzung der Parkflächen durch die Anlieger nicht gerechtfertigt ist.

Für die Teileinrichtung Parkflächen der Verkehrsanlage nördliche Steingrube/südliche Katharinenstraße überwiegt nach den Eindrücken des Senats vor Ort und nach den damit übereinstimmenden Angaben des Klägers und der Beklagten der Fremdverkehr deutlich den Anliegerverkehr. So hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass in der Straße Steingrube und in der Katharinenstraße ein hoher Anteil an Parksuchverkehr stattfindet, der überwiegend weder von den bebauten Anliegergrundstücken noch von der Parkanlage ausgelöst werde, sondern von der Parkraumsuche im gesamten Quartier. Auch der Kläger gab an, dass die Parkflächen überwiegend vom Fremdverkehr genutzt werden und nicht von den Anliegern, zumal diese jedenfalls teilweise auf den angrenzenden Grundstücken eigene Stellplätze zur Verfügung hätten. Der allgemeine Verkehr, der auf der Suche nach Parkraum die Straße durchfährt und die errichteten Parkflächen in Anspruch nimmt, ohne zum anliegerbedingten Ziel- und Quellverkehr zu gehören, ist Fremdverkehr. Ist jedoch nach den Regeln der Wahrscheinlichkeit und nicht nur aufgrund vorübergehender Umstände anzunehmen, dass die Parkflächen nicht deutlich überwiegend dem Anliegerverkehr zuzurechnen sind, kann der nach der satzungsrechtlichen Verteilungsregelung von den Anliegern zu tragende Anteil am beitragsfähigen Aufwand (Anliegeranteil) von 70 v. H. für die Teileinrichtung Parkflächen nach § 4 Abschnitt 2 Nr. 2 Buchst. d SABS keine vorteilsgerechte Verteilungsregelung entsprechend § 6 Abs. 5 Satz 1 und 4 NKAG für das Abrechnungsgebiet darstellen. Dies hat auch die Beklagte im Vorfeld der Heranziehung als problematisch erkannt, indem sie vermerkt hat, dass insbesondere die angelegten Stellplätze auf der Südseite der nördlichen Steingrube (47 von insgesamt 100) im Wesentlichen nicht von den Anliegern, sondern von Besuchern der Parkanlage oder sonstigem Fremdverkehr genutzt werden, weshalb sie diese Stellplätze als nicht beitragsfähig eingestuft hat. Der auf die öffentliche Grünanlage (und nicht auf die Jugendverkehrsschule) als eigenständige Erschließungsanlage entfallende Ziel- und Quellverkehr ist im Hinblick auf die Inanspruchnahme der angelegten Parkflächen als Fremdverkehr und nicht als Anliegerverkehr anzusehen und trägt dazu bei, dass entgegen dem üblichen Typus der Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr im Satzungsgebiet hier keine überwiegenden Vorteile der Anlieger durch die mögliche Inanspruchnahme der Teileinrichtung Parkflächen gegeben sind. Etwas Anderes wäre im Übrigen auch dann nicht anzunehmen, wenn zu der Teileinrichtung Parkflächen nicht nur die 100 Pkw-Stellplätze zu zählen wären, sondern auch die Abstellmöglichkeiten für Fahrräder auf den Flächen mit fest installierten Fahrradbügeln. Denn auch diese werden voraussichtlich nicht überwiegend von Anliegern, sondern von Nutzern der öffentlichen Grünanlage und der dortigen Spielangebote in Anspruch genommen werden, die zum Fremdverkehr zu zählen sind.

Es handelt sich insoweit um eine von dem Regelfall der Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr abweichende Vorteilslage, die in der Literatur und Rechtsprechung unter dem Stichwort „atypische Erschließungssituation“ behandelt wird (vgl. Driehaus, a. a. O., § 8 Rn. 377 und allgemein zu vorteilsgerechten Anteilsätzen für Teileinrichtungen: Rn. 368 ff, 371 f., 371a f. m. w. N.; OVG NRW, Beschluss vom 14.10.2005 – 15 A 240/04 – juris Rn. 4 m. w. N.). Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen liegt eine atypische Erschließungssituation, in der es nicht mehr gerechtfertigt sein soll, den durch die fehlende Beitragspflicht hinsichtlich bestimmter Anliegergrundstücke bewirkten Beitragsausfall allein auf die Anlieger und nicht auf den Gemeindeanteil abzuwälzen, noch nicht bei einem Anteil von 10 % der Frontlänge eines nicht der Beitragspflicht unterliegenden Grundstücks im Verhältnis zur gesamten Ausbaufrontlänge vor. Dem wird in der Literatur kritisch entgegengehalten, der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen zu „atypischen Erschließungssituationen“ könne zwar von Fall zu Fall mit dem Ergebnis einer angezeigten höheren Belastung der Gemeinde und damit der Allgemeinheit zu folgen sein, sie begegne aber systematischen Bedenken. Denn die Bestimmung des Gemeinde- und Anliegeranteils richte sich ausschließlich danach, in welchem Maße die Anlieger die ausgebaute Straße im Verhältnis zur Allgemeinheit wahrscheinlich in Anspruch nehmen würden. Hierfür sei unerheblich, wie viele Grundstücke an der Aufwandsverteilung teilnehmen (im Einzelnen Driehaus, a. a. O., § 8 Rn. 377 unter Bezugnahme auf das Senatsurteil vom 10. März 1998 – 9 L 2841/96 – juris Rn. 55; zur ggfs. bei atypischen Situationen gebotenen Differenzierung des Vorteilsatzes bei Parkflächen auch OVG RP, Urteil vom 11.5.2020 – 6 A 11143/19.OVG – juris Rn. 33, 34).

Dem pflichtet der Senat insofern bei, als die Bestimmung des Gemeinde- und Anliegeranteils sich auch nach der Senatsrechtsprechung ausschließlich danach richtet, in welchem Maße die Anlieger die ausgebaute Straße im Verhältnis zur Allgemeinheit wahrscheinlich in Anspruch nehmen werden. Bei einer teileinrichtungsbezogenen Betrachtungsweise gilt diese Erwägung auch für die unterschiedlichen Anteilsätze der jeweiligen Teileinrichtungen. Für die hier als nicht vorteilsgerecht anzusehende Verteilungsregelung über einen Anliegeranteil von 70 v. H. für die Teileinrichtung Parkflächen abweichend vom Regelfall entgegen § 6 Abs. 5 Abs. 4 NKAG kommt es in Übereinstimmung damit nicht darauf an, wie viele Grundstücke an der Aufwandsverteilung nicht teilnehmen (z. B. eine angrenzende Grünanlage) oder auf die Frontlänge der nicht bevorteilten öffentlichen Grünanlage im Verhältnis zur Gesamtlänge der Verkehrsanlage, sondern maßgeblich darauf, welcher Ziel- und Quellverkehr bezogen auf die Parkflächen den Anliegern und der Allgemeinheit zuzuordnen ist (hierzu Senatsurteil vom 10.3.1998
– 9 L 2841/96 – juris Rn. 55; Driehaus, a. a. O., Rn. 377). Dabei ist bezogen auf die hier ausgebaute Verkehrsanlage festzustellen, dass – anders als grundsätzlich bei dem Typ von Parkflächen entlang von Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr – der ruhende Verkehr eindeutig nicht überwiegend vom Anlieger-, sondern vom Fremdverkehr ausgeht, sogar in den Abendstunden.

Wegen dieser atypischen Situation im Hinblick auf die wahrscheinliche Inanspruchnahme der Teileinrichtung Parkflächen ist es hier demzufolge unter den besonderen Umständen des konkreten Einzelfalls geboten, den Gemeindeanteil abweichend vom Regeltypus höher festzulegen als in der satzungsrechtlichen Verteilungsregelung für Straßen mit starkem innerörtlichen Verkehr und den Anliegeranteil von 70 v. H. zu senken.

Die fehlende Vorteilsgerechtigkeit des Anteilsatzes für die Parkflächen in § 4 Abschnitt 2 Nr. 2 Buchst. d SABS für das vorliegende Abrechnungsgebiet hat zur Folge, dass für die Erhebung von Vorausleistungen und Straßenausbaubeiträgen für diese Verkehrsanlage keine wirksame Verteilungsregelung besteht, sodass für den Ausbau Vorausleistungspflichten nicht entstehen können. Die Berufung des Klägers ist daher mit der Folge erfolgreich, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts abzuändern und der Vorausleistungsbescheid als rechtswidrig aufzuheben ist.

Der Senat weist jedoch darauf hin, dass der Mangel einer nicht vorteilsgerechten Verteilungsregelung durch eine Abweichungs-/Ergänzungssatzung behoben werden kann, der im Hinblick auf die Rechtsprechung des Senats ggfs. Rückwirkung auf den Zeitpunkt des Entstehens der Vorteilslage beizumessen wäre (vgl. hierzu die Senatsbeschlüsse vom 19.12.2008 – 9 LA 99/06 – juris Rn. 5 und vom 8.8.2003 – 9 LA 126/03 – juris Rn. 2).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.