Gründe

I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine Rahmenvorgabe der Antragsgegnerin hinsichtlich der Sammlung von restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushalten (LVP).

Die Antragstellerin ist eines von aktuell acht bundesweit tätigen Systemen zur regelmäßigen Abholung von als Abfall anfallenden restentleerten Verkaufsverpackungen beim privaten Endverbraucher gemäß § 3 Abs. 16 VerpackG. Bisher erfolgte die Entsorgung derartiger Verpackungen auf dem Gebiet der Antragsgegnerin in gelben Säcken, die am Abfuhrtag gut sichtbar am Rand der öffentlichen, befahrbaren Straße bereitgestellt werden mussten.

Unter dem 4. Dezember 2019 erließ die Antragsgegnerin gegenüber der Antragstellerin nach deren Anhörung eine Rahmenvorgabe nach § 22 Abs. 2 VerpackG. Darin (Ziffer 1) wurde der Antragstellerin auferlegt, die Sammlung der LVP ab dem 1. Januar 2021 im Holsystem dergestalt durchzuführen, dass - mit Ausnahme eines näher bezeichneten Gebietes, in dem weiterhin eine Verwendung von Säcken erfolgen sollte - die Bereitstellung von Müllgroßbehältern (sog. „gelbe Tonne“) zu erfolgen habe, die im 14-tägigen Entsorgungsrhythmus zu entleeren seien. Die Abholung der Tonnen habe, soweit für diese ein gemeinsamer Stellplatz auf dem Grundstück des Anschlusspflichtigen in bis zu 15 m Entfernung vom Fahrbahnrand bestehe, von dort kostenlos zu erfolgen, im Übrigen vom Fahrbahnrand. Zugleich ordnete die Antragsgegnerin die sofortige Vollziehung der Ziffer 1 an (Ziffer 3) und auferlegte der Antragstellerin die Kosten des Bescheides (Ziffer 2).

Gegen diesen Bescheid hat die Antragstellerin am 2. Januar 2020 bei dem Verwaltungsgericht Göttingen Klage erhoben (Az.: 4 A 1/20), über die noch nicht entschieden ist.

Mit Beschluss vom 10. Juli 2020, auf dessen Begründung Bezug genommen wird und der der Antragsgegnerin am 14. Juli 2020 zugestellt worden ist, hat das Verwaltungsgericht auf Antrag der Antragstellerin die aufschiebende Wirkung dieser Klage wiederhergestellt. Dagegen wendet sich die Antragsgegnerin mit ihrer Beschwerde vom 28. Juli 2020.

II.

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Göttingen vom 10. Juli 2020 hat keinen Erfolg. Die Beschwerdebegründung, auf deren Prüfung das Beschwerdegericht - hinsichtlich der gegen die Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechenden Gründe (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2004 - 8 S 1870/04 -, NVwZ-RR 2006, 75) - nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, gebietet es nicht, den angefochtenen Beschluss zu ändern. Dies gilt umso mehr, als das Beschwerdegericht - über die Beschwerdebegründung hinaus - zu Lasten des Beschwerdeführers auch solche Gründe zu berücksichtigen hat, auf welche sich das Verwaltungsgericht bei seiner Entscheidung nicht gestützt hat, die diese aber zu rechtfertigen in der Lage wären (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 21.05.2003 - 1 CS 03.60 -, NVwZ 2004, 251; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 18.08.2002 - 7 B 315/02 -, NVwZ 2002, 1390 [OVG Nordrhein-Westfalen 18.03.2002 - 7 B 315/02]). Es besteht keine Beschränkung der Sachprüfung des Beschwerdegerichts in Bezug auf die Gründe, die für die Ergebnisrichtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sprechen (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 25.11.2004, a. a. O.).

Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung seiner Entscheidung ausgeführt, ob die Rechtsverfolgung der Antragstellerin in der Hauptsache erfolgreich sein werde, stelle sich nach summarischer Prüfung als offen dar. Die Rahmenvorgabe der Antragsgegnerin erweise sich jedenfalls nicht als offensichtlich rechtmäßig, da zum einen zweifelhaft sei, ob der in der Rahmenvorgabe angeordnete kostenlose Abholservice der gelben Tonne vom Grundstück des Anschlusspflichtigen in bis zu 15 m Entfernung zum Fahrbahnrand, soweit für die gelbe Tonne ein gemeinsamer Stellplatz auf dem Grundstück bestehe, von der Regelungsbefugnis des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG mit umfasst sei. Auch sehe das Gericht es als offen an, ob die Anordnung der Sammlung mittels Tonne das Verhältnismäßigkeitserfordernis des § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG erfülle. Eine in Folge dessen erforderlich werdende Abwägung führe zu einem Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin gegenüber dem Vollzugsinteresse der Antragsgegnerin, da die Umstellung des Sammelsystems vom gelben Sack zur gelben Tonne erhebliche rechtliche und finanzielle Nachteile der Antragstellerin nach sich ziehe, die gegenüber dem Vollziehungsinteresse der Antragsgegnerin überwiegen würden.

Die Beschwerde setzt dieser Beurteilung überzeugende Argumente nicht entgegen. Der Einwand der Antragsgegnerin, die Festsetzung einer Abholung der gelben Tonne vom Grundstück des Anschlusspflichtigen bis zu 15 m Entfernung zum Fahrbahnrand auf Grundlage des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG durch die Rahmenvorgabe sei offensichtlich rechtmäßig und deren Zulässigkeit ergebe sich bereits aus der Gesetzesbegründung zum Verpackungsgesetz, geht fehl. Insbesondere teilt der Senat nicht die Auffassung der Antragsgegnerin, dass sich aus der Formulierung der Gesetzesbegründung, der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger könne den Systemen die Sammlung von LVP in einem „bestimmten“ Hol- oder Bringsystem vorschreiben (BT Drs. 18/11274, S. 110), die eindeutige Intention des Gesetzgebers ergebe, dass davon auch die Ausgestaltung des jeweiligen Systems erfasst sei. Ob es sich dabei um einen sog. „Vollservice“, d.h. inklusive einer nach Leerung erfolgten Rückstellung der Tonne, oder - wie die Antragsgegnerin meint - mangels Rückstellung der Tonne lediglich um einen partiellen „Vollservice“ handelt, ist für diese Beurteilung unerheblich. In der Gesetzesbegründung zu § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG heißt es:

„1. Art des Sammelsystems: Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger kann den Systemen vorschreiben, dass die Leichtverpackungssammlung in einem bestimmten Holsystem, zum Beispiel mittels „Tonnen“ oder „Säcken“, in einem bestimmten Bringsystem, zum Beispiel mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe, oder in einer Kombination aus diesen beiden Sammelsystemen durchzuführen ist.“

Danach ist die Formulierung „in einem bestimmten Holsystem“ bzw. „in einem bestimmten Bringsystem“ jeweils von einem Einschub gefolgt, der dies näher erläutert („zum Beispiel mittels „Tonnen“ oder „Säcken“, „zum Beispiel mittels Großsammelbehältern oder über Wertstoffhöfe“). Gerade dieser jeweils folgende Einschub aber, der allein die Art des jeweiligen Sammelsystems näher bezeichnet, könnte nach Auffassung des Senats auch dafürsprechen, dass der Gesetzgeber damit lediglich zum Ausdruck bringen wollte, dass die Art des Sammelsystems „bestimmt“ werden darf, nicht hingegen dessen weitere Ausgestaltung.

Zutreffend weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass die Inhalte, die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger als zulässigen Regelungsinhalt in Rahmenvorgaben einseitig regeln darf, in § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VerpackG abschließend aufgezählt sind und das von der Antragsgegnerin vertretene weite Verständnis des § 22 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VerpackG gesetzessystematisch dem widersprechen dürfte, weil es dann der in Nr. 2 und Nr. 3 der Vorschrift enthaltenen Bestimmungen nicht zwingend bedürfte. Für die durch das Verwaltungsgericht vorgenommene enge Auslegung spricht im Übrigen auch, dass schon die Gesetzesbegründung im Weiteren die dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger mit der Rahmenvorgabe eingeräumte einseitige hoheitliche Steuerungsmöglichkeit als „eng begrenzte Ausnahme zum grundsätzlich geltenden Kooperationsprinzip“ bezeichnet (BT Drs. 18/11274, S. 109). Die Auffassung der Antragsgegnerin, dass die Rahmenvorgabe als Instrument eingeführt wurde, um wesentliche Inhalte der Abstimmung einseitig durchzusetzen, die nicht einvernehmlich geregelt werden können, steht vor diesem Hintergrund im Widerspruch zu der ausdrücklichen Erläuterung einer „eng begrenzten Ausnahme“ in der Gesetzesbegründung.

Das weitere Argument der Antragsgegnerin, durch ein Entsorgungssystem, in dem einige Tonnenarten vom Standplatz abgeholt werden würden, während andere Behälter an den Straßenrand gebracht werden müssten, würde eine ungewollte Unordnung entstehen, verfängt schon deshalb nicht, weil bereits jetzt das vorhandene Holsystem der gelben Säcke dergestalt ausgestaltet ist, dass diese bis 6 Uhr am Abfuhrtag gut sichtbar am Rand der öffentlichen, befahrbaren Straße durch die Anschlusspflichtigen bereitgestellt werden müssen (vgl: https://www.geb-goettingen.de/index.php?id=91), ohne dass vorgetragen oder auch nur ersichtlich wäre, dass dies eine entsprechende Problematik nach sich zieht.

Erweist sich die Rahmenvorgabe bereits in diesem Punkt jedenfalls nicht als offensichtlich rechtmäßig und trägt damit die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass sich nach summarischer Prüfung als offen darstellt, ob die Rechtsverfolgung der Antragstellerin in der Hauptsache erfolgreich sein wird, kommt es für das Beschwerdeverfahren auf die Frage, ob auch Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Rahmenvorgabe bestehen könnten und auch deshalb der Ausgang des Rechtsstreits in der Hauptsache sich als offen darstellt, nicht mehr an.

Die Annahme des Verwaltungsgerichts, dass die in Folge dessen vorgenommene Interessenabwägung zu einem Überwiegen des Aussetzungsinteresses der Antragstellerin führt, ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

Dem steht insbesondere nicht die von der Antragsgegnerin vertretene Auffassung entgegen, aufgrund der Aufteilung des Bescheids in die Einführung von Tonnen (Ziffer 1.b. des Bescheids) einerseits und des diese betreffenden Abholservices (Ziffer 1.c. des Bescheids) andererseits könne es allenfalls zu einer partiellen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage kommen. Nach § 22 Abs. 2 Satz 1 VerpackG kann ein öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger durch schriftlichen Verwaltungsakt gegenüber den Systemen festlegen, wie die nach § 14 Abs. 1 VerpackG durchzuführende Sammlung der restentleerten Kunststoff-, Metall- und Verbundverpackungen bei privaten Haushalten hinsichtlich der Art des Sammelsystems, der Art und Größe der Sammelbehälter sowie der Häufigkeit und des Zeitraums der Behälterleerungen auszugestalten ist, soweit eine solche Vorgabe erforderlich ist, um eine möglichst effektive und umweltverträgliche Erfassung der Abfälle aus privaten Haushaltungen sicherzustellen, und soweit deren Befolgung den Systemen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz nicht technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar ist. Danach handelt es sich bei der Rahmenvorgabe um eine einheitliche Ermessensentscheidung („kann“), nach der im Rahmen des auszuübenden Ermessens nicht nur Gesichtspunkte der Effektivität und der Umweltverträglichkeit, sondern auch Belange der Systeme durch die zuständige Behörde für die Rahmenvorgabe zu berücksichtigen sind. Wie dem Bescheid zu entnehmen ist, hat die Behörde selbst im Rahmen ihrer Begründung darauf abgestellt, dass im Falle einer Nichtabholung der Tonnen auf den Grundstücken nach ihrer Auffassung eine Erhöhung der Fehlwürfe unter anderem in die Restabfallgefäße drohe (S. 6 des angefochtenen Bescheids), mithin dies in ihre Erwägungen zur Frage der Effektivität einbezogen. In diese fließt ausweislich des Bescheids aber ebenso die Erwägung ein, dass der Einsatz von Tonnen - aufgrund ihres nach Auffassung der Antragsgegnerin vorliegenden größeren Fassungsvolumens - im Vergleich zu Säcken zu einer Verringerung der Fehlwürfe in den Restabfallstrom führe. Ist danach die Effektivität ausweislich des Bescheids sowohl von der Frage des eingesetzten Mediums (Tonne oder Sack) als auch der zu erbringenden Serviceleistung (Abholung vom Grundstück oder Bereitstellung am Straßenrand) abhängig, vermag die zutreffende Ermessensentscheidung nur unter Berücksichtigung aller Umstände zu treffen sein, mit der Folge, dass auch die Frage der Rechtmäßigkeit von Ziffer 1.b. der Rahmenvorgabe jedenfalls nicht offensichtlich ist und auch insoweit die aufschiebende Wirkung der Klage wiederherzustellen ist.

Auch im Übrigen setzt die Antragsgegnerin der Entscheidung des Verwaltungsgerichts keine überzeugenden Argumente entgegen. In den Fällen des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO spricht die gesetzliche Vorprägung für die aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO dafür, bei offenem Ausgang des Hauptsacheverfahrens schon eine Interessengleichheit genügen zulassen, um die aufschiebende Wirkung wiederherzustellen (Külpmann in: Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 992). Vor diesem Hintergrund ist die im Rahmen der Beschwerdebegründung im Wesentlichen vorgenommene Darlegung der Antragsgegnerin, weshalb - nach ihrer Auffassung - das Aussetzungsinteresse der Antragstellerin nicht überwiegt, nicht erheblich, denn allein dies genügt für die Rechtfertigung der Anordnung des Sofortvollzugs gerade nicht. Vielmehr hätte es der nachvollziehbaren und substantiierten Darlegung der Antragsgegnerin bedurft, weshalb gerade ein überwiegendes Vollzugsinteresse besteht. Nur überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den grundsätzlich gewährten Rechtsschutzanspruch des Einzelnen einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des allgemeinen Wohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Für die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit eines Verwaltungsaktes ist nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ein besonderes öffentliches Interesse erforderlich, das über jenes Interesse hinausgeht, das den Verwaltungsakt selbst rechtfertigt. Der Rechtsschutzanspruch des Bürgers ist dabei umso stärker und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirkt(vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.05.2007 - 2 BvR 304/07 -, NVwZ 2007, 946 m.w.N.).

Ein derartiges Überwiegen ist weder dargelegt noch ersichtlich. Die Antragsgegnerin selbst führt an, dass die von ihr im Rahmen der Beschwerdebegründung angeführten Gründe in Form von erheblichen Umweltbelastungen und Gefahren aufgrund von Bränden der LVP-Säcke bereits seit geraumer Zeit (ausweislich des angefochtenen Bescheides seit mehreren Jahren) bestehen. Durch Inkrafttreten des Verpackungsgesetzes sei der Antragsgegnerin die Möglichkeit eröffnet worden, hiergegen Abhilfe zu schaffen. Das Verpackungsgesetz ist allerdings bereits zum 1. Januar 2019 in Kraft getreten, eine besondere Dringlichkeit ist insofern nicht erkennbar. Das derzeit auf dem Gebiet der Antragsgegnerin bestehende System der gelben Säcke ist dabei offenbar auch über Jahre praktiziert worden und ist - schon ausweislich der Gesetzesbegründung des VerpackG - als mögliches System anerkannt, wird zudem gerichtsbekannt auch in anderen Kommunen nach wie vor praktiziert. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die bevorstehende Ausschreibung der LVP-Dienstleistungsverträge eine besondere Dringlichkeit erfordert. Selbst wenn dies - wie die Antragsgegnerin fürchtet - zu einer Fortführung des bestehenden Systems für einen weiteren Drei-Jahreszeitraum führen würde, ist die Sammlung der LVP dadurch gleichwohl weiterhin gesichert.

Soweit die Antragsgegnerin darauf abstellt, entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts müsse die Antragstellerin selbst keine gelben Tonnen anschaffen, da dies auch durch die Auftragnehmer der Antragstellerin erfolgen könne, ist zunächst vorsorglich darauf hinzuweisen, dass die Antragsgegnerin selbst in ihrem angefochtenen Bescheid explizit Anschaffungs- oder Mietkosten nebst Wartungskosten der Antragstellerin in ihre Verhältnismäßigkeitserwägungen einstellt, mithin selbst davon ausgeht, dass es sich hierbei um - auf Seiten der Antragstellerin - in eine Abwägung gegenläufiger Interessen einzustellende Gesichtspunkte handelt. Unabhängig davon teilt der Senat die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu den zu erwartenden erheblichen finanziellen und rechtlichen Nachteilen der Antragstellerin im Falle des Ausbleibens einer Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung, die nicht im Verhältnis zu den für die Antragsgegnerin zu erwartenden Nachteilen stehen. Insoweit wird auf die zutreffenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.

Soweit die Antragsgegnerin anhand einer aufgestellten Berechnung bezweifelt, dass die Beschaffungskosten der gelben Tonnen höher ausfallen als die der fortlaufenden Beschaffung gelber Säcke und deshalb finanzielle Nachteile für die Antragstellerin in Abrede stellen will, berücksichtigt sie nicht, dass die Erfolgsaussichten in der Hauptsache als offen anzusehen sind. Ihre einen Zeitraum von 15 Jahren zugrunde legende Berechnung setzt jedoch bereits ihr Obsiegen in der Hauptsache voraus. Der von ihr zugrunde gelegte Ansatz, im Falle eines Obsiegens der Antragstellerin könne diese die Tonnen an anderweitiger Stelle einsetzen, würde voraussetzen, dass ein derartiger Bedarf an anderer Stelle bestünde - dazu hat die Antragsgegnerin nichts dargetan.

Eine weitere, mit Schriftsatz vom 28. August 2020 angekündigte Stellungnahme der Antragsgegnerin auf die Beschwerdeerwiderung der Antragstellerin vom 25. August 2020 war mit Blick auf die Eilbedürftigkeit eines Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes nicht mehr abzuwarten. Der Schriftsatz der Antragstellerin vom 25. August 2020 war lediglich zur Kenntnisnahme übersandt worden. Unabhängig davon ist die gemäß § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO einmonatige Frist zur Begründung der Beschwerde gegen den angefochtenen Beschluss, der der Antragsgegnerin am 14. Juli 2020 zugegangenen ist, mit Ablauf des 14. August 2020 abgelaufen, so dass etwaiges neues Vorbringen keine Berücksichtigung mehr finden kann.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs.1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG und orientiert sich entsprechend der erstinstanzlichen Streitwertfestsetzung, gegen die die Beteiligten keine Einwände erhoben haben, an den quotalen Mehrkosten, denen die Antragstellerin bei einer Umstellung des Erfassungssystems aller Voraussicht nach ausgesetzt wäre. Der so zugrunde zu legende Betrag i.H.v. 38.994 EUR ist mit Blick auf die Vorläufigkeit des Verfahrens auf 19.497 EUR zu halbieren (vgl. Ziffer 1.5 Satz 1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit, NordÖR 2014, 11).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).