Gründe

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts hat keinen Erfolg.

Die Antragstellerin betreibt auf der Grundlage von am 1. März 2022 erteilten, bis zum 31. Dezember 2025 geltenden Erlaubnissen nach § 18 Abs. 4 Satz 1 NSpielhG zwei Spielhallen als Verbundspielhallen (Spielhalle 1 und 3) im E. Weg in F..

Am 1. Februar 2022 trat das Gesetz zur Änderung spielhallenrechtlicher Bestimmungen vom 26. Januar 2022 (Nds. GVBl. 2022, S. 36) in Kraft. Mit Art. 1 dieses Gesetzes wurde das Niedersächsische Spielhallengesetz (im Folgenden: NSpielhG) erlassen. Mit diesem Gesetz werden die Erlaubnis und die weiteren Anforderungen an den Betrieb von Spielhallen in Niedersachsen auf eine neue Rechtsgrundlage gestellt (vgl. § 1 Abs. 1 Satz 1 NSpielhG). Wer eine Spielhalle errichten und betreiben will, bedarf nach § 2 Abs. 1 Satz 1 NSpielhG der Erlaubnis der zuständigen Behörde. Die Erlaubnis ist u.a. zu versagen, wenn für die Spielhalle kein Zertifikat nach § 5 NSpielhG vorgelegt wird (§ 3 Nr. 5 NSpielhG). § 5 NSpielhG bestimmt u.a.:

"(1) Die Zertifizierung erfolgt ausschließlich durch nach Absatz 3 akkreditierte Prüforganisationen. Für eine Spielhalle darf ein Zertifikat nur erteilt werden, wenn die antragstellende Person oder bei wiederholter Zertifizierung die spielhallenbetreibende Person gewährleistet, dass [...]

4. mindestens eine Person vor Ort in der Spielhalle die Aufsicht führt,

5. der Zutritt zu der Spielhalle erst ab Vollendung des 21. Lebensjahres gestattet wird und

6. die Spielenden durch entsprechendes Informationsmaterial auf die Möglichkeit zu einer mündlich oder schriftlich zu beantragenden Selbstsperre hingewiesen werden und das Informationsmaterial den Spielenden in der Spielhalle leicht zugänglich ist.

[...]

(4) Die Zertifizierung lässt die Befugnisse der zuständigen Behörde unberührt."

§ 12 NSpielhG regelt Tatbestände für das Erlöschen der Erlaubnis. § 13 NSpielhG enthält Verbote und Verpflichtungen, etwa sicherzustellen, dass nach § 8 GlüStV 2021 gesperrten Personen der Zutritt zur Spielhalle verwehrt wird (§ 13 Abs. 3 NSpielhG), und die spielhallenbetreibende Person Personal mit Kundenkontakt nur beschäftigt, wenn es gemäß § 8 NSpielhG besonders geschult ist (§ 13 Abs. 4 NSpielhG). § 17 NSpielhG enthält Tatbestände, die Ordnungswidrigkeiten begründen. Danach handelt etwa ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer Verpflichtung aus § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 bis 6 NSpielhG nicht nachkommt (§ 17 Abs. 1 Nr. 4 NSpielhG). § 18 NSpielhG enthält Übergangsregelungen folgenden Inhalts:

"(1) Eine am 1. Februar 2022 für eine Spielhalle bestehende Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages vom 15. Dezember 2011 (Nds. GVBl. 2012 S. 190, 196), zuletzt geändert durch Artikel 1 des Staatsvertrages vom 26. März/18. April 2019 (Nds. GVBl. S. 412), bleibt unberührt. Erlaubnisse nach Satz 1 erlöschen, wenn die spielhallenbetreibende Person entgegen ihrer Erklärung in einem Auswahlverfahren nach § 10 a Abs. 4 oder 5 des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. S. 756), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Juni 2021 (Nds. GVBl. S. 367), entweder Geldspielgeräte im Sinne des § 33 c der Gewerbeordnung in einer Gruppe aufstellt oder das Rauchen in der Spielhalle erlaubt oder duldet und die Erlaubnis ohne die Erklärung nicht erteilt worden wäre; § 12 Satz 1 Nr. 3 und Satz 2 gilt entsprechend. Zu dem Zeitpunkt, zu dem eine Erlaubnis nach Satz 1 unwirksam wird, erlischt auch die Erlaubnis nach § 33 i der Gewerbeordnung für diese Spielhalle. Weitere Anforderungen nach anderen Rechtsvorschriften bleiben unberührt.

(2) Bis zum 31. März 2023 können Erlaubnisse nach § 2 auch entgegen § 3 Nrn. 5 und 6 erteilt werden. Eine nach Satz 1 erteilte Erlaubnis erlischt, wenn bis zum 31. März 2023 für die Spielhalle kein Zertifikat nach § 5 oder weder für die antragstellende noch für eine mit der Leitung der Spielhalle beauftragte Person die Bescheinigung einer bestandenen Sachkundeprüfung (§ 7 Abs. 9) bei der zuständigen Behörde vorliegt. Bis zum 31. März 2023 finden § 13 Abs. 4 sowie § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 bis 6, auch in Verbindung mit § 17 Abs. 1 Nr. 4, keine Anwendung.

[...]

(4) Auf gemeinsamen Antrag der betreibenden Personen von Spielhallen, die in einem baulichen Verbund stehen, kann die zuständige Behörde für zwei Spielhallen je Gebäude oder Gebäudekomplex je eine Erlaubnis nach § 2 erteilen, wenn die Spielhallen am 1. Januar 2020 bestanden haben oder nach § 10 e des Niedersächsischen Glücksspielgesetzes vom 17. Dezember 2007 (Nds. GVBl. S. 756), zuletzt geändert durch Gesetz vom 10. Juni 2021 (Nds. GVBl. S. 367), von der Regelung über den baulichen Verbund befreit wurden. Absatz 2 gilt entsprechend. Das Erfordernis eines Mindestabstands zu anderen Spielhallen nach § 4 bleibt unberührt. Die Erlaubnisse sind bis längstens zum 31. Dezember 2025 zu befristen. Eine erneute Erlaubniserteilung ist nicht zulässig. Anträgen nach Satz 1 sind die zuvor erteilten Erlaubnisurkunden für die Spielhallen beizufügen, sofern diese eine Befristung über den 31. Januar 2022 hinaus enthalten."

Unter dem 2. Februar 2023 richtete das Nds. Ministerium für Wirtschaft, Verkehr, Bauen und Digitalisierung (MW) ein Schreiben an die "Gewerbebehörden (Aufsicht unmittelbar)" mit dem Betreff "Hinweise zur Ausführung des NSpielhG". Der Inhalt dieses Schreibens lautet auszugsweise:

"I. Aussetzung der Zertifizierung über den 31. März 2023 hinaus

[...]

Zunächst ausgenommen von der Zertifizierungspflicht ist eine Spielhalle, für die eine bestehende Erlaubnis nach § 24 GlüStV (2011) am 1. Februar 2022 vorlag. Diese Erlaubnis bleibt unberührt (§ 18 Abs. 1 Satz 1 NSpielhG), sofern diese nicht bereits aufgrund der Maßgaben des § 18 Abs. 1 Satz 2 NSpielhG erloschen ist. Gleiches gilt entsprechend für eine Spielhalle, für die eine Erlaubnis nach § 24 GlüStV 2021 am 1. Februar 2022 vorlag. Diese Spielhallen unterliegen erst nach Ablauf der jeweils in der Erlaubnis festgelegten Befristung im Falle eines weiteren Antrags auf Erteilung einer Spielhallenerlaubnis nach § 2 NSpielhG der Zertifizierungspflicht.

Übergangsregelung des § 18 Abs. 2 NSpielhG

[...]

Da bereits Ende 2021 absehbar war, dass für die vorgeschriebene Zertifizierung der Spielhallen noch umfängliche Vorarbeiten [...] erforderlich sein würden, wurde ein Übergangszeitraum ab Inkrafttreten des NSpielhG gewählt. Damals wurde davon ausgegangen, dass ein Übergangszeitraum von 14 Monaten ausreichen wird.

Aktuelle Situation und Hinweise zur Anwendung des NSpielhG

Nach derzeitigen Erkenntnissen dauern die Akkreditierungsverfahren von insgesamt drei Zertifizierungsstellen bundesweit durch die DAkkS noch an. Laut aktueller Auskunft der DAkkS wird ein möglichst zügiger Abschluss der Akkreditierungsverfahren angestrebt, ein konkreter Termin kann derzeit von der DAkkS allerdings noch nicht genannt werden.

Aufgrund dieses Umstands konnten wegen fehlender akkreditierter Zertifizierungsstellen i.S.v. § 5 Abs. 3 NSpielhG bisher keine Zertifikate nach § 5 NSpielhG erteilt werden. Dies hätte zur Folge, dass erteilte Erlaubnisse nach § 2 NSpielhG mit Ablauf des 31. März 2023 erlöschen, da für die Spielhallen keine Zertifikate bei der jeweils zuständigen Behörde bis zum 31. März 2023 vorgelegt werden können (§ 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG).

Der Wortlaut der Übergangsregelung des § 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG ("erlischt") lässt bei wörtlicher und isolierter Auslegung zunächst keinen Interpretationsspielraum erkennen. Allerdings ist hierbei die Begründung der Regelung heranzuziehen, die einen weiteren zeitlichen Aufschub ermöglicht, ohne den Tatbestand des Erlöschens an sich aufzuheben, vgl. LT-Drs. 18/10441 S. 28 zum seinerzeitigen, wortgleichen § 20 Abs. 2 NSpielhG-E, dem jetzigen § 18 Abs. 2 NSpielhG:

"die nötigen Zertifizierungsverfahren und Sachkundeprüfungen bedürfen organisatorischer und personeller Vorleistungen. [...]

Es ist unmöglich, den Prüfungs- und Schulungsbedarf mit Inkrafttreten des niedersächsischen Spielhallengesetzes oder zeitnah zu diesem zu bewältigen. Es wäre unverhältnismäßig, Spielhallenerlaubnisse abzulehnen, wenn die Schulungs- oder Sachkundenachweise nur deswegen nicht beigebracht werden können, weil die Schulungen oder Sachkundeprüfungen nicht absolviert werden konnten. Das gilt entsprechend für die vorgeschriebene Zertifizierung. Bei dieser kommt noch hinzu, dass zunächst auch noch die Zertifizierungsstellen bei der DAkkS akkreditiert werden müssen. [...]

Sinn und Zweck der Regelung sollte also sein, einen Übergangszeitraum zu schaffen, in welchem den spielhallenbetreibenden Personen Gelegenheit gegeben werden sollte, die nötige Zertifizierung ihrer Spielhallen vornehmen zu lassen und nicht so lange vom Betrieb einer Spielhalle ausgeschlossen zu sein. Erst wenn sie nach Ablauf der Übergangsfrist von 14 Monaten diese Gelegenheit zur Zertifizierung nicht ergreifen werden, soll die erteilte Erlaubnis nach § 2 NSpielhG automatisch wieder erlöschen. Sinn eines (automatischen) gesetzlichen Erlöschens ergibt diese Regelung daher nur, wenn auch die tatsächliche Gelegenheit vorhanden ist, überhaupt ein Zertifikat zu erlangen, um dieses vorlegen zu können. Somit war bereits in der Begründung zum Gesetz angelegt, dass der genaue Zeitpunkt, in dem der Übergangszeitraum ausläuft, von Faktoren bestimmt wird, die außerhalb des Gestaltungsspielraums des Ministeriums oder des Gesetzgebers liegen.

Somit ist festzuhalten, dass die Unmöglichkeit zur Vorlage von Zertifikaten nach § 5 Abs. 1 NSpielhG bis zum 31. März 2023 auf Umständen beruhen wird, auf die die spielhallenbetreibenden Personen keinen Einfluss gehabt haben. Es kann ihnen nicht angelastet werden, dass bisher keine Zertifizierungen durchgeführt werden konnten und sie deshalb nicht von der Übergangsregelung profitierten.

Aufgrund der dargelegten Sach- und Rechtslage ist bei der Anwendung des § 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG wie folgt zu verfahren:

- Um eine geordnete Rechtslage über den 31. März 2023 hinaus aufrechtzuerhalten, gelten die Erlaubnisse nach § 2 NSpielhG einschließlich erlassender Nebenbestimmungen zunächst bis zum 30. September 2023 fort, wenn und solange lediglich die fehlende Vorlage des Zertifikats nach § 5 NSpielhG zum Erlöschen der Erlaubnis nach § 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG führen würde. Die spielhallenbetreibenden Personen sind verpflichtet, unverzüglich das Zertifikat nach § 5 NSpielhG bei der zuständigen Behörde vorzulegen, sobald dies möglich ist. Bis diese Möglichkeit besteht, haben die spielhallenbetreibenden Personen gegenüber der zuständigen Behörde zu belegen, dass sie ernsthaft bemüht waren, eine Zertifizierung bis zum 31. März 2023 zu erlangen. Hierfür sind Belege über die Beantragung der Zertifizierung bei einer Prüforganisation beizubringen, die derzeit das Akkreditierungsverfahren bei der DAkkS durchlaufen.

[...]

- Darüber hinaus weisen wir ausdrücklich darauf hin, dass für alle Verbundspielhallen unabhängig von einer ggf. noch fehlenden faktischen Möglichkeit zur Akkreditierung ab dem 1. April 2023 die Pflicht besteht, für jede Spielhalle eine separate Aufsichtsperson zu stellen (vgl. Gewährleistungspflicht aus § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 NSpielhG). Ein Verstoß hiergegen kann nach § 17 Abs. 1 Nr. 4 NSpielhG, welcher aufgrund der Übergangsregelung des § 18 Abs. 2 Satz 3 NSpielhG lediglich bis zum Ablauf des 31. März 2023 suspendiert ist, als Ordnungswidrigkeit verfolgt und geahndet werden.

[...]

II. Allgemeine Hinweise, insbesondere zum Stichtag 31. März 2023

[...]

Hinweise zum 31. März 2023:

Mit dem Auslaufen der Übergangsregelung des § 18 Abs. 2 Satz 3 NSpielhG finden folgende Regelungen ab dem 1. April 2023 für alle Spielhallen Anwendung:

- die Mindestanzahl von einer Person pro Spielhalle vor Ort zur Aufsichtsführung (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 NSpielhG)

- die Zutrittsgewährung erst ab Vollendung des 21. Lebensjahres (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NSpielhG)

[...]

Verstöße gegen diese Bestimmungen sind nach § 17 Abs. 1 Nr. 4 bzw. Nr. 6 NSpielhG bußgeldbewehrt.

Diese Regelungen finden auf alle Spielhallen mit Erlaubnissen nach § 2 NSpielhG und GlüStV (2011) und GlüStV 2021 Anwendung. Dies ist der ausdrückliche Wille des Gesetzgebers. Bei den Regelungen des § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4, 5 und 6 handelt es sich um Gewährleistungspflichten, die nach § 17 Abs. 1 Nr. 4 NSpielhG bußgeldbewehrt sind. [...] Der Satz 3 des § 18 Abs. 2 NSpielhG nimmt im Gegensatz zu den Sätzen 1 und 2 keinen Bezug auf Erlaubnisse nach § 2 NSpielhG. Somit betrifft Satz 3 nicht nur die Spielhallenerlaubnisse für Doppel-Spielhallen - die derzeit ausschließlich nach § 2 NSpielhG erteilt sein können (vgl. § 18 Abs. 4 Satz 1 NSpielhG) -, sondern alle Spielhallenerlaubnisse sowohl im Anwendungsbereich des NSpielhG als auch "Alt-Erlaubnisse" nach GlüStV (2011) und GlüStV 2021.

Es wäre mit den Zielen des Gesetzgebers nicht vereinbar und letztendlich auch nicht sachgerecht, wenn die genannten Vorschriften zum Spielerschutz nicht in allen Spielhallen zeitgleich ab dem 1. April 2023 zur Anwendung kommen.

Aus den dargelegten Gründen ergibt sich aus dem Gesetzestext und den diesem zugrundeliegenden Materialien des Gesetzgebungsverfahrens, dass das Eintrittsalter für alle Spielhallen ab dem 1. April 2023 auf ein Mindestalter von 21 Jahren festgelegt ist."

Die Antragstellerin hat um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht mit dem Antrag, bis zu einer Entscheidung in einem Hauptsacheklageverfahren, längstens bis zu einer Zertifizierung der Spielhallen, festzustellen, dass sie berechtigt ist, ab dem 1. April 2023 in den von ihr betriebenen Verbundspielhallen Spielgästen mit Vollendung des 18. Lebensjahres den Zutritt zu gestatten, und dass sie nicht dazu verpflichtet ist, in jeder Spielhalle eine Aufsicht (zwei Aufsichten pro Verbundspielhalle) einzusetzen. Diesen Antrag hat das Verwaltungsgericht mit dem angefochtenen Beschluss abgelehnt.

Die zulässige Beschwerde ist nicht begründet. Die von der Antragstellerin vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Überprüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, führen nicht zu einer Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes im Ergebnis zu Recht abgelehnt. Dieser ist zwar zulässig (dazu 1.), aber nicht begründet (dazu 2.).

1. Der Antrag der Antragstellerin auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig.

Nach § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht auf Antrag nicht nur eine einstweilige Anordnung treffen, wenn in Bezug auf den Streitgegenstand die Gefahr besteht, dass durch eine Veränderung des bestehenden Zustands die Verwirklichung eines Rechts des Antragstellers vereitelt oder wesentlich erschwert werden könnte (sog. Sicherungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), oder wenn in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis eine vorläufige Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint (sog. Regelungsanordnung, § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Zur Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes kann auch der Erlass einer einstweiligen Anordnung in Gestalt einer vorläufigen Feststellung des in der Hauptsache sachlich Begehrten geboten sein, wenn es um die Feststellung eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses i.S.d. § 43 VwGO geht (sog. Feststellungsanordnung, NdsOVG, Beschl. v. 4.4.2012 - 8 ME 49/12 - juris Rn. 21; VGH BW, Beschl. v. 23.1.2023 - 9 S 2408/22 - juris Rn. 32; OVG RP, Beschl. v. 29.8.2018 - 6 B 10774/18 - juris Rn. 6; OVG NW, Beschl. v. 25.8.2017 - 13 B 762/17 - juris Rn. 7 f.; ThürOVG, Beschl. v. 5.6.2014 - 1 EO 106/14 - juris Rn. 39; vgl. auch etwa BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003 - 1 BvR 2129/02 - juris Rn. 14 u. Urt. v. 18.12.1985 - 2 BvR 1167/84 u.a. - juris Rn. 82; Schoch, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: August 2022, § 123 Rn. 35, jew. m.w.N.). Der Antrag der Antragstellerin, bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren, längstens bis zu einer Zertifizierung der Spielhallen, vorläufig festzustellen, dass sie berechtigt ist, ab dem 1. April 2023 in den von ihr betriebenen Verbundspielhallen Spielgästen mit Vollendung des 18. Lebensjahres den Zutritt zu gestatten, und dass sie nicht dazu verpflichtet ist, in jeder Spielhalle eine Aufsicht (zwei Aufsichten pro Verbundspielhalle) einzusetzen, ist auf den Erlass einer Feststellungsanordnung gerichtet. Der Zulässigkeit des Antrags steht weder § 123 Abs. 5 VwGO (a)) noch ein fehlendes allgemeines Rechtsschutzbedürfnis (b)) oder der Gesichtspunkt der Vorwegnahme der Hauptsache (c)) entgegen.

a) Dem Antrag auf Erlass einer Feststellungsanordnung steht § 123 Abs. 5 VwGO nicht entgegen. Danach ist die Anwendung des § 123 VwGO in den Fällen der §§ 80 und 80 a VwGO ausgeschlossen. Ein Fall der §§ 80 und 80 a VwGO liegt hier nicht vor. Es geht nicht um einen sofort vollziehbaren Verwaltungsakt, sondern um die Auslegung von § 18 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. § 18 Abs. 2 Satz 1 und Satz 3, § 5 NSpielhG und dabei insbesondere um die Frage, ab welchem Zeitpunkt die Verpflichtung nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 und 5 NSpielhG für Spielhallen, die - wie hier - aufgrund einer nach dem Niedersächsischen Spielhallengesetz erteilten Erlaubnis betrieben werden, gilt. Damit steht ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO im Streit. Als feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO werden die rechtlichen Beziehungen angesehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben. Zwischen den Beteiligten des Rechtsverhältnisses muss zudem ein Meinungsstreit bestehen, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können (BVerwG, Urt. v. 23.1.1992 - 3 C 50/89 - juris Rn. 29 ff., v. 23.8.2007 - 7 C 2/07 - juris Rn. 21 u. v. 28.1.2010 - 8 C 19/09 - juris Rn. 28 f.; OVG NW, Beschl. v. 25.8.2017 - 13 B 762/17 - juris Rn. 9, m.w.N.). So liegt es hier. Der Antragstellerin geht es um die Klärung der Frage, ob sie - wie das MW ausweislich des oben zitierten, auch an die Antragsgegnerin gerichteten Erlasses vom 2. Februar 2023 meint - ab dem 1. April 2023 verpflichtet ist zu gewährleisten, dass der Zutritt zu den von ihr betriebenen Spielhallen erst ab Vollendung des 21. Lebensjahres gestattet wird, und sie verpflichtet ist, in jeder Spielhalle eine Aufsicht (zwei Aufsichten pro Verbundspielhalle) einzusetzen. Ausweislich ihrer Einlassungen orientiert sich die Antragsgegnerin an diesem Erlass (vgl. zu dem entsprechenden Verhalten anderer Kommunen auch etwa VG Braunschweig, Beschl. v. 21.3.2023 - 1 B 53/23 - juris Rn. 5; VG Osnabrück, Beschl. v. 28.3.2023 - 1 B 13/23 - V.n.b.; VG Lüneburg, Beschl. v. 30.3.2023 - 3 B 11/23 - juris Rn. 26).

b) Der Antragstellerin fehlt auch nicht das für die Zulässigkeit eines Rechtsmittels erforderliche allgemeine Rechtsschutzbedürfnis. Das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis fehlt nur dann, wenn das Rechtsmittel für die betroffene Person offensichtlich keine rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile bringen kann (dazu etwa Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 28. Aufl. 2022, Vorb § 40 Rn. 38; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, Vorb § 40 Rn. 11, 16 ff.). Das Gericht darf die Gewährung von Rechtsschutz nur verweigern, wenn ein rechtlich anerkennenswertes Interesse an der erstrebten gerichtlichen Entscheidung unter keinem denkbaren Gesichtspunkt in Betracht kommt. Dabei ist ein strenger Maßstab anzulegen (BVerwG, Urt. v. 29.4.2004 - 3 C 25/03 - juris Rn. 19).

Nach summarischer Prüfung liegen diese strengen Voraussetzungen hier auch unter Berücksichtigung der in § 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG enthaltenen Regelung nicht vor. Nach § 18 Absatz 2 Satz 2 NSpielhG erlischt eine Erlaubnis nach § 18 Abs. 2 Satz 1, § 2 NSpielhG, wenn bis zum 31. März 2023 für die Spielhalle kein Zertifikat nach § 5 NSpielhG oder weder für die antragstellende noch für eine mit der Leitung der Spielhalle beauftragte Person die Bescheinigung einer bestandenen Sachkundeprüfung (§ 7 Abs. 9 NSpielhG) bei der zuständigen Behörde vorliegt. Gemäß § 18 Abs. 4 Satz 2 NSpielhG gilt die Vorschrift des § 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG für die der Antragstellerin nach § 18 Abs. 4 Satz 1 NSpielhG erteilte Spielhallenerlaubnis entsprechend. Dabei bedarf es aus Anlass des vorliegenden Falles keiner Entscheidung, ob die Erlaubnis der Antragstellerin tatsächlich nach § 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG wegen der fehlenden Vorlage eines Zertifikats erloschen ist oder deswegen anderes gilt, weil die Erfüllung der beschriebenen gesetzlichen Verpflichtungen unmöglich ist bzw. war. Selbst wenn die Erlaubnis der Antragstellerin erloschen wäre, wäre das Rechtsschutzbedürfnis hier noch nicht zu verneinen.

Dass der vorliegende Eilantrag der Antragstellerin offensichtlich keine rechtlichen oder tatsächlichen Vorteile bringen kann, ist auch unter Berücksichtigung der in § 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG enthaltenen Regelung nicht anzunehmen. Nach dem zitierten Erlass, dem - wie erwähnt - die Antragsgegnerin ausweislich ihrer Einlassungen folgt, ist so zu verfahren, dass die Erlaubnisse nach § 2 NSpielhG einschließlich erlassener Nebenbestimmungen zunächst bis zum 30. September 2023 als fortgeltend zu behandeln sind, wenn und solange lediglich die fehlende Vorlage des Zertifikats nach § 5 NSpielhG zum Erlöschen der Erlaubnis nach § 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG führen würde. Die spielhallenbetreibenden Personen sind verpflichtet, unverzüglich das Zertifikat nach § 5 NSpielhG bei der zuständigen Behörde vorzulegen, sobald dies möglich ist, bis diese Möglichkeit besteht, haben die spielhallenbetreibenden Personen gegenüber der zuständigen Behörde zu belegen, dass sie ernsthaft bemüht waren, eine Zertifizierung bis zum 31. März 2023 zu erlangen, hierfür sind Belege über die Beantragung der Zertifizierung bei einer der Prüforganisationen beizubringen, die derzeit das Akkreditierungsverfahren bei der DAkkS durchlaufen.

Für die der Antragstellerin nach § 18 Abs. 4 Satz 1 NSpielhG erteilten Spielhallenerlaubnisse gilt neben § 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG auch die in dem Erlass des MW vom 2. Februar 2023 für diese Erlaubnisse festgelegte Vorgehensweise entsprechend. Dementsprechend gibt es auch keinen Anhaltspunkt dafür, dass sich die Antragsgegnerin für ein anderes als das im Erlass beschriebene Vorgehen entschließen und gegenüber der Antragstellerin unter den genannten Voraussetzungen wegen der fehlenden Vorlage eines Zertifikats auf ein Erlöschen ihrer Spielhallenerlaubnisse berufen könnte. Vor diesem Hintergrund spricht vorliegend derzeit alles dafür, dass die Antragstellerin ihre Spielhallen zunächst auch ohne Zertifikat und unabhängig von der Frage eines Erlöschens ihrer Erlaubnisse nach § 18 Abs. 4 Satz 2 NSpielhG i.V.m. § 18 Abs. 2 Satz 2 NSpielhG wird weiterbetreiben können. Damit steht das "Ob" ihres Betriebes derzeit nicht in Frage. Insofern hat die Antragstellerin auch ein berechtigtes Interesse, die hier in Rede stehende Frage nach der Art und Weise - also dem "Wie" - ihres weiteren Betriebs (Gewährung von Zutritt für Heranwachsende, Notwendigkeit von zwei Aufsichten pro Verbundspielhalle) gerichtlich klären zu lassen. Eine stattgebende gerichtliche Entscheidung würde ihr offensichtlich rechtliche und tatsächliche Vorteile bringen.

c) Der Antrag auf Erlass einer Feststellungsanordnung ist auch nicht deswegen unzulässig, weil die Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes begehrt wird.

Zwar ist Verwaltungsrechtsschutz grundsätzlich nachgängiger Rechtsschutz. Das folgt aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG), welcher der Gerichtsbarkeit nur die Kontrolle der Exekutivtätigkeit aufträgt, ihr aber grundsätzlich nicht gestattet, bereits im Vorhinein gebietend oder verbietend in den Bereich der Exekutive einzugreifen. Die Verwaltungsgerichtsordnung stellt darum ein System nachgängigen - ggf. einstweiligen - Rechtsschutzes bereit und geht davon aus, dass dies zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) grundsätzlich ausreicht. Die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes erfordert daher regelmäßig den Erlass einer Maßnahme, der nachfolgend Gegenstand gerichtlicher Überprüfung ist (BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 2 C 52/17 - juris Rn. 37; OVG BB, Beschl. v. 30.8.2022 - OVG 10 S 27/22 - juris Rn. 22 - 24; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, Vorb §§ 40 - 53 Rn. 25; Ehlers, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: August 2022, Vorb § 40 Rn. 101 f., jew. m.w.N.). An einer behördlichen Maßnahme, die Gegenstand verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes sein könnte, fehlt es hier bisher.

In derartigen Situationen kann vorbeugender Rechtsschutz gegen erwartete oder befürchtete Anordnungen der Verwaltung allerdings ausnahmsweise zulässig sein, wenn ein besonderes schützenswertes Interesse gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes besteht, weil der Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz - einschließlich des einstweiligen Rechtsschutzes - mit für den Rechtsschutzsuchenden unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre (BVerwG, Urt. v. 13.12.2018 - 2 C 52/17 - juris Rn. 37; OVG BB, Beschl. v. 30.8.2022 - OVG 10 S 27/22 - juris Rn. 23; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, Vorb §§ 40 - 53 Rn. 25; Ehlers, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: August 2022, Vorb § 40 Rn. 101 f., jew. m.w.N.). Eine derartige Ausnahmekonstellation kann bei hinreichend konkret drohenden Straf- oder Ordnungswidrigkeitenverfahren vorliegen, die an verwaltungsrechtliche Zweifelsfragen anknüpfen. Wenn die Ahndung im Straf- oder Ordnungswidrigkeitenverfahren von der Klärung verwaltungsrechtlicher Zweifelsfragen abhängt, kann es dem Betroffenen nicht zuzumuten sein, diese Klärung "auf der Anklagebank" erleben zu müssen. In diesen Fällen kann das Bußgeldverfahren nicht verfassungsrechtlich ausreichenden effektiven Rechtsschutz darstellen und ein Rechtsschutzsuchender ein schutzwürdiges Interesse daran haben, den Verwaltungsrechtsweg als sachnähere und "fachspezifischere" Rechtsschutzform einzuschlagen. Bei Vorliegen eines entsprechenden Schwebezustands ist es weder sinnvoll noch zumutbar, dem Bürger die Möglichkeit der verwaltungsgerichtlichen Klärung streitiger Fragen des öffentlichen Rechts zu verwehren (BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003 - 1 BvR 2129/02 - juris Rn. 14 u. Beschl. v. 16.7.2015 - 1 BvR 1014/13 - juris Rn. 14; BVerwG, Urt. v. 23.6.2016 - 2 C 18/15 - juris Rn. 20 u. Urt. v. 17.1.1972 - I C 33/68 - juris Rn. 7; NdsOVG, Beschl. v. 4.4.2012 - 8 ME 49/12 - juris Rn. 28; OVG NW, Beschl. v. 25.8.2017 - 13 B 762/17 - juris Rn. 17 f.; HessVGH, Beschl. v. 31.1.2019 - 8 B 225/18 - juris Rn. 26; Wöckel, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, Vorb §§ 40 - 53 Rn. 25; Ehlers, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: August 2022, Vorb § 40 Rn. 101 f., jew. m.w.N.).

Ein derartiger Schwebezustand ist hier anzunehmen. Es liegt eine verwaltungsrechtliche Zweifelsfrage vor. Die Antragsgegnerin vertritt ausweislich ihrer Einlassungen die Auffassung, aus § 18 Abs. 2 Satz 3 NSpielhG ergebe sich, dass § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 und 5 NSpielhG auf die Spielhallen der Antragstellerin unabhängig davon Anwendung finde, ob derzeit eine Zertifizierungspflicht bestehe oder nicht. Nach § 17 Abs. 1 Nr. 4 NSpielhG handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer Verpflichtung aus § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 bis 6 NSpielhG nicht nachkommt. Die Ahndung im Ordnungswidrigkeitenverfahren hängt mithin von der Klärung der in Rede stehenden Zweifelsfrage ab, ob § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 und 5 NSpielhG bereits jetzt auf die Spielhallen der Antragstellerin Anwendung findet. In einer solchen Situation ist es der Antragstellerin nicht zumutbar, ihr die vorläufige verwaltungsgerichtliche Klärung der streitigen Frage der Anwendbarkeit des § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 und 5 NSpielhG auch auf ihre Spielhallen zu verwehren.

Es liegt auch eine hinreichende Sanktionsgefahr aufgrund der Bußgeldbewehrung vor. Zwar hat die Antragsgegnerin bisher weder ein konkretes Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen die Antragstellerin eingeleitet noch die Durchführung eines solchen konkret angekündigt (vgl. dazu: NdsOVG, Beschl. v. 4.4.2012 - 8 ME 49/12 - juris Rn. 28). Unter Berücksichtigung des Erlasses des MW vom 2. Februar 2023, auf den die Antragsgegnerin Bezug nimmt und der auf die Bußgeldbewehrung der Altersgrenzenregelung und der Regelung über die Anzahl der aufsichtsführenden Personen und deren Geltung für - wie hier - Spielhallen mit Erlaubnissen nach neuem Recht hinweist, muss die Antragstellerin ab dem 1. April 2023 allerdings jederzeit mit der Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens rechnen, sofern sie weiterhin Personen zwischen 18 und 20 Jahren den Zutritt zu ihren Spielhallen gestattet oder nicht mindestens eine Person vor Ort in jeder Spielhalle die Aufsicht führt. Unabhängig von der Frage, ob dem Erlass des MW vom 2. Februar 2023 eine Weisung an die aufsichtsführenden Gewerbebehörden zu entnehmen ist oder nicht, stellt sich die Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens gegen die Antragstellerin im Hinblick auf den die Vollzugstätigkeit der Gewerbebehörden steuernden Erlass des MW vom 2. Februar 2023 nicht allein als eine bloß theoretische Möglichkeit des Verwaltungshandelns dar. Einer vorherigen Ankündigung oder Androhung der Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens durch die Antragsgegnerin bedarf es insoweit nicht. Die Antragsgegnerin hat insbesondere auch nicht etwa hinreichend deutlich erklärt, bis zur Klärung der streitigen Rechtsfrage im Hauptsacheverfahren von der Einleitung eines Ordnungswidrigkeitenverfahrens gegen die Antragstellerin abzusehen (vgl. dazu OVG NW, Beschl. v. 25.8.2017 - 13 B 762/17 - juris Rn. 19; VG Braunschweig, Beschl. v. 21.3.2023 - 1 B 53/23 - juris Rn. 7; VG Osnabrück, Beschl. v. 28.3.2023 - 1 B 13/23 - V.n.b.; VG Lüneburg, Beschl. v. 30.3.2023 - 3 B 11/23 - juris Rn. 7).

2. Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist nicht begründet.

Die Antragstellerin hat weder einen Anordnungsanspruch (a)) noch einen Anordnungsgrund (b)) glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO).

Nimmt - wie hier - der Erlass der einstweiligen Anordnung die Hauptsache vorläufig vorweg, so sind auch im Rahmen der Begründetheit eines solchen Antrags an die Prognose der Erfolgsaussichten in der Regel besondere Anforderungen zu stellen. Wie oben im Rahmen der Zulässigkeit ausgeführt, widerspricht eine Vorwegnahme der Hauptsache grundsätzlich der Funktion des vorläufigen Rechtsschutzes und kommt nur ausnahmsweise aus Gründen des Gebotes effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) in Betracht, wenn das Abwarten der Entscheidung in der Hauptsache für den jeweiligen Antragsteller schlechthin unzumutbar wäre. Dies setzt unter dem Gesichtspunkt der Glaubhaftmachung des Anordnungsanspruchs voraus, dass das Rechtsschutzbegehren in der Hauptsache schon aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes lediglich summarischen Prüfung bei Anlegung eines strengen Maßstabes an die Erfolgsaussichten erkennbar Erfolg haben wird. Außerdem muss der jeweilige Antragsteller zur Darlegung eines Anordnungsgrundes glaubhaft machen, dass ihm - wie unten noch näher auszuführen sein wird - ohne die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes unzumutbare Nachteile entstehen.

a) Nach diesen Maßstäben steht der Antragstellerin ein Anordnungsanspruch nicht zu. Aufgrund der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes lediglich summarischen Prüfung bei Anlegung eines strengen Maßstabes an die Erfolgsaussichten wird ihr Rechtsschutzbegehren in der Hauptsache keinen Erfolg haben. Die Antragstellerin kann nicht im Wege der einstweiligen Anordnung beanspruchen, bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren, längstens bis zu einer Zertifizierung ihrer Spielhallen, vorläufig festzustellen, dass sie berechtigt ist, ab dem 1. April 2023 in den von ihr betriebenen Verbundspielhallen Spielgästen mit Vollendung des 18. Lebensjahres den Zutritt zu gestatten, und dass sie nicht dazu verpflichtet ist, in jeder Spielhalle eine Aufsicht (zwei Aufsichten pro Verbundspielhalle) einzusetzen. Denn nach den maßgeblichen gesetzlichen Vorgaben (aa)), gegen die keine verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen (bb)), hat die Antragstellerin zu gewährleisten, dass mindestens eine Person vor Ort in jeder Spielhalle die Aufsicht führt und der Zutritt zu den Spielhallen erst ab Vollendung des 21. Lebensjahres gestattet wird. Diese Verpflichtungen bestehen auch unabhängig davon, ob bereits eine Zertifizierung der Spielhallen erfolgt ist oder nicht (cc)).

aa) Die Erlaubnisse für die Spielhallen der Antragstellerin sind - wie bereits erwähnt - nach § 18 Abs. 4 i.V.m. § 18 Abs. 2, § 2 NSpielhG und damit nach dem seit dem 1. Februar 2022 geltenden Recht erteilt worden. Nach § 3 Nr. 5 NSpielhG ist - wie oben angeführt - eine Erlaubnis zu versagen, wenn für die Spielhalle kein Zertifikat nach § 5 NSpielhG vorgelegt wird. Gemäß § 5 Satz 1 Satz 2 NSpielhG darf für eine Spielhalle ein Zertifikat nur erteilt werden, wenn die antragstellende Person oder bei wiederholter Zertifizierung die spielhallenbetreibende Person gewährleistet, dass mindestens eine Person vor Ort in der Spielhalle die Aufsicht führt (Nr. 4) und der Zutritt zu der Spielhalle erst ab Vollendung des 21. Lebensjahres gestattet wird (Nr. 5). Gemäß § 17 Abs. 1 Nr. 4 NSpielhG handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer Verpflichtung aus § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 bis 6 NSpielhG nicht nachkommt.

bb) Nach summarischer Prüfung begegnen diese Regelungen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.

(1) Die in § 5 Satz 1 Satz 2 Nr. 4 NSpielhG geregelte Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson ist mit Art. 12 Abs. 1 GG, mit dem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG sowie mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 - juris Rn. 119 ff.). Die Anwesenheit mindestens einer Aufsichtsperson je Spielhalle ist geeignet, das Erkennen und die unmittelbare Einflussnahme auf problematisches Spielverhalten zu fördern (vgl. dazu auch LT-Drs. 18/10441 S. 20) und damit nachweisbare oder höchstwahrscheinliche schwere Gefahren für ein besonders wichtiges Gemeinschaftsgut abzuwehren. Der Gesetzgeber durfte die Einführung einer solchen Pflicht auch für erforderlich halten. Dies gilt auch, soweit eingewendet wird, die Aufsicht könne auch durch technische Mittel gewährleistet werden. Bei der Frage, ob Maßnahmen erforderlich sind, steht dem Gesetzgeber ein Gestaltungs- oder Einschätzungsspielraum zu (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 - juris Rn. 137). Dieser ist nur dann überschritten, wenn aufgrund der dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und der bereits vorhandenen Erfahrungen feststellbar ist, dass weniger grundrechtsbelastende, aber gleich wirksame Regelungsalternativen in Betracht kommen (OVG HH, Beschl. v. 18.8.2021 - 4 Bs 193/21 - juris Rn. 47; OVG SA, Beschl. v. 9.5.2022 - 1 M 13/22 - juris Rn. 11; BVerwG, Urt. v. 16.12.2016 - 8 C 6/15 - juris Rn. 49). Nach ausdrücklicher Auffassung des niedersächsischen Landesgesetzgebers ist eine ausreichende Aufsicht für jede Spielhalle, die ein Einschreiten - falls erforderlich - ermöglicht, erforderlich; eine technische Überwachung durch eine Aufsichtsperson einer anderen Spielhalle reicht nach ausdrücklicher Auffassung des niedersächsischen Landesgesetzgebers gerade nicht aus (LT-Drs. 18/10441 S. 20). Es ist weder hinreichend vorgetragen noch nach summarischer Prüfung sonst zu erkennen, dass diese Einschätzung aufgrund von dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und der bereits vorhandenen Erfahrungen fehlerhaft ist und weniger grundrechtsbelastende, aber gleich wirksame Regelungsalternativen in Betracht kommen. Die Nutzung von technischen Mitteln, insbesondere von Überwachungskameras, ist für sich genommen nicht ein ebenso geeignetes Mittel. Die bloße Existenz von Überwachungskameras kann gerade nicht gewährleisten, dass im Falle eines erforderlichen Einschreitens auch tatsächlich unmittelbar eingeschritten wird. Denn auch eine Nutzung von Kameras setzt voraus, dass ausreichende personelle Ressourcen bestehen, die Kameras zu überwachen und - falls erforderlich - einzuschreiten. Daran würde es bereits fehlen, wenn nur eine vorhandene aufsichtsführende Person zugleich in beiden Verbundspielhallen Anlass hätte einzugreifen oder die aufsichtsführende Person - auch nur kurz - ihren Kontrollposten verließe. Dass andere Landesgesetzgeber in anderer Weise von ihrem Gestaltungs- oder Einschätzungsspielraum Gebrauch gemacht haben und statt einer zweiten Aufsichtsperson technische Maßnahmen genügen lassen, ist kein Beleg dafür, dass der Niedersächsische Gesetzgeber den ihm zustehenden Gestaltungs- oder Einschätzungsspielraum überschritten hätte und rechtfertigt daher keine andere Beurteilung.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Regelung unverhältnismäßig im engeren Sinne wäre. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund des vom Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung verfolgten Ziels, stärker suchtpräventiv und spielerschützend einzuwirken, und seiner weiteren Annahme, hierfür sei genügend geschultes oder sachkundiges Personal erforderlich. So heißt es im "Besonderen Teil" der Begründung zum Gesetzentwurf zur Änderung spielhallenrechtlicher Bestimmungen vom 14. Dezember 2021 (LT-Drs. 18/10441, S. 28 f.):

"Der Glücksspielstaatsvertrag 2021 und das Niedersächsische Spielhallengesetz mit den Ansätzen, stärker suchtpräventiv und spielerschützend zu wirken, wurden erforderlich, weil trotz fortwährender Bemühungen das existierende Glücksspielangebot dazu führte, dass zwischen 250 000 bis 300 000 Menschen problematisch oder gar pathologisch spielen. Dies hat weitreichende und schwerwiegende nachteilige Auswirkungen auf die wirtschaftlichen, familiären und sozialen Verhältnisse der spielenden Personen. In der Wissenschaft wird davon ausgegangen, dass etwa 80 % der Menschen mit Spielsuchtproblemen in Spielhallen spielen. Das Problem entsteht u. a. deswegen, weil die spielhallenbetreibenden Personen oder deren Personal nicht genügend geschult oder sachkundig sind, um Suchtsymptome zu erkennen und diesen fundiert entgegenzuwirken. Vielfach fehlt es an der nötigen Vertrautheit mit den geltenden Rechtsgrundlagen."

Diese aus Sicht des Senats nachvollziehbaren Ausführungen belegen, dass die Pflicht zur Anwesenheit mindestens einer Aufsichtsperson je Spielhalle geeignet, erforderlich und angemessen ist, Spielsuchtprobleme zu bekämpfen.

(2) Auch die in § 5 Satz 1 Satz 2 Nr. 5 NSpielhG normierte Pflicht, Zutritt zu der Spielhalle erst ab Vollendung des 21. Lebensjahres zu gestatten, ist mit Art. 12 Abs. 1 GG, dem Eigentumsgrundrecht aus Art. 14 Abs. 1 GG und dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

Die Annahme des Gesetzgebers, diese Maßnahme sei geeignet und erforderlich, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Der Gesetzgeber hat sich von folgenden Erwägungen leiten lassen ("Besonderer Teil" der Begründung zum Gesetzentwurf zur Änderung spielhallenrechtlicher Bestimmungen vom 14. Dezember 2021, § 6 NSpielhG-E, LT-Drs. 18/10441, S. 20):

"Nach Absatz 1 Nr. 6 darf die Zertifizierung nur erfolgen, wenn die spielhallenbetreibende Person zusichert, dass sie Personen den Zutritt zu der Spielhalle erst nach Vollendung des 21. Lebensjahres gestattet. Diese glücksspielrechtliche Regelung stellt eine Schutzbestimmung zur Suchtprävention einer besonders gefährdeten Personengruppe dar. Sie ist aus suchtfachlicher Sicht von hoher Relevanz, da besonders vulnerable Zielgruppe für pathologisches Spielverhalten Personen bis zum Alter von 25 Jahren sind (Quelle: Jahrbuch Sucht 2021 der Deutschen Hauptstelle für Suchtfragen, S. 133). Durch die Suchtforschung ist hinreichend belegt, dass gerade jüngere Menschen besonders vulnerabel sind. Laut Herrn Prof. Dr. Bühringer (TU Dresden) gelten Jugendliche als Gruppe entwicklungsbedingt hochvulnerabler Personen für die ein Verbot der Teilnahme an Glücksspielen notwendig ist (Stellungnahme vom 16. Dezember 2020). Da das Strafrecht von Strafmündigkeit mit Vollendung des 21. Lebensjahres ausgeht, erfolgt die Bestimmung des § 6 Abs. 1 Nr. 5 in Anlehnung daran."

Auch diese Einschätzungen des Gesetzgebers sind nicht offensichtlich fehlerhaft. Bekanntlich ist der Anteil junger Spieler in den letzten Jahren deutlich gestiegen und die Altersgruppe der 18- bis 25-Jährigen diejenige mit dem größten Spieleranteil an Geldspielgeräten (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 - juris Rn. 139). Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber aufgrund der höheren Vulnerabilität gerade auch dieser Spielergruppe suchtpräventive Maßnahmen für geeignet und erforderlich erachtet.

Dem steht nicht entgegen, dass nach § 6 Abs. 1 JuSchG Kindern und Jugendlichen die Anwesenheit in öffentlichen Spielhallen nicht gestattet ist. Ersichtlich werden hierdurch junge Erwachsene im Alter von 18 bis 21 Jahren als ebenfalls besonders vulnerable Gruppe nicht geschützt.

Eine andere Betrachtung ist auch nicht wegen des zentralen, spielformübergreifenden Sperrsystems ("Spielersperrsystem OASIS", vgl. § 8 Abs. 1 GlüStV 2021) geboten. Danach dürfen gesperrte Spieler an öffentlichen Glücksspielen nicht teilnehmen (§ 8 Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021). Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen, an denen gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen, sind verpflichtet, spielwillige Personen durch Kontrolle eines amtlichen Ausweises oder eine vergleichbare Identitätskontrolle zu identifizieren und einen Abgleich mit der Sperrdatei nach § 23 GlüStV 2021 durchzuführen (§ 8 Abs. 3 Satz 1 GlüStV 2021). Sie haben sicherzustellen, dass gesperrte Spieler nicht an Glücksspielen teilnehmen (§ 8 Abs. 3 Satz 3 GlüStV 2021). Im terrestrischen Bereich ist der Abgleich in Wettvermittlungsstellen, in Spielhallen und in Spielbanken bei jedem Betreten und im Übrigen vor dem ersten Spiel während eines Aufenthalts in der jeweiligen Spielstätte vorzunehmen (§ 8 Abs. 3 Satz 5 GlüStV 2021). Eintragung und Dauer der Sperre ist in § 8 a GlüStV 2021 geregelt. Nach Absatz 1 der genannten Vorschrift sperren Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen, an denen gesperrte Spieler nicht teilnehmen dürfen, Personen, die dies beantragen (Selbstsperre) oder von denen sie aufgrund der Wahrnehmung ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen (Fremdsperre).

Die Zugangskontrolle für suchtgefährdete Spieler nach §§ 8 f. GlüStV wirkt mithin "nachgelagert" bei Personen, die entweder selbst die Sperre beantragt haben oder bei denen aufgrund der Wahrnehmung des - entsprechend zu schulenden (§ 5 Abs. 1 Nr. 3, § 8 Abs. 2 Nr. 6 - 8 NSpielhG) - Spielhallenpersonals oder aufgrund von Meldungen Dritter anzunehmen ist, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen. Damit sollen die weiteren Gesundheitsgefahren der Betroffenen durch Abhängigkeit, finanzielle Verluste und drohende Überschuldung begrenzt werden (Senatsbeschl. v. 14.6.2022 - 11 ME 143/22 - juris Rn. 20; OVG HH, Beschl. v. 18.8.2021 - 4 Bs 193/21 - juris Rn. 46; OVG SA, Beschl. v. 9.5.2022 - 1 M 13/22 - juris Rn. 11). Die Zugangskontrolle für suchtgefährdete Spieler nach §§ 8 f. GlüStV wirkt demgegenüber nicht präventiv gegen eine Entwicklung der Spielsucht an sich. Vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Zielrichtungen der Maßnahmen spricht nichts dafür, dass das Sperrsystem ein milderes, gleich wirksames Mittel zum Schutz junger Erwachsene im Alter von 18 bis 21 Jahren vor einer Entwicklung der Spielsucht darstellt.

(3) Auch im Übrigen bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Regelungen in § 5 Satz 1 Satz 2 Nrn. 4 und 5 NSpielhG unangemessen wären. Bekanntlich geht vom Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen eine hohe Suchtgefahr aus. Dem Ziel der Suchtbekämpfung ist ein besonderes Gewicht beizumessen (BVerfG, Beschl. v. 7.3.2017 - 1 BvR 1314/12 - juris Rn. 167). Für eine unangemessene Belastung der Antragstellerin ist ein greifbarer Anhaltspunkt weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

cc) Die sich aus § 5 Satz 1 Satz 2 Nrn. 4 und 5 NSpielhG ergebenden Verpflichtungen der Antragstellerin gelten auch ungeachtet dessen, dass eine Zertifizierung noch nicht erfolgt ist.

Zwar sind die genannten Verpflichtungen zur Altersbeschränkung der zu Spielhallen zutrittsberechtigten Personen und zur Anzahl der Aufsichtspersonen vor Ort allein in der in § 5 Abs. 1 NSpielhG getroffenen Bestimmung enthalten, die die Zertifizierung von Spielhallen regelt. Insofern ist im Gegensatz zu den in §§ 13 bis 15 NSpielhG normierten unmittelbaren Verpflichtungen der spielhallenbetreibenden Person die spielhallenbetreibende Person nur mittelbar zur Einhaltung der in § 5 Abs. 1 Satz 2 NSpielhG genannten Gewährleistungen verpflichtet. So heißt es in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 6 Abs. 1 Nr. 6 NSpielhG-E (LT-Drs. 18/10441, S. 20), der inhaltlich dem § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 NSpielhG entspricht, die Zertifizierung dürfe nur erfolgen, wenn die spielhallenbetreibende Person zusichere, dass sie Personen den Zutritt zu der Spielhalle erst nach Vollendung des 21. Lebensjahres gestatte. Daraus ist indes nach Auffassung des Senats nicht zu schließen, dass die Gewährleistungsverpflichtungen des § 5 Abs. 1 Satz 2 NSpielhG erst mit der Erteilung eines Zertifikats durch eine akkreditierte Prüforganisation begründet würden (so aber VG Braunschweig, Beschl. v. 21.3.2023 - 1 B 75/23 - juris Rn. 10; VG Osnabrück, Beschl. v. 28.3.2023 - 1 B 24/23 - V.n.b.). Nach dem Wortlaut des Gesetzes, der Gesetzessystematik und dessen Entstehungsgeschichte ist vielmehr davon auszugehen, dass die Pflichten, Zutritt zu der Spielhalle erst ab Vollendung des 21. Lebensjahres zu gestatten und mindestens einer Person vor Ort in jeder Spielhalle die Aufsicht zu übertragen, auch unabhängig von einer Zertifizierung bzw. der Übernahme der Gewährleistungsverpflichtungen durch die antragstellende Person - in der praktischen Umsetzung wohl durch Abgabe einer entsprechenden Erklärung im Antragsverfahren - gesetzlich begründet sind.

Wie bereits erwähnt, gilt gemäß § 18 Abs. 4 Satz 2 NSpielhG für Erlaubnisse von Verbundspielhallen nach § 18 Abs. 4 Satz 1, § 2 NSpielhG - wie hier die der Antragstellerin - § 18 Abs. 2 NSpielhG entsprechend. Nach § 18 Abs. 2 Satz 3 NSpielhG finden bis zum 31. März 2023 § 13 Abs. 4 sowie § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 bis 6 NSpielhG, auch in Verbindung mit § 17 Abs. 1 Nr. 4 NSpielhG, keine Anwendung. Nach dem Wortlaut des § 18 Abs. 2 Satz 3 NSpielhG sind die Anforderungen des § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 bis 6 NSpielhG mithin für Inhaber einer Erlaubnis nach § 2 (ggf., wie hier, i.V.m. § 18 Abs. 4 Satz 1) NSpielhG bis zum 31. März 2023 suspendiert, ohne dass das Gesetz auf den Stand eines Zertifizierungsverfahrens oder eine Zertifizierung abstellt. Auf die (erfolgreiche) Durchführung einer Zertifizierung kommt es danach nicht an (s. auch VG Lüneburg, Beschl. v. 30.3.2023 - 3 B 25/23 - juris Rn. 42 ff., 46).

Das entspricht auch der Gesetzessystematik. Mit Erlass des Gesetzes zur Änderung spielhallenrechtlicher Bestimmungen vom 26. Januar 2022 (Nds. GVBl. S. 36) hat sich der Gesetzgeber für ein komplexes Überwachungssystem bestehend aus einem Erlaubnisvorbehalt (§ 2 NSpielhG), einem Zertifizierungsvorbehalt (§ 5 NSpielhG, wobei die Zertifizierung zugleich Voraussetzung der Erlaubniserteilung ist, § 2 Nr. 5 NSpielhG), Erlöschenstatbeständen (§ 12 NSpielhG), die Regelung von Verboten und Verpflichtungen (§ 13 NSpielhG), einer Aufsicht durch beauftragte Personen der zuständigen Behörde (§ 16 NSpielhG) und Ordnungswidrigkeitentatbeständen (§ 17 NSpielhG) entschieden. Dabei hat er vorgesehen, dass die Zertifizierung die Befugnisse der zuständigen Behörden unberührt lässt (§ 5 Abs. 4 NSpielhG). Damit greifen neben den Zertifizierungsvoraussetzungen des § 5 Abs. 1 Satz 2 NSpielhG zugleich etwa die Ordnungswidrigkeitentatbestände des § 17 NSpielhG. Ist - wie hier - die Verpflichtung zu gewährleisten, dass bei dem Betrieb von Verbundspielhallen der Zutritt erst ab Vollendung des 21. Lebensjahres gestattet wird und jeweils eine Person vor Ort in jeder Spielhalle die Aufsicht führt, sowohl als Zertifizierungsvoraussetzung (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und Nr. 5 NSpielhG) als auch als Ordnungswidrigkeitentatbestand (§ 17 Abs. 1 Nr. 4 NSpielhG) geregelt, ist entsprechend die Erfüllung der Gewährleistungspflicht sowohl im Rahmen der Prüfung der Zertifizierungsvoraussetzungen als auch im Rahmen von Ordnungswidrigkeitenverfahren zu überprüfen. Insofern vermittelt der Ordnungswidrigkeitentatbestand des § 17 Abs. 1 Nr. 4 NSpielhG zugleich die Verpflichtung zu gewährleisten, dass beim Spielhallenbetrieb nach § 2 NSpielhG die in § 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und Nr. 5 NSpielhG normierten Anforderungen eingehalten werden und der Zutritt erst ab Vollendung des 21. Lebensjahres gestattet wird und jeweils eine Person vor Ort in jeder Spielhalle die Aufsicht führt; andernfalls verhält sich die spielhallenbetreibende Person ordnungswidrig.

Dieses nach Wortlaut und Systematik des Gesetzes gewonnene Ergebnis entspricht auch dem Willen des Gesetzgebers. Auch daraus ergibt sich, dass sich der Gesetzgeber im Rahmen von nach § 2 NSpielhG erteilten Erlaubnissen bewusst für ein mehrgleisiges Überwachungssystem entschieden hat. So heißt es in der Begründung des Gesetzentwurfs zu § 4 Abs. Nr. 4 NSpielhG-Entwurf (LT-Drs. 18/10441, S. 18), die Vorschrift greife die Forderung nach allgemeiner Zertifizierung auf und gestalte sie, durch die Voraussetzung, vor Erteilung einer Erlaubnis ein Zertifikat nach § 6 NSpielhG-E vorlegen zu müssen, werde die Kompetenz der Erlaubnisbehörde nicht beschnitten, die vollumfängliche Prüfungskompetenz bleibe bestehen, dies gelte sowohl im Erlaubnisverfahren wie auch für die laufende Überwachung der Gewerbeausübung. Der Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft, Arbeit, Verkehr und Digitalisierung vom 19. Januar 2022 (LT-Drs. 18/10624, S. 18) ist ergänzend Folgendes zu entnehmen:

"Zu § 6 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 5 bis 7 hat der GBD darauf hingewiesen, dass die im Entwurf gewählte Regelungstechnik der "mittelbaren" Verpflichtung mit Bußgeldandrohung zwar rechtlich nicht unzulässig, aber schwer verständlich sei. Die im Rahmen der Zertifizierung zu überprüfenden Verpflichtungen nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 5 bis 7 des Entwurfs (Aufsicht vor Ort, Zutrittsverbot vor Vollendung des 21. Lebensjahres und Bereithalten von Informationsmaterial) seien an sich keine unmittelbar an die spielhallenbetreibende Person gerichteten Pflichten wie die Verpflichtungen der §§ 15 bis 17 des Entwurfs. Die spielhallenbetreibende Person sei nur mittelbar zur Einhaltung der in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 5 und 7 genannten Gewährleistungen verpflichtet, weil Verstöße dazu führten, dass das Zertifikat für die Spielhalle nicht erteilt bzw. entzogen wird. Verstöße könnten nach der Regelungskonstruktion des § 6 nicht mit den Mitteln der Aufsicht unterbunden werden. Dies sei erst dann möglich, wenn ein Zertifikat nicht mehr vorliegt, sodass die Erlaubnis nach § 3 wegen § 4 Satz 1 Nr. 4 widerrufen werden könne. Der Ordnungswidrigkeitentatbestand in Nummer 4 sehe allerdings vor, Verstöße gegen die (mittelbaren) Pflichten in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 5 bis 7 mit einer Geldbuße zu sanktionieren. Durch diesen Tatbestand werde die spielhallenbetreibende Person also letztlich doch unmittelbar dazu verpflichtet, die in § 6 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 5 bis 7 genannten Gewährleistungen einzuhalten. Leichter verständlich wäre es nach Auffassung des GBD, die genannten Gewährleistungspflichten - wie bereits bei den besonderen Schulungen (Zertifizierungsvoraussetzung nach § 6 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 und parallel Verpflichtung nach § 15 Abs. 4) - als weitere Verpflichtungen in § 15 aufzunehmen, deren Einhaltung ebenfalls nach § 6 zertifiziert wird und deren Nichteinhaltung nach § 19 als Ordnungswidrigkeit sanktioniert wird. Der Ausschuss hat sich dem allerdings nicht angeschlossen."

Der Gesetzgeber hat sich im Rahmen von nach § 2 NSpielhG erteilten Erlaubnissen mithin hinsichtlich der Verpflichtung zu gewährleisten, dass bei dem Betrieb von Verbundspielhallen der Zutritt erst ab Vollendung des 21. Lebensjahres gestattet wird und jeweils eine Person vor Ort in jeder Spielhalle die Aufsicht führt, bewusst für ein Nebeneinander von Zertifizierungsvoraussetzung (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 und Nr. 5 NSpielhG) und Ordnungswidrigkeit (§ 17 Abs. 1 Nr. 4 NSpielhG) entschieden. Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass die Gewährleistungsverpflichtungen nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 bis 6 NSpielhG nur in Abhängigkeit von der Erteilung eines Zertifikats nach § 5 NSpielhG begründet werden sollten. Die Abgabe einer entsprechenden Erklärung der antragstellenden Person im Zertifizierungsverfahren, die Gewährleistungsverpflichtungen zu übernehmen, ist ebenfalls nicht erforderlich.

b) Die Antragstellerin hat auch einen Anordnungsgrund nicht glaubhaft gemacht.

In der hier vorliegenden Fallkonstellation, dass ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis für einen Antrag auf vorläufigen, vorbeugenden Rechtsschutz zu bejahen ist, ist es zusätzlich eine Frage des (besonderen) Anordnungsgrundes, ob dieser Antrag Erfolg hat (Kuhla, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand: 1.7.2022, § 123 Rn. 132). Der (besondere) Anordnungsgrund liegt vor, wenn es dem Antragsteller nicht zugemutet werden kann, die drohende Rechtsverletzung abzuwarten, um dann nachträglichen Rechtsschutz in Anspruch zu nehmen (Kuhla, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand: 1.7.2022, § 123 Rn. 133; vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 7.4.2003 - 1 BvR 2129/02 - juris Rn. 14). Das ist nur dann der Fall, wenn der Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz - einschließlich des einstweiligen Rechtsschutzes - mit für den Rechtsschutz Begehrenden unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre (vgl. BVerwG, Urt. v. 25.9.2008 - 3 C 35/07 - juris Rn. 26, jew. m.w.N.). Bei der Entscheidung über den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist der besonderen Bedeutung der jeweils betroffenen Grundrechte und den Erfordernissen eines effektiven Rechtsschutzes Rechnung zu tragen. Je schwerer die sich aus einer Versagung vorläufigen Rechtsschutzes ergebenden Belastungen wiegen und je geringer die Wahrscheinlichkeit ist, dass sie im Falle des Obsiegens in der Hauptsache rückgängig gemacht werden können, umso weniger darf das Interesse an einer vorläufigen Regelung oder Sicherung der geltend gemachten Rechtsposition zurückgestellt werden (BVerfG, Beschl. v. 30.4.2008 - 2 BvR 338/08 - juris Rn. 4, m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Beschl. v. 16.5.2022 - 1 W-VR 12/22 - juris Rn. 28; Beschl. v. 10.2.2011 - 7 VR 6/11 - juris Rn. 6; OVG NW, Beschl. v. 5.7.2001 - 13 B 452/01 - juris Rn. 6; Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 193 ff., 195, jew. m.w.N.).

Nach Maßgabe dessen liegt hier kein Anordnungsgrund vor. Bei Versagung vorläufigen Rechtsschutzes drohen der Antragstellerin keine schwerwiegenden Belastungen. Sollte sie sich nicht an die Gewährleistungsverpflichtungen nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 bis 6 NSpielhG halten, muss sie nicht befürchten, zu Unrecht mit einem Ordnungswidrigkeitenverfahren überzogen zu werden, da die Einleitung eines solchen Verfahrens nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes summarischen Prüfung bei Anlegung eines strengen Maßstabes voraussichtlich zu Recht erfolgen würde. Auch die Bedeutung der betroffenen Grundrechte erfordert hier nicht den Erlass einer einstweiligen Anordnung. Wie ausgeführt ist davon auszugehen, dass die mit den Gewährleistungsverpflichtungen nach § 5 Abs. 1 Satz 2 Nrn. 4 bis 6 NSpielhG verbundenen Einschränkungen der Antragstellerin verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind. Auch sprechen mit der Vorbeugung von Suchtgefahren durch Spielerschutzbestimmungen darunter für einen Teil der besonders vulnerablen Spielergruppe der zwischen 18- und 21-Jährigen überwiegende, besonders gewichtige (öffentliche) Gründe gegen den Erlass einer einstweiligen Anordnung (vgl. dazu Kuhla, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO, Stand: 1.7.2022, § 123 Rn. 134; vgl. BVerfG, Beschl. v. 25.10.1988 - 2 BvR 745/88 - juris Rn. 30; OVG NW, Beschl. v. 5.7.2001 - 13 B 452/01 - juris Rn. 6).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 1 und Abs. 2 GKG. Der Senat hat hier für beide Spielhallen jeweils den vollen Auffangwert zugrunde gelegt, weil mit dem vorläufigen Rechtsschutzverfahren faktisch die Hauptsache vorweggenommen wird.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).