Die Beteiligten streiten um die Höhe der Finanzhilfe für das Schuljahr 2008/2009.

Die Klägerin ist Trägerin mehrerer anerkannter Ersatzschulen. Am Standort E. betreibt sie eine Berufsfachschule für biologisch-technische Assistentinnen und Assistenten, eine Berufsfachschule für pharmazeutisch-technische Assistentinnen und Assistenten, eine Berufsfachschule Ergotherapie und eine Fachschule Umweltschutztechnik.

Die Beklagte setzte die im Schuljahr 2008/2009 zu gewährende Finanzhilfe für diese Schulen mit Bescheid vom 18. November 2009 auf den Betrag von 371.693,29 EUR fest. Damit blieb die Beklagte mit einem Betrag von 21.064,50 EUR hinter dem Finanzhilfeantrag der Klägerin zurück. Grund für die Abweichung vom Antrag der Klägerin war, dass die Beklagte bei der Berechnung der Grundbeträge für die Berufsfachschule für biologisch-technische Assistentinnen und Assistenten, die Berufsfachschule für pharmazeutisch-technische Assistentinnen und Assistenten und die Fachschule Umweltschutztechnik insgesamt zwölf Schülerinnen und Schüler nicht für die Durchschnittszahlen dieser Schulen berücksichtigte, sodass sich der Schülermittelwert für diese drei Schulen um insgesamt den Wert sechs (2,5; 2,0; 1,5) reduzierte. Diese Schülerinnen und Schüler hatten an den in § 150 Abs. 2 Satz 2 NSchG festgelegten Stichtagen des 15. November 2008 und des 15. März 2009 nicht mehr am Unterricht der genannten Schulen teilgenommen. Zehn Schülerinnen und Schüler hatten ihre Ausbildung gar nicht erst angetreten, zwei weitere hatten ihre Ausbildung zum 21. Februar und 29. September 2008 abgebrochen.

Die Klägerin hat am 17. Dezember 2009 Klage erhoben. Sie hat vorgetragen, die Beklagte nehme zu.U.nrecht an, dass es sich bei den nicht berücksichtigten Schülerinnen und Schülern nicht um solche ihrer Ersatzschulen handele, obwohl zwischen ihr und diesen Personen an den genannten Stichtagen noch gültige Schulverträge bestanden hätten. Für die Anwendung der Stichtagsregelung des § 150 Abs. 2 Satz 2 NSchG komme es allein auf die Wirksamkeit eines privatrechtlich geschlossenen Schulvertrags an, denn nur dieser begründe ein Recht zum Unterrichtsbesuch während seiner gesamten Laufzeit. Dass die Beklagte mit ihrer Bezugnahme auf die Durchschnittszahl der zu den jeweiligen Stichtagen an der Ersatzschule tatsächlich anwesenden Schülerinnen und Schüler ein weiteres, im Gesetz nicht enthaltenes Tatbestandsmerkmal fordere, sei gesetzeswidrig. Denn der Gesetzgeber stelle allein auf den Schülerstatus der betreffenden Schülerinnen und Schüler ab, nicht jedoch auf die Zahl unterrichteter Schülerinnen und Schüler. Die Höhe der staatlichen Finanzhilfe solle nämlich nicht von einer etwaigen körperlichen Anwesenheit oder von etwaigen Fehlzeiten von Personen abhängig sein, aus welchen Gründen auch immer diese das ihnen geschuldete Unterrichtsangebot nicht nutzten. Insoweit lasse sich die Eigenschaft einer Person, Schülerin oder Schüler einer Ersatzschule zu sein, nicht vom Schulvertrag trennen, denn die zwischen ihr als Schulträgerin und den Schülerinnen und Schülern ihrer Ersatzschulen bestehenden Rechtsbeziehungen seien ausschließlich privatrechtlicher Natur. Die privatrechtlichen Verträge verpflichteten sie Kapazitäten für die vertraglich geschuldeten Leistungen aufzubauen und vorzuhalten. Die hierfür erforderlichen wirtschaftlichen Dispositionen würden entscheidend von der Zahl der geschlossen privatrechtlichen Schulverträge bestimmt. Die von der Beklagten zitierte frühere Gesetzesfassung, wonach es auf die Zahl der an der Ersatzschule "unterrichteten" Schülerinnen und Schüler angekommen sei, habe keine Gültigkeit mehr. Außerdem habe sich schon der frühere Gesetzeswortlaut nicht für die Ansicht der Beklagten, es komme auf die tatsächliche Unterrichtsteilnahme am Stichtag an, heranziehen lassen. Hätte der Gesetzgeber in der damals oder heute geltenden Fassung auf die tatsächliche Unterrichtsteilnahme am Stichtag abstellen wollen, hätte er diese Formulierung in das Gesetz aufgenommen, was aber zu keinem Zeitpunkt geschehen sei. Im Übrigen stelle auch der Begriff der "unterrichteten" Schülerinnen und Schüler auf ein bestehendes Schulverhältnis und damit eine Bezugnahme auf die zugrundeliegenden vertraglichen Verpflichtungen des Ersatzschulträgers zur Bereithaltung von Unterrichtskapazität ab. So gehe auch die Beklagte davon aus, dass es sich bei der Stichtagsregelung um einen pauschalierenden Rechenweg handele, mit dem unregelmäßig auftretende Sachverhalte geglättet werden sollten, was allerdings auch den vertragsrechtlichen Anspruch auf Unterrichtsteilnahme pauschalierend berücksichtigen müsse. Im Übrigen bestehe auch bei der Beklagten die Auffassung, dass es auf die "tatsächliche" Beschulung an den Stichtagen nicht ankomme. Die Änderungen an dem an die Schulen in freier Trägerschaft in Niedersachsen versandten Rundschreiben vom 1. März 2009 zeigten, dass die Einfügung des Wortes "tatsächliche" in den letzten Absatz des Rundschreibens innerhalb der Beklagten zunächst erwogen, dann aber gestrichen worden sei. Die zur Versendung an die Schulen in freier Trägerschaft in Niedersachsen gelangte Fassung des Schreibens trage die im angegriffenen Bescheid vertretene Auffassung nicht.

Die Klägerin hat beantragt,

Die Beklagte hat beantragt,

Sie hat die Auffassung vertreten, der für die Berechnung der Durchschnittszahl der Schülerinnen und Schüler der Ersatzschule entscheidende Mittelwert folge aus den Zahlen der an den Stichtagen 15. November und 15. März des abzurechnenden Schuljahres tatsächlich beschulten Schülerinnen und Schülern. Der Wortlaut des § 150 Abs. 2 Satz 2 NSchG in der bis zum 31. Juli 2007 geltenden Fassung habe ausdrücklich auf die an diesen Stichtagen des abzurechnenden Schuljahres "unterrichteten" Schülerinnen und Schüler abgestellt. Zwar enthalte die am 1. August 2007 in Kraft getretene Neufassung des Gesetzes diesen Zusatz nicht mehr. Der Gesetzgeber habe in diesem Punkt aber nichts Abweichendes regeln wollen. Er habe für die ab 1. August 2007 geltende Rechtslage gerade nicht den ersten Schultag eines Schulhalbjahres als Stichtag gewählt, sondern wolle weiterhin an der Zahl der an den allein maßgeblichen Stichtagen tatsächlich unterrichteten Schülerinnen und Schüler festhalten. Dieses Verfahren, das schon im Jahre 1980 eingeführt worden sei, solle verhindern, dass der Abgleich der Schülerdaten und die Funktion der Stichtagsregelung ins Leere liefen, denn die Schülerzahl sei keine statische Größe, sondern einem ständigen Wechsel unterworfen. Aus diesem Grund werde zur Vereinfachung der Berechnung nur der Stand der an den maßgeblichen Stichtagen tatsächlich beschulten Schülerinnen und Schüler berücksichtigt. Dabei habe der Gesetzgeber die Stichtage gezielt auf Zeitpunkte nach den Herbstferien und den Halbjahreszeugnissen gelegt, weil dann in der Regel die üblichen Schülerbewegungen abgeschlossen seien. Andernfalls könne es zu Doppelberücksichtigungen von Schülerinnen und Schülern kommen, wenn diese sich bei mehreren Schulen angemeldet hätten oder die Schule wechselten. Insbesondere Scheinverträgen wäre mit einer bloßen Schulvertragsregelung Tür und Tor geöffnet, zumal es Schulträger gebe, die kein Schulgeld von ihren Schülerinnen und Schülern erhöben. Folglich stelle auch das Niedersächsische Kultusministerium in Ziffer 3.4 Abs. 2 Satz 1 des Runderlasses "Finanzhilfe für Schulen in freier Trägerschaft" vom 1. Juli 2007 ausdrücklich darauf ab, dass sich der Mittelwert der Schülerinnen und Schüler nach § 150 Absatz 2 Satz 2 NSchG aus den an den Stichtagen 15. November und 15. März des abzurechnenden Schuljahres beschulten Schülerinnen und Schülern ergebe. Für die von der Klägerin genannten stichtagsbezogenen Zweifelsfälle nehme die Schulbehörde aufgrund langjähriger Praxis und Erfahrungen eine Einzelfallprüfung vor. Außerdem habe sie den Schulträgern mit den Hinweisen und Fallbeispielen in ihrer Rundverfügung vom 1. März 2009 das Erstellen der Schülerlisten erleichtert und Unsicherheiten ausgeräumt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 16. März 2010 abgewiesen und zur Begründung im Wesentlichen Folgendes ausgeführt: Die Klägerin habe über den bereits gewährten Betrag hinaus keinen weiteren Finanzhilfeanspruch für das streitgegenständliche Schuljahr. Nach der Definition der Durchschnittszahl in § 150 Abs. 2 Satz 2 NSchG dürften bei der Ermittlung der Durchschnittszahlen diejenigen Schülerinnen und Schüler nicht mitgezählt werden, die - unabhängig von der Laufzeit des geschlossenen Schulvertrags - vor einem Stichtag bereits tatsächlich aus der Schule ausgeschieden seien und deshalb aus eigenem Entschluss nicht mehr am Unterricht teilnähmen. Demzufolge habe die Beklagte die Durchschnittszahlen für diese Schulen gegenüber den Angaben im Finanzhilfeantrag der Klägerin zu Recht entsprechend vermindert, was unter Berücksichtigung der jeweils zutreffend angesetzten Schülerbeträge zu einer um 21.064,50 EUR geringeren Finanzhilfe führe. Entscheidend für die Anwendung der Berechnungsregelungen des § 150 NSchG sei zunächst, dass der unbestimmte Rechtsbegriff der "Schülerinnen und Schüler" einer Ersatzschule im Niedersächsischen Schulgesetz nicht einheitlich und allgemein verbindlich definiert werde. Der Inhalt dieses unbestimmten Rechtsbegriffs in § 150 NSchG fordere nicht nur, dass an den in Absatz 2 Satz 2 dieser Vorschrift genannten Stichtagen ein Schulverhältnis zwischen Träger und Schülerin bzw. Schüler durch Abschluss eines Schulvertrags (fort-)bestehe. Vielmehr sei ergänzend zu verlangen, dass die Klägerin die Unterrichtsansprüche der Schülerinnen und Schüler ihrer Ersatzschulen an den Stichtagen auch tatsächlich erfülle, indem sie diese im Unterricht beschule oder daran nur durch äußere Umstände (Krankheit, Witterungsverhältnisse, Schulstreik usw.) gehindert sei. Dieses Verständnis vom Inhalt des Schülerbegriffs folge aus der erkennbaren Zielsetzung des Finanzhilfesystems und den dazu umgesetzten Vorstellungen des Gesetzgebers. Dieser habe mit der Finanzhilfereform das bisherige Finanzhilfesystem im Grundsatz beibehalten wollen, wonach die Finanzhilfe als Zuschuss zu den laufenden Betriebskosten gewährt werde und dabei an die Entwicklung an den öffentlichen Schulen angelehnt sei. Dem Ziel der Reform, neben der Schaffung von Planungssicherheit die Finanzhilfe für die Schulen in freier Trägerschaft möglichst weitgehend den Verhältnissen der öffentlichen Schulen anzupassen, diene das neue Berechnungssystem in § 150 Abs. 2 bis 7 NSchG, mit welchem die bisherige Schüler-Lehrer-Relation durch eine Jahreswochenstundenzahl je Schülerin oder Schüler (Schülerstunden), die höchstens finanziert werde, ersetzt worden sei. Damit werde zugleich klar, dass der Gesetzgeber mit der Finanzhilfereform den Grundbetrag nicht zur Abdeckung sämtlicher "Vorhaltekosten" novelliert habe, sondern den Personalkosten im Landesdienst und den tatsächlichen Unterrichtsverhältnissen an den Referenzschulen habe anpassen wollen. Dem zweiten Anpassungsmerkmal diene in erster Linie die Vorgabe des § 150 Abs. 4 NSchG, wonach die Ausgangswerte für berufsbildende Schulen aus der Zahl der zu berücksichtigenden Stellen im Landeshaushalt und für jeden Bildungsgang aus einer "Musterklasse" ermittelt und übernommen würden. Die gesetzgeberische Zielsetzung, wonach die den Schülerbetrag nach § 150 Abs. 3 NSchG bestimmenden Schülerstunden für die Bildungsgänge an berufsbildenden Schulen mit den je Schülerin oder je Schüler maximal zu finanzierenden Unterrichtsstunden des Unterrichtspersonals und den entsprechenden Arbeitsstunden des Zusatzpersonals gleichzusetzen seien, könne nur dann zur Geltung kommen, wenn bei der Anwendung des Schülerbetrags auf die Verhältnisse der jeweiligen Ersatzschule die Durchschnittszahlen der zu den Stichtagen tatsächlich unterrichteten Schülerinnen und Schüler herangezogen würden und nicht die Zahlen derjenigen, die einen Unterrichtsanspruch zivilrechtlich einfordern könnten. Entsprechendes habe der Gesetzgeber in § 150 Abs. 2 Satz 2 NSchG zusätzlich klargestellt für die Fälle von Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischen Förderbedarf, in denen eine Feststellung nach § 68 Abs. 1 NSchG noch nicht getroffen worden sei, die aber die private Förderschule nach dem Willen der Beklagten bereits tatsächlich besuchten. In dieser Vorschrift mache der Gesetzgeber beispielhaft deutlich, dass es nicht darauf ankomme, dass mit (möglicherweise mehreren) freien Trägern von Förderschulen Schulverträge geschlossen worden seien, sondern dass eine tatsächliche Teilnahme am Unterricht vorliege. Diesem Verständnis des Schülerbegriffs stehe der Charakter des § 150 Abs. 2 NSchG als eine im Interesse der Verwaltungsvereinfachung pauschalierende Berechnungsvorgabe nicht entgegen. Wenn die Stichtagsregelung in dem oben verstandenen Sinne angewandt werde, führe die der Anpassung an die tatsächlichen Unterrichtsverhältnissen an den Referenzschulen dienende Multiplikation mit dem Schülerbetrag nach § 150 Abs. 3 weiterhin zu einem pauschalen Ergebnis. Im Übrigen würde die Stichtagsregelung schon ihrem Wesen nach sowohl für die Durchschnittszahl der Schülerverträge als auch für die tatsächlich unterrichteten Schülerinnen und Schüler nur einen pauschalen Überblick verschaffen. Die von der Klägerin genannten Beispiele für tatsächliche Schwierigkeiten bei der Subsumtion der Unterrichtsteilnahme an den Stichtagen kennzeichneten typischerweise die von dem Gesetzgeber mit der Wahl einer Stichtagsregelung in Kauf genommenen Ungenauigkeiten und Ungerechtigkeiten im Einzelfall und ließen sich daher nicht als Grundsatz einer anderen Auslegung des Gesetzes heranziehen. Insoweit könnten die Interessen der Privatschulträger und des finanzhilfeverpflichteten Landes zusammengeführt werden, etwa in dem Sinne, wie es generalisierend in dem Rundschreiben der Beklagten vom 1. März 2009 ausgedrückt worden sei. Dem Umstand, dass die Neufassung des Wortlauts des § 150 Abs. 2 Satz 2 NSchG durch Art. 1 des am 1. August 2007 in Kraft getretenen Gesetzes zur Reform der Finanzhilfe in freier Trägerschaft abweichend von der bis zum 31. Juli 2007 geltenden Fassung des Gesetzes nicht mehr ausdrücklich auf die "an der Ersatzschule unterrichteten" Schülerinnen und Schüler abstelle, könne für die gegenwärtige Auslegung des Schülerbegriffs nichts Entscheidendes entnommen werden. Der Gesetzgeber habe den Gesetzeswortlaut in Satz 2 des § 150 Abs. 2 NSchG im Zuge der Finanzhilfereform nur sprachlich gestrafft, indem er jetzt ohne Wiederholung des Bezugs auf Ersatzschulen an dieser Stelle nur noch den Begriff der "Schülerinnen und Schüler" verwende. Zudem lasse sich den erklärten Zielen des Gesetzgebers nichts für eine entsprechende Absicht entnehmen, zukünftig nur noch auf die Durchschnittszahl der abgeschlossenen Schulverträge abstellen zu wollen.

Zur Begründung ihrer - von dem Senat zugelassenen - Berufung vertieft und ergänzt die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen. Der Gesetzgeber stelle nach dem eindeutigen Wortlaut des § 150 Abs. 2 Satz 2 NSchG, aber auch aufgrund eines Vergleichs mit § 148 Abs. 2 Satz 1 NSchG in systematischer Hinsicht und insbesondere aufgrund der Absicht der vorgenommenen Gesetzesänderung, Planungssicherheit für die Schulen in freier Trägerschaft zu schaffen, sowohl in alter als auch in neuer Fassung im Rahmen der Finanzhilfe allein auf den Schülerstatus, nicht aber auf die Zahl der an den Stichtagen tatsächlich "unterrichteten" Schülerinnen und Schüler ab. Zudem sei die von der Beklagten vorgenommene gedankliche Trennung von Schülerstatus und privatrechtlichem Schulvertrag rechtsirrig, da allein letzterer über ersteren entscheide. Sie sei bereits aufgrund des privatrechtlichen Schulvertrages verpflichtet, Kapazitäten für die vertraglich geschuldete Leistungserbringung vorzuhalten, ohne dass es daran ankomme, ob die Schülerinnen und Schüler als Vertragspartner von dieser Möglichkeit tatsächlich Gebrauch machten. Dies drücke sich auch zutreffend in der Wortwahl des Schreibens der Beklagten an die Schulen in freier Trägerschaft vom 1. März 2009 aus, in dem das Wort "tatsächliche" in der Formulierung, "grundsätzlich (sei) die Beschulung an den Stichtagen Grundlage für die Berücksichtigung", gerade gestrichen worden sei. Der von dem Verwaltungsgericht angeführte Gedanke der praktischen Konkordanz greife hier nicht, weil es nicht um den Ausgleich zweier Grundrechtspositionen gehe, und führe dazu, dass die für die Errichtung und den Betrieb von Schulen in privater Trägerschaft erforderliche und verfassungsrechtlich abgesicherte Planungssicherheit auch und gerade in finanzieller Hinsicht nicht mehr gegeben sei. Bei der von der Beklagten und dem Verwaltungsgericht favorisierten Lösung komme es zu einer zweifachen Herausrechnung der betreffenden Schülerinnen und Schüler und mithin zu einer doppelten Belastung auf ihrer, der Klägerin, Seite. Demgegenüber sei die von der Beklagten hervorgehobene Doppelberücksichtigung von Schülerinnen und Schülern im Privatschulbereich empirisch nicht belegt.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil und vertieft ihrerseits ihren bisherigen Vortrag. Die jetzige Gesetzesfassung des § 150 Abs. 2 Satz 2 NSchG habe den Wortlaut der bisherigen Regelung, in der auf die Zahl der zu den Stichtagen "unterrichteten Schülerinnen und Schülern" abgestellt habe, lediglich durch die Streichung des Zusatzes der "unterrichteten" Schülerinnen und Schüler straffen wollen, ohne an dem inhaltlichen Erfordernis der tatsächlichen Unterrichtsteilnahme etwas zu ändern. Dazu stehe die veröffentlichte Fassung der Rundverfügung vom 1. März 2009, in der der Begriff "tatsächlich" gestrichen und lediglich von "beschulten" Schülerinnen und Schülern die Rede sei, nicht in Widerspruch. Diese Streichung erkläre sich dadurch, dass Unklarheiten für den Fall, dass Schülerinnen und Schüler an den Stichtagen erkrankt seien, sich im Praktikum befänden oder die Stichtage in die Schulferien fielen und die tatsächliche Unterrichtsteilnahme daher nicht möglich sei, beseitigt werden sollten. Ziel der Finanzhilfereform sei es tatsächlich gewesen, den privaten Schulträgern mehr Planungssicherheit hinsichtlich der zu erwartenden Finanzhilfe zu geben. Die frühere Unsicherheit habe sich aber ausweislich der Begründung der Gesetzesänderung insbesondere auf die Modalitäten zur Berechnung des Schülerbetrags bezogen. Es sei aber mangels entsprechender Hinweise in der Begründung nicht Absicht des Gesetzgebers gewesen, auch eine weitere Planungssicherheit in Bezug auf die zu berücksichtigenden Schülerzahlen herzustellen. Der Wegfall des Zusatzes der "unterrichteten" Schülerinnen und Schüler sei in der Gesetzesbegründung in keiner Weise erwähnt oder gar begründet worden. Die von der Klägerin vorgenommene Verknüpfung zwischen Schülerbetrag und Schülermittelwert sei unzutreffend. Die Berechnungsmodalitäten des Schülerbetrags sei unabhängig von dem nach § 150 Abs. 2 Satz 2 NSchG zu ermittelnden Schülermittelwert. Es sei gerade nicht Ziel des Gesetzgebers, die Zahl der zu Ausbildungsbeginn abgeschlossenen Privatschulverträge für die gesamte Ausbildungsdauer bei der Berechnung der Finanzhilfe zugrunde zu legen. Der Hinweis der Klägerin auf die verfassungsrechtliche Pflicht des Staates zur Finanzierung der Privatschulen gehe fehl. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts diene die Finanzhilfe nicht dazu, dem Schulträger das unternehmerische Risiko zu nehmen.

Wegen des Sachverhalts im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.