Entscheidungsgründe

Die Berufung des Klägers, über die im Einverständnis der Beteiligten nach § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist zulässig und begründet.

Die Klage ist mit dem im Berufungsverfahren gestellten Fortsetzungsfeststellungsantrag gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO zulässig. Nach der genannten Vorschrift muss sich der der Anfechtungsklage zugrundeliegende Verwaltungsakt erledigt haben. Glücksspielrechtliche Untersagungen erledigen sich als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung grundsätzlich fortlaufend für den jeweils abgelaufenen Zeitraum. Ein Verbot wird durch Zeitablauf gegenstandslos, weil es nicht rückwirkend befolgt oder durchgesetzt werden kann (BVerwG, Urteil vom 16.5.2013 - 8 C 14.12 -, BVerwGE 146, 303, [...], Rn. 18). Eine Erledigung tritt allerdings nicht ein, wenn die Untersagung für den abgelaufenen Zeitraum gegenwärtig noch nachteilige Rechtswirkungen für den Betroffenen entfaltet (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 17.12 -, [...]). Das ist hier nicht der Fall, weil der Untersagungsbescheid nicht die Rechtsgrundlage für eine noch rückgängig zu machende Vollstreckung des Beklagten bildet. Das in dem Bescheid vom 28. September 2005 angedrohte Zwangsgeld ist nicht festgesetzt worden.

Es unterliegt keinen Bedenken, dass der Kläger seinen Fortsetzungsfeststellungsantrag auf den Zeitraum vom Erlass des Untersagungsbescheides bis zum 31. Oktober 2007 befristet hat. Die Möglichkeit der Fortführung einer Anfechtungsklage gegen einen Dauerverwaltungsakt als Fortsetzungsfeststellungsklage für die Vergangenheit endet mit der endgültigen Erledigung des Verwaltungsaktes (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 47.12 -, [...], Rn. 16). Ob die mit der Anfechtungsklage bekämpfte beschwerende Regelung entfallen ist, richtet sich nach dem Regelungsgehalt des Verwaltungsaktes (Bayerischer VGH, Urt. v. 18.4.2012 - 10 B 10.2596 -, [...], Rn. 37). Ist die Untersagung auf eine konkrete Betriebsstätte bezogen, erledigt sie sich erst, wenn die Betriebsstätte endgültig aufgegeben wird (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 -, BVerwGE 147,47, [...], Rn. 14). Bei dem Bescheid vom 28. September 2005 handelt es sich um eine betriebsstättenbezogene Untersagung, die sich am 31. Oktober 2007 endgültig erledigt hat.

Der Bescheid vom 28. September 2005 ist dahin auszulegen, dass er lediglich die Untersagung der sportwettenbezogenen Tätigkeit des Klägers in dem Geschäftslokal in H., das bereits vor Klageerhebung aufgegeben wurde, und in der Betriebsstätte in E. regelt. Im Tenor des Bescheides, auf den maßgeblich abzustellen ist, wird dem Kläger unter I. untersagt, Sportwetten für in Niedersachsen nicht konzessionierte Veranstalter oder Anbieter in seinen Geschäftsräumen in der Straße F. G. in E. und in der I.. J. in H. zu vermitteln und zu bewerben. Andere Betriebsstätten, ob sie nun im Bereich des Beklagten bereits bestehen oder eventuell beabsichtigt sind, werden im Bescheidtenor nicht erwähnt. In dem Betreff des Bescheides wird zwar als Regelungsgegenstand die Untersagung der Vermittlung und der Bewerbung von Sportwetten für in Niedersachsen nicht konzessionierte Veranstalter "auf dem Gebiet des Landes Niedersachsen" angesprochen. In dem Tenor des Bescheides hat diese Absicht einer allgemeinen Regelung für Niedersachsen jedoch keinen Niederschlag gefunden. Gleiches gilt für die Begründung des Bescheides. In den Angaben zum Sachverhalt werden die Ermittlungsergebnisse zu den beiden im Tenor des Bescheides genannten Betriebsstätten zusammengefasst. Der anschließenden rechtlichen Begründung ist nicht zu entnehmen, dass die Untersagung landesweit gelten soll. Am Ende der Begründung wird ausgeführt, dass die Untersagung auch für den Fall des Wechsels zu einem anderen, ebenfalls in Niedersachsen nicht konzessionierten Anbieter gelte. Hingegen wird nicht dargelegt, dass sich der Bescheid auch für den Fall eines Betriebsstättenwechsels Wirkung beilegen will. Soweit in dem Bescheidtenor zu I. die beiden Geschäftslokale in einem selbständigen, durch zwei Gedankenstriche umfassten Einschub angeführt werden, der mit dem Adverb "derzeit" eingeleitet wird, könnte diese Formulierung zwar dafür sprechen, dass von der Untersagung nicht nur Geschäftsräume erfasst werden sollen, die gegenwärtig von dem Kläger genutzt werden. Hierzu hätte allerdings in dem Bescheidtenor und auch in den Gründen des Bescheides deutlicher ausgeführt werden müssen, dass sich die Untersagung auf alle Betriebsstätten auf dem Gebiet des Landes Niedersachsen beziehen soll.

Mit Ablauf des 31. Oktober 2007 hat sich der Untersagungsbescheid vom 28. September 2005 endgültig erledigt. Zu diesem Zeitpunkt verlor der Kläger den Zugriff auf die Betriebsstätte am Standort F. G. in E.. Die Wettvermittlung in diesem Geschäftslokal stellte er nach eigenen Angaben bereits am 26. Januar 2007 ein. Zu einem nicht mehr genau zu ermittelnden Datum wurde dem Kläger anschließend wegen vorhandener Mietrückstände das Mietverhältnis außerordentlich gekündigt und das Geschäftslokal zum 1. November 2007 anderweitig vermietet. Der Kläger macht geltend, im Falle einer Aufhebung des Untersagungsbescheides nach der Kündigung des Mietverhältnisses wäre der Vermieter möglicherweise bereit gewesen, das Mietverhältnis mit ihm fortzusetzen. Erst nach dem 31. Oktober 2007 habe er nicht mehr über ein geeignetes Geschäftslokal verfügt und hätten ihm die finanziellen Mittel für eine Neuanmietung gefehlt. Der Beklagte ist diesem Vortrag nicht entgegengetreten. Mit dem Kläger ist deshalb auszugehen, dass sich der Verwaltungsakt erst am 31. Oktober 2007 endgültig erledigt hat.

Der Kläger hat auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit des Untersagungsbescheides. Es besteht zwar kein Rehabilitierungsinteresse, da der Beklagte in seinem Bescheid zur Rechtfertigung seines Einschreitens darauf abstellt, dass die Vermittlung von Sportwetten unerlaubt sei und damit lediglich den objektiven Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB in Bezug nimmt. Der stigmatisierende Vorwurf schuldhaft strafrechtswidrigen Verhaltens wird dadurch nicht erhoben (BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 -, a.a.O., [...], Rn. 25). Anhaltspunkte dafür, dass in künftigen Verwaltungsverfahren die persönliche Zuverlässigkeit des Klägers in wirtschaftlicher Hinsicht mit Blick auf das gegen ihn betriebene Insolvenzverfahren angezweifelt werden könnte, sind nicht ersichtlich. Außerdem kann der Beklagte dieser Befürchtung durch eine Erklärung des Inhalts, er werde etwaige Monopolverstöße in der Vergangenheit zukünftig nicht als Anhaltspunkt für eine Unzuverlässigkeit von Konzessionsbewerbern oder Bewerbern um eine Vermittlungserlaubnis werten (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 16.5.2013 - 8 C 14.12 -, a.a.O., [...], Rn. 28), entgegentreten. Zudem ist der Zusammenhang zwischen der Aufgabe der Geschäftstätigkeit des Klägers im Jahr 2007 und dem Insolvenzverfahren fraglich, weil letzteres erst im Jahr 2010 eröffnet wurde.

Der Kläger kann sich aber auf ein Präjudizinteresse berufen. Dazu genügt, dass die beabsichtigte Geltendmachung von Staatshaftungsansprüchen nicht offensichtlich aussichtslos ist. Offensichtlich aussichtslos ist eine Staatshaftungsklage, wenn der geltend gemachte Anspruch unter keinem denkbaren rechtlichen Gesichtspunkt besteht und dies sich ohne eine ins Einzelne gehende Würdigung aufdrängt (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 -, a.a.O., [...], Rn. 17). Die Wahrscheinlichkeit eines Misserfolges genügt nach dieser Rechtsprechung nicht.

Es kann auf sich beruhen, ob im vorliegenden Fall ein - verschuldensabhängiger - Amtshaftungsanspruch nach Art. 34 Satz 1 GG, § 839 BGB oder ein unionsrechtlicher Staatshaftungsanspruch in Betracht kommt. Ein verschuldensunabhängiger Anspruch nach § 80 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG ist jedenfalls nicht von vornherein offensichtlich ausgeschlossen. Nach der genannten Vorschrift ist einer Person ein angemessener Ausgleich zu gewähren, wenn sie durch eine rechtswidrige Maßnahme der Verwaltungsbehörde oder der Polizei einen Schaden erleidet. Bei Erlass des Untersagungsbescheides handelte der Beklagte als Verwaltungsbehörde im Sinne des § 80 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG.

Zu Unrecht meint der Beklagte, dass der Haftungstatbestand in § 80 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG auf gefahrenabwehrrechtliche Maßnahmen begrenzt ist, die aufgrund einer Regelung im Nds. SOG ergangen sind. Nach dieser einschränkenden Auslegung, die teilweise auch in der Rechtsprechung und Kommentarliteratur befürwortet wird (vgl. OLG Bremen, Urt. v. 13.2.2013 - 1 U 6/08 -, [...], Rn. 103, zu § 56 BremPolG; Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl., Buchst. M, Rn. 6 ff.) soll eine rechtswidrige Maßnahme, die von einer Verwaltungsbehörde im Rahmen anderer, ihr übertragener Aufgaben, z. B. im Rahmen der Bauüberwachung oder - wie hier - der Glücksspielaufsicht, in Ausführung anderer Rechtsvorschriften - hier § 14 Abs. 1 NLottG - ergangen ist, vom Geltungsbereich der Vorschrift nicht erfasst werden. Der Senat teilt diese Einschätzung nicht. Durchgreifende Anhaltspunkte dafür, dass es sich bei den Bestimmungen des Nds. SOG um ein geschlossenes Regelungssystem handeln könnte, welches Schadensausgleichspflichten nur bei einem gefahrenabwehrrechtlichen Tätigwerden auf der Grundlage dieses Gesetzes vorsieht, sind weder aus den von dem Beklagten zitierten Gesetzesmaterialien (LT-Drs. 9/1090, Seite 106 zu § 57 des Entwurfes) noch sonst ersichtlich. Nach dem Wortlaut der Norm ist Voraussetzung, dass eine Verwaltungsbehörde eine rechtswidrige Maßnahme erlassen hat. Der Gesetzgeber hat in § 80 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG nicht den eher einschränkend zu verstehenden Begriff der Gefahrenabwehrbehörde (vgl. § 64 Abs. 1 Satz 2 HSOG) oder Ordnungsbehörde (vgl. § 39 Abs. 1 Buchst. b OBG NW, § 68 Abs. 1 Satz 2 PolG Rheinland-Pfalz) gewählt, sondern den weiten Begriff der Verwaltungsbehörde. Ein Haftungsanspruch ist deshalb immer dann in Betracht zu ziehen, wenn eine Verwaltungsbehörde auf dem Gebiet des Gefahrenabwehrrechts eine rechtswidrige Maßnahme erlassen hat, unabhängig davon, ob sie diese aufgrund des Nds. SOG oder aufgrund anderer Vorschriften, zum Beispiel nach der Niedersächsischen Bauordnung (NBauO) oder nach dem Niedersächsischen Naturschutzgesetz (NNatSchG), erlassen hat (OLG Celle, Urt. v. 18.12.2007 - 16 U 92/07 -, [...], Rn. 42 und 43; Saipa, Nds. SOG, Loseblattsammlung, Stand: Dezember 2013, § 80 Rn. 2; Ipsen, Niedersächsisches Polizei- und Ordnungsrecht, 3. Aufl., Rn. 630; Hermanns, NdsVBl. 2008, 273; Mann, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 9. Aufl., § 70, Rn. 189; Götz, AgrarR 1984, 1). Eine Ausnahme ist lediglich zu machen, wenn die anderen Rechtsvorschriften eigene Haftungsregelungen enthalten oder diese ausdrücklich die Anwendung der Haftungstatbestände im Nds. SOG sperren. Davon ist bei den Bestimmungen des NLottG nicht auszugehen.

Entgegen der Annahme des Beklagten kann nicht mit der erforderlichen Offensichtlichkeit davon ausgegangen werden, dass 80 Abs. 1 Satz 2 Nds. SOG nur die Haftung für enteignungsgleiche Eingriffe regeln soll und damit nicht eine Entschädigung für legislatives Unrecht einschließlich der Anwendung rechtswidriger Normen (sog. Beruhensfälle) gewährt. Diese Frage muss gegebenenfalls im zivilgerichtlichen Staatshaftungsprozess geklärt werden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 -,a.a.O., [...], Rn. 20, zu § 39 Abs. 1 Buchst. b OBG NW).

Die Berufung des Klägers ist begründet. Der Untersagungsbescheid des Beklagten war in dem zur Überprüfung gestellten Zeitraum rechtswidrig. Für die materiell-rechtliche Beurteilung ist die Rechtslage in der Zeit vom Erlass des Untersagungsbescheides vom 28. September 2005 bis zu seiner endgültigen Erledigung am 31. Oktober 2007 maßgeblich. Als Verwaltungsakt mit Dauerwirkung ist die glücksspielrechtliche Untersagung während ihres Wirkungszeitraumes an der jeweils aktuellen Rechtslage zu messen (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 -, a.a.O., [...], Rn. 25). Der Beklagte hat seine Untersagung auf § 14 Abs. 1 des Niedersächsischen Gesetzes über das Lotterie- und Wettwesen (NLottG) i.V.m. § 12 Abs. 1 des am 1. Juli 2004 in Kraft getretenen Lotteriestaatsvertrages (LoStV) gestützt. Nach diesen Bestimmungen, die in dem zur Überprüfung gestellten Zeitraum galten, kann nicht nur die Veranstaltung, sondern auch die Vermittlung von unerlaubten Sportwetten untersagt werden. Die Tatbestandsvoraussetzungen beider Regelungen sind gegeben, weil der Kläger Sportwetten vermittelte, obwohl weder er noch das Wettunternehmen, dessen Wetten er vertrieb, über eine inländische Erlaubnis verfügte. Mangels unionsrechtlicher Harmonisierung des Glücksspielrechts war der Beklagte nicht verpflichtet, die dem Wettunternehmen in Österreich erteilte Erlaubnis anzuerkennen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, NVwZ 2010, 1409 [EuGH 08.09.2010 - Rs. C-316/07; Rs. C-358/07; Rs. 359/07; Rs. C-360/07; Rs. C-409/07; Rs. C-410/07], [EuGH 08.09.2010 - Rs. C-316/07; Rs. C-358/07; Rs. 359/07; Rs. C-360/07; Rs. C-409/07; Rs. C-410/07] [...], Rn. 112).

Die Entscheidung, die hiernach unerlaubte Tätigkeit zu untersagen, stand nach beiden Rechtsgrundlagen im Ermessen des Beklagten. Der Beklagte hat das ihm zustehende Untersagungsermessen fehlerhaft ausgeübt. Er hat in dem angegriffenen Bescheid die Untersagung maßgeblich damit begründet, dass dem Kläger wegen des staatlichen Sportwettenmonopols eine Erlaubnis zur Vermittlung von Sportwetten an andere Unternehmen als den Monopolanbieter, die Toto-Lotto Niedersachsen GmbH (TLN), nicht erteilt werden könne. Diese Erwägungen waren rechtsfehlerhaft. Die Monopolregelung (vgl. § 5 Abs. 4 LoStV) war in dem maßgeblichen Zeitraum nicht anwendbar. Sie genügte nicht den unionsrechtlichen Kohärenzanforderungen und beschränkte dadurch unverhältnismäßig die dem Kläger nach Unionsrecht zustehenden Grundfreiheiten der Niederlassungsfreiheit (Art. 49 Abs. 1 AEUV) und der Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 Abs. 1, Art. 57 Abs. 1 und Abs. 3 AEUV).

Eine Beschränkung der vorgenannten Grundfreiheiten muss das Diskriminierungsverbot beachten sowie nach Art. 51 f. i.V.m. Art. 62 AEUV oder aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt und geeignet sein, die Verwirklichung des mit ihr verfolgten, unionsrechtlich legitimen Ziels zu gewährleisten. Außerdem darf sie nicht über das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist (BVerwG, Urteil v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 -, a.a.O., [...], Rn. 28, und vom 24.11.2010 - 8 C 14.09 -, BVerwGE 138, 201, [...], Rn. 62). Nach der Rechtsprechung des EuGH können glücksspielrechtliche Monopolregelungen aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein, zu denen u.a. die Ziele des Schutzes der Verbraucher und der Sozialordnung, der Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Ausgaben für das Spielen einschließlich der Ziele der Suchtbekämpfung sowie des Jugend- und Spielerschutzes gehören (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-46/08 -, NVwZ 2010, 1422, [...], Rn. 45, und Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, a.a.O., [...], Rn. 79). Bei der Festlegung der umzusetzenden Ziele steht den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Sie dürfen ihre Glücksspielpolitik ihrer eigenen Wertordnung entsprechend ausrichten und das angestrebte Schutzniveau selbst bestimmen. Die Notwendigkeit und die Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahmen sind allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das angestrebte Schutzniveau zu beurteilen. Eine Monopolregelung, die auf die Bekämpfung der Spielsucht und den Spielerschutz als zwingende Gründe des Allgemeininteresses gestützt wird, ist nur verhältnismäßig, wenn sie ebenso wie ihre Anwendung in der Praxis geeignet ist, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeiten beiträgt (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-46/08 -, a.a.O., [...], Rn. 64, und BVerwG, Urt. v. 24.11.2010 - 8 C 14.09 -, a.a.O., [...], Rn. 77).

Innerhalb des Kohärenzgebotes sind zwei Anforderungen zu unterscheiden. Der Mitgliedstaat muss die unionsrechtlich legitimen Ziele im Anwendungsbereich der Monopolregelung tatsächlich verfolgen. Er darf nicht scheinheilig legitime Ziele vorgeben, in Wahrheit aber andere - namentlich fiskalische - Ziele anstreben, die die Beschränkung nicht legitimieren können. Diese allein auf den Monopolsektor bezogene Anforderung (Binnenkohärenz) gebietet, die normative Ausgestaltung und die praktische Handhabung des Monopols konsequent an den unionsrechtlich legitimen Zielen auszurichten (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, a.a.O., [...], Rn. 83, 88 ff. und 98; BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 2.10 -, NVwZ 2011, 1328, [...], Rn. 45). Sie unterscheidet sich insoweit nicht von dem verfassungsrechtlichen Erfordernis einer normativen Ausgestaltung und Praxis, die konsequent an den überragend wichtigen Gemeinwohlzielen des Monopols ausgerichtet ist (BVerfG, Urt. v. 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, BVerfGE 115, 276, [...]).

Nach der zweiten aus dem Kohärenzgebot abgeleiteten Anforderung, die über den Monopolsektor hinausgeht, darf die Geeignetheit der Monopolregelung zur Verwirklichung eines mit ihr (tatsächlich) verfolgten unionsrechtlich legitimen Ziels nicht durch eine gegenläufige Glücksspielpolitik des Mitgliedstaates in anderen Glücksspielbereichen konterkariert werden (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 -, a.a.O., [...], Rn. 32). Die Monopolregelung ist inkohärent, wenn die zuständigen Behörden eine den Monopolzielen zuwiderlaufende Politik betreiben oder dulden und dies zur Folge hat, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel mit ihm nicht mehr wirksam erreicht werden kann (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, a.a.O., [...], Rn. 106; BVerwG, Urt. v. 1.6.2011 - 8 C 2.10 -, NVwZ 2011, 1328, [...], Rn. 45).

An diesen Anforderungen gemessen ist der Untersagungsbescheid des Beklagten in dem Zeitraum seit seinem Erlass bis zum 31. Oktober 2007 rechtswidrig gewesen. Die Ausübung des durch § 14 Abs. 1 Satz 1 NLottG i.V.m. § 12 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LoStV eröffneten Ermessens war fehlerhaft, weil das Sportwettenmonopol, mit dem die Untersagung begründet wurde, gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot in Bezug auf seine erste Anforderung verstieß. Soweit der Beklagte demgegenüber im Berufungsverfahren vorträgt, er habe seine Untersagung nicht mit dem Sportwettenmonopol begründet, sondern das Verbot mit dem Erfordernis begründet, den Verstoß gegen das NLottG und den LoStV zu beenden, übersieht er, dass in der Begründung des Bescheides (Seite 2 unter Nr. 2) ausgeführt wird, die Vermittlung sei unerlaubt und könne in Ermanglung eines Genehmigungstatbestandes auch nicht genehmigt werden. Sportwetten könnten in Niedersachsen nur durch ein Wettunternehmen veranstaltet werden, das wie TLN mit der sog. Oddset-Wette über eine entsprechende Konzession verfüge. Außerdem nimmt der Bescheid auf Seite 3 am Ende im Rahmen der Ermessenserwägungen Bezug auf die Strafvorschrift des § 16 NLottG und gibt hierzu den Hinweis, dass der Kläger ohne behördliche Genehmigung gewerbsmäßig für einen in Niedersachsen nicht zugelassenen Wettanbieter Sportwetten vermittle.

Das niedersächsische Sportwettenmonopol unter Geltung des Lotteriestaatsvertrages erfüllte nicht die erste der beiden genannten Kohärenzanforderungen. Nach seiner normativen Ausgestaltung und der damaligen Praxis diente die Monopolregelung nicht den an sich unionsrechtlich legitimen Zielen der Suchtbekämpfung sowie des Spieler- und Jugendschutzes. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum staatlichen Monopol für Sportwetten (Oddset-Sportwette) in Bayern (Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., 276, [...]) enthielt der Lotteriestaatsvertrag in § 1 Nr. 1 und § 4 zwar Bestimmungen zu diesen unionsrechtlich ebenso wie verfassungsrechtlich wegen der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG gebotenen Zielen. Es fehlten aber Regelungen, und zwar sowohl in dem Lotteriestaatsvertrag als auch in dem bayrischen Ausführungsgesetz, die gewährleisteten, dass das Monopolangebot auch in der Praxis konsequent an den Zielen der Suchtbekämpfung und des Jugend- und Spielerschutzes ausgerichtet wurde (BVerfG, Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., [...], Rn. 127 ff.; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 42.12 -, [...], Rn. 28 ff.). Insbesondere gab es nicht Vorschriften, die die Grenzen zulässiger Werbung aufzeigten. Verfassungsrechtlich war die Werbung für das Monopolangebot mit den legitimen Zielen des Monopols nur zu vereinbaren, wenn sie sich auf sachliche Hinweise und Informationen über legale Wettangebote beschränkte und die vorhandene Nachfrage hin zu dem staatlichen Wettangebot kanalisierte. Dagegen durfte sie nicht expansiv auf eine Vergrößerung der Nachfrage gerichtet sein und zur Teilnahme am Glücksspiel ermuntern oder anreizen (BVerfG, Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., [...], Rn. 127 ff.; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 42.12 -, [...], Rn. 29). Die Erfüllung dieser Anforderungen war seinerzeit in Bayern nicht rechtlich gesichert. Gleiches gilt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts für die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen unter dem Lotteriestaatsvertrag (BVerfG, Kammerbeschl. v. 7.12.2006 - 2 BvR 2428/06 -, NJW 2007, 1521, [...], Rn. 26; BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 -, a.a.O., [...], Rn 66; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.6.2011 - 4 A 17/08 -, [...], Rn. 207).

Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist für den hier maßgeblichen Zeitraum in allen wesentlichen Punkten auf die in Niedersachsen damals geltende Rechtslage übertragbar. Sie weist gegenüber der Rechtslage in Bayern und Nordrhein-Westfalen keine substantiellen Unterschiede auf (Senatsbeschl. v. 19.12.2006 - 11 ME 253/06 -, NdsVBl. 2007, 70, [...]. Rn. 9). Das staatliche Monopol für Sportwetten bestand auch in Niedersachsen. Weder der Lotteriestaatsvertrag noch das NLottG enthielt Bestimmungen, die eine konsequente Ausrichtung an den Zielen der Suchtbekämpfung sowie des Spieler- und Jugendschutzes gewährleisteten. Auch in Niedersachsen mangelte es an Bestimmungen, die eine Beachtung der Grenzen zulässiger Werbung gewährleisteten. § 4 Abs. 3 LoStV verbot zwar eine irreführende Werbung, verhinderte aber nicht eine ausschließlich am Ziel expansiver Vermarktung orientierte Werbung.

Die Ausgestaltung des Sportwettenmonopols in Niedersachsen war nicht nur mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit unvereinbar. Es widersprach auch der unionsrechtlichen Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit. Die vom Bundesverfassungsgericht aufgezeigten Anforderungen an eine konsequent an den genannten Zielen orientierte rechtliche Ausgestaltung des Sportwettenmonopols decken sich insoweit mit den unionsrechtlichen Vorgaben. Unionsrechtlich muss die Schaffung eines Monopols mit der Errichtung eines normativen Rahmens einhergehen, mit dem sich gewährleisten lässt, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, das festgelegte Ziel mit einem Angebot, das nach Maßgabe dieses Ziels quantitativ bemessen und qualitativ ausgestaltet ist und einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegt, in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, a.a.O., [...], Rn. 83). Daran fehlte es in dem hier maßgeblichen Zeitraum. Angesichts des zutage getretenen verwaltungsrechtlichen Regelungsdefizites war insbesondere die Erfüllung der unionsrechtlichen Anforderungen an eine maßvolle und an dem Ziel des Verbraucherschutzes, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, orientierte Werbung rechtlich nicht gesichert. Unzulässig war es, dem Wetten durch Hinweise auf eine gemeinnützige Verwendung der Einnahmen ein positives Image zu verleihen oder die Anziehungskraft des Wettens durch zugkräftige Werbebotschaften zu erhöhen, die bedeutende Gewinne vorspiegeln (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-316/07 u.a. -, a.a.O., [...], Rn. 103 und 106).

Die Anwendung des unter dem Lotteriestaatsvertrag in Niedersachsen geltenden Sportwettenmonopols in dem verfahrensgegenständlichen Zeitraum ist nicht deshalb gerechtfertigt, weil das Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen zur Rechtslage in Bayern und Nordrhein-Westfalen für einen Übergangszeitraum bis längstens 31. Dezember 2007 die weitere Anwendung des verfassungswidrigen Rechts bis zu einer Neuregelung unter bestimmten Maßgaben zugelassen hat. Soweit der Beklagte geltend macht, er habe die Maßgaben des Bundesverfassungsgerichts, unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausübung des Monopols andererseits herzustellen (BVerfG, Urteil vom 28.3.2006 - 1 BvR 1054/01 -, a.a.O., [...], Rn. 157), ausweislich des fortlaufend fortgeschriebenen Maßnahmenkataloges umgesetzt, kommt es hierauf nicht an. Soweit der Senat in der Vergangenheit in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes eine andere Auffassung vertreten hat (Senatsbeschl. v. 19.12.2006 - 11 ME 253/06 -, a.a.O., [...], Rn. 10, und v. 2.5.2007 - 11 ME 106/07 -, NdsVBl. 2007, 216, [...], Rn. 17), hält er hieran nicht mehr fest.

Die vorübergehende Hinnahme eines verfassungswidrigen Zustandes für den Übergangszeitraum beseitigte nicht das europarechtliche Regelungsdefizit. Unionsrechtlich war die übergangsweise Anwendung der unverhältnismäßigen Monopolregelung nicht gerechtfertigt (BVerwG, Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 10.12 -, a.a.O., [...], Rn. 68, und Urt. v. 20.6.2013 - 8 C 42.12 -, [...], Rn. 32; OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 20.6.2011 - 4 A 17/08 -, [...], Rn. 213 ff.). Nach der genannten Rechtsprechung kann die übergangsweise Anwendung unionsrechtlicher Vorschriften nur nach Maßgabe des Unionsrechts legitimiert werden. Die Voraussetzungen dafür lagen nicht vor (EuGH, Urt. v. 8.9.2010 - Rs. C-409/06 -, NVwZ 2010, 1419, [...], Rn. 67).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.