Gründe

I.

Die Beteiligten streiten um die Frage, ob und ggf. in welchem Umfang § 2 Abs. 5 Satz 2 der Verordnung der Niedersächsischen Landesregierung zur Erhaltung von Dauergrünland (= DG-ErhVO) vom 6. Oktober 2009 (Nds. GVBl. S. 362) einschränkend auszulegen ist. Die Norm lautet: "Wenn die oder der Beteiligte durch eine vorläufige Besitzeinweisung" (nach § 65 Abs. 2 Satz 1 FlurbG) "weniger Dauergrünland erhält als im letzten Sammelantrag angegeben ist, gilt der Minderanteil als ohne Genehmigung umgebrochen, soweit die oder der Beteiligte nicht Dauergrünland in der gemeinsamen Förderregion des Landes Niedersachsen und der Freien Hansestadt Bremen neu in dem Umfang anlegt, wie im letzten Sammelantrag angegeben ist."

Der Kommanditist der Klägerin, einer im Jahr 2012 gegründeten Kommanditgesellschaft, hatte in seinem Sammelantrag vom Mai 2011 im Verhältnis zu seinem Sammelantrag aus dem Vorjahr 2010 die gemeldete Grünlandfläche um 1,49 ha vermindert. Dies beruhte darauf, dass er durch eine im Dezember 2010 erfolgte vorläufige Besitzeinweisung im Rahmen eines Flurbereinigungsverfahrens gerade eine Grünlandfläche in dieser Größe "verloren" hatte, d.h. seine Grünlandabfindungsfläche insoweit kleiner als die entsprechende Einlagefläche ist. Tatsächlich hat sich der Zustand der abgegebenen Einlageflächen nicht verändert. Sie werden weiterhin als Grünland genutzt und haben bei denjenigen (niedersächsischen) Landwirten, denen die Flächen als Abfindung zugeteilt worden sind und die für diese Flächen als Dauergrünland in den Folgejahren ab 2011 jeweils Anträge auf Bewilligung von Betriebsprämien gestellt haben, weiterhin einen Dauergrünlandstatus.

Die Beklagte geht in wortgetreuer Anwendung des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO von einem - nach Einbringung des Betriebes ihres Kommanditisten sinngemäß der Klägerin zugerechneten - ungenehmigten Grünlandumbruch aus und hat ihr (als Rechtsnachfolgerin ihres Kommanditisten) deshalb durch den streitigen Bescheid vom 16. August 2012 i. d. F. vom 4. September 2012 die unverzügliche Wiederansaat von Dauergrünland im Umfang von 1,49 ha aufgegeben.

Der hiergegen gerichteten Anfechtungsklage hat das Verwaltungsgericht entsprochen. Es mangele an dem erforderlichen (tatsächlichen) Grünlandumbruch. Ein solcher könne auch nicht nach § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO fingiert werden. Die Vorschrift sei im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht und die gesetzliche Ermächtigung aus § 5 Abs. 3 Nr. 1 Direktzahlungen-Verpflichtungsgesetz (= DirektZahlVerpflG) eng auszulegen. Sie finde auf die vorliegende Fallgestaltung keine Anwendung, in der sich "infolge eines Flurbereinigungsverfahrens der Dauergrünlandanteil in einem Betrieb vermindert, ohne dass gleichzeitig die zur Verfügung stehende Ackerfläche auf einzelbetrieblicher Ebene ausgeweitet wird".

II.

Der gegen dieses Urteil gerichtete Zulassungsantrag der Beklagten hat keinen Erfolg.

Es bestehen keine ernstlichen Zweifel i. S. d. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO an der das Urteil tragenden Ansicht des Verwaltungsgerichts, dass der Anwendungsbereich des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO nach seinem Sinn und Zweck zu beschränken ist und es danach jedenfalls in der vorliegenden Fallgestaltung an einem ungenehmigten Grünlandumbruch mangelt. Dabei kann dahinstehen, ob der Anwendungsbereich durch Auslegung entgegen dem Wortlaut eingeschränkt werden kann; jedenfalls ist eine teleologische Reduktion des Wortlauts geboten und möglich.

Nach § 3 Abs. 1 Satz 1 DirektZahlVerpflG haben die Länder, die die Regionen im Sinne des Absatzes 2 bilden, dafür Sorge zu tragen, dass auf dem Gebiet der jeweiligen Region der Anteil des Dauergrünlandes an der gesamten landwirtschaftlichen Fläche der jeweiligen Region bezogen auf das Referenzjahr 2003 nicht erheblich abnimmt. Die Empfänger von Direktzahlungen dürfen daher als Dauergrünland genutzte Flächen nur mit Genehmigung umbrechen. Sinn und Zweck der bundesgesetzlichen Norm und der in Niedersachen zu ihrer Umsetzung erlassenen DG-ErhVO ist also der Erhalt, nicht die Zunahme des Grünlandanteils. Bezugspunkt für den maßgebenden Grünlandanteil ist danach wiederum die jeweilige Region, nicht der einzelne Betrieb. Dies wird auch durch die regionsbezogenen aufschiebenden und auflösenden Bedingungen in § 2 Abs. 1 Satz 1 und 4 DG-ErhVO deutlich. Vor diesem Hintergrund kann die Fiktion des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO jedenfalls in der hier gegebenen Fallgestaltung allein aufgrund der flurbereinigungsbedingten Änderung der Besitzverhältnisse, aber ohne tatsächliche Änderung der Nutzung der betroffenen Flächen und bei fortbestehendem Dauergrünlandstatus nicht wortgetreu angewandt werden; andernfalls käme es entgegen dem Sinn und Zweck der genannten Normen und damit des Willens der Normgeber zu einer Zunahme des Grünlandanteils, d.h. einem "überschießenden" Schutz. Denn die Klägerin müsste zusätzlich weitere 1,49 ha Dauergrünland zur Verfügung stellen, obwohl ihre Einlageflächen bei den neuen Besitzern den alten Bindungen als Dauergrünland unterliegen.

Aus § 2 Abs. 5 Satz 1 DG-ErhVO ergibt sich für die neuen Besitzer nicht anders, d.h. sie erhalten keine generelle Befreiung der ihnen im Wege der flurbereinigungsrechtlichen Abfindung neu zugeteilten Flächen vom Verbot des ungenehmigten Grünlandumbruchs. Danach besteht zwar die Möglichkeit, dass ein Grünlandumbruch als genehmigt gilt. Dazu muss der neue Nutzer aber zunächst mehr Grünland als Abfindung erhalten haben als er als Einlage eingebracht hat. Schon dies kann weder generell angenommen werden noch liegen dazu hier Feststellungen vor. Außerdem ist auch § 2 Abs. 5 Satz 1 DG-ErhVO, soweit er sich überhaupt im Rahmen der Verordnungsermächtigung hält, nach dem Sinn und Zweck der zu Grunde liegenden o. a. Normen und der Systematik des § 2 Abs. 5 DG-EhrVO einschränkend zu verstehen und privilegiert danach allenfalls einen unverzüglich nach der Neuzuteilung gerade im Zusammenhang mit der vorläufigen Besitzeinweisung vorgenommenen Umbruch - an dem es hier mangelt -, legitimiert den neuen Benutzer aber nicht dazu, eine Fläche im Umfang der Mehrzuteilung zeitlich unbegrenzt umzubrechen.

Sollte der jeweils neue Besitzer hingegen trotz Zugangs von für ihn neuen Grünlandflächen im Ergebnis keinen entsprechenden Mehranteil an Grünland haben, weil er selbst andere Grünlandflächen ohne Ausgleich und Zuwachs bei einem Dritten "verloren" hat, so kommt es zwar im Ergebnis zu einem entsprechenden Gesamtverlust an geschütztem Grünland. Gleichwohl kann auch in diesem Fall die Fiktion des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO nicht eingreifen. Andernfalls würde dem "Erstabgebenden" letztlich nicht der vermeintliche Verlust vormals eigenen Grünlandes, das tatsächlich fortbesteht, sondern der Verlust des Grünlandes Dritter, an dem er nicht beteiligt ist, zugerechnet werden. Diese Annahme würde in jedem Falle zu weit gehen. Denn fingiert werden kann und soll allenfalls, dass der flurbereinigungsbedingte Verlust eigenen Grünlands auf einem Umbruch beruht.

Ebenso wenig kann die Regelung des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO mit der Begründung gerechtfertigt werden, dass allein der verminderte Grünlandanteil des "abgebenden" Betriebes entscheidend sei. Dem steht nicht nur - wie dargelegt - entgegen, dass es nach den o.a. Normen wesentlich auf den Gesamtanteil des Grünlandes in der Region ankommt. Zusätzlich beruhen auch § 2 Abs. 5 Satz 1 und 2 DG-ErhVO selbst erkennbar auf einer betriebsübergreifenden Gesamtbetrachtung der Flächen, deren Besitzverhältnisse sich flurbereinigungsbedingt geändert haben. Nach der - von der Beklagten in das Verfahren eingeführten - amtlichen Begründung zu § 2 Abs. 5 DG-ErhVO soll dadurch "der Dauergrünlandanteil insgesamt nicht abnehmen".

Bei Erfüllung der streitigen Verpflichtung würde die Klägerin schließlich auch nicht - wie von der Beklagten geltend gemacht - wirtschaftlich wie vor der Besitzeinweisung dastehen, sondern schlechter. Denn sie müsste die ihr in der Flurbereinigung als Ackerland zugewiesenen Flächen im Umfang von 1,49 ha zu Grünland umnutzen, obwohl Ackerland in der Flurbereinigung regelmäßig höher als Grünland bewertet wird und nach Aktenlage in der Flurbereinigung insoweit auch kein Wertabzug für eine solche zukünftige Umnutzung bisherigen Ackerlandes erfolgt ist (vgl. aber zur Berücksichtigung der agrarförderrechtlichen Bestimmungen bei der Wertbestimmung in der Flurbereinigung: BVerwG, Urt. v. 10.12.2008 - 9 C 1/08 -, RdL 2009, 94 ff.; [...], Rn. 21).

Wie bereits eingangs ausgeführt, ist zwar zweifelhaft, ob der Anwendungsbereich des danach zu weit gefassten § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO noch im Wege der Auslegung gegen den Wortlaut eingeschränkt werden kann; der Wortlaut ist aber jedenfalls teleologisch zu reduzieren (vgl. zu den Voraussetzungen der tel. Reduktion: BVerwG, Urt. v. 22.5.2014 - 5 C 27/13 - [...], Rn. 21 f., m. w. N.). Zumindest für die vorliegende Fallgestaltung ist am Ende des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO der zusätzliche Satz hineinzulesen "oder der Minderanteil der Einlageflächen des Beteiligten bei dem (jeweils) neuen Besitzer nicht weiterhin Dauergrünland darstellt". Die dazu erforderlichen Feststellungen mögen im Einzelfall aufwendig sein, sind aber mit vertretbarem Aufwand möglich - wie der vorliegende Fall zeigt, in dem die Dauergrünlandeigenschaft der in Rede stehenden Flächen nach Mitteilung der Beklagten unverändert fortbesteht, der Ausnahmefall also zu bejahen ist. Gegen diese teleologische Reduktion kann die Beklagte auch nicht erfolgreich einwenden, flurbereinigungsrechtlich trete das Abfindungsflurstück an die Stelle des Einlageflurstücks; denn Maßstab für die wertgleiche Abfindung sind nicht einzelne Flurstücke, sondern ist die Gesamtheit der Einlage- und Abfindungsflurstücke (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 17.12.2013 - 15 KF 10/12 -, [...], Rn. 22, m. w. N.).

Es kann deshalb offen bleiben, ob die Länder überhaupt ermächtigt sind, einen Grünlandumbruch ohne tatsächliche Veränderung der Fläche zu fingieren, und ob sie eine solche Fiktion gerade für den Fall der Besitzänderungen im Flurbereinigungsverfahren vorsehen dürfen - wie in § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO geschehen. In anderen Ländern wird bei gleicher bundesgesetzlicher Ermächtigung, soweit ersichtlich, der Grünlandumbruch in der Flurbereinigung offenbar anders bewertet, nämlich auf die Fiktion eines ungenehmigten Umbruchs im Rahmen der Flurbereinigung verzichtet und stattdessen sogar von einem Vorrang der flurbereinigungsrechtlichen Konfliktlösung ausgegangen. So findet sich wiederkehrend die Fiktion, dass "die Genehmigung für den Umbruch als erteilt gilt, wenn der Umbruch von Flächen im Rahmen von Verfahren nach dem Flurbereinigungsgesetz zur Herstellung der Wertgleichheit der Landabfindung gemäß Flurbereinigungsplan erforderlich ist" (so § 10 Abs. 1 Satz 3 der bayr. Verordnung zur Umsetzung der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik; § 1 Abs. 2 Satz 3 der saarländischen Verordnung zur Umsetzung der Gemeinsamen Agrarpolitik; weitgehend wortgleich § 2 Abs. 2 Nr. 2 der rh.-pf. Landesverordnung zur Erhaltung von Dauergrünland). Selbst nach § 27a Abs. 2 Satz 3 des Landwirtschafts- und Landeskulturgesetzes in Baden-Württemberg vom 14. März 1972 (BW GBl. S. 74) i. d. F. des Gesetzes vom 20. März 2012 (BW GBl. S. 146), der das Grünland umfassender als § 3 DirektZahlVerpflG vor einem Umbruch schützt, wird die grundsätzlich für den Grünlandumbruch erforderliche Ausnahmegenehmigung "bei Bodenordnungsverfahren nach dem Flurbereinigungsgesetz ... durch die Plangenehmigung ersetzt". Schließlich kann nach § 2 Abs. 4 der nordrhein-westfälischen Verordnung zur Erhaltung von Dauergrünland die zuständige Behörde im Rahmen der Flurbereinigung Ausnahmen vom Umbruchverbot erlassen.

Es braucht deshalb weiterhin nicht geklärt zu werden, ob die dem Wortlaut nach auf den Fall des § 65 Abs. 2 Satz 1 FlurbG beschränkte Fiktion des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO nicht auch deshalb Bedenken unterliegt, weil sie innerhalb der Flurbereinigung nur den Fall der vorläufigen Besitzeinweisung nach § 65 FlurbG in den Blick nimmt, nicht aber die für die endgültigen Rechtsänderungen maßgebliche Ausführungsanordnung nach §§ 61 ff. FlurbG - auch wenn in der flurbereinigungsrechtlichen Praxis regelmäßig § 65 FlurbG angewandt wird -, und weil sie auf andere Fälle der öffentlich-rechtlichen Eigentumsneuordnung gar nicht anzuwenden ist, etwa bei der (sonstigen) Enteignung von Grünland.

Ebenso wenig ist hier die Frage zu vertiefen, ob es mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG zu vereinbaren ist, Landwirte, denen im Flurbereinigungsverfahren regelmäßig ohne ihre Zustimmung und ohne zusätzlichen finanziellen Ausgleich Grünland entzogen worden ist, das seinen Grünlandstatus aber beibehalten hat, zur Anlegung neuen Grünlandes zu verpflichten, hingegen solchen Landwirten keine entsprechende Verpflichtung aufzuerlegen, die ihr Grünland gewinnbringend (etwa zwecks Bebauung) verkaufen.

Schließlich kann auch offen bleiben, ob von dem Anwendungsbereich des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO über die zuvor beschriebene Fallgestaltung hinaus weitergehend alle Fälle auszunehmen sind, in denen der jeweilige Betriebsinhaber kein zusätzliches Ackerland als Abfindung erhalten hat - wie wohl vom Verwaltungsgericht angenommen -, und ob sich die Frage nach der Einschränkung des Anwendungsbereiches des § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO hier überhaupt entscheidungserheblich stellt. Letzteres setzt nämlich die - nicht zweifelsfreie - Richtigkeit der Annahmen voraus, die Beklagte habe die Klägerin im Jahr 2012 als "Rechtsnachfolgerin" für den im Dezember 2010 angenommenen ungenehmigten Grünlandumbruch ihres Kommanditisten in Anspruch nehmen und zur Wiederansaat von Dauergrünland verpflichten dürfen.

Die Berufung kann auch nicht nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen werden.

Wie sich aus den vorherigen Ausführungen ergibt, stellt sich die von der Beklagten aufgeworfene Frage, "ob § 2 Abs. 5 Satz 2 DG-ErhVO einschränkend ausgelegt werden kann" bzw. muss oder wegen Verstoßes gegen höherrangiges Recht unwirksam ist, hier nicht allgemein, sondern lediglich für die spezielle Fallgestaltung, in der der Grünlandstatus der in Rede stehenden Flächen auch nach der vorläufigen Besitzeinweisung unverändert fortbesteht. Dass in diesem Fall kein ungenehmigter Grünlandumbruch zu fingieren ist, ist nach dem Sinn und Zweck der o. a. Normen evident und bedarf daher keiner Klärung in einem Berufungsverfahren.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).