Gründe

I.

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung des Studentenwerksbeitrages für das Wintersemester 2012/2013 und (im Wege einer Klageerweiterung im Laufe des Berufungsverfahrens) für das Sommersemester 2013.

Der Kläger studiert an dem Standort H. der Hochschule C. (ehemals Fachhochschule C.). Er ist Mitglied des Allgemeinen Studierendenausschusses der Hochschule C. am Standort H.. Das Studentenwerk C. ist für die Universität C., die (Fach-)Hochschule C. einschließlich des Standortes in H., die Universität I. (früher ebenfalls zugehörig zu C.) und die private Fachhochschule für Wirtschaft und Technik I. /J. /K. an den Standorten I. und J. zuständig (Verordnung über die Zuständigkeit der Studentenwerke v. 11.4.2011, NdsGVBl. 2011, 118).

Der Standort H. hatte vor ca. fünf Jahren 650 bis 700 Studierende. Sie waren damals in verschiedenen Gebäuden im H. Stadtgebiet untergebracht. An einem zentralen Campus in H. wurde zu jener Zeit noch gebaut. Von der Erhebung eines Studentenwerksbeitrages für den Standort H. wurde abgesehen.

Zum Wintersemester 2012/2013 wurde in H. - es gab dort inzwischen ca. 1.670 Studierende - der zentrale Campus eröffnet. Nach dem Verwaltungsvorgang war zeitgleich mit der Eröffnung des Campus auch die Eröffnung einer Mensa in H. geplant. Die maßgebliche Beitragssatzung des Studentenwerks wurde daher geändert und nunmehr auch für den Hochschulstandort H. zum Wintersemester 2012/2013 - ebenso wie in der Vergangenheit bereits für die Standorte in C. und I. - ein Studentenwerksbeitrag in Höhe von 47,50 EUR pro Semester eingeführt. Der Verwaltungsrat ging bei der entsprechenden Beschlussfassung zur Beitragserhebung davon aus, dass bezogen auf den Standort H. noch nicht geklärt sei, ob ein Mensa- oder ein Cafeteria-Angebot realisiert werden könne, auch sei nicht von einer Fertigstellung zum Wintersemester 2012, sondern erst zum Sommer 2013 auszugehen.

Die Mensa in H. ist (erst) zum 1. Dezember 2013 eröffnet worden. Seitdem wird den Studierenden ein warmes Mittagsangebot zur Verfügung gestellt. In dem Zeitraum ab November 2012 hatte die Hochschule den Studierenden am Standort H. eine Automatenstraße mit Heiß- und Kaltgetränken, belegten Brötchen, Süßwaren und diversen Snacks eingerichtet.

Der Kläger zahlte den Studentenwerksbeitrag für das WS 2012/2013 im Rahmen seiner Rückmeldung zusammen mit den übrigen Abgaben an die Hochschule C..

Mit Eingang vom 19. Juli 2012 hat er Klage erhoben und Rückzahlung des Betrages begehrt. Zur Begründung hat er im Wesentlichen ausgeführt, der Beitrag sei der Höhe nach nicht gerechtfertigt. Bislang gebe es am Standort H. nur ein neu eröffnetes Wohnheim für 89 der (damals rd. 1.670) Studierenden. Auch Beratungen (Studienfinanzierung, Sozialdienst) würden in H. nur eingeschränkt angeboten. Weitere Leistungen wie Mensa oder Cafeteria gebe es (noch) nicht. Planungskosten für eine zukünftige Leistungserbringung wie die (damals) erst im Bau befindliche Mensa stellten keine zureichende Gegenleistung für die Beitragserhebung dar.

Der Kläger hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat im Wesentlichen vorgetragen, die in H. im Wintersemester 2012/2013 bereits bestehenden Angebote (Beratung zur Studienfinanzierung; Außenstelle der psychosozialen Beratung, Wohnanlage für 89 Studierende) rechtfertigten die Beitragserhebung. Mit der Aufnahme des Mensabetriebes sei für das Jahr 2013 zu rechnen. Außerdem könne der Kläger gegebenenfalls auch das an den anderen Standorten (L., I.) vorgehaltene Angebot in Anspruch nehmen.

Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt, Studentenwerksbeiträge seien gegenleistungsbezogene Vorzugsabgaben. Sie würden mithin nicht "voraussetzungslos" wie Steuern, sondern als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme öffentlicher Leistungen erhoben. Bei der Festsetzung und Erhebung der Studentenwerksbeiträge bestehe indes für den Satzungsgeber eine Typisierungs- und Pauschalierungsbefugnis. Daraus folge, dass nicht an jedem Standort ein quantitativ und qualitativ vergleichbares Leistungsangebot vorhanden sein müsse. Der geforderte Beitrag dürfe lediglich nicht in einem groben Missverhältnis zu der gebotenen Leistung stehen. Davon sei bezogen auf den Standort H. nicht auszugehen. Im Übrigen sei zu berücksichtigen, dass das Leistungsangebot an den Standorten ohnehin nicht allein aus den Studentenwerksbeiträgen getragen, sondern zu einem weit überwiegenden Teil aus Landes- und Kommunalmitteln bezuschusst werde. Zudem könnten Beiträge bereits zur teilweisen Baufinanzierung (hier der im Bau befindlichen Mensa) erhoben werden.

Dagegen richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 20. September 2013 gemäß § 124a Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassene Berufung des Klägers.

Im Berufungsverfahren trägt der Kläger vertiefend vor, mit dem Verwaltungsgericht sei der Studentenwerksbeitrag als gegenleistungsbezogene Abgabe anzusehen. Die in H. bereits vorhandenen Angebote (Wohnanlage, Beratungen) seien jedoch zum einen nur sehr eingeschränkt vorhanden und beträfen zum anderen nur einen geringen Prozentsatz der Studierenden. Die dagegen für alle Studierenden wesentliche Mensa sei am Standort H. im maßgeblichen Zeitraum noch (gar) nicht angeboten worden. Die ab November 2012 errichtete Automatenstraße stelle keinen einer Mensa vergleichbaren Verpflegungsbetrieb dar. Zur Rechtfertigung des Beitrages könne auch nicht auf die in I. und/oder C. angebotenen Leistungen verwiesen werden, da das dortige Angebot schon aufgrund der örtlichen Entfernung nicht in Anspruch genommen werden könne.

Im Oktober 2013 hat der Kläger seine Klage auf den von ihm für das Sommersemester 2013 gezahlten Studentenwerksbeitrag erweitert.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er vertritt die Auffassung, bei dem Studentenwerksbeitrag handele es sich nicht um eine gegenleistungsbezogene Abgabe im Sinne des beitragsrechtlichen Abgabenrechts, sondern um einen Sozialbeitrag für das Studentenwerk, mithin um eine Abgabe eigener Art, die die Studierenden als Angehörige einer sozialen Solidargemeinschaft für die Deckung des Betreuungsaufwands des Studentenwerkes zahlten. Und selbst wenn man den Studentenwerksbeitrag als gegenleistungsbezogen ansehe, sei die Erhebung gerechtfertigt, da nicht allein auf das Angebot am Standort H., sondern auf das gesamte Leistungsspektrum an allen Standorten abzustellen sei. Bezogen auf den gesamten Standort stelle der Beklagte aber Mensen, Cafeterien, Kindertageseinrichtungen, Wohnanlagen und Beratungen zur Verfügung. Im Übrigen greife er - der Beklagte - auch für Einrichtungen am Standort H. auf Einnahmen zurück, die er an den anderen Standorten erwirtschaftet habe. Dieses spreche ebenfalls für eine einheitliche Betrachtung. Auch allein bezogen auf den Standort H. rechtfertige sich schließlich der Beitrag. So sei bereits 2009 mit Planungen für einen Verpflegungsbetrieb am Standort H. begonnen worden. Nach dem im Dezember 2011 verabschiedeten Wirtschaftsplan sei der Betrieb der Mensa ab dem Wintersemester 2012/2013 geplant gewesen. Die Fertigstellung des Mensabaus habe sich indes verzögert, so dass die Verpflegung zunächst über eine Automatenstraße sichergestellt worden sei. Schon bis zur Fertigstellung der Mensa seien dem Beklagten allerdings hierfür erhebliche Kosten entstanden (z.B. durch die Beteiligung an Baubesprechungen, Verhandlungen mit Architekten, Auswahl von zukünftigen Mitarbeitern). Schließlich halte sich der Studentenwerksbeitrag im Rahmen der dem Beklagten einzugestehenden Typisierungs- und Pauschalierungsbefugnis.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen Bezug genommen.

II.

Die Berufung hat Erfolg.

Der Beklagte war unter Abänderung des angefochtenen Urteils zu verurteilen, dem Kläger die von ihm für das Wintersemester 2012/2013 und das Sommersemester 2013 gezahlten Studentenwerksbeiträge in Höhe von insgesamt 95,-- EUR (2x 47,50 EUR) zurückzuerstatten.

Das Begehren ist als öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zulässig. Der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist über eine allgemeine Leistungsklage zu verfolgen. Eine Anfechtungsklage kommt nicht in Betracht, da der Beitrag nicht durch einen Verwaltungsakt angefordert worden ist. Der Beklagte ist passiv legitimiert, weil die Hochschule C. die Studentenwerksbeiträge lediglich im Wege der Verwaltungshilfe für den Beklagten vereinnahmt (§ 70 Abs. 1 Satz 2 NHG, vgl. sinngemäß auch erk. Gericht, Urt. v. 15.10.1998 - 10 L 7904/95 -, Vnb.). Die Einbeziehung auch des Sommersemesters im Laufe des Berufungsverfahrens ist sachdienlich und zudem in Einverständnis der Beteiligten erfolgt.

Das Begehren ist auch begründet. Der allgemeine öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch ist ein aus den allgemeinen Grundsätzen des Verwaltungsrechts, insbesondere der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, abgeleitetes und inzwischen gewohnheitsrechtlich anerkanntes Rechtsinstitut des öffentlichen Rechts, dessen Anspruchsvoraussetzungen und Rechtsfolgen denen des zivilrechtlichen Bereicherungsanspruchs entsprechen, soweit sie nicht spezialgesetzlich geregelt sind oder den §§ 812 ff. BGB eine abweichende Interessenbewertung zugrunde liegt, die in das öffentliche Recht nicht übertragbar ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 7.10.2009 - BVerwG 9 B 24.09 -, [...] Rnr. 5). Er dient der Rückabwicklung rechtsgrundloser Vermögensverschiebung auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts (OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 5.6.2014 - OVG 5 B 1.14 -, [...]).

Vorliegend liegt eine rechtsgrundlose Vermögensverschiebung vor, denn die der Beitragsforderung zugrunde liegende Satzung des Beklagten ist bezogen auf den Standort H. (teil-) nichtig, weil sie gegen höherrangige Rechtsvorschriften sowie gegen das Äquivalenzprinzip iVm. dem Gleichheitsgrundsatz verstößt.

In der maßgeblichen Beitragssatzung (v. 9.12.2011, GA Bl. 6) heißt es:

§ 3

Für die Studierenden

- der Universität C.

- der Hochschule C.

- der Universität I.

- der Privaten Fachhochschule...

beträgt der Beitrag pro Semester 47,50 EUR."

Nach der vorangegangenen Beitragssatzung (v. 30.11.2007) betrug der Beitrag ebenfalls 47,50 Euro, allerdings war der Standort H. ausdrücklich ausgenommen.

Die Erhebung des Beitrages auch für den Standort H. bereits für das Wintersemester 2012/2013 und das Sommersemester 2013 in gleicher Höhe wie an den anderen Standorten ist unwirksam, weil in H. damals noch keine den Beitrag rechtfertigenden Vorteile angeboten worden sind.

Der Studentenwerksbeitrag, der der wirtschaftlichen, gesundheitlichen, sozialen und kulturellen Förderung der Studierenden dient (vgl. OVG Berlin, Urt. v. 18.1.2001 - 6 B 120.96 -, [...]), wird entgegen der Auffassung des Beklagten nicht voraussetzungslos als eine soziale Abgabe besonderer Art, also ähnlich einer Steuer erhoben, sondern als ein - in der Regel nur teilweiser - Ausgleich für die Möglichkeit zur Inanspruchnahme besonderer öffentlicher Leistungen. Er ist damit einem Beitrag i.S.d.. Abgabenrechts vergleichbar.

Soweit der Beklagte für seine Einstufung des Beitrags als Sozialabgabe besonderer Art auf die Rechtsprechung des Bay. Verwaltungsgerichtshofes (Urt. v. 28.7.1980 - 7.N 1566/79 -, BayVBl. 1980, 752) und auf die Ausführungen von Dr. Thieme (Das Recht der Universitäten sowie der künstlerischen und Fachhochschulen in der Bundesrepublik Deutschland, in Deutsches Hochschulrecht, 2004, Rnr. 604 <richtig: Rnr. 535 Fußn. 42>) verweist, ist darauf hinzuweisen, dass nach damaligem Bay. Landesrecht (Art. 89 Abs. 3 Satz 2 BayHSchulG a.F.), anders als in den meisten anderen Bundesländern, die Beiträge für alle Studentenwerke (in Bayern) einheitlich festzusetzen waren.

Eine vergleichbare Regelung gibt es in Niedersachsen nicht. Bereits die "Verordnungslösung" des früheren § 135 NHG 1978 (NdsGVBl. S. 473), die Gegenstand des Urteils des 10. Senats vom 19. März 1985 (- 10 C 1/83 -, NdsRpfl. 1985, 265) war, sah nur vor, die Beiträge für alle Studenten einer Hochschule in gleicher Höhe festzusetzen, bot aber ausdrücklich auch die Möglichkeit, Beiträge entsprechend dem unterschiedlichen Leistungsangebot einzelner Hochschulgliederungen festzusetzen. Davon wurde Gebrauch gemacht (vgl. z.B. Dritte Verordnung zur Änderung der Studentenwerksverordnung vom 16. Mai 1983, NdsGVBl. 1983, 120). § 144 NHG 1998 (NdsGVBl. S. 300) stellte das System auf die Festsetzung von Beiträgen durch das Studentenwerk um, ohne die letztgenannten Differenzierungen aus der vorangegangenen Regelung zu übernehmen. Jedenfalls folgte aus dieser neuen Regelung aber nicht das Erfordernis einer der genannten bayrischen Regelung ähnlichen, landesweit einheitlichen Festsetzung, schon weil Studentenwerke nicht typischerweise landesweit für alle Hochschulen tätig sind. Mit der Neufassung in § 70 NHG 2002 (NdsGVBl. S. 286), wonach nunmehr die Beiträge durch Beitragssatzung festzusetzen waren, näherte sich die Finanzierungsregelung weiter den herkömmlichen Erscheinungsformen des Abgabenrechts an. Es liegt deshalb nahe, den Begriff des Beitrags hier so zu verstehen, wie er im allgemeinen Abgabenrecht verwandt wird, also als Gegenleistung für die Möglichkeit der Inanspruchnahme besonderer öffentlicher Leistungen, nicht als Abgabe eigener Art. Dabei ist es unerheblich, ob die gebotenen Vorteile tatsächlich von den Begünstigten in Anspruch genommen werden; erforderlich ist jedoch, dass die Möglichkeit der Inanspruchnahme dem Grunde nach besteht. Auch nach anderen landesrechtlichen Regelungen von Studentenwerksbeiträgen ist im Übrigen von einem Beitragscharakter in diesem Sinne ausgegangen worden, sogar mit Differenzierungsgebot (vgl. VG Freiburg, Urt. v. 10.12.1993 - 7 K 212/93 -, KMK-HSchR/NF 31L Nr. 2 und Leitsätze in [...]).

Das Verständnis als Beitrag ist hier auch vereinbar mit der differenzierenden Aufgabenbeschreibung der Studentenwerke in § 68 Abs. 2 NHG, der lautet:

"Die Studentenwerke fördern und beraten die Studierenden wirtschaftlich, gesundheitlich, sozial und kulturell. Zu ihren Aufgaben gehört insbesondere der Betrieb von Wohnheimen, Mensen, Cafeterien und Betreuungseinrichtungen für Kinder von Studierenden. Das Fachministerium kann den Studentenwerken durch Verordnung weitere Aufgaben als staatliche Auftragsangelegenheiten übertragen. ......."

Diese Differenzierungsmöglichkeiten nimmt die Satzung des Studentenwerks C. vom 28. Mai 2010 auf, in der es heißt:

"§ 1 Abs. 3 Das Studentenwerk erfüllt seine Aufgaben dadurch, dass es wirtschaftliche Betriebe unterhält und den begünstigten Personen zur Benutzung zur Verfügung stellt, insbesondere durch

1. den Bau, die Verwaltung, die Anmietung und Vermittlung von Wohnraum für Studierende,

2. den Betrieb von Verpflegungsbetrieben und kulturellen Einrichtungen,

3. die Gewährung und Verwaltung von Darlehen für Studierende,

4. Maßnahmen der studentischen Gesundheitsfürsorge, vorbehaltlich anderer gesetzlicher Regelung,

5. den Bau und das Betreiben von Kindertagesstätten."

§ 3 (Aufbringung der Mittel):

"Die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlichen Mittel erhält das Studentenwerk

1. durch Leistungsentgelte und sonstige Einnahmen,

2. durch Finanzhilfe des Landes,

3. durch Beiträge der Studierenden gemäß Beitragssatzung,

4. durch Zuwendungen Dritter."

Zur Wahrung des Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Nds. Gesetz- bzw. Satzungsgebers ist die gerichtliche Kontrolldichte bei der Beitragsbemessung allerdings eingeschränkt. In erster Linie obliegt es der Entscheidung des Gesetzgebers/Satzungsgebers, welche Maßstäbe er bei der Bemessung des Beitrages zugrunde legt. Auch ist er berechtigt, eine Vielzahl von Einzelfällen zu erfassen und generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelung zu treffen, um ein effizientes Verwaltungshandeln zu ermöglich. Ein Beitrag ist verfassungsrechtlich jedoch dann nicht mehr gerechtfertigt, wenn er gegen das Äquivalenzprinzip, wonach der geforderte Beitrag in keinem Missverhältnis zu der dafür angebotenen Leistung stehen darf (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.6.2014 - 3 CN 1.13 -, [...], v. 15.7.1988 - 7 C 5.87 - BVerwGE 80, 36/39 m.w.N..; VGH München, Beschl. v. 30.7.2014 - 8 ZB 14.184 -, [...]) und/oder gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, wonach bei etwa gleicher Möglichkeit der Inanspruchnahme etwa gleich hohe Beiträge und bei unterschiedlicher Möglichkeit der Inanspruchnahme zumindest wesentliche Unterschiede in etwa berücksichtigende Beiträge zu erheben sind, verstößt. Beide Grundsätze sind dabei eng miteinander verknüpft (vgl. OVG Greifswald, Urt. v. 10.10.2007 - 1 L 256/06 -, [...]).

Diesen Vorgaben wird die Beitragsfestsetzung des Beklagten nicht gerecht; denn sie legt für alle Standorte einen einheitlichen Beitrag fest, obgleich am Standort H. in dem hier maßgeblichen Zeitraum - anders als an den anderen Standorten - noch (gar) keine Mensa/Cafeteria zur Verfügung stand. Diese ist erst zum Wintersemester 2013/14 fertiggestellt worden. Das Vorhalten einer Mensa/Cafeteria stellt indes eine besonders wesentliche Aufgabe des Studentenwerks dar, weil die große Mehrheit der Studierenden täglich darauf angewiesen ist. Die Automatenstraße kann wegen des nur sehr eingeschränkten Angebots an Nahrungsmitteln nicht als ein zureichender Mensa/Cafeteria-Ersatz angesehen werden. Den übrigen in H. damals vorgehaltenen Einrichtungen (Studentenwohnheim, Beratungsstellen) kommt keine vergleichbare wesentliche Bedeutung bei; denn sie werden in der Regel nur von einem deutlich geringeren Teil der Studierenden in Anspruch genommen. Zudem wurden diese Leistungen im maßgeblichen Zeitraum auch nur eingeschränkt zur Verfügung gestellt. So wurden laut Internetauftritt BAföG-Beratungen nur 14-tägig und psychosoziale Beratungen nur in einem sehr engem Zeitfenster angeboten.

Der Beklagte kann den Kläger nicht auf die Angebote an den anderen Standorten verweisen; denn der Kläger studiert ausschließlich in H. und ihm ist es aus zeitlichen Gründen nicht zumutbar, Einrichtungen an den anderen Standorten in Anspruch zu nehmen.

Unerheblich ist, dass das Leistungsangebot des Studentenwerks grundsätzlich zum überwiegenden Teil aus Landes- und Kommunalmitteln bezuschusst wird; denn auch wenn der von den Studierenden zu zahlende Studentenwerksbeitrag nur einem teilweisen Ausgleich der entstandenen Kosten dient, müssen die o.a. Grundsätze gewahrt bleiben.

Der Beklagte kann die Studentenwerksbeiträge auch nicht für die Baufinanzierung der Mensa, also gleichsam als Vorausleistungen, erheben; denn dies steht im Widerspruch zum Wortlaut der o.a. Vorschriften, die von einem "Betrieb" der Mensen sprechen.

Die Unwirksamkeit der auf den Standort H. bezogenen Betragsbestimmung hat nicht die Gesamtnichtigkeit der Beitragssatzung zur Folge. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Beschl. v. 13.1.2012 - 9 B 56.11 -, [...], m.w.N..) hängt die Entscheidung, ob ein Rechtsmangel zur Gesamtnichtigkeit der Satzung oder nur zur Nichtigkeit einzelner Vorschriften führt, davon ab, ob - erstens - die Beschränkung der Nichtigkeit eine mit höherrangigem Recht vereinbare sinnvolle (Rest-)Regelung des Lebenssachverhalts belässt und ob - zweitens - hinreichend sicher ein entsprechender hypothetischer Wille des Normgebers angenommen werden kann. Beides ist zu bejahen, was sich schon daraus ergibt, dass in der Vorgängersatzung (a.a.O..) für alle Standorte - mit Ausnahme von H. - ebenfalls ein Beitrag von 47,50 pro Semester festgesetzt war.

Die Entscheidung, ob und ggfs. in welcher Höhe der Kläger aufgrund einer etwaigen geänderten Beitragssatzung Studentenwerksbeiträge unter Beachtung der Verjährungsvorschrift (§ 70 Abs. 1 Satz 5 NHG) zu entrichten hat, obliegt dem Beklagten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).