Entscheidungsgründe

Die Berufung des Beklagten ist nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid des Beklagten vom 2. Dezember 2014 zu Recht aufgehoben und den Beklagten im Wege des Bescheidungsurteils (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 15. August 2014 auf Gewährung eines Sachkostenzuschusses für die von ihr betriebene Realschule in A-Stadt unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Klägerin hat gegenüber dem Beklagten in dem streitgegenständlichen Zeitraum ab der Antragstellung am 15. August 2014 bis Ende 2017, auf den die Überprüfung im vorliegenden Berufungsverfahren beschränkt ist (§ 128 VwGO), einen Anspruch auf eine Förderung der von ihr betriebenen Realschule entsprechend den von dem Beklagten im Wege der freiwilligen Leistung in ständiger Praxis geförderten Realschulen I. in J. und Marienschule in K., mit denen die Realschule der Klägerin nach übereinstimmender Auffassung der Beteiligten vergleichbar ist. Ob insoweit auch ein Verpflichtungsausspruch gerechtfertigt oder gar geboten gewesen wäre, hat der Senat aufgrund des nur im Umfang der erstinstanzlichen Entscheidung zur Prüfung stehenden Streitfalls nicht zu entscheiden.

1. Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch ist der verfassungsrechtliche Grundsatz der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) in Verbindung mit der aus der ständigen Verwaltungspraxis des Beklagten bei der Förderung anerkannter Ersatzschulen in freier Trägerschaft folgenden Selbstbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG).

Der allgemeine Gleichheitssatz, der in Verbindung mit Art. 19 Abs. 3 GG auch für die Klägerin als juristische Personen des Privatrechts gilt, garantiert die Gleichbehandlung vor dem Gesetz. Er gebietet wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.2.2012 - 1 BvL 14/07 - juris Rn 39 ff. u. Beschl. v. 6.7.2010 - 2 BvL 13/09 -, juris Rn 35 ff.). Art. 3 Abs. 1 GG verwehrt indes nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Regelungsgegenstand, dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.6 2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris Rn. 77, BVerfGE 124, 199 [BVerfG 07.07.2009 - 1 BvR 1164/07] (220)).

Bei dem Sachkostenzuschuss, den der Beklagte den begünstigten Schulträgern, neben der Finanzhilfe des Landes Niedersachsen für anerkannte Ersatzschulen, gewährt, handelt es sich um eine zum eigenen Wirkungskreis des Beklagten gehörende freiwillige Leistung. Der Sachkostenzuschuss dient nicht der Erfüllung der in Art. 4 Abs. 3 NV bzw. Art. 7 Abs. 4 GG verfassungsrechtlich verankerten Pflicht, das private Ersatzschulwesen neben dem öffentlichen Schulwesen zu fördern und in seinem Bestand zu schützen. Denn die Erfüllung dieser Pflicht, die der Landesgesetzgeber durch das Niedersächsische Schulgesetz und die dortigen Bestimmungen zur Finanzhilfe für anerkannte Ersatzschulen (§§ 149 ff. NSchG) konkretisiert hat, obliegt nach § 149 Abs. 1 NSchG ausschließlich dem Land; sie gehört nicht zu den Aufgaben der Kommunen und Landkreise.

Entschließt sich ein Landkreis zur Gewährung freiwilliger Leistungen (Zuwendungen), unterliegt er dem Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Dieser gebietet dem Zuwendungsgeber die Erstellung eines gleichheitsgerechten Verteilungsprogramms und begründet zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, nach dem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (BVerwG, Urt. v. 8.4.1997 - 3 C 6.95 -, juris Rn 20 m.w.N., BVerwGE 104, 220 ff.). In der Frage, wie Mittel verteilt werden, ist der Subventionsgeber dabei nicht an ein einmal aufgestelltes Förderkonzept gebunden; er kann sein Konzept - unter Beachtung von Art. 3 Abs. 1 GG - auch vorzeitig ändern oder einstellen.

Die Voraussetzungen für die Gewährung des freiwilligen Zuschusses (Verteilungsprogramm) kann der Subventionsgeber durch Richtlinie/Satzung regeln; er muss dies aber nicht. Es reicht aus, wenn der Zweck des Zuschusses, der Kreis der Begünstigten und die wesentlichen Voraussetzungen für die Gewährung der freiwilligen Leistung z.B. in der Haushaltsatzung und dem Haushaltsplan so umrissen sind, dass dies der Verwaltung eine zweckentsprechende Umsetzung und Verteilung der Mittel in einem Verfahren ermöglicht, das mit einer justiziablen Entscheidung schließt, die dem Zuwendungsbewerber die Möglichkeit der Inanspruchnahme effektiven Rechtsschutzes eröffnet (Art. 19 Abs. 4 GG). Neben den Bestimmungen der Haushaltssatzung und des Haushaltsplans können zur Zweckbestimmung der Verwendung der Mittel und der Praxis ihrer Verteilung auch die zugrundeliegenden Gesamtumstände, so wie sie sich beispielsweise aus den Vorgängen der Verwaltung und den Beschlüssen der zuständigen kommunalen Organe (Kreistag und Kreisausschuss) ergeben, herangezogen werden.

Eine Fördersatzung hat der Beklagte nicht erlassen. Das Förderkonzept des Beklagten, insbesondere Bestimmungen zum Zweck des Zuschusses, dem Kreis der Begünstigten sowie der Berechnung der Höhe des Zuschusses und der Verteilung lassen sich aber an Hand der Bestimmungen der jährlichen Haushaltssatzung nebst dem Haushaltsplan sowie der tatsächlichen Förderpraxis des Beklagten nachvollziehen.

Nach den maßgeblichen Bestimmungen der Haushaltssatzungen und Haushaltspläne 2014 - 2017 erstreckt sich der Kreis der Begünstigten auf anerkannte Ersatzschulen in freier Trägerschaft. Die dazu in der Haushaltssatzung 2014 enthaltene weite Formulierung: „Der Landkreis C. zahlt für die in freier Trägerschaft geführten Schulen auf freiwilliger Basis Zuschüsse zu den Sachkosten.“, nach deren Wortlaut sich der Kreis der Begünstigten vermeintlich auf sämtliche Schulen in freier Trägerschaft erstreckt, wird durch die Zielrichtung der Förderung und die ständige Förderpraxis des Beklagten, nach der der Zuschuss nur den anerkannten Ersatzschulen gewährt wird, die nach § 148 Abs. 1 NSchG die Gewähr dafür bieten, dass sie dauernd die an gleichartige oder gleichwertige öffentliche Schulen gestellten Anforderungen erfüllen, konkretisiert.

Den Kreis der Begünstigten hat der Beklagte damit auf die anerkannten Ersatzschulen begrenzt. Die ab dem Haushaltsjahr 2015 in den Haushaltssatzungen gewählte abweichende Formulierung: „Der Landkreis C. zahlt für die bereits seit Jahrzehnten in freier Trägerschaft geführten Schulen der katholischen Kirche aufgrund der langjährig bestehenden vertraglichen Regelungen Zuschüsse zu den Sachkosten.“ ändert daran nichts. Mit ihr war nach dem Willen des Beklagten nach den diesbezüglichen Erläuterungen des Vertreters des Beklagten im Termin der mündlichen Verhandlung keine Änderung des Förderkonzepts verbunden. Das ergibt sich auch aus der Übersicht der Haushaltssatzung 2015 und denjenigen der nachfolgenden Satzungen für 2016 und 2017, die den Kreis der Begünstigten auf anerkannte Ersatzschulen in freier Trägerschaft begrenzen und der Übersicht der Haushaltssatzung 2014 entsprechen.

Die Realschule der Klägerin, bei der es sich ebenfalls um eine anerkannte Ersatzschule in freier Trägerschaft handelt, ist danach mit den von dem Beklagten geförderten anerkannten Ersatzschulen in freier Trägerschaft vergleichbar. Nach dem unstreitigen Vortrag der Beteiligten ist sie als Realschule insbesondere mit den geförderten Schulen gleicher Schulform, den Realschulen I. in J. und Marienschule in K. vergleichbar.

Der Einwand des Beklagten, die Ersatzschule der Klägerin gehöre nicht zum Kreis der Begünstigten, weil der Beklagte nach seiner ständigen Förderpraxis nur diejenigen Ersatzschulen fördere, die das Schulangebot der öffentlichen Schulen in dem Sinne ergänzten, dass die Ersatzschule mit ihrem Schulangebot einen tatsächlich vorhandenen Bedarf an Schulplätzen decke, greift aus der Sicht des Senats nicht durch. Eine solche Förderpraxis lässt sich den beigezogenen Verwaltungsvorgängen, insbesondere den der Förderung zugrundeliegenden Entscheidungen der zuständigen Organe des Beklagten (Kreisausschuss und Kreistag) im streitgegenständlichen Zeitraum nicht entnehmen.

Der Senat lässt offen, ob die Förderung der Ersatzschulen in freier Trägerschaft, die nach den beigezogenen Verwaltungsvorgängen des Beklagten auf Grundentscheidungen der Altkreise bis in das Jahr 1968 und weiter zurückgeht und die der Beklagte nach der Gebietsreform und seiner Gründung harmonisiert hat, nach einer früher geübten Förderpraxis - ausschließlich - auf diejenigen anerkannten Ersatzschulen beschränkt war, die das Schulangebot der öffentlichen Schulen in dem von dem Beklagten dargelegten engen Sinne ergänzten. Anhaltpunkte für eine solche Praxis ergeben sich zwar aus verschiedenen Unterlagen der Altkreise und des Beklagten (vgl. z.B. Vermerk des Oberkreisdirektors des Altkreises B-Stadt v. 12.11.1963 betreffend die Verbesserung der Schulsituation im Kreis B-Stadt durch die Errichtung des von der Kongregation der Marienschwestern zu betreibenden Schulzentrums (Berufsfachschule/Frauenfachschule) in B-Stadt; Sitzungsvorlagen für den Kreisausschuss/Kreistag zum Sachkostenzuschuss für die Gymnasien in freier Trägerschaft vom 15.6.2011 und 22.6.2011). Selbst wenn eine solche Praxis für die Vergangenheit unterstellt würde, so hat der Beklagte seine tatsächliche Förderpraxis zwischenzeitlich und in dem hier streitgegenständlichen Zeitraum geändert und die Förderung nicht mehr durchweg an die (strenge) Voraussetzung geknüpft, dass die Ersatzschule das Schulangebot der öffentlichen Schulen in dem dargelegten Sinne ergänzt. Dies ergibt sich beispielhaft aus den Umständen der Förderung der Realschulen I. in J. und Marienschule in K. /Landkreis L., mit denen die Ersatzschule der Klägerin - auch nach Auffassung des Beklagten - vergleichbar ist.

Der von der Kongregation der Franziskanerinnen M.. betriebenen Haupt- und Realschule Marienschule in K. gewährt der Beklagte auf der Grundlage der Sitzungsvorlage vom 16. Oktober 2009 und des Beschlusses des Kreisausschusses vom 26. Oktober 2009 seit dem Haushaltsjahr 2010 einen freiwilligen Sachkostenzuschuss, der sich - entsprechend der Vereinbarung zwischen dem Beklagten und der Kongregation der Franziskanerinnen N. über die Förderung der Haupt- und Realschule I. in J. - nach den Grundbeträgen für den kommunalen Schullastenausgleich (§ 118 NSchG) und der Anzahl der Schülerinnen und Schüler aus dem Kreisgebiet des Beklagten bestimmt. Nach der zugrundeliegenden Sitzungsvorlage vom 16. Oktober 2009 und der dortigen Begründung knüpft die Gewährung des Zuschusses in diesem Fall allein an eine finanzielle Entlastung des Beklagten im Sinne einer Einsparung bei den Kosten für den Schullastenausgleich an und nicht an einen schulorganisatorischen Bedarf bzw. eine Ersatzfunktion der Schule hinsichtlich der vorgehaltenen Schulplätze. In der Beschlussvorlage wird dazu ausgeführt:

„Die Kongregation der Franziskanerinnen N. beantragt hier erstmalig einen Sachkostenzuschuss für die Haupt- und Realschule Marienschule in K.. Die Schule wird zurzeit von insgesamt 364 Schülerinnen besucht, davon stammen 21 aus dem Landkreis C.. Als Schule in freier Trägerschaft ist diese Schule frei wählbar.
…

Würden die 21 Schüler/innen öffentliche … Schulen besuchen, würde sich der Schullastenausgleich für die öffentlichen Schulen um 8.253,00 € (21 x 393,00 €) erhöhen; dieser Betrag wird zurzeit eingespart. Bei Anwendung der vertraglichen Regelungen mit der I. in J. würde sich für die Marienschule K. ein Sachkostenzuschuss in Höhe von 4.580,52 € (21 x 218,12 €) ergeben. Gegenüber dem Schullastenausgleich für die öffentlichen Schulen bedeutet dies eine Einsparung in Höhe von 3672,48 €.

Es wird daher vorgeschlagen, für die … Schüler/innen der Marienschule in K. ebenfalls Sachkostenzuschüsse zu zahlen und diese Schulen ab dem Haushaltsjahr 2010 in die Abrechnung der Sachkostenzuschüsse für Schulen in freier Trägerschaft einzubeziehen.“

Auch im Fall der ebenfalls in der Trägerschaft der Franziskanerinnen N. betriebenen Haupt- und Realschule I. in J. (Samtgemeinde O.) knüpft die Gewährung des Sachkostenzuschusses im streitgegenständlichen Zeitraum nicht an eine entsprechende Ersatzfunktion der Schule an. Denn obwohl die Schülerzahlen im Sekundarbereich I der zur Deckung des Schulangebots der Samtgemeinde O. vorgehaltenen Oberschule P. in den Schuljahren 2014/2015 bis 2017/2018 von 323 (2014/2015) auf 248 und mithin um rund 24 Prozent zurückgegangen sind und es mithin zur Deckung des öffentlichen Schulbedarfs einer Einbeziehung der an der Haupt- und Realschule I. bestehenden Schulplätze nicht bedurfte, hat der Beklagte die jährliche Förderung der I. fortgesetzt.

Einem Vergleich der Schulen steht auch nicht entgegen, dass es sich bei der öffentlichen Schule um eine Oberschule und bei der I. um eine Haupt- und Realschule handelt, denn nach dem Niedersächsischen Schulgesetz und der in § 106 Abs. 3 Satz 2 NSchG geregelten Befreiung der Schulträger einer Oberschule von der Pflicht, eine Haupt- und Realschule zu führen, dienen die Schulen gleichermaßen der Deckung des von dem öffentlichen Schulträger im Sekundarbereich I vorzuhaltenden Schulangebots (vgl. § 5 Abs. 3 Nr. 2, § 10 Abs. 2, § 10a Abs. 1 NSchG).

Aufgrund der festgestellten abweichenden Förderpraxis des Beklagten hinsichtlich beider mit der Schule der Klägerin vergleichbarer Schulen derselben Schulform (Realschulen) und des Gesamtumfangs der Abweichungen, nämlich bei zwei von insgesamt vierzehn geförderten Schulen in freier Trägerschaft und ihrer Dauer, kann nach der Ansicht des Senats auch nicht mehr von einer nur unbedeutenden Abweichung im Einzelfall ausgegangen werden. Die vorliegenden Umstände belegen aus der Sicht des Senats vielmehr, dass der Beklagte seine Förderpraxis - im streitgegenständlichen Zeitraum - maßgeblich „aufgeweicht“ und dauerhaft geändert hat. In der Gesamtschau und unter Berücksichtigung der Aufgaben des Beklagten als originärem Schulträger (vgl. § 102 Abs. 1 u. 2 NSchG) hat dieser die Förderung nur mehr davon abhängig gemacht, dass den Ersatzschulen eine im weiten Sinne verstandene schulorganisatorische Entlastungsfunktion zukommt.

Ausgehend von dieser geänderten und hier maßgeblichen Förderpraxis - nach der die Förderung nicht voraussetzt, dass der Ersatzschule und den von ihr vorgehaltenen Schulplätzen im Verhältnis zu dem Angebot der entsprechenden öffentlichen Schule eine bedarfsdeckende Ersatzfunktion zukommt, sondern es vielmehr ausreicht, dass der Ersatzschule eine im weiten Sinne verstandene schulorganisatorische Entlastungsfunktion zukommt - behandelt der Beklagte die Klägerin durch die Ablehnung ihres Förderantrags ungleich.

2. Die von dem Beklagten angeführten Gründe für die Ungleichbehandlung rechtfertigen diese nicht. Hinsichtlich etwaiger rechtfertigender Gründe ist auf die dem Bescheid beigefügte Begründung und die ihm darüber hinaus sichtlich zugrundeliegenden Erwägungen, so wie sie sich ggf. aus dem Inhalt des Verwaltungsvorgangs ergeben, abzustellen.

Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den eine Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfG, Urt. v. 7.7.2009 - 1 BvR 1164/07 -, juris Rn. 64, BVerfGE 124, 199 (220); Beschl. v. 21.6.2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris Rn. 77; Beschl. v. 7.2.2012 - 1 BvL 14/07 -, juris Rn. 42 m.w.N.). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gilt dabei ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 21.6.2011 - 1 BvR 2035/07 -, juris Rn. 65; Beschl. v. 21.7.2010 - 1 BvR 611/07 -, juris Rn. 79 ff., BVerfGE 126, 400 (416)). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich danach aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben, wobei sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen umso mehr verschärfen, je weniger die Merkmale für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich den Merkmalen des besonderen Gleichbehandlungsgrundsatzes aus Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfG, Beschl. v. 26.1.1993 - 1 BvL 38/92 -, juris Rn. 42, BVerfGE 88, 87 (96); Beschl. v. 7.7.2009 - 1 BvR 1164/07 -, juris Rn. 85 ff., BVerfGE 124, 199 (220)).

Ausgehend von diesen Maßstäben ist hier an den eine Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ein strengerer, über das reine Willkürverbot hinausgehender Maßstab anzulegen. Dieser strengere Maßstab folgt aus der mit der finanziellen Bezuschussung verbundenen Auswirkungen auf die Freiheitsrechte der Privatschulen aus Art. 4 Abs. 3 NV/Art. 7 Abs. 4 GG.

Zwar handelt der Beklagte hier - wie oben ausgeführt - nicht in Erfüllung der durch das Niedersächsische Schulgesetz und die Regelungen der Finanzhilfe (§§ 149 ff. NSchG) vorgenommenen einfachgesetzlichen Ausgestaltung der Pflichten aus Art. 4 Abs. 3 NV/ Art. 7 Abs. 4 GG, denn danach obliegt die finanzielle Förderung allein dem Land. Gleichwohl ist die finanzielle Förderung des Beklagten geeignet, auf den durch Art. 4 Abs. 3 NV/Art. 7 Abs. 4 GG geschützten Bestand der Privatschulen und den mit der Privatschulfreiheit zugleich bezweckten schulischen Pluralismus Einfluss zu nehmen. Entschließt sich die öffentliche Hand, private Ersatzschulen - über die durch Art 4 Abs. 3 NV/Art. 7 Abs. 4 GG begründeten staatlichen Schutzpflichten hinaus - quasi „on top“ im Wege freiwilliger Leistungen zu fördern, wirkt sich das auf den Betrieb der Ersatzschulen und ihr wirtschaftliches Gleichgewicht und mithin auf die Konkurrenzfähigkeit der Privatschulen untereinander und im Verhältnis zu den öffentlichen Schulen, deren Bildungsauftrag die anerkannten Ersatzschulen gleichermaßen erfüllen, aus.

Nach den danach über das reine Willkürverbot hinaus zu stellenden Anforderungen an den eine Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund rechtfertigt die von dem Beklagten angeführte Verpflichtung aus dem Grundsatz der Organtreue die Ungleichbehandlung der Klägerin nicht. Der im Staatsrecht entwickelte, auf das Verhältnis kommunaler Organe untereinander und auf das Verhältnis zwischen Landkreis und Mitgliedsgemeinden/Samtgemeinden übertragbare Grundsatz der Organtreue verpflichtet die Organe bzw. den Landkreis und seine Mitgliedsgemeinden/Samtgemeinden, sich so zu verhalten, dass die jeweils anderen ihre Zuständigkeit ordnungsgemäß wahrnehmen können, also bei der Ausübung von Organkompetenzen von Rechts wegen auf die Kompetenzen anderer Organe Rücksicht zu nehmen (NdsOVG, Beschl. v. 8.2.2011 - 10 ME 43/10 -, juris Rn.18; Beschl. v. 10.2.2011 - 10 LA 44/10 -, n.v.; OVG NRW, Beschl. v. 19.3.2004 -15 B 522/04 -, juris Rn 36, NVwZ -RR 2004, 519). Als Landkreis und Gemeindeverbund obliegt dem Beklagten die Pflicht, die ihm angehörenden Gemeinden und Samtgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben zu unterstützen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 NKomVG). Zwar weist der Beklagte zu Recht darauf hin, dass sich für ihn daraus auch die Pflicht ergibt, die Gemeinden und Samtgemeinden bei der Erfüllung ihrer Aufgaben als Schulträger (§§ 101 ff. NSchG) zu unterstützen und auf ihre Kompetenzen Rücksicht zu nehmen. Und zu Recht nimmt der Beklagte hier auch die ihm gegenüber der Samtgemeinde G. bestehende Verpflichtung in den Blick, die Beschlussfassung des Samtgemeinderats vom 19. Mai 2008 zu beachten, mit dem die Samtgemeinde den Antrag der Gemeinde A-Stadt zur Errichtung einer Außenstelle der Realschule in A-Stadt mit der Begründung abgelehnt hat, dass unter Berücksichtigung der Entwicklung der Schülerzahlen, des Interesses der Erziehungsberechtigten und der Ziele des Schulentwicklungsplans ein schulorganisatorischer Bedarf für eine Realschule (Außenstelle) in A-Stadt nicht besteht.

Nach Ansicht des Senats bestand aber für den Beklagten im streitgegenständlichen Zeitraum (2014 - 2017) eine entsprechende Verpflichtung gegenüber der Samtgemeinde G. aus dem Gesichtspunkt der Organtreue nicht mehr. Die der schulorganisatorischen Entscheidung der Samtgemeinde zugrunde gelegten Umstände, insbesondere die nach § 106 Abs. 1 NSchG maßgeblichen Schülerzahlen, haben sich seither dergestalt entwickelt, dass der Entscheidung - jedenfalls - für den streitgegenständlichen Zeitraum keine Bedeutung mehr zukam, die den Beklagten im Rahmen seiner Organtreue verpflichtete bzw. berechtigte, der Realschule der Klägerin im Vergleich zu den anderen geförderten Schulen eine Förderung zu versagen.

Die veränderte Sachlage folgt aus Sicht des Senats insbesondere aus den entgegen der Prognose der Samtgemeinde und trotz der Errichtung der Realschule der Klägerin wesentlich gleichgebliebenen Schülerzahlen an der Oberschule in G. und den damit nicht (mehr) begründeten Befürchtungen einer Gefährdung ihres Standortes durch eine rückläufige Auslastung. Entgegen den Erwartungen sind die Schülerzahlen an der Realschule/Oberschule in G. nicht gesunken, sondern sogar leicht gestiegen. Während die Samtgemeinde G. nach dem Ratsbeschluss vom 19. Mai 2008 und den der Entscheidung unter anderem zugrunde gelegten Unterlagen zur Entwicklung der Schülerzahlen aufgrund eines Geburtenrückgangs davon ausging, dass die Schülerzahlen im Primarbereich bis zum Schuljahr 2012/2013 um 24 % zurückgehen würden und sich dieser Rückgang in etwa fünf bis sechs Jahren entsprechend auf die weiterführenden Schulen und den Standort der Realschule in G. auswirken und diesen gefährden würde, haben sich die Schülerzahlen an der Realschule in G. tatsächlich nicht rückläufig entwickelt. Die Schülerzahlen der Realschule in G., die sich nach den Unterlagen der Samtgemeinde im September 2007 auf insgesamt 423 Schülerinnen und Schüler bei 17 Klassen beliefen, lagen im Schuljahr 2014/2015 bei 555, 2015/2016 bei 566, 2016/2017 bei 555 und 2017/2018 bei 553 Schülerinnen und Schülern. Diese tatsächliche Entwicklung ergibt sich aus der von dem Beklagten zur Vorbereitung der mündlichen Verhandlung vorgelegten Übersicht zu den Schülerzahlen an den allgemeinbildenden Schulen im Sekundarbereich I in den Schuljahren 2014/2015 bis 2019/2020. Der Betrieb der Realschule und die Entwicklung der dortigen Schülerzahlen von 54 Schülerinnen und Schülern im Schuljahr 2014/2015 über 71 Schülerinnen und Schüler im Schuljahr 2015/2016, 92 Schülerinnen und Schüler im Schuljahr 2016/2017 und 115 Schülerinnen und Schüler im Schuljahr 2017/2018 hat danach augenscheinlich nicht zu einer Gefährdung des Schulstandorts der Realschule bzw. heutigen Oberschule in G. geführt.

Steht der Klägerin mithin aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) in Verbindung mit der aus der ständigen Förderpraxis resultierenden Selbstbindung des Beklagten (Art. 20 Abs. 3 GG) ein Anspruch auf eine Gleichbehandlung mit den geförderten Schulen gleicher Schulform zu, so besteht ein Förderanspruch der Klägerin grundsätzlich auch der Sache nach.

Ausgehend von der tatsächlich festgestellten Förderpraxis liegt - wie im Fall der Realschule Marienschule K. - im streitigen Zeitraum auch eine Förderung der Realschule der Klägerin im schulorganisatorischen Interesse des Beklagten. Dafür spricht die tatsächliche Entwicklung der Schülerzahlen an der Oberschule in G. und an der Realschule der Klägerin in A-Stadt und die sich aus dem Besuch der Realschule der Klägerin durch … Schülerinnen und Schüler ergebenden Einsparungen bei dem öffentlichen Schullastenausgleich. Nach der im Berufungsverfahren vorgelegten Übersicht zur Entwicklung der Schülerzahlen im Sekundarbereich I sind die Schülerzahlen an der zur Deckung des Schulbedarfs im Samtgemeindegebiet G. vorgehaltenen öffentlichen Oberschule Schule am Schloss - wie dargestellt - nicht gesunken, sondern gestiegen. Zugleich sind auch die Schülerzahlen an der von der Klägerin betriebenen ebenfalls im Samtgemeindegebiet liegenden Realschule gestiegen. Mit dem Besuch der anerkannten Ersatzschule der Klägerin erfüllen die aus dem Samtgemeindegebiet stammenden Schülerinnen und Schüler ihre Schulpflicht. Danach kommt der Realschule der Klägerin eine der Realschule Marienschule K. entsprechende kostenspezifische Entlastungsfunktion zu. Denn würden die … Schülerinnen und Schüler, die derzeit die Realschule der Klägerin besuchen, die entsprechende Oberschule in G. besuchen, würde sich der Schullastenausgleich für die öffentlichen Schulen erhöhen; diesen Betrag hat der Beklagte im streitigen Zeitraum eingespart. Bei Anwendung einer der vertraglichen Vereinbarung mit der I. in J. bzw. der Marienschule in K. vergleichbaren Regelung würde sich für die Realschule der Klägerin ein Sachkostenzuschuss in im Vergleich zu dem Schullastenausgleich für die öffentliche Schule (§ 118 NSchG) niedrigerer Höhe ergeben. Dies würde zu einer Einsparung bei den Kosten des entsprechenden Schullastenausgleichs für die öffentlichen Schulen führen.

3. Steht der Klägerin mithin aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) in Verbindung mit der aus der ständigen Förderpraxis resultierenden Selbstbindung des Beklagten (Art. 20 Abs. 3 GG) - dem Grunde nach - ein Anspruch auf eine Gleichbehandlung mit den geförderten Schulen gleicher Schulform zu, ist die Entscheidung des Senats gleichwohl aufgrund des durch die erstinstanzliche Entscheidung begrenzten Prüfungsumfangs (§ 128 VwGO) auf eine Verpflichtung des Beklagten zur Neubescheidung des Antrags der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats beschränkt (§ 113 Abs. 5 S. 2 VwGO).

Aufgrund der weiten Gestaltungsfreiheit ist dem Senat bei der Skizzierung der Gründe, die der Beklagte nach der Rechtsauffassung des Senats bei einer Neubescheidung zu beachten hat, Zurückhaltung geboten. Davon ausgehend wird der Beklagte bei einer Neubescheidung die folgenden Gesichtspunkte in den Blick zu nehmen haben.

a) Für den streitgegenständlichen Zeitraum wird der Beklagte der Klägerin - dem Grunde nach - eine Förderung entsprechend den vergleichbaren Realschulen I. in J. und Marienschule in K. zu gewähren haben.

aa) Zutreffend hat das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang hinsichtlich der Anforderungen an ein zulässiges Differenzierungsmerkmal unter Berücksichtigung der Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts zur Privatschulfinanzierung (BVerfG, Urt. v. 8.4.1987 - 1 BvL 8/84 -, juris Rn 87; Beschl. v. 9.3.1994 - 1 BvR 682/88, 1 BvR 712/88 -, juris Rn. 31 f.) darauf hingewiesen, dass der Beklagte eine Differenzierung dabei nicht nach dem Alter und dem Bestand der geförderten Schulen vornehmen kann. Ausgehend von den Wertentscheidungen des Art. 4 Abs. 3 NV/Art. 7 Abs. 4 GG muss die Förderung im Sinne der verfassungsrechtlich normierten Freiheitsgarantie der Privatschulen so ausgestaltet sein, dass auch bisher nicht geförderte oder neue Ersatzschulen in die Förderung einbezogen werden können. Besitzstandswahrung und Vertrauensschutz für bereits früher geförderte private Ersatzschulen sind kein hinreichender Grund, bisher nicht geförderte oder neu gegründete Ersatzschulen nicht oder erheblich geringer zu fördern (vgl. BVerfG, Urt. v. 8.4.1987 - 1 BvL 8/84 -, juris Rn. 102).

bb) Auch eine Differenzierung nach einer bekenntnismäßigen oder weltanschaulichen Ausrichtung einer Ersatzschule erscheint sachlich nicht gerechtfertigt. Dafür liegen - gerade mit Blick auf den besonderen Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 3 GG - zureichende Sachgründe ersichtlich nicht vor. Hierauf weist auch das Verwaltungsgericht zu Recht hin.

cc) Hinsichtlich der Leistungshöhe ist es dem Beklagten demgegenüber nicht verwehrt, wie bisher zwischen den einzelnen Schulformen zu differenzieren. Zu Recht weist das Verwaltungsgericht in diesem Punkt darauf hin, dass der Beklagte den unterschiedlichen Belastungen der jeweiligen Schulform in zulässiger Weise im Rahmen der Bemessung der Förderung nach den Sach- und Betriebskosten der jeweiligen öffentlichen Schulform Rechnung tragen kann.

dd) Ausgehend von dem mit der freiwilligen Förderung verfolgten Zweck einer schulorganisatorischen Entlastung des Beklagten in seiner Pflichtenstellung als originärem Schulträger und seiner Verantwortung gegenüber den kreisansässigen Eltern, Sorgeberechtigten und den Schülerinnen und Schülern erscheint auch eine Bemessung der Höhe der Förderung nach der Anzahl der Schülerinnen und Schüler aus dem Kreisgebiet sachgerecht und mit dem Gleichheitssatz vereinbar. Die Konzentration der Haushaltsmittel auf die Schülerinnen und Schüler mit Wohnsitz im eigenen Kreisgebiet trägt zum einen der Aufgabenerfüllung des Beklagten als Schulträger gegenüber den Schülerinnen und Schülern sowie deren Eltern bzw. Sorgeberechtigten Rechnung, die ihre Schulpflicht regelmäßig in den nach dem Einzugsbereich maßgeblichen öffentlichen Schulen und an den privaten Ersatzschulen im Landkreis erfüllen. Zum anderen dient die Konzentration - wie aus der Förderung der Marienschule in K. ersichtlich - dazu, die kreiseigenen Schulen um die auf diese Schülerinnen und Schüler entfallenden Kosten zu entlasten. Damit liegt die Konzentration zugleich im eigenen Interesse des Beklagten, da sie ihn als Schulträger bei der Erfüllung seiner Pflicht zur Vorhaltung des notwendigen Schulangebots und der erforderlichen Schulanlagen (§ 101 Abs. 1 NSchG) entlastet (vgl. im Übrigen auch zur sog. Landeskinderklausel BVerfG, Beschl. v. 23.11.2004 - 1 BvL 6/99 -, juris Rn. 56 f.).

ee) Soweit dies der bisherigen Förderpraxis des Beklagten entspricht, kann der Beklagte bei der Bemessung der Förderung der Klägerin auch berücksichtigen, dass diese als Schulträger von den Sorgeberechtigten ein nach den Grundsätzen des Bundesverfassungsgerichts zur Privatschulfinanzierung angemessenes Schulgeld erhebt, und/oder die Klägerin zur Deckung der Sachkosten selbst einen Eigenanteil aufzubringen hat.

ff) Soweit der Beklagte die Förderung der Höhe nach von einem tatsächlichen finanziellen Bedarf abhängig macht, kann darin im Hinblick auf die Grundsätze der sparsamen Haushaltsführung und des sparsamen Umgangs mit Steuermitteln ein sachlicher Grund für eine Differenzierung nur dann liegen, wenn eine solche Differenzierung im streitgegenständlichen Zeitraum der tatsächlichen Förderpraxis des Beklagten entsprach. Denn nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kann es im Bereich der freiwilligen Zuwendungen (Subventionen) durchaus mit dem Gleichheitssatz vereinbar sein, begrenzte öffentliche Mittel nicht nach dem "Gießkannenprinzip" zu verteilen, sondern in Orientierung an den Zwecken der Förderung gezielt - unter Bevorzugung einzelner und Benachteiligung anderer Gruppen - einzusetzen. Ausgehend von dem im Berufungsverfahren vorgelegten Finanzierungskonzept der Klägerin und der danach - unter Berücksichtigung der prognostizierten Finanzhilfe des Landes - beanspruchten zusätzlichen Förderung durch den Beklagten fällt hier möglicherweise zu Lasten der Klägerin ins Gewicht, dass die im streitgegenständlichen Zeitraum tatsächlich gewährte Finanzhilfe des Landes gegebenenfalls über die prognostizierte Finanzhilfe hinausging und die Finanzierung der Klägerin unter Berücksichtigung ihres eigenen Finanzkonzeptes möglicherweise bereits vollständig gedeckt war. Dieser im zweitinstanzlichen Verfahren aufgrund des begrenzten Prüfungsumfangs des Senats nicht weiter thematisierte Gesichtspunkt bedarf im Verwaltungsverfahren unter Umständen der Vertiefung. Sachliche Gründe, der Klägerin aus öffentlichen Mitteln eine Förderung über ihren finanziellen Bedarf hinaus zu gewähren, sind insoweit bislang nicht ersichtlich

gg) Für die Frage der Gleichbehandlung im Rahmen des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) kommt es entgegen der Ansicht der Klägerin schließlich nicht darauf an, ob und gegebenenfalls in welchem Umfang andere kommunale Gebietskörperschaften in Niedersachsen anerkannte Ersatzschulen durch Sachkostenzuschüsse fördern. Art. 3 Abs. 1 GG bindet den jeweiligen Hoheitsträger nur hinsichtlich seines eigenen Kompetenzbereichs und gestattet keinen Vergleich zwischen verschiedenen Hoheitsträgern (vgl. Epping, Grundrechte, 8. Auflage 2019, Rn. 793).

b) Soweit die Klägerin eine finanzielle Förderung ihrer Realschule auch für die Zukunft beantragen sollte (bisher hat sie einen über den streitigen Zeitraum hinausgehenden Förderantrag nicht gestellt), wird der Beklagte auch zukünftig zu beachten haben, dass Differenzierungen bei der Verteilung der Fördermittel - wie oben näher ausgeführt - nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz stets der Rechtfertigung durch Sachgründe bedürfen, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Aus derzeitiger Sicht könnten indes - über die unter 3. a) aa) bis gg) genannten Gesichtspunkte hinaus - insbesondere folgende Aspekte von Bedeutung sein.

aa) Aufgrund der ihm zustehenden weiten Gestaltungsfreiheit ist der Beklagte nicht an ein einmal entwickeltes Förderkonzept gebunden. Er kann aufgrund seiner Gestaltungsfreiheit nicht nur bestimmen, welche Beträge er zur Förderung im jeweiligen Haushaltsplan insgesamt bereitstellen will, sondern er ist auch weitgehend frei in der Entscheidung darüber, wie er diese einsetzen und verteilen will. Dabei ist er aber - wie dargelegt - an den Gleichheitssatz gebunden, der ihn verpflichtet, seine Leistungen nach sachbezogenen Gesichtspunkten zu verteilen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.2.1964 - 1 BvL 12/62 -, juris Rn 24 ff., BVerfGE 17, 210 ff.).

bb) Er kann sein Konzept daher auch für die Zukunft verändern oder die Förderung auch - unter Beachtung einer den begünstigten Schulen aufgrund ihrer geschützten Vertrauensposition einzuräumenden Übergangszeit - vollständig einstellen.

cc) Entscheidet sich der Beklagte für eine weitere Förderung, ist es ihm nach der aus der tatsächlichen Förderpraxis ersichtlichen Zweckrichtung der Förderung - entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts - nicht verwehrt, sein Förderkonzept (wieder) einzuschränken und auf diejenigen privaten Ersatzschulen zu begrenzen, denen hinsichtlich der Deckung des von dem Beklagten als originärem Schulträger vorzuhaltenden Schulangebots eine Entlastungsfunktion in dem Sinne zukommt, dass sie mit ihrem Schulangebot bzw. ihren Schulplätzen einen entsprechenden seitens des Beklagten vorzuhaltenden schulorganisatorischen Bedarf decken.

Die durch das Verwaltungsgericht geäußerten Zweifel an der Zulässigkeit einer Differenzierung nach einem „Bedarf“ an Schulplätzen an einer Schule in privater Trägerschaft teilt der Senat für den hier vorliegenden Bereich der freiwilligen Leistungen nicht. Die hier streitige finanzielle Förderung der privaten Ersatzschulen ist nicht an den strengeren staatlichen Schutzpflichten aus Art. 4 Abs. 3 NV/Art. 7 Abs. 4 GG zu messen. Denn die Leistungen des Beklagten dienen - wie dargestellt - gerade nicht der Erfüllung der dem Staat gegenüber dem Privatschulwesen obliegenden verfassungsrechtlichen Schutzpflichten, namentlich der Pflicht, das private Ersatzschulwesen neben dem öffentlichen Schulwesen zu fördern und in seinem Bestand zu schützen. Bei ihnen handelt es sich vielmehr um eine zusätzliche finanzielle Förderung „on top“, bei der dem Beklagten ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht.

dd) Dem Beklagten steht es auch frei, zukünftig ganz oder teilweise von einer direkten finanziellen Förderung abzusehen und sie durch ein System von Personal- und/oder Sachleistungen (z.B. durch Abstellen von Lehrerinnen und Lehrern - unter Berücksichtigung der Eigenart des jeweiligen Schulträgers - oder durch Überlassung von Schulgebäuden, Sportplätzen und anderen Einrichtungen) zu ersetzen (vgl. zur Subventionierung privater Ersatzschulen in Hamburg, BVerfG, Urt. v. 8.4.1987 - 1 BvL 8/84 -, juris Rn. 87, BVerfGE 75, 40 ff.).

Aus den vorgenannten Erwägungen und im Interesse des Beklagten und der Förderantragsteller könnte der Erlass einer entsprechenden Fördersatzung hier zur Rechtsklarheit und Transparenz hinsichtlich des Förderzwecks, der Fördermittel und der sachlichen Gründe für ihre Verteilung sowie das Verfahren beitragen.

4. Der angegriffene Bescheid des Beklagten begegnet schließlich keinen formellen Bedenken. Er ist nicht unter Verstoß gegen eine sachliche Zuständigkeit des Kreistags
(§ 58 Abs. 1 Nr. 9 i.V.m. § 117 NKomVG) durch den Landrat gefasst worden.

Die Zuständigkeit des Kreistags folgt hier insbesondere nicht aus § 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG. Nach § 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG beschließt zwar die Vertretung, hier der Kreistag als Hauptorgan (§ 45 NKomVG) ausschließlich über über- und außerplanmäßige Aufwendungen, Auszahlungen und Verpflichtungen nach Maßgabe der §§ 117 und 119 NKomVG. Die Bestimmungen des § 58 Abs. 1 Nrn. 9. u. 10 NKomVG enthalten eine umfassende Zuständigkeit der Vertretung/des Kreistags in Haushaltsangelegenheiten. Neben Entscheidungen über die Haushaltssatzung, zu der sämtliche Festsetzungen gemäß § 112 Abs. 2 NKomVG gehören, und über den Nachtragshaushalt
(§ 115 NKomVG) sowie die ausdrücklich genannte Beschlussfassung über ein Haushaltssicherungskonzept (§ 110 Abs. 6 NKomVG) fallen in die Zuständigkeit der Vertretung auch die Entscheidungen über Aufwendungen, Auszahlungen und Verpflichtungen, die im Haushaltsplan nicht veranschlagt wurden und deshalb über den Haushaltsplan hinaus (überplanmäßig) erfolgen oder im Haushalt generell nicht vorgesehen sind und deshalb außerhalb des Haushaltsplans (außerplanmäßig) bewilligt werden müssen (vgl. Ipsen, Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz, Kommentar, 2011, § 58 Rn. 20 f.).

Hierunter fällt aber nicht die hier streitige Entscheidung, mit der die Gewährung eines Sachkostenzuschusses schon deshalb abgelehnt wird, weil die tatbestandlichen Voraussetzungen des Anspruchs nicht vorliegen. Denn diese Entscheidung hat keine der in Nr. 9 beschriebenen haushaltsrechtlichen Folgen (über- und außerplanmäßige Aufwendungen, Auszahlung und Verpflichtung), die wegen ihrer Auswirkungen auf den kommunalen Haushalt - nach Maßgabe der §§ 117, 119 NKomVG - der Beschlussfassung der Vertretung vorbehalten sind. Für diese Auslegung spricht auch die in der amtlichen Begründung zu dem Gesetzesentwurf formulierte Zielsetzung der Regelung des § 58 NKomVG, die der Konzentration des Aufgabenbereichs der Vertretung dient (LT-Drs 16/2510, S. 93).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.