Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts hat Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die beantragte Dürrehilfe.

Rechtsgrundlage für die vom Kläger begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Jahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).

Das Land Niedersachsen gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Jahr 2018 aufgrund der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 - Rahmenrichtlinie - (BAnz AT 31.8.2015 B4) und der auf dieser Rahmenrichtlinie beruhenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 8. Oktober 2018 und vom 18. April 2019 - VV -. Weiter konkretisiert und - im Außenverhältnis zum Antragsteller maßgeblich - modifiziert werden die Vorgaben durch verschiedene Erlasse des ML.

Solche Richtlinienbestimmungen begründen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (BVerwG, Urteile vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 15, vom 23.4.2003 – 3 C 25.02 –, juris Rn. 14 und vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21, jeweils m.w.N.; Senatsbeschluss vom 16.9.2020 – 10 LA 167/19 –; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 19.5.2015 – 8 LB 92/14 –, juris Rn. 27). Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften unterliegen auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen (BVerwG, Urteil vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Eine über die ihnen zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt, dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben. Maßgeblich ist mithin, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt hat (BVerwG, Urteile vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 15, vom 23.4.2003 – 3 C 25.02 –, juris Rn. Rn. 17 und vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris Rn. 18; Senatsbeschluss vom 16.9.2020 – 10 LA 167/19 –; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 19.5.2015 – 8 LB 92/14 –, juris Rn. 27).

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Subventionsgeber nicht nur ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen, sondern überdies begründet er zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (BVerwG, Urteil vom 8.4.1997 – 3 C 6.95 –, juris Rn. 20).

1. Die streitgegenständlichen ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften sehen im Einklang mit ihrem rechtlichen Charakter vor, dass ein Rechtsanspruch auf Zuwendungen nicht besteht (Nr. 1.2 Satz 1 Rahmenrichtlinie, Nr. 2 Abs. 2 Satz 2 VV). Die jeweilige Bewilligungsstelle entscheidet nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel (Nr. 1.2 Satz 2 und 3 Rahmenrichtlinie, Nr. 2 Abs. 2 Satz 3 VV). Die Rahmenrichtlinie findet auf die VV vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält (Nr. 2 Abs. 1 VV).

Die maßgebliche Verwaltungspraxis der Beklagten richtet sich zunächst nach Nr. 1.1 der Rahmenrichtlinie, wonach die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt werden, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Nr. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Nr. 5.1 Satz 1 VV werden aufgrund der Verwaltungsvereinbarung Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind, womit nach Nr. 2 Abs. 1 Satz 1 VV die Dürre im Jahr 2018 gemeint ist.

Gemäß Nr. 4.1 VV können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 1 VV vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Nr. 5.1 und 5.2 errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum (Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 2 VV). Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Nr. 4.2. Abs. 3 VV). Nr. 4.2 Abs. 4 3. Spiegelstrich VV bestimmt, dass eine Existenzgefährdung als ausgeschlossen gilt, wenn „bei juristischen Personen, Einzelunternehmen und Personengesellschaften die Summe der Einkünfte aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen mehr als 35 Prozent der gesamten Einkünfte aus 2018 betragen. Verbundene Unternehmen im Sinne von Art. 3 Abs. 3 des Anhanges I VO (EU) Nr. 702/2014 sind als Einheit zu betrachten. Die Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft sowie gewerbliche Einkünfte, die nur aufgrund der Rechtsform nicht land- und forstwirtschaftliche Einkünfte sind (Gewerblichkeit aufgrund der Rechtsform), sind ohne Berücksichtigung der Auswirkungen der Dürre zu kalkulieren. Sind die Einkünfte aus 2018 vorläufig nicht feststellbar, können die Einkünfte aus dem Jahr, aus dem Informationen dazu verfügbar sind, zugrunde gelegt werden.“

Konkretisiert und modifiziert werden diese ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften durch verschiedene Äußerungen und Erlasse des ML. Die Beklagte hat unter anderem den Durchführungserlass des ML zur Gewährung von Billigkeitsleistungen zur Bewältigung von Dürreschäden 2018 in landwirtschaftlichen Unternehmen aus Niedersachen und Bremen vom 1. November 2018 sowie das zugehörige Merkblatt vom 12. November 2018 vorgelegt. Aus Nr. 2 g) des Merkblattes ergibt sich, dass die Einkünfte aus Gewerbebetrieben nicht mehr als 35 % der gesamten Einkünfte ausmachen dürfen. Bei natürlichen Personen erfolge die Berechnung des Anteils der gewerblichen Einkünfte an den Gesamteinkünften aufgrund der Einkommensteuerbescheide 2014 bis 2016.

Nachdem zunächst mit E-Mail vom 23. November 2018 angekündigt worden war, dass der Anteil der gewerblichen Einkünfte erst ab einem Gesamteinkommen von 70.000,00 Euro betrachtet werden solle, wurde die Beurteilung entsprechender Sachverhalte mit Erlass vom 14. Dezember 2018 ausgesetzt. Mit Erlass vom 29. Mai 2019 wurde festgelegt, dass die Obergrenze des gewerblichen Anteils am Einkommen (35 %) auch bei geringem Gesamteinkommen gelte.

Weichen die Erlasse des Ministeriums von der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern ab, so kann der Antragsteller hieraus keine subjektiven Rechte herleiten. Denn die Verwaltungsvereinbarung hat keine unmittelbare Außenwirkung und wirkt insbesondere nicht unmittelbar auf das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten. Etwaige Abweichungen von der Verwaltungsvereinbarung seitens der Beklagten wirken sich lediglich im Verhältnis zwischen Bund und Land aus. Denn die Verwaltungsvereinbarung haben der Bund und die Länder geschlossen, um die finanzielle Beteiligung des Bundes an dem Dürrehilfsprogramm zu regeln. Subventionsgeber ist hier aber allein das Land Niedersachsen, welches die Zuwendung in eigener Zuständigkeit unter finanzieller Beteiligung des Bundes gewährt (vgl. Vorbemerkung Abs. 3 der Rahmenrichtlinie und Nr. 1 VV). Dass sich der Bund über die VV an der Dürrehilfe beteiligt, macht diese nicht zu einer Zuwendung des Bundes. Soweit jedoch die Erlasse des ML nicht von der Verwaltungsvereinbarung abweichen, ist davon auszugehen, dass auch diese das Ermessen der Beklagten im Land Niedersachsen lenken soll. Dementsprechend bestimmt Nr. 1.2 a) des Erlasses des ML vom 1. November 2018 ausdrücklich, dass die Billigkeitsleistung zur Bewältigung der Dürreschäden 2018 auch nach Maßgabe der Verwaltungsvereinbarung gewährt wird.

2. Die Entscheidung der Beklagten hält sich im Rahmen der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften und ihrer Verwaltungspraxis, ohne dabei den Gleichheitssatz zu verletzen.

Die Überprüfung der Anwendung von Richtlinien - wie der hier streitgegenständlichen Verwaltungsvorschriften - durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die in § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt worden sind, nach ihrem Ermessen zu handeln (BVerwG, Urteil vom 26.4.1979 – 3 C 111.79 –, juris Rn. 25). Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln.

Hier sind für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung zunächst die Erlasse des Landes und die Verwaltungspraxis der Beklagten maßgeblich, weil das Land alleiniger Zuwendungsgeber ist (Nr. 1 VV). Soweit die Erlasse die VV nicht modifizieren, ist auch diese nach dem oben Gesagten zu berücksichtigen.

Hier liegt kein Ermessensfehler vor.

Nach Nr. 4.1 VV können nur in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Dass nach Nr. 4.2 Abs. 4 3. Spiegelstrich VV bei der Berechnung der 35 %-Grenze auf die gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünfte des (Einzel-)Unternehmens abgestellt wird, spricht dafür, dass es sich dabei um die Einkünfte des antragstellenden (Einzel-)Unternehmens handelt. Denn es ist nichts dafür ersichtlich, dass hier anstelle des antragstellenden (Einzel-)Unternehmens die Einkünfte des landwirtschaftlichen Betriebs, wenn dieser im Falle der Hofübernahme nicht mit dem Antragsteller identisch ist, oder gar die Einkünfte des antragstellenden (Einzel-)Unternehmens und zusätzlich des landwirtschaftlichen (übernommenen) Betriebs maßgeblich sein sollen, wie das hier das Verwaltungsgericht angenommen hat.

Dies ergibt sich auch aus den Erlassen und dem Merkblatt des ML: Nach dem Erlass des ML vom 29. Mai 2019 gilt die Obergrenze des gewerblichen Anteils am Einkommen von 35 % auch bei geringem Gesamteinkommen. Nach Nr. 2) g) Satz 1 des Merkblattes des ML vom 12. November 2018 erfolgt bei natürlichen Personen die Berechnung des Anteils der gewerblichen Einkünfte an den Gesamteinkünften aufgrund der Einkommensteuerbescheide 2014 bis 2016. Im Gegensatz dazu ist bei juristischen Personen eine Erklärung des Steuerberaters erforderlich, dass die gewerblichen Einkünfte nicht mehr als 35 % betragen (Nr. 2) g) Satz 2 des Merkblattes). Gerade das Abstellen auf die Einkommensteuerbescheide der Jahre 2014 bis 2016 in Nr. 2) g) Abs. 2 Satz 1 des Merkblattes des ML vom 12. November 2018 zeigt, dass insoweit die Einkünfte des Antragstellers maßgeblich sind. Denn hätte der Erlassgeber gewollt, dass Einkommensteuerbescheide unterschiedlicher Personen für die Berechnung berücksichtigt bzw. vermischt werden sollen, hätte er ein solches Vorgehen ohne Weiteres in den Wortlaut der Nr. 2 g) Abs. 2 des Merkblattes aufnehmen können. Im derzeitigen Wortlaut deutet dagegen nichts darauf hin, dass Einkommensteuerbescheide unterschiedlicher Personen für die Berechnung berücksichtigt werden sollen.

Aus der Zusammenschau der VV sowie des Merkblattes und der Erlasse des ML und der Verwaltungspraxis der Beklagten ergibt sich somit, dass eine Existenzgefährdung und damit eine Dürrehilfe ausgeschlossen sind, wenn die gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Einkünfte des antragstellenden Unternehmens bzw. der antragstellenden Person 35 % der Gesamteinkünfte der Jahre 2014 bis 2016 überschreiten.

Dass dagegen der landwirtschaftliche Betrieb der Schadensberechnung durch Vergleich der Erlöse der landwirtschaftlichen Produktion im Jahr 2018 mit den Erntemengen in den Jahren 2014 bis 2016 (vergleiche die Anlage zur VV und Nr. 3) des Merkblattes des ML vom 12.11.2018) zugrunde gelegt wird, ist zwingend dadurch vorgegeben, dass nur auf diese Weise der durch die Dürre unmittelbar verursachte Schaden ermittelt werden kann.

Dass das ML in seinem Merkblatt vom 12. November 2018 hinsichtlich des Zeitraums 2014 bis 2016 von der VV abgewichen ist, die die Berücksichtigung der Einkünfte aus 2018 vorsieht (vgl. Nr. 4.2. Abs. 4 3. Spiegelstrich VV), begründet keine subjektiven Rechte des Klägers, da nach dem oben Gesagten das Land alleiniger Zuwendungsgeber ist und damit für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Ermessensausübung die Erlasse des Landes maßgeblich sind. Hinzu kommt, dass die VV sich einem solchen Vorgehen ausdrücklich öffnet. Denn gemäß Nr. 4.2. Abs. 4 3. Spiegelstrich VV können die Einkünfte aus dem Jahr, aus dem Informationen dazu zuletzt verfügbar sind, zugrunde gelegt werden, wenn die Einkünfte aus 2018 vorläufig nicht feststellbar sind. Das Land hat sich in dieser Hinsicht für ein einheitliches Vorgehen entschieden, indem der Zeitraum 2014 bis 2016 in den Blick genommen wird. Der Senat betrachtet es auch als sachgerecht, hier einen Dreijahreszeitraum anstelle eines einzelnen Jahres, in dem das Einkommen naturgemäß großen Schwankungen unterlegen haben könnte, heranzuziehen.

Folge der dargestellten Berechnungsweise bezüglich der 35 %-Grenze ist allerdings, dass diejenigen Hofübernehmer, die im Referenzzeitraum mehr als 35 % gewerbliche Einkünfte bezüglich ihrer eigenen Gesamteinkünfte erzielt haben, regelmäßig keine Dürrehilfe erhalten. Die Dürrehilfe erhalten, würde jedoch ein Hofübernehmer, der im Referenzzeitraum nicht selbständig gearbeitet hat. Gerade die Erwägungen des Verwaltungsgerichts für den vorliegenden Fall, die Einkommensteuerbescheide des Vaters des Klägers für einen Referenzbetrag landwirtschaftlicher Einkünfte heranzuziehen, zeigen jedoch, dass alternativen Berechnungsweisen erheblich größere tatsächliche und rechtliche Bedenken entgegenstehen. Denn es ist bereits nicht ersichtlich, welche Einkommensarten nach § 2 Abs. 1 EStG welcher Person (Vater oder Sohn) zu dessen nach Nr. 4.2 Abs. 4 VV maßgeblichem Gesamteinkommen im Jahr 2018 gezählt werden sollen. Im vorliegenden Fall hat der Vater des Klägers ausweislich seiner Einkommensteuerbescheide Einkünfte aus Land- und Forstwirtschaft, darunter Einkünfte aus Beteiligungen bzw. laut gesonderter Feststellung und Einkünfte aus Gewerbebetrieb aus Beteiligungen. Unklar ist, ob die Beteiligungen des Vaters, die seinen landwirtschaftlichen Einkünften zum Teil zugrunde liegen, mit dem Hof an den Kläger übergeben worden sind und ob auch die Beteiligungen mit übergeben worden sind, die seinen Einkünften aus Gewerbebetrieb zugrunde liegen. Hier mussten - wie in jedem Einzelfall - dazu Feststellungen getroffen und einzelne Positionen aus verschiedenen Einkommensteuerbescheiden gegeneinander gerechnet werden, wodurch weitere Unwägbarkeiten entstünden. Auch wäre bei der vom Verwaltungsgericht für richtig gehaltenen Vorgehensweise völlig unklar, welche Prosperitätsgrenzen nach Nr. 2) h) des genannten Merkblatts gelten sollen. Da der Vater des Klägers verheiratet ist, würde für ihn die 120.000 Euro- Grenze, für den alleinstehenden Kläger jedoch die 90.000 Euro- Grenze gelten. Richtigerweise ist vielmehr auch bei der Prosperitätsgrenze auf das durchschnittliche Einkommen allein des Antragstellers aus den Jahren 2014 bis 2016 abzustellen (vgl. Nr. 2) b) des Merkblatts vom 12. 11.2018).

All dies zeigt, dass die Verfahrensweise der Beklagten, bei der Berechnung der 35 %-Grenze und der Prosperitätsgrenze auf das Einkommen der antragstellenden Person bzw. des antragstellenden Unternehmens und bei der Schadensermittlung auf den landwirtschaftlichen Betrieb abzustellen, unter Wahrung der gerade bei Massenverfahren erforderlichen Verwaltungspraktikabilität insgesamt nicht sachwidrig oder willkürlich ist, auch wenn diese Berechnungsweise nicht in allen Fällen zu einer befriedigenden Lösung führt. Jedenfalls hat die Beklagte die Grenzen des ihr zustehenden, unter Beachtung der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften und des allgemeinen Gleichheitssatzes auszufüllenden weiten Ermessensspielraums nicht verletzt.

Anhaltspunkte dafür, dass die Verwaltungspraxis der Beklagten und die Erlasse des ML sich nicht am Zweck der Nr. 4.2 Abs. 4 3. Spiegelstrich VV, wonach gewerbliche Einkommen „aus gewerblichen nichtlandwirtschaftlichen Betriebszweigen“ von mehr als 35 % die Existenzgefährdung ausschließen, orientieren (vgl. Kyrill/Schwarz in HK-VerwR, 4. Aufl. 2016, § 114 VwGO Rn. 39), sind nicht ersichtlich. So wird schon aus dem Wortlaut der zitierten Passage der VV deutlich, dass hier gewerbliche “Zweige“ des Betriebs des antragstellenden Unternehmens in den Blick genommen werden sollen. Solche könnten eine Querfinanzierung und somit einen internen Ausgleich des Schadens ermöglichen. Diese Betriebe sind also möglicherweise auf eine Dürrehilfe nicht in dem Maße angewiesen, wie Betriebe, die keine derartigen gewerblichen “Zweige“ haben, wobei es keine entscheidende Rolle spielt, ob der landwirtschaftliche Betrieb erst später übernommen worden ist.

Die Berechnung im konkreten Fall des Klägers entspricht den genannten Vorgaben: Da es sich bei dem Kläger um eine natürliche Person handelt, erfolgt die Berechnung aufgrund der Einkommensteuerbescheide 2014 bis 2016, wie dies Nr. 2 g) Abs. 2 des Merkblattes vom 12. November 2018 vorsieht, mit der Folge, dass der Kläger keinen Anspruch auf die begehrte Dürrehilfe hat.

3. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.