Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten gegen das der Klage stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheids der Beklagten vom 25. Juni 2019 über die Ablehnung der von ihm beantragten Dürrehilfe und Gewährung einer Billigkeitsleistung im Rahmen des Dürrehilfeprogramms 2018 in Höhe von 19.627,40 EUR. Denn die Beklagte hat die Dürrehilfe gegenüber dem Kläger rechtsfehlerfrei mit der Begründung ablehnt, der errechnete Schaden sei nicht größer als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangen Dreijahreszeitraum.

Rechtsgrundlage für die von dem Kläger begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) i.V.m. den im Folgenden dargestellten Richtlinien, Erlassen und Vereinbarungen des Bundes und des Landes Niedersachsen.

Das Land Niedersachsen gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Antragsjahr 2018 nach Maßgabe der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 - Rahmenrichtlinie - (BAnz AT 31.8.2015 B4 im Folgenden: RRL) und der auf dieser Rahmenrichtlinie beruhenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 8. Oktober 2018 bzw. vom 18. April 2019 (im Folgenden: VV). Die Rahmenrichtlinie findet auf die Verwaltungsvereinbarung vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält (Nr. 2 Abs. 1 VV). Nach der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung besteht kein Rechtsanspruch auf die Zuwendung in Form der Dürrehilfe (Ziff. 1.2 Satz 1 RRL, Nr. 2 Abs. 2 Satz 2 VV). Vielmehr entscheidet die jeweilige Bewilligungsstelle nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel (Ziff. 1.2 Sätze 2 und 3 RRL, Nr. 2 Abs. 2 Satz 3 VV).

Der Kläger hat daher lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung der Beklagten über seinen Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 13). Eine solche ist von der Beklagten mit dem angegriffenen Bescheid auch erfolgt, ohne dass sie dabei die Grenzen einer rechtmäßigen Ermessensausübung überschritten hätte (§ 1 NVwVfG i.V.m. § 40 VwVfG, § 114 VwGO). Die Ablehnung der Dürrehilfe aufgrund der Verwaltungsvereinbarung sowie der sie konkretisierenden Erlasse des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (im Folgenden: ML) steht in Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz, insbesondere hat die Beklagte die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG ihrer Ermessensausübung zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 14).

Regelungen wie die Rahmenrichtlinie und die Verwaltungsvereinbarung sowie die diesbezüglichen Erlasse des ML begründen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 15, vom 23.4.2003 – 3 C 25.02 –, juris Rn. 14 und vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21, jeweils m.w.N.; Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 88/20 –, juris Rn. 23 m.w.N.). Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften unterliegen auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen (BVerwG, Urteile vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, juris Rn. 24, sowie vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Die Gerichte haben solche Verwaltungsvorschriften vielmehr als Willenserklärung der obersten Fachbehörde des Landes unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und der von der obersten Fachbehörde gebilligten tatsächlichen Handhabung durch die Bewilligungsbehörden des Landes auszulegen und anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris Rn. 18; Senatsurteil vom 21.02.2006 – 10 LB 45/03 –, juris Rn. 31; Bayerischer VGH, Beschluss vom 17.11.2010 – 4 ZB 10.1689 –, juris Rn. 19 f.). Eine über die den Verwaltungsvorschriften zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt (BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 15), dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.01.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Maßgeblich ist mithin, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris Rn. 18; Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 88/20 –, juris Rn. 23 m.w.N.). Eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift stellt dabei ein Indiz für das Vorhandensein einer entsprechenden Verwaltungspraxis einer Behörde dar und führt, sofern keine abweichende und gebilligte bzw. geduldete Praxis vorhanden ist, in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung des Ermessens (vgl. Senatsbeschluss vom 27.3.2014 – 10 LB 94/12 –, juris Rn. 39).

Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Subventionsgeber nicht nur ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen, sondern überdies begründet er zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (BVerwG, Urteil vom 8.4.1997 – 3 C 6.95 –, juris Rn. 20; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 27.5.2020 – 2 LC 21/17 –, juris Rn. 27). Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 17.6.2020 – 1 BvR 1134/15 –, juris Rn. 9; vgl. auch Senatsurteil vom 21.8.2018 – 10 KN 10/18 –, juris Rn. 76 m.w.N.). Er gilt sowohl für Belastungen als auch für Begünstigungen. Verboten ist auch ein gleichheitswidriger Ausschluss, bei dem eine Begünstigung dem einen Personenkreis gewährt, dem anderen aber vorenthalten wird (BVerfG, Beschluss vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 63 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 16). Der Gleichheitssatz ist allerdings nicht bei jeder Differenzierung verletzt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.03.1994 – 1 BvL 8/85 –, juris Rn. 54). Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind (BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 121). Dabei ist es grundsätzlich die Sache des Normgebers, zu entscheiden, welche Merkmale er bei dem Vergleich von Lebenssachverhalten als maßgebend ansieht, um sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.07.2011 – 1 BvR 932/10 –, juris Rn. 33). Art. 3 Abs. 1 GG verbietet dem Normgeber aber einerseits, Sachverhalte ungleich zu behandeln, wenn sich die Differenzierung sachbereichsbezogen nicht auf einen vernünftigen oder sonst einleuchtenden Grund zurückführen lässt, und andererseits, Art und Ausmaß tatsächlicher Unterschiede sachwidrig außer Acht zu lassen (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 14.7.2011 – 1 BvR 932/10 –, juris Rn. 33). Damit ist der Gleichheitssatz etwa dann verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können (BVerfG, Beschluss vom 21.6.2011 – 1 BvR 2035/07 –, juris Rn. 64; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 17).

Danach ist der Normgeber bei der Entscheidung darüber, welche Personen oder Unternehmen durch finanzielle Zuwendungen des Staates gefördert werden sollen, weitgehend frei (BVerfG, Urteil vom 20.4.2004 – 1 BvR 905/00 –, juris Rn. 61; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 125). Zwar darf der Staat seine Leistungen nicht nach unsachlichen Gesichtspunkten, nicht "willkürlich" verteilen: Subventionen müssen sich gemeinwohlbezogen rechtfertigen lassen, sollen sie vor dem Gleichheitssatz Bestand haben. Sachbezogene Gesichtspunkte stehen jedoch dem Normgeber in sehr weitem Umfang zu Gebote; solange die Regelung sich auf eine der Lebenserfahrung nicht geradezu widersprechende Würdigung der jeweiligen Lebensverhältnisse stützt, insbesondere der Kreis der von der Maßnahme Begünstigten sachgerecht abgegrenzt ist, kann sie verfassungsrechtlich nicht beanstandet werden (BVerfG, Urteil vom 20.4.2004 – 1 BvR 905/00 –, juris Rn. 61; BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18 m.w.N.; vgl. auch BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/12 –, juris Rn. 125). Diese Grundsätze gelten auch für Förderrichtlinien (BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 18 m.w.N.) und sonstige ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften.

Die hier maßgeblichen Förderrichtlinien und Verwaltungsvorschriften sind wie folgt ausgestaltet:

Nach Ziff. 1.1 RRL werden die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Nr. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Nr. 5.1 Satz 1 VV werden aufgrund der Verwaltungsvereinbarung Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind, womit nach Nr. 2 Abs. 1 Satz 1 VV die Dürre im Jahr 2018 gemeint ist. Gemäß Nr. 4.1 VV können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 1 VV vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Nr. 5.1 und 5.2 errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cash-Flow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum (Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 2 VV). Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Nr. 4.2 Abs. 3 VV).

Die hier streitgegenständliche Schadensberechnung wird nach den ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften im Wesentlichen wie folgt durchgeführt: Gemäß Nr. 5.1 VV wird der Schaden aus der Summe der Einkommensminderung in der Boden- und Tierproduktion sowie aus den sonstigen Kosten, die infolge der Dürre entstanden sind (z.B. Futterzukäufe) berechnet. Es gelten die Ziff. 3.1 und 3.3 RRL. Die Berechnung des Schadens erfolgt auf der Ebene des einzelnen Empfängers. Alternativ kann der Schaden auf Basis von regionalen Referenzwerten berechnet werden. Zur Ermittlung des Schadens gemäß Ziff. 3.1 und 3.3 RRL können die Länder das Berechnungsschema der Tabellen 1 bis 3 der Anlage verwenden. Gemäß Ziff. 3.1 Abs. 2 Satz 2 RRL errechnet sich die Einkommensminderung eines betroffenen Produktionsverfahrens aus dem im Basiszeitraum (vgl. Nr. 2.4) erzielten durchschnittlichen Hektarerlös HEB (durchschnittlicher Hektarertrag Basiszeitraum x durchschnittlicher Preis Basiszeitraum), dem Hektarerlös im Schadjahr HES (Hektarertrag x Preis) und der Anbaufläche im Schadjahr AS nach folgender Formel: Einkommensminderung des jeweiligen Produktionsverfahrens = (HEB minus HES) x AS. Alternativ kann der Schaden auch auf Basis von Durchschnitts- oder regionalen Referenzwerten ermittelt werden (Ziff. 3.1 Abs. 2 Satz 3 RRL). Nach Ziff. 2.4 RRL ist die durchschnittliche Jahreserzeugung der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraums unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes. Die Tabellen 1 bis 3 der Anlage zur VV sehen - vereinfacht - folgendes Schema zur Schadensberechnung vor:

Weiter konkretisiert werden die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften durch verschiedene Erlasse des ML. Die Beklagte hat unter anderem den Durchführungserlass des ML zur Gewährung von Billigkeitsleistungen zur Bewältigung von Dürreschäden 2018 in landwirtschaftlichen Unternehmen aus Niedersachen und Bremen vom 1. November 2018 sowie das zugehörige Merkblatt vom 12. November 2018 vorgelegt.

Nach Nr. 2.1 Satz 2 des Erlasses werden die Dürreschäden, wie sie konkret auftreten, nämlich im Pflanzen- und Futterbau ausgeglichen. Schäden in der Tierhaltung werden nicht berücksichtigt (Nr. 2.1 Satz 3). Als durch die Dürre unmittelbar verursachter und eingetretener Schaden gilt der Rückgang der Jahreserzeugung eines landwirtschaftlichen Unternehmens um mehr als 30 Prozent gegenüber der durchschnittlichen Jahreserzeugung (Naturalertrag) im vorangegangenen Dreijahreszeitraum (Nr. 2.2). Von einer Existenzgefährdung wird gemäß Nr. 3.2 Satz 3 des Erlasses ausgegangen, wenn der Schaden größer ist als der Durchschnitts-Cash-Flow III in den vergangenen Jahren (VV 4.2, vgl. Anlage zur Bund-Länder-Vereinbarung). Der Gesamtschaden wird aus der Summe der Einkommensminderung in der Bodenproduktion berechnet (Nr. 5.3 Satz 1 des Erlasses). Es gelten die Ziff. 3.1 und 3.3 RRL (Nr. 5.3 Satz 2 des Erlasses). Der Schaden wird gemäß Nr. 5.3 Satz 3 des Erlasses auf Basis von durch das Niedersächsische Landwirtschaftsministerium festgesetzten regionalen Referenzwerten berechnet. Falls betriebsindividuelle Buchführungsdaten vorliegen, sind diese gemäß Nr. 5.3 Satz 4 des Erlasses vorrangig heranzuziehen. Sofern ein Antragsteller anhand belastbarer Unterlagen einen größeren Verlust nachweist, kann dieser anerkannt werden (Nr. 5.3 Satz 5 des Erlasses). Unter der durchschnittlichen Jahreserzeugung sind gemäß Nr. 5.3 Satz 7 des Erlasses die mit den Flächen gewichteten Naturalerträge in der Bodenproduktion des Betriebes zu verstehen.

Nach Nr. 3 Buchst. b) Satz 1 des Merkblatts erfolgt die Ermittlung des Schadens durch Gegenüberstellung der durchschnittlichen Erlöse der drei Vorjahre und des Schadensjahres je Hektar multipliziert mit der Fläche im Schadjahr. Gemäß Nr. 3 Buchst. b) Satz 2 des Merkblatts sind die Jahre 2014, 2015 und 2016 heranzuziehen. Zur Berechnung der Erlöse sind die Erträge der Buchführung zu entnehmen (sofern vorhanden) und mit den standardisierten Preisen aus der Datei „Dürre 2018 - Ø Erträge und Preise Regional 14-16+18“ zu multiplizieren (Nr. 3 Buchst. c) des Merkblatts). Falls die durchschnittliche Erzeugung der Vorjahre und die diesjährige Einbuße sich nicht belastbar benennen lassen, was insbesondere bei Futterbaubetrieben und bei Mastbetrieben mit Eigenmischung oftmals der Fall ist, gilt folgendes: In allen Bereichen, wo belastbare betriebsindividuelle Erntedaten nicht vorliegen, sind die in der Datei „Dürre 2018 - Ø Erträge und Preise Regional 14-16+18“ genannten Referenzwerte in den Antrag zu übernehmen (Nr. 3 Buchst. d) Abs. 1 Satz 1 des Merkblattes). Ausgewiesen sind nur die wichtigsten Kulturen, für weitere Kulturen sind die Angaben bei der Bewilligungsstelle zu erfragen (Nr. 3 Buchst. d) Abs. 1 Satz 3 des Merkblatts). Für Früchte, die auf dem Betrieb in den Vorjahren nicht angebaut wurden, wird gemäß Nr. 3 Buchst. d) Abs. 3 des Merkblatts für den Durchschnittsertrag der Vorjahre der Referenzwert unterstellt. Ein höherer Ernteverlust kann anerkannt werden, wenn die Buchführung oder Lieferscheine diesen eindeutig belegen oder wenn ein Gutachten eines vereidigten amtlichen Sachverständigen vorliegt (Nr. 3 Buchst. e) Satz 1 des Merkblatts). Die für den Antrag anzuwendenden Preise wurden einheitlich festgelegt (Nr. 3 Buchst. f) Abs. 1 des Merkblatts). Sofern ein Antragsteller anhand belastbarer Zahlen einen größeren monetären Verlust ausweist, kann dieser gemäß Nr. 3 Buchst. f) Abs. 2 Satz 1 des Merkblatts anerkannt werden. Preissteigerungen werden dabei schadensmindernd berücksichtigt (Nr. 3 Buchst. f) Abs. 3 Satz 1 des Merkblatts). Sofern beim ökologischen Landbau keine betrieblichen Daten vorliegen, ist nach Nr. 3 Buchst. k) des Merkblatts die Vorgehensweise bei der Landwirtschaftskammer zu erfragen.

Weichen die Erlasse des Landes von der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern ab, so kann der Antragsteller hieraus keine subjektiven Rechte herleiten. Denn die Verwaltungsvereinbarung hat keine unmittelbare Außenwirkung und wirkt insbesondere nicht unmittelbar auf das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten. Etwaige Abweichungen von der Verwaltungsvereinbarung seitens der Beklagten wirken sich lediglich im Verhältnis zwischen Bund und Land aus. Denn die Verwaltungsvereinbarung haben der Bund und die Länder geschlossen, um die finanzielle Beteiligung des Bundes an dem Dürrehilfsprogramm zu regeln. Subventionsgeber ist hier aber allein das Land Niedersachsen, welches die Zuwendung in eigener Zuständigkeit unter finanzieller Beteiligung des Bundes gewährt (vgl. Vorbemerkung Abs. 3 RRL und Nr. 1 VV). Dass sich der Bund über die Verwaltungsvereinbarung an der Dürrehilfe beteiligt, macht diese nicht zu einer Zuwendung des Bundes. Soweit jedoch die Erlasse des ML nicht von der Verwaltungsvereinbarung abweichen, ist davon auszugehen, dass auch diese das Ermessen der Beklagten im Land Niedersachsen lenken soll. Dementsprechend bestimmt Nr. 1.2 a) des Erlasses des Landes durch das ML vom 1. November 2018 ausdrücklich, dass die Billigkeitsleistung zur Bewältigung der Dürreschäden 2018 auch nach Maßgabe der Verwaltungsvereinbarung gewährt wird (Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 150/20 –, juris Rn. 29).

Nach diesen Vorgaben konnte die Beklagte ohne nach § 114 Satz 1 VwGO zu berücksichtigende Ermessenfehler und insbesondere unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes die von dem Kläger beantragte Dürrehilfe für das Jahr 2018 mit der Begründung ablehnen, sein Schaden sei nicht größer als der Cash-Flow III, weshalb von einer Existenzgefährdung nicht auszugehen sei. Ermessensfehlerfrei und insbesondere nicht willkürlich hat die Beklagte einen Schaden des Klägers berechnet, der entgegen seiner Auffassung nicht größer ist als der Cash-Flow III in Höhe von 47.020,72 EUR. Ihr Vorgehen hält sich im Rahmen der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften und der Verwaltungspraxis der Beklagten, ohne dabei den Gleichheitssatz zu verletzen.

Die Überprüfung der Anwendung von Richtlinien - wie der hier streitgegenständlichen Verwaltungsvorschriften - durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die in § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt worden sind, nach ihrem Ermessen zu handeln (BVerwG, Urteil vom 26.4.1979 – 3 C 111.79 –, juris Rn. 25; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 17.5.2018 – 3 LB 5/15 –, juris Rn. 34; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 13, 28). Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln. Die Vorschrift legt damit den begrenzten gerichtlichen Prüfungsumfang bei Ermessensentscheidungen fest (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.5.2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13). Dementsprechend ist den Gerichten verwehrt, eigenes Ermessen an die Stelle des behördlichen Ermessens zu setzen (BVerwG, Urteil vom 27.5.2010 – 5 C 8.09 –, juris Rn. 25). Damit ist die behördliche Entscheidung auch nur anhand derjenigen Erwägungen zu überprüfen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat, wozu in Einklang mit § 114 Satz 2 VwGO auch nachgeschobene Erwägungen zählen (BVerwG, Urteil vom 11.5.2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13 m.w.N.).

Ein nach § 114 Satz 1 VwGO beachtlicher Ermessensfehler liegt hier nicht vor.

Nach den oben dargestellten verschiedenen Verwaltungsvorschriften wird der Schaden entsprechend der Verwaltungspraxis der Beklagten grundsätzlich berechnet, indem die durchschnittliche Erntemenge der Jahre 2014 bis 2016 (= Vorjahre) mit dem durchschnittlichen Preis der Vorjahre und der Fläche im Jahr 2018 multipliziert wird (= durchschnittlicher Erlös der Vorjahre) und von dem Ergebnis die Erntemenge im Jahr 2018 multipliziert mit dem Preis aus dem Jahr 2018 sowie der Fläche im Jahr 2018 (= Erlös 2018) abgezogen wird. Danach würde sich ein Schaden des Klägers in Höhe von lediglich 27.872,58 EUR ergeben:

Von diesem Schema weicht die Beklagte in Abstimmung mit dem ML entsprechend dem Vermerk vom 26. Oktober 2018 (Bl. 136 d.A.) in ihrer Verwaltungspraxis allerdings in den Fällen selbst erzeugter und im Betrieb verbrauchter Futtermittel zugunsten dieser Antragsteller ab, indem sie auch hinsichtlich des durchschnittlichen Erlöses der Vorjahre auf den Preis im Jahr 2018 abstellt. Hintergrund dieser Privilegierung bestimmter Antragsteller ist nach dem Vorbringen der Beklagten und dem Vermerk vom 26. Oktober 2018, dass in diesen Konstellationen der im Jahr 2018 dürrebedingt gestiegene Marktpreis zu einer Erhöhung des Schadens führt, weil die Ertragsdifferenz (fehlende Grundfuttermenge) für die Versorgung der Tiere zu dem im Jahr 2018 höheren Preis nachgekauft werden musste und sich nicht - wie bei der Veräußerung des Grundfutters - lediglich die Erlösdifferenz verringert hat. Mit diesen Erwägungen liegen der unterschiedlichen Behandlung nicht wesentlich gleicher Sachverhalte, die den Kläger zudem begünstigt, sachliche Gründe zugrunde und ist die abweichende Behandlung von Betrieben, die Grundfutter für den Eigenverbrauch produzieren, rechtlich nicht zu beanstanden (vgl. Senatsurteil vom 21.4.2022 – 10 LC 204/20 –, juris Rn. 54 ff.).

Die Beklagte hat insoweit ermittelt, welcher Anteil der Grundfutterfläche im Referenzzeitraum 2014 bis 2016 für den Verkauf von Grundfutter und welcher Anteil zur Versorgung von Tieren genutzt worden war, um den dürrebedingten Ertragsrückgang im Bereich selbstverbrauchtes Grundfutter, dem die Privilegierung durch Zugrundelegung des höheren Preises aus dem Jahr 2018 zu Gute kommen soll, zu berechnen. Den nach ihrer Berechnung im Referenzzeitraum durchschnittlich für Marktfrüchte genutzten Anteil an der Grünlandfläche hat sie von der Gesamtgrünlandfläche des Jahres 2018 dann abgezogen und für den dortigen Ertrag den geringeren Preis des Referenzzeitraums für Marktfrüchte zugrunde gelegt. Hierdurch solle eine „Überkompensation des Schadens“ vermieden werden.

Auch diese Erwägungen der Beklagten sind sachgerecht und nachvollziehbar, insbesondere nicht willkürlich. Denn würde demgegenüber - wie nach der Auffassung des Klägers - für seine gesamte, zur Erzeugung selbstverbrauchten Grundfutters genutzte Grünlandfläche des Jahres 2018 zur Ermittlung der Erlöse im Referenzzeitraum der höhere Preis aus dem Jahr 2018 berücksichtigt, würde der Kläger den höheren Ausgleich des Schadens (durch Berücksichtigung der Preise des Jahres 2018) auch für den Ertragsrückgang erhalten, den er selbst im Jahr 2018 durch eine Vergrößerung der für selbstverbrauchtes Grundfutter genutzten Fläche bereits kompensiert hat. Dafür ist die von der Beklagten vorgenommene Privilegierung nicht vorgesehen, wie aus dem Vermerk vom 26. Oktober 2018 hervorgeht. Dies wird veranschaulicht durch das dortige Beispiel, wonach ein Betrieb im Vorjahr 1.000 Heuballen für die Versorgung der eigenen Tiere erzeugt hatte, im Dürrejahr 2018 allerdings nur 700 und er daher gezwungen ist, 300 Heuballen zu dem höheren Preis nachzukaufen. Nutzt der Betrieb allerdings im Dürrejahr 2018 - wie der des Klägers - einen gegenüber dem Vorjahr größeren Anteil seiner Grünlandfläche zur Erzeugung von Grundfutter für den Eigenverbrauch, so muss er keine 300 Heuballen nachkaufen, sondern eine im Verhältnis der Flächen- bzw. Nutzungserweiterung geringere Menge. Hier liegt der Schaden des Klägers hinsichtlich der im Referenzzeitraum für Marktfrüchte durchschnittlich genutzten Fläche von 7,13 ha vielmehr darin, dass er das Grundfutter auf dieser Fläche im Jahr 2018 wegen der Dürre nicht mehr als Marktfrüchte veräußert, sondern für seine eigenen Tiere verwendet und dementsprechend keinen Erlös aus der Veräußerung von Marktfrüchten erzielt hat. Zugleich hat der Kläger damit einen Teil des dürrebedingten Schadens bei selbstverbrauchtem Grundfutter kompensiert. Den insoweit verbleibenden Schaden hat die Beklagte sachgerecht durch den Vergleich der durchschnittlichen Erlöse in den drei Vorjahren mit dem “fiktiven“ Erlös des Jahres 2018 ermittelt. Die Beklagte konnte ermessensfehlerfrei annehmen, es komme zu einer Überkompensation des Schadens, wenn bei einem solchen Antragsteller dennoch die gesamte Fläche mit im Beispielsfall zusätzlich 300 Heuballen und dem höheren Preis aus dem Jahr 2018 im Rahmen der Schadensberechnung zugrunde gelegt würde, obwohl er keine oder nur eine geringere Menge nachkaufen musste. Diese Annahme ist sachlich gerechtfertigt und entspricht auch der von der Beklagten mit der Unterscheidung zwischen selbstverbrauchtem Grundfutter und Marktfrüchten bezweckten Privilegierung von Betrieben, die Grundfutter für den Eigenverbrauch produzieren und dieses im Dürrejahr aufgrund des Ertragsrückgangs zu dem hohen Preis nachkaufen mussten.

Damit ist nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte zur Vermeidung dieser Überkompensation des Schadens bei der Nutzung der Grünlandfläche unterschiedliche Preise für den Ertrag im Referenzzeitraum zugrunde legt, nämlich zum einen für den Anteil der Grünlandfläche, der auch im Referenzzeitraum für selbstverbrauchtes Grundfutter genutzt, und zum anderen für den Anteil, dessen Ertrag veräußert wurde. Die Relevanz der in den Vorjahren für den Futterbau genutzten Flächen geht auch aus der dem Vermerk vom 26. Oktober 2018 angefügten Beispielsrechnung (Bl. 137 d.A.) hervor, in der hinsichtlich des durchschnittlichen Erlöses der Vorjahre auf die durchschnittliche Fläche der Vorjahre abgestellt wird.

Anders als das Verwaltungsgericht meint, hat die Beklagte dabei auch nicht angenommen, dass der Kläger auch im Jahr 2018 einen Teil seines Ertrages aus der Grünlandfläche veräußert habe. Vielmehr hat sie dem Kläger lediglich die Privilegierung insoweit versagt, als er im Jahr 2018 einen weiteren Anteil seiner Grünlandfläche für selbstverbrauchtes Grundfutter genutzt hat, der zuvor für die Produktion von Marktfrüchten verwendet worden war. Anderenfalls würde der Ertragsrückgang bei dem selbstverbrauchten Grundfutter nicht zutreffend und zu hoch abgebildet, weil der durchschnittliche Ertrag in den Jahren 2014 bis 2016 anhand einer Fläche berechnet würde, die in diesen Jahren nicht für die Erzeugung von Grundfutter für den Eigenverbrauch verwendet worden war. Denn dies hätte zur Folge, dass auch der Ertrag auf der für Marktfrüchte genutzten Fläche als Ertrag Grundfutter Eigenverbrauch gewertet und insoweit der höhere Preis aus dem Jahr 2018 berücksichtigt würde. Der Erlösrückgang wäre dann größer als nach dem verhältnismäßigen Rückgang des Ertrages Grundfutter Eigenverbrauch gerechtfertigt und der Schaden würde mehr als in anderen Fällen ausgeglichen.

Die Beklagte hat zur Ermittlung dieser Fläche die den Buchführungsunterlagen des Klägers zu entnehmenden Erlöse für die Veräußerung von Heu bzw. Silage in den Jahren 2014 bis 2016 jeweils durch den Referenzpreis des Jahres (EUR/t) dividiert und ist so zu der jährlich produzierten Menge in Tonnen gekommen. Diese hat sie wiederum durch den durchschnittlichen Referenzertrag des jeweiligen Jahres (t/ha) dividiert, was zu der im jeweiligen Jahr für den Anbau für Marktfrüchte genutzten Fläche in Hektar geführt hat (7,53 ha, 7,58 ha und 6,28 ha). Aus diesen 3 Flächenanteilen in den Jahren 2014 bis 2016 hat sie den Mittelwert gebildet und diesen als Flächenanteil (7,13 ha) von der Gesamtgrünlandfläche im Jahr 2018 (100,82 ha) abgezogen, um den im Jahr 2018 als für Grundfutter Eigenverbrauch genutzten Anteil an der Grünlandfläche (100,82 ha – 7,13 ha = 93,69 ha) zu erhalten.

Diese nachvollziehbare und in sich schlüssige Berechnungsart weist zu Lasten des Klägers keine Ermessensfehler auf, verstößt nicht gegen den Gleichheitssatz und ist insbesondere auch nicht willkürlich. Insbesondere musste die Beklagte bei ihrer Berechnung nicht, wie das Verwaltungsgericht meint, die jeweiligen Erlöse der Referenzjahre durch den Preis im Jahr 2018 statt durch die Referenzpreise der jeweiligen Vorjahre dividieren. Denn der Preis im Jahr 2018 war in den Vorjahren nicht zu erzielen und lag daher auch nicht den von dem Kläger erwirtschafteten Erlösen des jeweiligen Referenzjahres zugrunde. Bei Berücksichtigung des Preises aus dem Jahr 2018 statt der Preise der Referenzjahre würde die für Marktfrüchte genutzte Fläche zu klein berechnet, in der Berechnung des Verwaltungsgerichts mit 5,65 ha. Zwar handelt es sich bei den von der Beklagten in den Referenzjahren ermittelten Flächen für Marktfrüchte, wie das Verwaltungsgericht anführt, um fiktive Werte, weil die Beklagte für die Preise Referenzwerte angesetzt hat. Der dies rechtfertigende sachliche Grund, den das Verwaltungsgericht nicht zu erkennen vermochte, ist allerdings darin zu sehen, dass den Buchführungsunterlagen des Klägers die von ihm tatsächlich erzielten Preise (EUR/t) nicht zu entnehmen sind und die Beklagte somit auf die durchschnittlichen Preise der Vorjahre zurückgreifen musste. Insbesondere wäre der vom Verwaltungsgericht vorgenommene Rückgriff auf den Preis im Jahr 2018 - wie bereits ausgeführt - weder sachgerecht noch würde er zu einem Ergebnis führen, das die tatsächlichen Gegebenheiten zutreffender abbilden würde. Zudem handelt es sich auch bei dem Preis des Jahres 2018 um einen Referenzwert (Bl. 226R d.A.). Dass die Berechnungsweise der Beklagten sachgerecht und insbesondere nicht willkürlich ist, zeigt sich auch daran, dass der Kläger in seinem Antrag auf Dürrehilfe selbst die Größe seiner für Marktfrüchte genutzten Fläche in den Jahren 2014 bis 2016 mit 7,53 ha, 7,57 ha und 6,28 ha angegeben hat, was ebenfalls zu dem von der Beklagten errechneten Mittelwert von 7,13 ha führt.

Wäre die Beklagte, was möglicherweise die im Jahr 2018 für selbstverbrauchtes Grundfutter anzusetzende Fläche zutreffender abgebildet hätte, von dem Durchschnitt der vom Kläger für die Vorjahre angegebenen Teilflächen Grundfutter Eigenverbrauch (112,65 ha, 80,18 ha und 80,8 ha) ausgegangen, wäre die Fläche im Jahr 2018 mit 91,21 ha, und folglich auch der Schaden, noch kleiner gewesen.

Nach der ermessensfehlerfrei praktizierten Berechnung des Schadens durch die Beklagte ergibt sich demnach aufgrund des Ertragsrückgangs bei selbstverbrauchtem Grundfutter im Jahr 2018 gegenüber den Vorjahren ein Schaden in Höhe von 44.660,10 EUR:

Soweit für die Grünlandfläche von der Beklagten ermessensfehlerfrei nicht der höhere Preis für selbstverbrauchtes Grundfutter zugrunde gelegt und von einer Privilegierung abgesehen wurde, ergibt sich, entsprechend der grundsätzlich nach den Verwaltungsvorschriften vorgesehenen Berechnung, ein Schaden in Höhe von 1.802,46 EUR:

Nach alledem ist der dürrebedingte Gesamtschaden in Höhe von 46.462,56 EUR (= 44.660,10 EUR + 1.802,46 EUR) geringer als der Cash-Flow III mit 47.020,72 EUR und das Verwaltungsgericht hat die Beklagte daher zu Unrecht verpflichtet, dem Kläger die von ihm begehrte und vor dem Verwaltungsgericht beantragte Dürrehilfe in Höhe von 41,57664 % von 47.207,75 EUR zu gewähren. Dies gilt unabhängig davon, ob der aufgrund der Referenzwerte ermittelte durchschnittliche Erlös der Vorjahre in Höhe von 4.905,15 EUR oder - wie das Verwaltungsgericht anführt - der aufgrund der Buchführungsunterlagen ermittelbare Erlös in Höhe von 4.905,82 EUR anzusetzen ist, da sich die Werte lediglich um 0,67 EUR unterscheiden und sich die Differenz infolgedessen nicht auszuwirken vermag.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.