Gründe

A.

Der Antragsteller begehrt die Anordnung des Sofortvollzuges der Entscheidung des Wahlprüfungsausschusses, das Ergebnis der Wahl des Bezirksstellenvorsitzenden D-Stadt der Ärztekammer Niedersachsen zu berichtigen.

Bei der vom 3. - 16. März 2020 durchgeführten Wahl entfielen auf den Beigeladenen 650 Stimmen, auf den Antragsteller 470 Stimmen und auf den dritten Bewerber, Dr. med. F., 401 Stimmen, 10 Stimmen waren ungültig. Nach Veröffentlichung des Wahlergebnisses im niedersächsischen Ärzteblatt am 15. April 2020 wurde ein Einspruch gegen das Ergebnis der Wahl des Bezirksstellenvorsitzenden eingelegt. Mit Beschluss vom 24. Juni 2020 entschied der daraufhin gebildete Wahlprüfungsausschuss, der Beigeladene sei nicht wählbar gewesen und stattdessen der Antragsteller zum Vorsitzenden gewählt.

Hiergegen erhob der Beigeladene am 8. Juli 2020 Klage (Az. 6 A 124/20). Zu diesem Verfahren wurde der Antragsteller beigeladen. Er beantragte am 1. September 2020 gemäß § 80a Abs. 2 VwGO die Anordnung der sofortigen Vollziehung des Beschlusses des Wahlausschusses und stellte nach Ablehnung durch die Antragsgegnerin bei dem Verwaltungsgericht gemäß §§ 80a Abs. 2 und 3, 80 Abs. 5 VwGO den Antrag, die sofortige Vollziehung des Beschlusses des Wahlprüfungsausschusses vom 24. Juni 2020 anzuordnen.

Das Verwaltungsgericht lehnte den Antrag auf gerichtliche Anordnung des Sofortvollzuges mit Beschluss vom 9. November 2020 ab und führte zur Begründung aus, es fehle an dem erforderlichen Vollzugsinteresse. Die Erfolgsaussichten der Klage des Beigeladenen im Hauptsacheverfahren seien zumindest als offen anzusehen, weil an der Entscheidung des Wahlprüfungsausschusses ein möglicherweise befangenes Ausschussmitglied mitgewirkt habe und die Auffassung des Ausschusses, der Beigeladene sei nicht wählbar gewesen, zweifelhaft erscheine.

Dagegen wendet sich der Antragsteller mit seiner Beschwerde, in der er die Rechtsauffassung des Wahlprüfungsausschusses zur fehlenden Wählbarkeit des Beigeladenen verteidigt und einen Verfahrensfehler durch Mitwirkung eines befangenen Ausschussmitgliedes in Abrede stellt.

Antragsgegnerin und Beigeladener treten dem Rechtsschutzantrag des Antragstellers – wie auch dem Klagebegehren – entgegen. Sie halten den Beschluss des Wahlprüfungsausschusses wie das Verwaltungsgericht für rechtsfehlerhaft.

B.

Die Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg.

Die zu ihrer Begründung dargelegten Gründe, auf deren Prüfung der Senat nach § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen eine Änderung der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts nicht.

I. Zulässigkeit des Antrags

Es kann im Ergebnis dahinstehen, ob es sich bei dem Beschluss des Wahlprüfungsausschusses um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 35 VwVfG oder um eine einem solchen in der Wahlordnung für die Wahlen zu den Vorständen der Bezirksstellen der Ärztekammer Niedersachsen – Wo-BZ – nach ihren äußeren Rechtswirkungen (s. § 34 Abs. 1 und 2 Wo-BZ) gleichgestellte Entscheidung sui generis handelt, auf die die für Verwaltungsakte geltenden Regelungen nach dem Willen des Satzungsgebers entsprechende Anwendung finden sollen. In beiden Fällen ist der Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz entsprechend den für Verwaltungsakte geltenden Bestimmungen (§§ 80ff. VwGO) zulässig (vgl. Niedersächsisches OVG, Urt. v. 15.6.1992 – 8 L 43/90 –, juris Rn. 4; Beschl. v. 18.8.2017 – 10 ME 65/17 –, juris Rn. 15, 18; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 2.12.1997 – 9 S 785/95 –, juris Rn. 20; VG Berlin, Urt. v. 14.2.2014 – 4 K 182.13 –, juris Rn. 57).

II. Begründetheit des Antrags

Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass über die Begründetheit des Antrags auf Anordnung des Sofortvollzuges im Rahmen von §§ 80a Abs. 2 und 3, 80 Abs. 5 VwGO aufgrund einer Interessenabwägung zu entscheiden ist, für die die Rechtmäßigkeit des durch die Anfechtungsklage in seiner Wirksamkeit suspendierten Verwaltungsaktes maßgebliche Bedeutung hat (Funke-Kaiser, in: Bader u.a., VwGO, 7. Aufl. 2018, § 80a Rn. 8).

Der Wahlprüfungsausschuss hat in seinem Beschluss vom 24. Juni 2020 zwei Entscheidungen getroffen, deren sofortige Vollziehung anzuordnen der Antragsteller beantragt hat. Der Wahlprüfungsausschuss hat zum einen das Wahlergebnis dahingehend berichtigt, dass

- der Antragsteller zum Vorsitzenden der Bezirksstelle D-Stadt der Ärztekammer Niedersachsen gewählt worden sei (1.), und

- festgestellt, dass der Beigeladene nicht zum Vorsitzenden der Bezirksstelle wählbar gewesen sei (2.).

Beide Entscheidungen des Wahlprüfungsausschusses sind inhaltlich miteinander verknüpft, jedoch in rechtlicher Hinsicht unabhängig voneinander zu beurteilen. Vorliegend spricht wenig dafür, dass sie im Hauptsacheverfahren Bestand haben werden; auf die Frage der Fehlerhaftigkeit der Entscheidung des Wahlprüfungsausschusses über den Wahleinspruch wegen Mitwirkung eines befangenen Ausschussmitgliedes (3.) kommt es daher voraussichtlich nicht mehr an.

1. Mit der Entscheidung, das Wahlergebnis in der Weise zu „berichtigen“, dass er den Antragsteller zum gewählten Vorsitzenden erklärt hat, hat der Wahlprüfungsausschuss seine Befugnisse überschritten.

Die Kompetenzen des Wahlprüfungsausschusses ergeben sich aus dem VI. Abschnitt der Wahlordnung, namentlich den §§ 29ff. WO-Bz, wobei § 33 WO-Bz den Inhalt der von ihm zu treffenden Entscheidung näher regelt. Maßgeblich ist § 33 Abs. 2 WO-Bz, der lautet:

„Stellt der Wahlprüfungsausschuss fest, dass ein gewähltes Mitglied des Vorstandes der Bezirksstelle oder eine Ersatzperson nicht wählbar gewesen ist, berichtigt er dementsprechend das Wahlergebnis.“

a. Mit der Formulierung „dementsprechend“ nimmt die Vorschrift Bezug auf die Bestimmungen der Wahlordnung zum Mandatsverlust gewählter Vorstandsmitglieder, die im vorangehenden V. Abschnitt geregelt sind (§§ 23 – 25 WO-Bz). Die genannten Vorschriften enthalten ein vollständiges Regelungssystem für das Verfahren bei Mandatsverlust eines Gewählten und dessen Folgen von der Wahl bis zum Mandatsende. §§ 24, 25 WO-Bz lauten:

§ 24 (1) Lehnt die oder der Gewählte die Wahl ab oder scheidet sie oder er vor Annahme der Wahl aus, findet, soweit der Mandatsverlust die Vorsitzende oder den Vorsitzenden der Bezirksstelle betrifft, eine Ersatzwahl statt. Betrifft der Mandatsverlust eines der weiteren Vorstandsmitglieder, so wird es durch die Ersatzperson ersetzt (§ 22). Steht eine Ersatzperson nicht zur Verfügung, so findet eine Ersatzwahl statt.

(2) Auf die Ersatzwahl finden die Vorschriften über die Wahl entsprechende Anwendung.

(3) Die Feststellung des Absatz 1 trifft die Wahlleiterin oder der Wahlleiter. Die Vorschriften des § 22 Abs. 2 und des § 23 finden entsprechende Anwendung.

§ 25 (1) Verliert ein Mitglied sein Mandat, so findet § 24 Abs. 1 und 2 entsprechende Anwendung.

(2) Die Feststellung nach Absatz 1 trifft die oder der Vorsitzende der Bezirksstelle oder, wenn Zweifel bestehen, der Vorstand der Bezirksstelle. Die Vorschriften des § 22 Abs. 2 und des § 23 finden entsprechende Anwendung mit der Maßgabe, dass an die Stelle der Wahlleiterin oder des Wahlleiters die oder der Vorsitzende der Bezirksstelle tritt. Ist sie oder er selbst betroffen, tritt an ihre oder seine Stelle die Präsidentin oder der Präsident der Ärztekammer.

Danach gilt für das Verfahren bei Mandatsverlust eines Mitgliedes des Bezirksvorstandes Folgendes: Betrifft der Mandatsverlust ein (normales) Vorstandsmitglied, so wird es durch eine Ersatzperson in durch die Stimmenzahl festgelegter Reihenfolge ersetzt, solange Nachrücker zur Verfügung stehen. Sonst muss eine Ersatzwahl stattfinden. Betrifft der Mandatsverlust dagegen den Vorsitzenden der Bezirksstelle, wird eine Ersatzwahl (allein) seiner Person erforderlich. Anders als bei den übrigen Vorstandsmitgliedern findet bei einem Mandatsverlust des Vorsitzenden also kein Nachrücken, sondern eine Ersatzwahl statt, was seiner herausgehobenen Position Rechnung trägt. Erkennbar ist die Absicht des Satzungsgebers, alle Fälle des Mandatsverlusts zu erfassen und im Hinblick auf Folgen und Verfahren nach den festgelegten Regeln einheitlich abzuwickeln.

Daher hätte der Wahlprüfungsausschuss bei der – von ihm angenommenen – Nichtwählbarkeit des Vorsitzenden der Bezirksstelle nicht den zweitplatzierten Kandidaten als gewählt erklären, sondern im Rahmen der „dementsprechenden“ Anwendung der §§ 24, 25 WO-Bz lediglich den Mandatsverlust des Gewählten und die Notwendigkeit einer Ersatzwahl feststellen dürfen. Indem er selbst einen Kandidaten als zum Vorsitzenden der Bezirksstelle gewählt erklärt hat, hat er die ihm zustehenden Befugnisse überschritten.

b. Dass die Befugnisse des Wahlausschusses keine anderen als die sich aus §§ 24, 25 WO-Bz ergebenden sein können, zeigt darüber hinaus der Vergleich mit dem in § 24 Abs. 1 WO-Bz geregelten Fall des Ausscheidens des zum Vorsitzenden gewählten Kandidaten. In welchen Fällen ein Mandatsverlust nach §§ 24 Abs. 1, 25 Abs. 1 WO-Bz eintritt, regelt die Wahlordnung nicht abschließend. Neben den in § 24 Abs. 1 WO-Bz genannten Verlusttatbeständen tritt ein Mandatsverlust etwa unter den in § 21 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 des Kammergesetzes für die Heilberufe in der Fassung vom 8. Dezember 2000 (Nds. GVBl. 2000, 301) – HKG – aufgelisteten Voraussetzungen ein, aber auch bei Rücktritt oder Tod des Gewählten. Alle solchen Fälle sind, wie § 25 Abs. 1 WO-Bz deutlich macht, entsprechend abzuwickeln. Dazu gehört auch der hier vom Wahlprüfungsausschuss (fälschlich, s. dazu unten) angenommene Fall einer von vornherein mangelnden Wählbarkeit des gewählten Bezirksstellenvorsitzenden aufgrund einer nach ihrem Umfang unzureichenden beruflichen Tätigkeit in Niedersachsen. Das macht der Vergleich mit dem in Kammergesetz und Wahlordnung ausdrücklich geregelten Fall der Wahl eines bereits aus der Kammer ausgeschiedenen Kandidaten deutlich. Scheidet beispielsweise ein Kandidat aus der Kammer aus, weil er seine berufliche Tätigkeit in Niedersachsen – aus welchen Gründen auch immer - einstellt, verliert er, sobald die Voraussetzungen des § 2 Abs. 2 HKG nicht mehr vorliegen, nach § 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 HKG i.V.m. § 1 Abs. 1 WO-Bz die Wählbarkeit. Wird er – etwa bei Unkenntnis über sein zwischenzeitliches Ausscheiden – dennoch zum Bezirksstellenvorsitzenden gewählt, liegt damit ein Fall des § 24 Abs. 1 Satz 1, 2. Fall WO-Bz („scheidet … er … aus“) vor, der nach dem oben beschriebenen Verfahren abzuwickeln ist. Der Wahlleiter (§ 24 Abs. 3 Satz 1 WO-Bz) oder die Präsidentin der Ärztekammer (§ 25 Abs. 2 Satz 3 WO-Bz) haben den Mandatsverlust und die Notwendigkeit der Ersatzwahl festzustellen (§§ 24 Abs. 1 Satz 1, 25 Abs. 1 WO-Bz). Zugleich unterliegt die Wahl in einem solchen Fall aber auch der Wahlanfechtung (§ 28 Nr. 1 WO-Bz), da die Wählbarkeit zum Zeitpunkt der Wahl nicht (mehr) gegeben war. Stellt nunmehr der Wahlprüfungsausschuss die Unwählbarkeit fest, gibt es – schon um divergierende Folgen zu vermeiden – keine Grundlage für die Annahme, er sei berechtigt, andere Feststellungen zu treffen als die in §§ 24 Abs. 1 Satz 1, 25 Abs. 1 WO-Bz vorgesehenen.

c. Ob sich die Notwendigkeit einer Ersatzwahl im Fall eines erfolgreichen Wahleinspruchs gegen die Wahl des Bezirksstellenvorsitzenden darüber hinaus auch aus allgemeinen Wahlrechtsgrundsätzen ergibt, kann dahinstehen. § 18 Abs. 3 Satz 2 HKG i.V.m. § 1 Abs. 1 WO-Bz sieht eine Wahl mit einfacher Mehrheit ohne Stichwahl (Mehrheitswahlrecht) vor. Die Kür des zweitplatzierten Kandidaten anstelle des Gewählten durch den Wahlprüfungsausschuss bedeutet, dass die für den erstplatzierten Kandidaten abgegebenen Stimmen nachträglich ihren Zähl- und Erfolgswert verlieren und faktisch wie ungültig behandelt werden, obwohl sie für einen vom Wahlausschuss zugelassenen Wahlvorschlag abgegeben worden sind. Es liegt auf der Hand, dass hierdurch das Wahlergebnis verfälscht wird, zumal wenn ein dritter Bewerber kandidiert hat, auf den möglicherweise für den erstplatzierten Kandidaten abgegebenen Stimmen sonst entfallen wären. Dies spricht dafür, in einem solchen Fall jedenfalls die Wahl des Vorsitzenden als irregulär anzusehen und für die Notwendigkeit einer Ersatzwahl. Dies bedarf im Hinblick darauf, dass die Vorschriften der Wahlordnung bei zutreffender Auslegung zu diesem Ergebnis führen, indes keiner Vertiefung.

2. Auch die weitere Entscheidung des Wahlprüfungsausschusses vom 24. Juni 2020, festzustellen, dass der Beigeladene nicht zum Vorsitzenden der Bezirksstelle wählbar gewesen sei, wird im Hauptsacheverfahren voraussichtlich keinen Bestand haben, so dass auch keine Ersatzwahl des Bezirksstellenvorsitzenden durchzuführen sein wird.

Der von der Beschwerde aufgegriffenen Auffassung des Wahlprüfungsausschusses, der das (passive) Wahlrecht regelnde § 21 Abs. 1 Satz 1 HKG sei „… nicht direkt … (und) auch nicht analog auf Wahlen zu Untergliederungen (wie zum Vorstand der Bezirksstellen) anwendbar“ und die Eligibilität der Kammermitglieder bestehe nur unter den §§ 20, 21 Abs. 1 Satz 1 der Kammersatzung der Ärztekammer Niedersachsen in der Fassung der Neubekanntmachung vom 1. Juni 2018, zuletzt geändert am 27. April 2019 – im Folgenden: Kammersatzung –, zu entnehmenden Einschränkungen, liegt ein mehrfaches Missverständnis der maßgeblichen Regelungszusammenhänge zugrunde.

a. Die Wahlordnung zu den Bezirksvorständen regelt die Modalitäten der Ausübung von Wahlberechtigung und Wählbarkeit durch die Kammermitglieder, schafft aber nicht selbst konstitutiv Wahlrechte, ebenso wenig wie die §§ 20, 21 Abs. 1 Satz 1 Kammersatzung. Angesichts der ausdrücklichen Regelung durch den Satzungsgeber, für die Wählbarkeit auf die Vorschriften des Kammergesetzes für Heilberufe zu verweisen, stellt sich die im Beschluss des Wahlprüfungsausschusses diskutierte Problematik einer Anwendung von § 21 HKG von vornherein nicht. Die dort aufgeworfene Frage nach dem Sinn der Verweisung des § 1 Abs. 1 WO-Bz auf das dritte Kapitel des ersten Teils (§§ 16 – 31) des HKG vor dem Hintergrund der gleichzeitigen Verweisung auf §§ 20, 21 Kammersatzung beantwortet sich dahingehend, dass sie klarstellt, dass das Wahlrecht auf Bezirksebene dem Wahlrecht zur Kammerversammlung folgt und die Zuordnung der wahlberechtigten und wählbaren Personen zu den eingerichteten Bezirksstellen auf der Grundlage der Kammersatzung erfolgt.

b. Das (passive) Wahlrecht auf Bezirksebene leitet sich vielmehr wie bei der Kammer allein aus § 21 Abs. 1 Satz 1 HKG ab. Die Vorschrift folgt dem – auch verfassungsrechtlich gebotenen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.3.2002 – 1 BvR 1974/96 –, juris Rn. 12f. m.w.N.) – Prinzip der Selbstverwaltung „Pflichtmitgliedschaft bedingt Partizipationsrecht“, indem sie (grundsätzlich) allen Kammermitgliedern das aktive (§ 17 Abs. 1 Satz 1 HKG) und passive (§ 21 Abs. 1 Satz 1 HKG) Wahlrecht verleiht. Das Wahlrecht der Kammermitglieder stellt ein verfassungsrechtlich geschütztes Teilhaberecht dar, das zugleich der Kompensation der mit der Pflichtmitgliedschaft verbundenen Beschränkung der Freiheitsrechte (Art. 2 Abs. 1 GG) dient (BVerfG, Beschl. v. 8.3.2002 – 1 BvR 1974/96 –, juris Rn. 12; BVerwG, Beschl. v. 17.12.1997 – 6 C 2/97 –, juris Rn. 60). Die Befugnis von Berufsverbänden, berufsregelndes Satzungsrecht zu erlassen, berechtigt aber nicht zugleich zu Eingriffen in Grundrechte der Mitglieder, dazu ist vielmehr eine entsprechende Ermächtigung durch den Gesetzgeber erforderlich (BVerfG, Beschl. v. 8.3.2002 – 1 BvR 1974/96 –, juris Rn. 11 u. v. 28.11.1973 – 1 BvR 13/67 –, juris Rn. 12; grundlegend Beschl. v. 9.5.1972 – 1 BvR 518/62 –, juris Rn. 104ff.; s. auch BVerfG, Beschl. v. 26.10.2004 – 1 BvR 981/00 –, juris Rn. 39). Diese verfassungsrechtlichen Vorgaben sprechen dafür, dass die Regelungen über den Verlust des Wahlrechts in den §§ 21 Abs. 1 Satz 2, 17 Abs. 2 HKG enumerativen Charakter haben und nicht unter Heranziehung von Satzungsrecht erweitert werden können, auch nicht durch eine wahlrechtsbeschränkende Auslegung von §§ 20, 21 Abs. 1 Kammersatzung. Diese Vorschriften lauten:

§ 20 Mitgliedschaft in den Bezirksstellen

Den Bezirksstellen gehören diejenigen Kammermitglieder an, die ihren Beruf überwiegend
in deren Verwaltungsbezirk ausüben oder, sofern sie nicht mehr berufstätig sind, ihre Haupt-
wohnung in deren Verwaltungsbereich haben.

§ 21 Bezirksstellenvorstand, Bezirksstellenversammlung
(1) Die Mitglieder der Bezirksstelle wählen für jeweils fünf Jahre nach den Bestimmungen
der Wahlordnung für die Vorstände der Bezirksstellen der Ärztekammer Niedersachsen
einen Bezirksstellenvorstand. …

aa. § 20 Kammersatzung betrifft unmittelbar ohnehin nur die berufliche Tätigkeit eines Mitglieds innerhalb verschiedener Kammerverwaltungsbezirke in Niedersachsen. Die von der Beschwerde unter Hinweis auf das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 10. November 1977 (Az. 13 A 7291/95) verteidigte Auffassung des Wahlprüfungsausschusses, die Vorschrift mit dem von ihm angenommenen wahlrechtsbeschränkenden Gehalt müsse „… erst recht für kammerübergreifende Mitgliedschaften gelten“, wenn „… die vertragsärztliche Tätigkeit … nicht in zwei Verwaltungsbezirken der ÄKN ausgeübt (werde), sondern landesübergreifend in zwei Kammerbezirken, Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen“, übersieht, dass infolge seiner Interpretation der Betroffene das Wahlrecht auf Bezirksebene vollständig einbüßt. § 20 Kammersatzung intendiert indes lediglich, das Wahlrecht des bezirksübergreifend tätigen Kammermitgliedes auf einen niedersächsischen Verwaltungsbezirk zu konzentrieren, was schon aus methodischen Gründen die von der Beschwerde vertretene Analogie ausschließt. Sie würde eine Kategorie von Kammermitgliedern „minderen Rechts“ schaffen, die zwar den vollen Mitgliedschaftspflichten unterlägen, denen aber die mit der Mitgliedschaft verbundenen Wahlrechte teilweise vorenthalten blieben. Es geht in diesem Zusammenhang daher auch nicht um die „… räumliche Grenze“ der Regelungskompetenz der Antragsgegnerin, sondern um die verfassungsrechtlichen Grenzen bei Eingriffen in Grundrechte von Verbandsmitgliedern.

bb. Entgegen der Annahme der Beschwerde ist „… Zweck der Kollisionsregelungen“ auch nicht „… die Vermeidung einer zusätzlichen Mitgliedschaft bei verschiedenen Kammern …, wenn bereits in einem anderen Bundesland eine Mitgliedschaft besteht“, diese Funktion hat vielmehr, worauf das Verwaltungsgericht zutreffend hinweist, § 2 Abs. 1 Satz 2 HKG. Die Funktion der §§ 20, 21 Abs. 1 Satz 1 Kammersatzung besteht darin, eine Zuordnung der Kammermitglieder zu den einzelnen Bezirken vorzunehmen, in denen diese ihr Wahlrecht ausüben können. Die Vorschriften setzen die Kammermitgliedschaft und die Wahlrechte voraus, zielen aber weder darauf, sie zu begründen noch sie zu begrenzen, was auch überflüssig wäre, da insoweit § 2 Abs. 1 und 2 HKG sowie die §§ 17 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2; 21 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 HKG i.V.m. § 1 Abs. 1 WO-Bz die maßgeblichen Regelungen beinhalten. Inwieweit die §§ 20, 21 Abs. 1 Satz 1 Kammersatzung „… dem Selbstorganisationsrecht der Untergliederungen Rechnung (tragen) und … zugleich die Dominanz des größeren Bezirks (hindern), … (um eine) ortsnahe Aufgabenwahrnehmung wegen ihrer größeren Sachnähe zu ermöglichen“, mag dahinstehen, weil sich aus dieser Erkenntnis rechtlich relevante Folgerungen jedenfalls nicht ergeben. Maßgeblich ist, dass § 20 Kammersatzung die Zuordnung des Wahlberechtigten zu (allein) einem Bezirk erforderlich macht und damit das Entstehen möglicher Doppel- oder Mehrfachstimmrechte einzelner Ärzte, die in verschiedenen Verwaltungsbezirken der Ärztekammer Niedersachsen tätig sind, ausschließt. § 21 HKG und §§ 20, 21 Kammersatzung stehen daher nicht in Normkonkurrenz zueinander, die durch Auslegung aufgelöst werden müsste, sondern wirken komplementär auf verschiedenen Regelungsebenen – § 21 HKG verleiht das (passive) Wahlrecht, die §§ 20, 21 Kammersatzung regeln die Zuordnung der wählbaren Personen zu den Bezirken. Die beiden Normkomplexe beantworten die sich aufgrund der Schaffung von regionalen Verwaltungsbezirken (vgl. § 19 Abs. 1 Kammersatzung) stellende Frage: „Wer“ [§ 21 HKG] ist „wo“ [§§ 20, 21 Kammersatzung] wählbar. Selbst wenn man insoweit eine - wie dargelegt, nicht gegebene - Normkollision zwischen § 21 Abs. 1 Satz 1 HKG und den §§ 20, 21 Kammersatzung annehmen wollte, wie Beschwerde und Wahlprüfungsausschuss, wäre sie im Übrigen nach allgemeinen Auslegungsregeln zu Gunsten der normhierarchisch höherrangigen gesetzlichen Regelung aufzulösen.

cc. In der beschriebenen Zuordnungsfunktion und der Verhinderung von Mehrfachstimmrechten in verschiedenen Bezirken erschöpft sich indes der Sinn des § 20 Kammersatzung. Die darin verwendete Formulierung des „überwiegend … ausüben“ ist lediglich als Abgrenzungskriterium für die Zuordnung des Wahlberechtigten zu einem der Verwaltungsbezirke der Kammer zu verstehen, wenn eine bezirksübergreifende Berufstätigkeit vorliegt, wie auch daran deutlich wird, dass § 20 Kammersatzung die nicht mehr berufstätigen Kammermitglieder schlicht nach ihrer Hauptwohnung einem Verwaltungsbezirk zuweist, ohne dass noch eine ärztliche Tätigkeit im Bezirk ausgeübt werden müsste (und auch unabhängig von dem früheren Ort ihrer Tätigkeit). Insbesondere kann der Vorschrift nicht unter Rückgriff auf § 19a Abs. 1 Satz 1 der Zulassungsverordnung für Vertragsärzte – Ärzte-ZV –, zuletzt geändert durch Gesetz vom 6. Mai 2019 (BGBl. I S. 646), ein quantitatives Erfordernis eines bestimmten Mindestumfangs ausgeübter ärztlicher Tätigkeit als Voraussetzung für das Wahlrecht auf Bezirksebene entnommen werden, schon weil in der Ärzte-ZV allein Regelungen zum Vertragsarztrecht („Kassenarztrecht“) getroffen werden, jedoch bekanntlich nicht alle in Niedersachsen tätigen Ärzte über eine Kassenarztzulassung verfügen. Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach § 2 Abs. 1 Satz 3 HKG die Pflichtmitgliedschaft bereits begründet wird, wenn Kenntnisse und Fähigkeiten, die Voraussetzung für die Approbation waren, auch nur eingesetzt oder mit verwendet werden können, und nach § 2 Abs. 2 HKG der Kammer approbierte Personen mit Hauptwohnsitz in Niedersachsen sogar dann angehören, wenn sie den ärztlichen Beruf nicht ausüben. Daran wird deutlich, dass es – entgegen der auch vom Verwaltungsgericht angedeuteten Überlegungen – für die Frage der Wählbarkeit nicht auf einen Mindestumfang ausgeübter ärztlicher Tätigkeit ankommt, solange die Mitgliedschaft in der Kammer besteht. Bei Personen, die – wie der Beigeladenen – (auch) Mitglieder der Kammer eines anderen Landes sind, entfällt die Pflichtmitgliedschaft lediglich, wenn sie ihren Beruf in Niedersachsen nur vorübergehend und gelegentlich ausüben (§ 2 Abs. 1 Sätze 1 und 2 HKG). Demnach sind die Voraussetzungen der Pflichtmitgliedschaft bereits dann erfüllt, wenn die Tätigkeit entweder nicht nur „vorübergehend“ oder nicht nur „gelegentlich“ in Niedersachsen ausgeübt wird. Eine nur vorübergehende Berufsausübung dürfte jedenfalls nicht mehr gegeben sein, wenn dauerhaft ein Praxissitz an dem betreffenden Ort unterhalten wird. Nach seiner Einlassung im Klageverfahren betreibt der Beigeladene seit 2013 in D-Stadt eine flugmedizinische Untersuchungsstelle; seit 2009 verfüge er über die Genehmigung, eine kassenärztliche Zweitpraxis für Substitutionsmedizin in D-Stadt zu unterhalten. Ausgehend hiervon spricht einiges dafür, es sich nicht nur um eine vorübergehende, sondern um eine andauernde Tätigkeit handelt, so dass es auf den Umfang der Berufsausübung voraussichtlich nicht ankommt. Auch diese Frage wäre im Übrigen nach § 2 Abs. 2 HKG unerheblich, wenn der Beigeladene in Niedersachsen seine Hauptwohnung hätte, was sich aus den vorliegenden Akten indes nicht ergibt.

c. Die Wählbarkeit zu den Bezirksvorständen knüpft, ebenso wie die Wählbarkeit zur Kammerversammlung, an die Kammermitgliedschaft an. Das ergibt sich aus § 21 HKG, auf den § 1 Abs. 1 WO-Bz verweist. Nach § 21 Abs. 1 Satz 1 HKG sind wählbar zur Kammerversammlung alle Kammermitglieder. Der Regelung des § 21 Abs. 2 HKG, wonach ein Kammermitglied aus der Kammerversammlung (erst) ausscheidet, wenn es seine Wählbarkeit verliert, ist zu entnehmen, dass das Wahlrecht an das formale Kriterium bestehender Mitgliedschaft anknüpft (vgl. § 2 Abs. 2, letzter Halbsatz HKG). Die Vorschrift regelt den Ausnahmefall eines Verlusts des Wahlrechts trotz fortbestehender Mitgliedschaft; ihr ist daher im Umkehrschluss zu entnehmen, dass während bestehender Mitgliedschaft – außer in den vom Gesetzgeber bestimmten Fällen (§ 21 Abs. 1 Satz 2 HKG) – das Wahlrecht nicht verloren geht. Für das aktive Wahlrecht gilt nach § 17 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 HKG entsprechendes. Die gesetzliche Regelung folgt vor dem oben dargestellten verfassungsrechtlichen Hintergrund dem Grundsatz strikter Akzessorietät zwischen Kammermitgliedschaft und Wahlrecht, die lediglich in den Fällen des §§ 21 Abs. 2, 17 Abs. 2 HKG durchbrochen wird. Ein Auseinanderfallen des Wahlrechts auf Bezirksebene und auf Landesebene mit der eigenartigen Folge, dass ein durch § 20 Kammersatzung vom aktiven und passiven Wahlrecht auf Bezirksebene ausgeschlossenes Kammermitglied zwar in die Kammerversammlung und sogar zum Präsidenten der Ärztekammer, nicht aber zum Bezirksvorsitzenden gewählt werden könnte, wie die Beschwerde es im Anschluss an den Wahlprüfungsausschuss vertritt, kann daher grundsätzlich nicht eintreten.

Nach §§ 17 Abs. 1 Satz 1, 21 Abs. 1 Satz 1 HKG sind vielmehr alle Kammermitglieder wahlberechtigt und wählbar, wenn sie ihre Wahlrechte nicht ausnahmsweise verloren haben (§§ 17 Abs. 2, 21 Abs. 1 Satz 2 HKG HKG), auch wenn sie ihren Beruf in Niedersachsen nicht ausüben (§ 2 Abs. 2 HKG), was gemäß § 1 Abs. 1 WO-Bz auch für die Wahlen zu den nach §§ 6 Nr. 2, 25 Nr. 9 HKG i.V.m. § 19 Abs. 1 Kammersatzung eingerichteten Bezirksstellen gilt. §§ 20, 21 Abs. 1 Satz 1 Kammersatzung sind bei einer ärztlichen Tätigkeit in mehreren Bundesländern dahin zu interpretieren, dass sie für die Zuordnung des betreffenden Kammermitgliedes zu einem der Verwaltungsbezirke der Ärztekammer auf den Bezirk abstellen, in dem das Kammermitglied in Niedersachsen überwiegend ärztlich tätig ist, so dass es dort sein Wahlrecht ausüben kann.

3. Ob die Rechtmäßigkeit des Beschlusses des Wahlprüfungsausschusses darüber hinaus, wie das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, aus formellen Gründen zweifelhaft ist, weil bei der Beschlussfassung ein befangenes Mitglied mitgewirkt hat, ist danach nicht mehr entscheidungserheblich.

Zutreffend geht das Verwaltungsgericht zunächst davon aus, dass die Regelung von Ausschließungsgründen in § 29 Abs. 3 WO-Bz der Annahme nicht entgegensteht, dass Mitglieder des Wahlprüfungsausschusses auch wegen Besorgnis der Befangenheit abgelehnt werden können. Ob insoweit die §§ 54 Abs. 1 VwGO, 42 ZPO oder § 21 VwVfG heranzuziehen sind, kann dahinstehen. Bei dem Wahlprüfungsverfahren handelt es sich um ein Verwaltungsverfahren im Sinne von § 9 VwVfG, für das die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes gelten (§ 1 Abs. 1 Nds. VwVfG). Damit kommt – vorbehaltlich der Subsidiaritätsklausel des § 1 Abs. 2 Nds. VwVfG – § 21 VwVfG jedenfalls dann zur Anwendung, wenn man § 30 WO-Bz keine Verweisung auf die für das verwaltungsgerichtliche Verfahren geltenden – dann spezielleren – Vorschriften der §§ 54 Abs. 1 VwGO, 42 ZPO entnimmt. Die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes sind für den Satzungsgeber der Wahlordnung daher nicht in der Weise dispositiv, wie es der Wahlprüfungsausschuss angenommen hat. § 21 Abs. 1 Satz 1 VwVfG gilt auch für Mitglieder von Ausschüssen (s. §§ 21 Abs. 2, 88 VwVfG) mit der Maßgabe, dass der Ausschuss über den Ausschluss entscheidet (§§ 21 Abs. 2, 20 Abs. 4 VwVfG). Das befangene Ausschussmitglied kann demnach wie auch sonst ein Amtswalter im Verwaltungsverfahren wegen der Besorgnis der Befangenheit abgelehnt werden. Der – selbst nicht anfechtbare (§ 44a Satz 1 VwGO) – Beschluss des Wahlprüfungsausschusses (ebenfalls) vom 24. Juni 2020 über den Ablehnungsantrag ist daher schon deshalb fehlerhaft, weil er – ausgehend von dem ihm zugrunde liegenden Rechtsverständnis, Befangenheitsgründe könnten nach der Wahlordnung für die Bezirksstellenvorstände überhaupt nicht geltend gemacht werden, da „… § 29 Abs. 3 WO-Bz … Sperrwirkung (entfalte)“ – über die persönliche Befangenheit seines Ausschussmitgliedes nicht entschieden hat, wie auch am Tenor seines Beschlusses deutlich wird. Allerdings ist zweifelhaft, ob dieser Verfahrensfehler – selbst eine Befangenheit des Ausschlussmitgliedes unterstellt – allein bereits zur Aufhebung der nachfolgenden Entscheidung des Wahlprüfungsausschusses über den Einspruch gegen das Wahlergebnis führt, weil der Wahlprüfungsausschuss bei der Wahlprüfung eine gebundene Entscheidung trifft, so dass die Auswirkungen des Fehlers zunächst im Hinblick auf Gewicht und Evidenz sowie die Möglichkeiten seiner Heilung und Unbeachtlichkeit zu prüfen sind (§§ 44, 45 und 46 VwVfG). Diese Fragen bedürfen im Hinblick auf die obigen Ausführungen indes im vorliegenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes keiner abschließenden Entscheidung.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen für erstattungsfähig zu erklären, entspricht der Billigkeit, da er auch im Beschwerdeverfahren einen Antrag gestellt und sich damit selbst einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).