Tatbestand:

Der Kläger begehrt die Erstzuweisung von (weiteren) ca. 40 Zahlungsansprüchen im Rahmen der Basisprämienregelung 2015 nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013.

Die Beklagte wies dem Kläger mit Bescheid vom 17. Dezember 2015 auf seinen am 15. Mai 2015 bei ihr eingegangenen Antrag einmalig 121,71 Zahlungsansprüche zu. Aus der dem Bescheid beigefügten Anlage zur Flächenübersicht 2015 ergibt sich, dass der Zuweisung der Zahlungsansprüche statt der vom Kläger gemeldeten landwirtschaftlichen Nutzfläche von 161,3161 ha eine korrigierte Fläche von 121,7061 ha zugrunde liegt. Die Flächenreduzierung betrifft im Wesentlichen die Flächen, für die der Kläger eine Nutzung mit dem Kulturcode 983 (Weihnachtsbäume) angab. Auf diesen Flächen baut der Kläger Weihnachtsbäume (Nordmanntannen, Blaufichten/Edeltannen sowie Nobilis-Tannen) an. Die mit Weihnachtsbaumkulturen bestockte Fläche stellte die Beklagte mit einer Größe von 39,3703 ha fest.

Der Kläger hat am 18. Januar 2016 Klage erhoben und zur Begründung vorgetragen, dass er auf der betreffenden Nutzfläche als Dauerkultur Weihnachtsbäume anbaue. Diese Nutzpflanzen würden wiederkehrend genutzt. Von einem Teil der Bäume werde in den Wintermonaten und in der Weihnachtszeit Schnittgrün für weihnachtliche und sonstige Dekorationen gewonnen, teilweise in mehrjähriger Folge von ein und demselben Baum, teilweise auch durch vollständige Nutzung aller Äste der vorhandenen Bäume. Ein weiterer Teil der Bäume werde je nach Art ab dem Jahr 5 bis 8 bzw. ab dem Jahr 6 bis 10 nach der Pflanzung als Weihnachtsbäume vermarktet. In manchen Plantagen würden einzelne Bäume genutzt und dann nachgepflanzt. In Teilbereichen der Plantagen erfolge auch eine vollständige Entfernung aller Bäume nach einigen Nutzjahren, nachdem also einige Bäume zuvor entnommen worden seien. Damit liefere eine solche Weihnachtsbaumplantage auf lange Dauer ausgerichtete wiederkehrende Erträge. In einer von der Beklagten aufgestellten Liste der im Rahmen der Fördermaßnahmen beihilfefähigen Kulturen fänden sich unter Dauerkulturen u. a. Baumschulen (Code Nr. 838), Korbweiden (Code Nr. 840) und Rhododendren (Code Nr. 864). Es erschließe sich nicht, inwiefern diese Kulturen hinsichtlich Bewirtschaftung und Ertragsgewinnung von Weihnachtsbaumkulturen abwichen und dies eine ungleiche Behandlung rechtfertige. Auch diese Dauerkulturen führten einen Bewirtschaftungsertrag in der Regel durch Verkauf von Abschnitten bzw. ganzen Pflanzen herbei, was vollumfänglich auch für Weihnachtsbaumkulturen gelte.

Der Kläger hat beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, ihm 161,08 Zahlungsansprüche nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (Region Niedersachsen/Bremen) zuzuweisen und den Bescheid der Beklagten vom 17. Dezember 2015 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen,

und erwidert, dass die Zuteilung von Zahlungsansprüchen und die Gewährung der Direktzahlungen das Vorliegen entsprechender beihilfefähiger Flächen voraussetze. Hierbei müsse es sich um landwirtschaftliche Flächen handeln, auf denen eine landwirtschaftliche Tätigkeit erfolge. Die landschaftliche Fläche werde definiert als Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland oder für den Anbau von Dauerkulturen genutzt werde. Dauerkulturen seien Kulturen, die für die Dauer von mindestens 5 Jahren auf der Fläche verblieben und wiederkehrende Erträge lieferten. Weihnachtsbäume lieferten aber keine wiederkehrenden Erträge, sodass dafür genutzte Flächen nicht beihilfefähig seien.

Das Verwaltungsgericht hat durch sein Urteil vom 21. Februar 2018 die Klage abgewiesen und zur Begründung ausgeführt, dass der Kläger keinen Anspruch auf die Zuweisung weiterer 39,37 Zahlungsansprüche nach der Basisprämienregelung der VO (EU) Nr. 1307/2013 habe. Zwischen den Beteiligten sei allein streitig, ob eine mit Weihnachtsbäumen (Kulturcode 983) bestellte Fläche eine „beihilfefähige“ Fläche im Sinne des Art. 24 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 sei. Nach dieser Vorschrift entspreche die Anzahl der je Betriebsinhaber 2015 zuzuweisenden Zahlungsansprüche der Zahl der beihilfefähigen Hektarflächen, die der Betriebsinhaber in seinem Beihilfeantrag für 2015 angemeldet habe. Unter dem Begriff der „beihilfefähigen Hektarfläche“ sei gemäß Art. 32 Abs. 2 Buchst. a der Verordnung jede landwirtschaftliche Fläche des Betriebs zu verstehen, die für eine landwirtschaftliche Tätigkeit genutzt werde. Als landwirtschaftliche Fläche im Sinne dieser Verordnung gelte gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchst. e der Verordnung jede Fläche, die als Ackerland, Dauergrünland und Dauerweideland oder mit Dauerkulturen genutzt werde. Nach Art. 4 Abs. 1 Buchst. g der Verordnung seien "Dauerkulturen" nicht in die Fruchtfolge einbezogene Kulturen außer Dauergrünland und Dauerweideland, die für die Dauer von mindestens fünf Jahren auf den Flächen verblieben und wiederkehrende Erträge lieferten. Tannenbäume, die für die Verwendung und den Verkauf als Weihnachtsbäume kultiviert würden, lieferten in dieser Zeit keine wiederkehrenden Erträge. Ihrer Zweckbestimmung entsprechend würden sie für die einmalige, zeitlich sehr eingegrenzte Nutzung, nämlich die einmalige Ernte wenige Wochen vor Weihnachten gezogen und verblieben bis zur Ernte, nach dem Vortrag des Klägers abhängig von der Art für die Dauer von fünf bis zehn Jahren, im Boden. Die Definition von „Dauerkultur“ stelle nach ihrem Wortlaut und Verständnis nicht darauf ab, dass der landwirtschaftliche Betrieb wiederkehrende Erträge im Sinne von betriebswirtschaftlichen Einnahmen durch eine kontinuierliche Weihnachtsbaumproduktion erbringe. Es sei bei der Tatbestandsvoraussetzung „wiederkehrender Ertrag“ vielmehr auf die Dauerkultur selbst - die einzelne (Gehölz-)Pflanze - abzustellen. Denn die in Art. 4 Abs. 1 Buchst. g der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 enthaltene Begriffsbestimmung beziehe sich unmittelbar auf die „Dauerkulturen“ und definiere diese. Für dieses Verständnis spreche auch der Wortlaut der englischen Fassung des Art. 4 Abs. 1 Buchst. g der Verordnung. Nach dieser seien von der Begriffsbestimmung „permanent crops“, also Dauerpflanzen bzw. -kulturen, erfasst, die neben dem Verbleib von mindestens fünf Jahren auf dem Land voraussetzten, dass sie wiederholte Ernten - „harvest“ - einbrächten. Die Gewinnung von Schnittgrün von einem Teil der Bäume für die weihnacht- und winterliche Dekoration sei nicht im Sinne von „wiederkehrenden Erträgen“ bzw. „repeated harvests“ zu verstehen. Diene die Gehölzplantage der Zucht und Pflege von Weihnachtsbäumen, falle Tannen- und Grünschnitt allenfalls als untergeordnetes Nebenprodukt der unter dem Kulturcode 983 („Weihnachtsbäume“) erfassten Dauerkultur bzw. als „Abfallprodukt“ im Rahmen der für die Produktion von Weihnachtsbäumen zur Sicherung eines gleichmäßigen Erscheinungsbildes zwingend notwendigen Korrektur- und Qualitätsschnitte an, was die Beihilfefähigkeit nicht begründe. Würde dem Nebenprodukt „Tannengrün“ dagegen vom Umfang her größere Bedeutung beigemessen, stellte sich die Frage, ob die Angabe des Kulturcodes 983 („Weihnachtsbäume“) im Sammelantrag die tatsächliche landwirtschaftliche Nutzung (noch) korrekt widerspiegele. Es bestünde auch keine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung u. a. gegenüber Baumschulen. Bei den in die Begriffsdefinition einbezogenen Reb- und Baumschulen sowie Niederwald mit Kurzumtrieb handele es sich um lebende Kulturen, die voraussetzten, dass die Pflanzen zum Auspflanzen bestimmt seien bzw. der Wurzelstock oder Baumstumpf nach der Ernte im Boden verbleibe und in der nächsten Saison wieder austreibe. Beides treffe auf Weihnachtsbäume, die als solche unter dem Kulturcode 983 erfasst würden, nicht zu. Sofern der Kläger - erstmals in der mündlichen Verhandlung - vortrage, dass er auch Weihnachtsbäume mit Ballen als sogenannte lebende Ware verkaufe, begründe auch dies keinen Anspruch auf die Zuweisung weiterer Zahlungsansprüche. Anders als „Weihnachtsbäume“ im oben verstandenen Sinne seien in Baumschulen gezüchtete Ziergehölze, die zum Auspflanzen bestimmt seien, von der Begriffsdefinition des Art. 4 Abs. 1 Buchst. g. der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ausdrücklich erfasst. Doch müsse der Kläger sich an seinen Angaben im Sammelantrag Agrarförderung 2015 festhalten lassen, wonach die hier streitigen Flächen mit der Kultur „Weihnachtsbäume“ mit dem Kulturcode 983 genutzt würden.

Der Kläger hat am 10. April 2018 Berufung gegen das ihm am 15. März 2018 zugestellte Urteil des Verwaltungsgerichts eingelegt, die von diesem wegen einer grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen worden ist. Zur Begründung seiner Berufung trägt er im Wesentlichen vor: Entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts sei der wiederkehrende Ertrag im Sinne des Art. 4 Abs. 1 g) der VO (EU) Nr. 1307/2013 keinesfalls mit der von der einzelnen Pflanze gezogenen wiederholten Ernte gleichzusetzen. Dies ergebe sich auch nicht aus der englischen Sprachfassung. Mit der Aufnahme der Dauerkultur als förderfähige Nutzungsart solle gewährleistet werden, dass auch die kontinuierliche Bewirtschaftung mehrjähriger Pflanzenkulturen zur Auszahlung von Direktzahlungen führe. Die Notwendigkeit, dabei auf jede einzelne Pflanze und deren wiederholte Erträge abzustellen, ergebe sich aus dem Definitionswortlaut nicht. Seit Inkrafttreten der ersten großen GAP-Reform im Jahr 2005 gelte vielmehr das Prinzip der sogenannten Entkopplung. Zahlungsansprüche und Direktzahlungen sollten gerade produktionsunabhängig gewährt werden. In diesem Zusammenhang erscheine es grob systemwidrig, die Einstufung einer mehrjährigen Kultur als förderfähige Dauerkultur davon abhängig zu machen, dass tatsächlich jede einzelne Kulturpflanze die Möglichkeit einer wiederholten Ernte biete. Die Entnahme einzelner Weihnachtsbäume zum Verkauf und das damit verbundene Prinzip der einmaligen Ernte der Pflanze stünden nicht im Widerspruch zum förderrechtlichen Begriff der Dauerkultur, da bei bestehenbleibender Gesamtkultur für jeden geschlagenen Weihnachtsbaum ein neuer Baum gesetzt und herangezogen werde. Diese Entnahmen erfolgten zeitversetzt und entweder sektionsweise innerhalb der Kultur oder aber differenziert nach dem jeweiligen Auswuchsgrad der jeweiligen Pflanze. Die Weihnachtsbaumkultur an sich bleibe aber in ihrer gesamten Größe bestehen. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass Weihnachtsbäume im Anhang I zur Verordnung (EWG) Nr. 2658/87, die das Brüsseler Zolltarifschema ersetzt habe, auf das der Anhang I zu Art. 38 AEUV verweise, der wiederum in Art. 4 Abs. 1 d) der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 für die Definition landwirtschaftliche Erzeugnisse in Bezug genommen werde, als landwirtschaftliche Erzeugnisse gelistet würden. Trotz diverser Änderungen fänden sich Weihnachtsbäume nach wie vor in der Auflistung der vom gemeinsamen Zolltarif erfassten Produkte, derzeit im Abschnitt II, Kapitel 6, unter dem Code 06042020. Deren Anbau sei damit landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 c) i) der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Dabei könne es keinen Unterschied machen, ob es sich um lebende oder tote landwirtschaftliche Produkte handele.

Der Kläger beantragt,

das angefochtene Urteil zu ändern und die Beklagte zu verpflichten, ihm über die bereits zugewiesenen 121,71 Zahlungsansprüche hinaus weitere 39,37 Zahlungsansprüche nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zuzuweisen und den Bescheid der Beklagten vom 17. Dezember 2015 aufzuheben, soweit er dem entgegensteht.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen,

und verteidigt das angefochtene Urteil.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen.