Gründe

I.

Die Klägerin wendet sich gegen eine der Beigeladenen erteilte Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle in der K. H. I. in A-Stadt.

Die Beklagte erteilte zunächst der Klägerin und der Beigeladenen eine bis zum 1. März 2027 befristete Spielhallenerlaubnis. Dabei legte sie den Abstand der beiden Eingangstüren der Spielhallen mit 125 m und damit eine Einhaltung des Mindestabstands von 100 m zugrunde. Nach einer Weisung der Fachaufsichtsbehörde nahm die Beklagte mit Bescheid vom 5. September 2018 beide Spielhallenerlaubnisse wegen Nichteinhaltung des nach § 25 Abs. 1 Glücksspielstaatsvertrag (GlüStV) i.V.m. § 10 Abs. 2 Satz 1 Niedersächsisches Glückspielgesetz (NGlüSpG) zwischen Spielhallen einzuhaltenden Mindestabstands zurück (vgl. bereits Senatsbeschluss zum Az. 10 LA 11/24).

Nach der Durchführung eines erneuten Auswahlverfahrens erteilte die Beklagte der Beigeladenen eine bis zum 31. Dezember 2025 befristete Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV und lehnte zugleich den Antrag der Klägerin ab. Die Beklagte begründete ihre Auswahlentscheidung damit, dass § 10a Abs. 8 NGlüSpG mangels vorrangig zu berücksichtigender Auswahlkriterien maßgeblich sei und daher auf die größere Distanz der Spielhalle der Beigeladenen zu einer Gaststätte sowie einem Imbiss abzustellen sei. Zudem befinde sich eine Speisewirtschaft in dem Gebäudekomplex, in dem sich auch die Spielhalle der Klägerin befinde.

Die gegen die der Beigeladenen erteilte Spielhallenerlaubnis erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht mit der angegriffenen Entscheidung abgewiesen. Zur Begründung hat es - soweit hier relevant - ausgeführt: Der Abstand zwischen den beiden Spielhallen betrage weniger als 100 m, wie aus der Entscheidung im Parallelverfahren mit dem Az. 11 A 5967/18 (Az. des Senats: 10 LA 11/24) hervorgehe. Das Auswahlverfahren zwischen den konkurrierenden Spielhallen der Klägerin und der Beigeladenen sei rechtmäßig, weil die Auswahl, der Spielhalle der Beigeladenen eine Erlaubnis zu erteilen, zutreffend erfolgt sei. Da die vorrangig zu erwägenden Kriterien nach § 10a Abs. 6 und 7 NGlüSpG nicht einschlägig gewesen seien, sei nach § 10a Abs. 8 NGlüSpG bei Konkurrenz einzelner Spielhallen die Spielhalle auszuwählen, die am weitesten von einer Gaststätte, in der alkoholische Getränke angeboten würden, entfernt liege. Die Beklagte habe ermittelt, dass der Abstand der Spielhalle der Beigeladenen zu der Gaststätte mit 60 m Luftlinie und zu dem Imbiss mit 30 m Luftlinie größer sei, als die Entfernung der Spielhalle der Klägerin zu der sich im selben Gebäudekomplex befindenden Speisewirtschaft. Eine Ermessensentscheidung sei - entsprechend den zitierten Ausführungen des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts - der Beklagten nicht abzuverlangen.

In der vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Entscheidung im Parallelverfahren mit dem Az. 11 A 5967/18 hat dieses hinsichtlich der Messung des Abstands der beiden Spielhallen voneinander ausgeführt: Bei der Bemessung sei entsprechend der Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 20. Juni 2018 (- 11 ME 136/18 -) nicht auf die Lage der Eingangstüren abzustellen. Auch die Einschätzung der Klägerin, auf die äußeren Gebäudekanten abzustellen, finde in der zugrunde zu legenden Auslegung keine Stütze. Denn die gemessenen 109,25 m beschrieben nicht die kürzeste Verbindung, weil sie die jeweiligen Eingangstüren als Messpunkte und damit weiter entfernt zueinander liegende Punkte berücksichtige. Die kürzeste Entfernung betrage bezogen auf die Gebäudekanten 62 m und bezogen auf die Einrichtungen der Spielhallen innerhalb der Gebäude 75 m. Da beide Messgrößen unter 100 m lägen komme es auch im vorliegenden Verfahren nicht auf die rechtliche Festlegung an.

II.

Der gegen dieses Urteil gerichtete Zulassungsantrag der Klägerin, mit dem diese wohl den Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) geltend macht, hat keinen Erfolg. Denn sie hat mit ihrer Berufungszulassungsbegründung diesen Zulassungsgrund nicht hinreichend dargelegt (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO).

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind nach der ständigen Rechtsprechung des Senats dann zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also auf Grund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten (Senatsbeschluss vom 28.6.2022 - 10 LA 234/20 -, juris Rn. 2 m.w.N.). Das ist grundsätzlich dann der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschlüsse vom 8.7.2021 - 1 BvR 2237/14 -, juris Rn. 230, und vom 6.6.2018 - 2 BvR 350/18 -, juris Rn. 16; Senatsbeschluss vom 28.6.2022 - 10 LA 234/20 -, juris Rn. 2; vgl. auch Gaier, NVwZ 2011, 385, 388 ff.). Die Richtigkeitszweifel müssen sich dabei auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen. Es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung der angefochtenen Entscheidung führt (Senatsbeschluss vom 28.6.2022 - 10 LA 234/20 -, juris Rn. 2; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 4.7.2018 - 13 LA 247/17 -, juris Rn. 4 m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 - 7 AV 4.03 -, juris Leitsatz und Rn. 9; vgl. dazu auch BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 9.6.2016 - 1 BvR 2453/12 -, juris Rn. 17). Zur Darlegung der ernstlichen Zweifel bedarf es regelmäßig qualifizierter, ins Einzelne gehender, fallbezogener und aus sich heraus verständlicher Ausführungen, die sich mit der angefochtenen Entscheidung auf der Grundlage einer eigenständigen Sichtung und Durchdringung des Prozessstoffs auseinandersetzen (Senatsbeschluss vom 28.6.2022 - 10 LA 234/20 -, juris Rn. 2 m.w.N.; Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 28.6.2022 - 14 LA 1/22 -, juris Rn. 7, und vom 30.3.2022 - 13 LA 56/22 -, juris Rn. 3). Hat das Verwaltungsgericht seine Entscheidung auf mehrere selbstständig tragende Gründe gestützt, kann ein Berufungszulassungsantrag nur dann Erfolg haben, wenn für jedes der die Entscheidung des erstinstanzlichen Gerichts selbständig tragenden Begründungselemente ein Zulassungsgrund dargelegt worden ist und vorliegt (Senatsbeschluss vom 28.6.2022 - 10 LA 234/20 -, juris Rn. 2; vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 23.4.2012 - 8 LA 45/11 -, juris Rn. 3). Denn wenn nur bezüglich eines Begründungselements ein Zulassungsgrund gegeben ist, kann dieser Teil der Begründung hinweggedacht werden, ohne dass sich der Ausgang des Verfahrens ändert (Senatsbeschlüsse vom 13.5.2022 - 10 LA 37/22 -, juris Rn. 20, und vom 25.2.2020 - 10 LA 355/18 -, juris Rn. 13 m.w.N.).

Bezieht sich das Vorbringen zum Zulassungsgrund der ernstlichen Zweifel hinsichtlich einer Tatsachenfeststellung auf die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Sachverhalts- bzw. Beweiswürdigung, kommt eine Zulassung der Berufung nicht schon dann in Betracht, wenn der erkennende Senat die vom Verwaltungsgericht nach zutreffenden Maßstäben gewürdigte Sachlage nach einer etwaigen eigenen Beweisaufnahme möglicherweise anders beurteilen könnte als das Verwaltungsgericht selbst (Senatsbeschluss vom 5.3.2020 - 10 LA 142/18 -, juris Rn. 4). Denn sonst wäre die Berufung gegen Urteile, die auf einer Sachverhalts- oder Beweiswürdigung beruhen, regelmäßig nach § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, was mit Sinn und Zweck der Zulassungsbeschränkung nicht vereinbar wäre (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 13.2.2020 - 13 LA 491/18 -, juris Rn. 27 m.w.N.; Sächsisches OVG, Beschluss vom 13.10.2015 - 3 A 299/14 -, juris Rn. 19; vgl. auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 18.12.2019 - 20 ZB 19.602 -, juris Rn. 5). Die Freiheit richterlicher Überzeugungsbildung (§ 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO) findet ihre Grenzen im anzuwendenden Recht und dessen Auslegung sowie in Bestimmungen, die den Vorgang der Überzeugungsbildung leiten (BVerwG, Urteil vom 22.5.2019 - 1 C 11.18 -, juris Rn. 27). Eine Sachverhalts- oder Beweiswürdigung kann deshalb nur mit Erfolg angegriffen werden bei Verletzung von gesetzlichen Beweisregeln, von Denkgesetzen oder allgemeinen Erfahrungssätzen, bei aktenwidrig angenommenem Sachverhalt oder wenn sie offensichtlich sachwidrig und damit willkürlich ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 13.2.2020 - 13 LA 491/18 -, juris Rn. 27 m.w.N., und Beschluss vom 18.1.2017 - 8 LA 162/16 -, juris Rn. 27; Sächsisches OVG, Beschluss vom 13.10.2015 - 3 A 299/14 -, juris Rn. 19; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 24.10.2023 - 1 B 22.23 -, juris Rn. 13; Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.1.2020 - 10 ZB 19.1599 -, juris Rn. 7). Allein der Vortrag, die Tatsachen seien anders als vom Verwaltungsgericht angenommen oder der Sachverhalt sei anders zu bewerten, genügt daher nicht den Anforderungen an die Darlegung des Zulassungsgrunds ernstlicher Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 13.1.2020 - 10 ZB 19.1599 -, juris Rn. 7).

Diesen Anforderungen wird die Begründung des Berufungszulassungsantrags der Klägerin, mit der sie geltend macht, das Verwaltungsgericht hätte seiner Entscheidung einen Abstand zwischen den beiden Spielhallen von ca. 109 m zugrunde legen müssen (dazu 1.) zudem sei § 10a Abs. 8 NGlüSpG nicht mit der Berufsfreiheit der Klägerin vereinbar (dazu 2.) und verstoße gegen den Gleichheitssatz (dazu 3.), nicht gerecht.

1. Mit ihrem Vorbringen hat die Klägerin keine ernstlichen Zweifel an der Feststellung des Verwaltungsgerichts, die Entfernung der beiden Spielhallen voneinander betrage weniger als 100 m, dargelegt.

Die Klägerin führt insoweit an, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass sich die Spielhalle der Beigeladenen in einem groß angelegten Gebäudekomplex befinde, weshalb nicht die Gebäudekante zur Messung herangezogen werden könne. Die Luftlinienmessung ergebe einen Abstand von 109 m. Sie beginne an der tatsächlichen Trennwand der Konzessionen der Beteiligten. Das Gericht sei von falschen Annahmen ausgegangen, was sich auch im Parallelverfahren zeige, in dem die Abstandsmessung auf die Eingangsbereiche bezogen worden sei, was sie - die Klägerin - gerade nicht vorgetragen habe.

Diese Ausführungen gehen an den die Entscheidung des Verwaltungsgerichts tragenden Erwägungen vorbei (vgl. bereits Senatsbeschluss im Verfahren mit dem Az. 11 LA 11/24). Dieses hat nicht ausschließlich auf die Gebäudekanten abgestellt (Abstand: 62 m), sondern zudem ausgeführt, dass auch der Abstand zwischen den Einrichtungen der Spielhallen, den die Klägerin mit ihrer Begründung des Zulassungsantrags zugrunde legen möchte, mit 75 m geringer sei, als der Mindestabstand von 100 m. Das Verwaltungsgericht hat damit, wie auch der 11. Senat des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in der zitierten Entscheidung, offengelassen, ob auf "die Gebäudekanten oder auf die äußeren Kanten des Spielhallenbetriebs innerhalb eines Gebäudes" abzustellen ist (Beschluss vom 20.6.2018 - 11 ME 136/18 -, juris Rn. 29, 31). Damit hat das Verwaltungsgericht nicht (nur), wie die Klägerin rügt, auf die äußeren Gebäudekanten abgestellt. Die Klägerin hat auch nicht dargelegt, dass an den diesbezüglichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts ernstliche Zweifel bestehen könnten, insbesondere die Würdigung der tatsächlichen Gegebenheiten auf einer Verletzung von gesetzlichen Beweisregeln, von Denkgesetzen oder allgemeinen Erfahrungssätzen oder einem aktenwidrig angenommenen Sachverhalt beruhen würde oder sie offensichtlich sachwidrig und damit willkürlich wäre. Zum Beleg der von ihr behaupteten Entfernung der beiden Spielhallenbetriebe voneinander hat sie im Parallelverfahren lediglich auf ein der dortigen Klageschrift als Anlage K2 beigefügtes Luftbild von Google Earth verwiesen, in das eine gelbe Linie eingezeichnet ist, ohne das aus diesem hervorginge, dass die beiden Endpunkte der Linie tatsächlich auf den gebäudeinneren Außengrenzen der Spielhallenbetriebe liegen. Damit vermag sie keine ernstlichen Zweifel an der vom Verwaltungsgericht angenommenen Distanz zwischen den Spielhallenbetrieben innerhalb der jeweiligen Gebäude zu begründen, zumal die Beklagte im Parallelverfahren der diesbezüglichen Messung der Klägerin unter Vorlage einer Bauzeichnung des Gebäudeinnern substantiiert entgegengetreten ist und dabei selbst eine Entfernung der beiden Spielhallenbetriebe von 75 m berechnet hat (Bl. 89, 92 f. d.A. im Verfahren mit dem Az. 11 A 5967/18).

2. Ferner ist die Klägerin der Auffassung, § 10a Abs. 8 NGlüSpG verstoße gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Gerade bei geringen Messunterschieden und den damit verbundenen Folgen für den unterlegenen Spielhallenbetreiber sei das angewandte Auswahlkriterium unverhältnismäßig. Eine einzelfallbezogene Gesamtabwägung weiterer Qualitätsmerkmale finde nicht statt, vielmehr solle ausschließlich die Lage über den Verbleib am Standort entscheiden.

Die diesbezügliche Begründung ihres Zulassungsantrags genügt allerdings bereits deshalb nicht den Anforderungen an die Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts, weil sie sich nicht hinreichend mit den entsprechenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit des mit § 10a NGlüSpG normierten abgestuften Auswahlverfahrens (S. 4 bis 8 der Urteilsgründe unter Bezugnahme auf den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 2.8.2021 - 11 ME 104/21 -), die sich auch auf Gaststätten, in denen Spielgeräte aufgestellt werden, beziehen, und insbesondere den Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur Verfassungsmäßigkeit von § 10a Abs. 8 NGlüSpG (S. 8 bis 11 der Urteilsgründe zum Teil wiederum unter Bezugnahme auf den Beschluss des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 2.8.2021 - 11 ME 104/21 -) auseinandersetzt.

Unabhängig davon hat die Klägerin mit ihrem Vorbringen auch nicht dargelegt, dass der niedersächsische Landesgesetzgeber bei der Normierung des Auswahlkriteriums des Abstands zu alkoholische Getränke anbietenden Gaststätten willkürlich gehandelt hätte oder seine diesbezüglichen Erwägungen offensichtlich fehlerhaft wären. Der diesbezügliche Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist für die Gerichte nur begrenzt auf das Vorliegen von Willkür bzw. der offensichtlichen Fehlerhaftigkeit gesetzgeberischer Erwägungen hin überprüfbar (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 2.8.2021 - 11 ME 104/21 -, juris Rn. 23 m.w.N.). Insbesondere geht dies aus den pauschalen hypothetischen Erwägungen der Klägerin, nach denen nicht erkennbar sei, "warum der Besucher einer Gaststätte, in der er möglicherweise selbst Geldspielgeräte bespielen kann, geneigt sein soll, eine Spielhalle aufzusuchen", "der mögliche Kontrollverlust aufgrund Alkoholkonsums" nicht bedeute, "dass jeder Gast einer Gaststätte geneigt ist, sich in eine Spielhalle zu begeben und dort zu spielen" sowie ein spielgeneigter Gast sich insbesondere in den für Spielhallen geltenden Sperrzeiten in der Gastronomie aufhalten und dort ein Gerät spielen würde, nicht hervor. Auch soweit die Klägerin pauschal die Ansicht vertritt, dass die Gesetzesbegründung nicht plausibel sei und ein Bezug zum gewerblichen Spiel fehle, begründet dies keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts, da sie damit nicht unter Auseinandersetzung mit den Erwägungen des Verwaltungsgerichts aufzeigt, dass entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (S. 9 der Urteilsgründe) der Gesetzgeber den ihm zustehenden weiten Beurteilungsspielraum überschritten hätte. Soweit die Klägerin meint, die hohe Bedeutung der Bekämpfung und Prävention von Glücksspielsucht überwiege bezogen auf das Auswahlkriterium des § 10a Abs. 8 NGlüSpG die Grundrechtsbeschränkung nicht, vielmehr sei die Regelung unzumutbar, begründet sie dies auch nicht hinreichend konkret.

3. Letztlich ist die Klägerin der Auffassung, dass § 10a Abs. 8 NGlüSpG gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstoße. Nach Durchlaufen der OASIS Kontrolle könne in Spielbanken nach Belieben Alkohol konsumiert werden während vorliegend die geringe Entfernung der klägerischen Spielhalle zu einer Alkohol ausschenkenden Gaststätte ausschlaggebend sein solle.

Mit diesem Vorbringen hat die Klägerin bereits nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargelegt, dass es sich bei Spielhallen und Spielbanken um wesentlich gleiche Sachverhalte handeln würde, bei denen eine Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG geboten wäre (vgl. dazu etwa Senatsbeschluss vom 7.9.2021 - 10 LA 118/21 -, juris Rn. 17 m.w.N.). Einen konkreten Vergleich der einzelnen tatsächlichen und rechtlichen Umstände, die einen wesentlich gleichen Sachverhalt begründen könnten, stellt die Klägerin vielmehr nicht an, zumal bereits nach dem Glücksspielstaatsvertrag unterschiedliche rechtliche Regelungen für Spielbanken und Spielhallen gelten (vgl. § 2 Abs. 2 GlüStV) und die Dichte von Spielhallen mit der von Spielbanken, wie auch die Klägerin einräumt ("Griffnähe"), nicht vergleichbar ist (vgl. auch § 20 GlüStV), so dass wesentliche gleiche Sachverhalte, die nach Art. 3 Abs. 1 GG eine Gleichbehandlung gebieten würden, auch nicht vorliegen.

Unabhängig davon geht es in dem angegriffenen Urteil auch nicht um die Möglichkeit, in der Spielhalle der Klägerin, wie in einer Spielbank, Alkohol zu konsumieren, sondern um die Auflösung eines Konkurrenzverhältnisses zwischen zwei Spielhallen. Soweit die Klägerin unter Bezugnahme auf die Möglichkeit des Alkoholkonsums in Spielbanken und die dortigen Gefahren eines alkoholbedingten Kontrollverlusts auf die Ungeeignetheit des in § 10a Abs. 8 NGlüSpG normierten Auswahlkriteriums schließen möchte, legt sie nicht in ausreichender Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts zum Zweck und zur Geeignetheit des streitgegenständlichen Auswahlkriteriums (S. 8 f. der Urteilsgründe) sowie den rechtlichen und tatsächlichen Unterschieden zwischen Spielhallen und Spielbanken dar, dass der Gesetzgeber den ihm zustehenden Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 2.8.2021 - 11 ME 104/21 -, juris Rn. 23) überschritten hätte.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Die Kosten der Beigeladenen waren nicht für erstattungsfähig zu erklären, da diese im Berufungszulassungsverfahren keinen Antrag gestellt hat und damit nicht das Risiko einer eigenen Kostenpflicht eingegangen ist.

Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG und Nr. 54.1 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).