Gründe

Die Antragsteller wenden sich gegen die Niedersächsische Verordnung über düngerechtliche Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat oder Phosphat (NDüngGewNPVO, im Folgenden: NDüGV) vom 3. Mai 2021 in der durch die Verordnungen vom 7. Februar 2023 (Nds. GVBl. S. 10) und vom 27. Oktober 2023 (Nds. GVBl. S. 261) geänderten Fassung, soweit Gebiete des Grundwasserkörpers (GWK) "Land Hadeln Lockergestein" zur Gebietskulisse Grundwasser bestimmt worden sind und begehren die diesbezügliche vorläufige Außervollzugsetzung der streitgegenständlichen Verordnung.

Gemäß § 1 NDüGV werden zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat gemäß § 13a Abs. 1 der Verordnung über die Anwendung von Düngemitteln, Bodenhilfsstoffen, Kultursubstraten und Pflanzenhilfsmitteln nach den Grundsätzen der guten fachlichen Praxis beim Düngen (Düngeverordnung - DüV) in Verbindung mit der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift Gebietsausweisung vom 10. August 2022 (AVV GeA) 1. in § 2 a) die Gebiete ausgewiesen, die im Sinne des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, 2 oder 3 DüV mit Nitrat belastet sind (Gebietskulisse Grundwasser), und b) hydrologische Einzugsgebiete oder Teileinzugsgebiete von Oberflächenwasserkörpern ausgewiesen, die im Sinne des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 DüV eutrophiert sind (Gebietskulisse Oberflächengewässer), 2. in den §§ 3 und 4 für die in § 2 ausgewiesenen Gebiete zusätzliche abweichende Anforderungen aufgestellt und 3. in § 5 ergänzende Anforderungen für Betriebsinhaberinnen und Betriebsinhaber in Bezug auf die in § 5 Abs. 1 NDüGV bezeichneten Betriebe geregelt. Gemäß § 2 Abs. 1 NDüGV werden als mit Nitrat belastete und als eutrophierte Gebiete die aus der Übersichtskarte der Anlage 1 und den Detailkarten der Anlage 2 ersichtlichen Gebiete ausgewiesen. Den Außengrenzen in den Anlagen 1 und 2 liegt hinsichtlich der landwirtschaftlichen Flächen der Stand der Feldblöcke vom 5. Juli 2023 zugrunde (§ 2 Abs. 2 Satz 1 NDüGV). Das Servicezentrum Landentwicklung und Agrarförderung stellt die Gebietskulissen unter der Internet-Adresse https://sla.niedersachsen.de/landentwicklung/LEA/ dar (§ 2 Abs. 3 NDüGV).

Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV haben die Landesregierungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat durch Rechtsverordnung auf Grund § 3 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 Nr. 3 und mit Abs. 5 Düngegesetz (DüngG) folgende Gebiete auszuweisen:

1. Gebiete von Grundwasserkörpern im schlechten chemischen Zustand nach § 7 der Grundwasserverordnung (GrwV) auf Grund einer Überschreitung des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat; hiervon auszunehmen sind Gebiete von Grundwasserkörpern, in denen weder eine Überschreitung des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat noch ein steigender Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und eine Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat festgestellt worden ist,

2. Gebiete von Grundwasserkörpern mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat,

3. Gebiete von Grundwasserkörpern mit Überschreitung des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat oder Gebiete mit steigendem Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und einer Nitratkonzentration von mindestens drei Vierteln des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat, die innerhalb von Grundwasserkörpern im guten chemischen Zustand nach § 7 Abs. 4 GrwV liegen,

Der chemische Grundwasserzustand ist nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV insbesondere in dem Fall als gut einzustufen, wenn die in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerte an keiner Messstelle nach § 9 Abs. 1 GrwV im GWK überschritten werden. Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 GrwV ermittelt und beurteilt die zuständige Behörde den chemischen Grundwasserzustand auf der Grundlage von Grundwasseruntersuchungen und eines geeigneten konzeptionellen Modells für den GWK. Gemäß Anlage 2 GrwV beträgt der Schwellenwert für Nitrat 50 mg/l mit dem Ableitungskriterium Grundwasserqualitätsnorm gemäß RL 2006/118/EG (vgl. Art. 1 Abs. Buchstabe a), 3 Abs. 1 Buchstabe a) i.V.m. Anhang I Nr. 1: Qualitätsnorm 50 mg/l; Anhang I Buchstabe A Nr. 2 RL 91/676/EWG; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21.11.2023 - 7 KS 8/21 -, juris Rn. 128).

Gemäß § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV erlässt die Bundesregierung zur Vereinheitlichung der Vorgehensweise bei der Ausweisung der Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 DüV auf der Grundlage von Art. 84 GG eine allgemeine Verwaltungsvorschrift. Dementsprechend schuf die Bundesregierung die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Ausweisung von mit Nitrat belasteten und eutrophierten Gebieten vom 3. November 2020 (BAnz AT 10.11.2020 B4), zwischenzeitlich in der aufgrund der Rügen der Europäischen Kommission (vgl. BR-Drs. 274/22, S. 1) geänderten Fassung vom 10. August 2022 (AVV Gebietsausweisung - AVV GeA, BAnz AT 16.08.2022 B2).

In den durch die NDüGV gemäß § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV ausgewiesenen Gebieten gelten, neben den durch die Landesregierungen vorzuschreibenden zusätzlichen abweichenden oder ergänzenden Anforderungen (vgl. § 13a Abs. 3 DüV), ab dem 1. Januar 2021 die in § 13a Abs. 2 DüV genannten abweichenden oder ergänzenden Anforderungen, nach denen insbesondere für Flächen, die in ausgewiesenen Gebieten liegen, der ermittelte Stickstoffdüngebedarf zu einer jährlichen betrieblichen Gesamtsumme des Stickstoffdüngebedarfs zusammenzufassen und aufzuzeichnen und die Gesamtsumme um 20 % zu verringern ist (§ 13a Abs. 2 Nr. 1 DüV) sowie Nährstoffe aus organischen und organisch-mineralischen Düngemitteln, einschließlich Wirtschaftsdüngern nur so aufgebracht werden dürfen, dass die aufgebrachte Menge an Gesamtstickstoff je Schlag, je Bewirtschaftungseinheit oder je nach § 3 Abs. 2 Satz 3 DüV zusammengefasster Fläche 170 kg Gesamtstickstoff je ha und Jahr nicht überschreitet (§ 13a Abs. 2 Nr. 2 DüV).

Die NDüGV soll, wie die DüV (und das DüngG), auch der Umsetzung 1. der Richtlinie 91/676/EWG (Nitratrichtlinie) des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. EG Nr. L 375 S. 1), zuletzt geändert durch die Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 (ABl. EU Nr. L 311 S. 1), und 2. der Richtlinie 2001/81/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2001 über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (ABl. EG Nr. L 309 S. 22), zuletzt geändert (und aufgehoben) durch die Richtlinie (EU) 2016/2284 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Dezember 2016 (ABl. EU Nr. L 344 S. 1), dienen. Die RL 91/676/EWG hat gemäß ihres Art. 1 zum Ziel, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen (vgl. auch Art. 1 RL 2000/60/EG - Wasserrahmenrichtlinie und Art. 1 RL 2006/118/EG - Grundwasserrichtlinie). Nach den Erwägungsgründen der Richtlinie (Nr. 1 bis 3 und 6) ist der Nitratgehalt der Gewässer in den Mitgliedsstaaten zu hoch, was insbesondere auf landwirtschaftliche Quellen, so die Ausbringung und Ableitung von Tierhaltungsabfällen und die übermäßige Verwendung von Düngemitteln zurückzuführen ist. Die Richtlinie dient dem Schutz der menschlichen Gesundheit und der lebenden Ressourcen und Ökosysteme der Gewässer sowie zur Sicherung der rechtmäßigen Nutzung der Gewässer (Nr. 6).

Die Antragsteller bewirtschaften als Eigentümer bzw. Pächter zusammen insgesamt 600 ha landwirtschaftliche Fläche im Acker- und Grünlandanbau. Daneben betreiben sie Rinderhaltung. Seit der Änderung der ursprünglichen NDüGV durch die Verordnung vom 7. Februar 2023 liegen die Betriebsflächen der Antragsteller zu 60 bis 100 % auch in den nunmehr als nitratbelastet ausgewiesenen Gebieten des GWK "Land Hadeln Lockergestein". Das in diesem GWK durch die NDüGV als mit Nitrat belastet ausgewiesene Gebiet ist zugleich Teil des Wasserschutzgebiets (WSG) Altenwalde, das sich über den GWK "Land Hadeln Lockergestein" hinaus in den GWK "Untere Weser Lockergestein rechts" erstreckt. Hinsichtlich der Nitratbelastung wurde der streitgegenständliche GWK als in gutem chemischen Zustand bewertet, der benachbarte GWK "Untere Weser Lockergestein rechts" hingegen in schlechtem chemischen Zustand. In dem Teil des WSG, dass sich über Teile des GWK "Land Hadeln Lockergestein" erstreckt, befinden sich drei von einem Wasserversorgungsunternehmen betriebene Erfolgskontrollmessstellen, die nicht Teil des für die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete nach der NDüGV verwendeten Messnetzes sind, an denen aber jedenfalls im Jahr 2022 Nitratwerte oberhalb von 50 mg/l gemessen worden sind.

Die Antragsteller sind der Auffassung, dass die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete im GWK "Land Hadeln Lockergestein" gegen die Verordnungsermächtigung aus § 13a Abs. 1 Satz 1 Ziff. 1 bis 3 DüV verstoße, weil in diesem GWK weder eine Nitratbelastung von über 50 mg/l gemessen noch ein steigender Trend festgestellt worden sei. Der Antragsgegner weise Einzugsgebiete von Trinkwasser- oder Heilquellenentnahmestellen, hier das WSG Altenwalde, zusätzlich als mit Nitrat belastetes Gebiet aus, ohne dass in diesen Einzugsgebieten Schwellenwertüberschreitungen oder steigende Trends und eine Nitratkonzentration von drei Vierteln des Schwellenwerts festgestellt worden wären. Das WSG Altenwalde liege außerhalb eines Grundwasserkörpers nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV. Daher sei die Ausweisung zumindest bezogen auf das WSG Altenwalde, in dem keine relevante Nitratbelastung vorliege, nicht entsprechend den Vorgaben des § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV erfolgt. Nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV seien in den nach der GrwV und dem Wasserhaushaltsgesetz (WHG) festgelegten Grenzen der Grundwasserkörper nitratbelastete Gebiete festzulegen. Diese Anforderungen halte der Antragsgegner nicht ein, wenn er zusätzliche Bereiche innerhalb eines GWK mit in die Gebietskulisse einbeziehe, die sich in einem guten chemischen Zustand befänden. Nach § 3 Nr. 6 WHG handele es sich bei Grundwasserkörpern um abgegrenzte Grundwasservolumen. Dass es zwischen den beiden hier vorliegenden GWK zu einem Grundwasserfluss komme, sei nicht belegt. Ein solches Vorgehen des Antragsgegners werde auch nicht durch den von ihm hierzu angeführten § 5 Abs. 3 AVV GeA ermöglicht. Zweck des § 5 AVV GeA sei allein, die Vorgehensweise der Länder bei der Ausweisung der Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV zu vereinheitlichen bzw. zu präzisieren. § 5 Abs. 3 AVV GeA gelte nur für die Binnendifferenzierung bzw. immissionsbasierte Abgrenzung von belasteten und unbelasteten Gebieten innerhalb der maßgeblichen Grundwasserkörper. Im Übrigen sei es allein bei Oberflächengewässern nach § 13a Abs. 1 Nr. 4 DüV möglich, hydrologische Einzugsgebiete oder Teileinzugsgebiete als Gebietskulisse auszuweisen. Auch handele es sich bei den im WSG vorhandenen Erfolgskontrollmessstellen weder um Messstellen des Ausweisungsmessnetzes noch um Zusatzmessstellen im Sinne der AVV GeA. Eine Dokumentation für die Messstellen sei überdies nicht vorhanden, so dass sie für die Gebietsausweisung ungeeignet seien.

Aufgrund dieses eklatanten Rechtsverstoßes sei die beantragte einstweilige Anordnung zu erlassen. Die ihnen - den Antragstellern - durch den Vollzug der angefochtenen Verordnung drohenden Nachteile würden die Nachteile überwiegen, die entstünden, wenn die Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber später keinen Erfolg hätte. Insbesondere die Vorgabe, nur noch 80 % des Pflanzenbedarfs zu düngen, habe zur Folge, dass Feldfrüchte die künftig angebaut würden, unterversorgt seien. Dies wiederum führe zu geringeren Erträgen und minderen Qualitäten sowie zu weniger organischer Masse. Die Minderversorgung der Pflanzen mit Nitrat habe nachhaltige, später nur schwer wieder rückgängig zu machende Auswirkungen. Durch diese werde die Eiweißproduktion der Pflanzen sowie die Massenbildung gehemmt, so dass dem Boden künftig weniger Pflanzenmaterial für die natürliche Nährstoffgewinnung und Humusneubildung zur Verfügung stehe. Das Verbot der Stickstoffzugabe zu Winterraps, Wintergerste und Zwischenfrüchten ohne Futternutzung sorge dafür, dass zahlreiche Ackerflächen im Winter über keine ausreichende Abdeckung mehr verfügten, weil sich die Früchte im Herbst nicht ausreichend entwickeln könnten und vor allem Blattmasse fehle. Bodenerosionen durch Wind und Regen über die Herbst- und Wintermonate seien die Folge. Hieraus resultierten jährliche Einkommenseinbußen in Höhe von geschätzt 300 EUR/ha sowie Wertverluste an Grund und Boden. Unstreitig seien Ertragsminderungen von 3 bis 5 % jährlich. Hinzu würden die hohe Inflation, extrem gestiegene Erzeugerpreise und Herstellungskosten sowie aktuell geringere Weltmarktpreise kommen, so dass von einem schweren Nachteil im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO für sie - die Antragsteller - auszugehen sei.

Sie beantragen,

Der Antragsgegner beantragt,

Er bringt vor, dass der GWK "Land Hadeln Lockergestein" insoweit in die Kulisse der mit Nitrat belasteten Gebiete einbezogen worden sei, wie sein Gebiet mit demjenigen des WSG Altenwalde, das sich über beide GWK ("Land Hadeln Lockergestein" und "Untere Weser Lockergestein rechts") erstrecke, übereinstimme. Die Trinkwasserentnahmestellen des WSG lägen im Teilbereich des GWK "Land Hadeln Lockergestein". Das WSG bilde das hydrologische Einzugsgebiet der Trinkwasserentnahmestellen ab. Eine der 4 Messstellen des Ausweisungsmessnetzes, die sich im GWK "Untere Weser Lockergestein rechts" befinde, weise mit 113,18 mg/l einen erhöhten Nitratwert auf. Darüber hinaus würden im WSG die Nitratwerte an weiteren Erfolgskontrollmessstellen gemessen. An 3 dieser Erfolgskontrollmessstellen seien für das Jahr 2022 mit 77 bis 96 mg/l Jahresmittelwerte für Nitrat oberhalb des Grenzwerts gemessen worden. Ähnliche Werte lägen auch für die Vorjahre vor. Damit sei belegt, dass sich die Nitratbelastung im WSG Altenwalde auch auf den GWK "Land Hadeln Lockergestein" erstrecke. Nach § 5 Abs. 3 AVV GeA seien Einzugsgebiete von Trinkwasser- oder Heilquellenentnahmestellen zusätzlich als mit Nitrat belastete Gebiete auszuweisen, sofern innerhalb des Einzugsgebiets belastbare Datengrundlagen für eine Überschreitung des Schwellenwerts von 50 mg/l oder für eine Nitratkonzentration von mindestens 37,5 mg/l und einen steigenden Trend im Grundwasser vorlägen. Dies bedeute, dass die betreffenden Einzugsgebiete in die Gebietskulisse einzubeziehen seien. Die sich aus der immissionsbasierten Abgrenzung auf Basis des Ausweisungsmessnetzes nach § 5 Abs. 1 und 3 AVV GeA ergebende Gebietskulisse werde also um das jeweilige Einzugsgebiet erweitert. Nach der Definition des Einzugsgebiets in dem Arbeitsblatt des Deutschen Vereins des Gas- und Wasserfaches e. V. (DVGW) W 101 (A) würden alle Bereiche des Grundwassers im Einzugsgebiet den Entnahmestellen zufließen. Daher werde der von § 5 Abs. 3 AVV GeA bezweckte Schutz der Trinkwasserversorgung nur dann erfüllt, wenn auch in einem benachbarten GWK befindliche Teile des Einzugsgebiets in die Gebietskulisse einbezogen würden. Anders als die Abgrenzung der GWK nach dem WHG und der GrwV endeten die Einzugsgebiete nicht zwingend an den Grenzen der GWK. GWK seien nicht unbedingt hydraulisch geschlossene Systeme. So könne es auch einen Grundwasserfluss zwischen zwei GWK geben. Dies sei etwa auch der Fall bei den GWK "Land Hadeln Lockergestein" und "Untere Weser Lockergestein rechts".

Der im GWK "Land Halden Lockergestein" liegende Teil des Einzugsgebiets sei auch deshalb in die Gebietskulisse einzubeziehen gewesen, weil an den 3 Erfolgskontrollmessstellen die Grenzwerte für Nitrat überschritten seien. Dies stehe auch in Einklang mit § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV, der im Gegensatz zur AVV GeA keine konkreten Anforderungen an die Messstellen und Messnetze stelle. Dass nach § 5 Abs. 3 AVV GeA "belastbare Datengrundlagen" ausreichten, rechtfertige sich aus den besonderen Schutzerfordernissen der Trinkwasserversorgung.

Die von den Antragstellern angegebenen Einkommenseinbußen erschienen ungewöhnlich hoch und seien auch nicht plausibel dargelegt worden. Zudem stünden den Antragstellern für ihre landwirtschaftliche Betätigung auch Anpassungs- und Optimierungsoptionen zur Verfügung. Der Humusgehalt werde von anderen Faktoren als der Höhe der Stickstoffdüngung stärker beeinflusst und könne beispielweise durch eine angepasste Fruchtfolgegestaltung effektiv gefördert werden. In der Abwägung überwiege das Ziel der Verminderung weiterer Nitrateinträge in das Grundwasser des Trinkwassereinzugsgebietes aufgrund der überragenden Bedeutung der Reinhaltung des Grundwassers und der Trinkwasserversorgung das wirtschaftliche Interesse der betroffenen landwirtschaftlichen Betriebe.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte verwiesen.

II.

Der Normenkontrolleilantrag hat keinen Erfolg. Er ist zwar zulässig (dazu 1.), jedoch unbegründet. Denn eine einstweilige Anordnung ist nicht zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten (dazu 2.).

1. Der Normenkontrolleilantrag ist zulässig.

Er ist gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 6 VwGO i.V.m. § 75 Niedersächsisches Justizgesetz (NJG) statthaft, da es sich bei der Niedersächsischen Verordnung über düngerechtliche Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen durch Nitrat oder Phosphat (NDüGV), die die Antragsteller parallel mit einem Normenkontrollantrag angegriffen haben, um eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift handelt.

Der hier am 13. Februar 2024 eingegangene Normenkontrollantrag wurde jedenfalls insoweit fristgerecht, nämlich innerhalb der gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltenden Jahresfrist gestellt, als er sich gegen die durch die am 14. Februar 2023 veröffentlichte Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über düngerechtliche Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat vom 7. Februar 2023 (Nds. GVBl. S. 10) geänderte Fassung richtet, mit der insbesondere die Ausweisung der roten Gebiete in den Anlagen 1 und 2 zu § 2 Abs. 1 NDüGV geändert worden ist. Darüber hinaus werden mit dem Antrag aber auch diejenigen Vorschriften der bereits am 7. Mai 2021 veröffentlichten NDüGV vom 3. Mai 2021 fristgerecht zur gerichtlichen Überprüfung gestellt, die sich durch die Änderungsverordnung vom 7. Februar 2023 zwar nicht geändert haben, die die Antragsteller aber aufgrund der Änderung der Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete und damit des Geltungsbereichs der Verordnung erstmals beschweren, da auch die von den Antragstellern bewirtschafteten landwirtschaftlichen Flächen nunmehr als nitratbelastet ausgewiesen werden und damit den Düngebeschränkungen der DüV und der NDüGV unterfallen (vgl. dazu Niedersächsisches OVG, Urteil vom 18.11.2020 - 2 KN 644/19 -, juris Rn. 14; Bayerischer VGH, Urteil vom 16.6.2017 - 15 N 15.2769 -, juris Rn. 19; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.12.2012 - 9 S 2933/11 -, juris Rn. 63; jeweils m.w.N.). Mit dem Normenkontrollverfahren können die Antragsteller damit nicht nur die durch die Änderungsverordnung aus Februar 2023 geänderten Regelungen, sondern auch diejenigen nicht geänderten, die Antragsteller aber nunmehr (erstmals) belastenden Bestimmungen der NDüGV vom 3. Mai 2021 überprüfen lassen, für die die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bereits abgelaufen war.

Die Antragsteller sind auch antragsbefugt. Gem. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann - neben Behörden - jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, einen Normenkontrollantrag stellen. Dies gilt auch für einen Normenkontrolleilantrag (vgl. etwa Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 15.7.2022 - 1 MN 132/21 -, juris Rn. 7, sowie vom 16.12.2021 - 13 MN 477/21 -, juris Rn. 18). Da sich Teile der betrieblichen Flächen der Antragsteller in den durch § 2 Abs. 1 i. V. m. Anlage 1 und 2 NDüGV im Grundwasserkörper (GWK) "Land Hadeln Lockergestein" ausgewiesenen nitratbelasteten Gebieten befinden und für diese daher die in § 13a Abs. 2 DüV genannten abweichenden und ergänzenden Anforderungen sowie die in § 3 NDüGV bestimmten zusätzlichen abweichenden Anforderungen für deren landwirtschaftliche Betätigung gelten, kommt eine Verletzung ihrer subjektiven Rechte aus Art. 12 Abs. 1 und 14 Abs. 1 GG in Betracht (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 91; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 18; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 21.10.2021 - 2 K 224/20 -, ZUR 2022, 37; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 15.7.2021 - 2 R 32/21 -, juris Rn. 32; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 25.11.2020 - 5 KN 10/20 -, juris Rn. 67; vgl. zum Eigentumsrecht auch EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 54 bis 57).

Den Antragstellern fehlt auch nicht das Rechtsschutzbedürfnis (vgl. dazu Schoch in Schoch/Schneider, VwGO, Stand: März 2023, § 47 Rn. 151; Hoppe in Eyermann, VwGO, 16. Auflage 2022, § 47 Rn. 103). Diese Zulässigkeitsvoraussetzung soll verhindern, dass Gerichte in eine Normprüfung eintreten, deren Ergebnis für den Antragsteller wertlos ist, weil es seine Rechtsstellung nicht verbessern kann (BVerwG, Beschluss vom 4.1.2023 - 3 BN 1.22 -, juris Rn. 17 m.w.N.). Dies ist hier nicht der Fall, auch wenn nach § 13a Abs. 4 Satz 1 DüV bei einer unterbliebenen Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV ("die innerhalb von Grundwasserkörpern im guten chemischen Zustand nach § 7 Absatz 4 der Grundwasserverordnung liegen") ab dem 1. Januar 2021 die abweichenden und ergänzenden Anforderungen nach § 13a Abs. 2 DüV und die durch Rechtsverordnung nach § 13a Abs. 3 DüV vorgeschriebenen zusätzlichen Anforderungen für die gesamte landwirtschaftliche Nutzfläche im Gebiet des jeweiligen Grundwasserkörpers gelten (vgl. dazu auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 100; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 23 f., 76 f.; Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21/2474, juris Rn. 28). Denn mag auch die Unwirksamkeitserklärung der Gebietsausweisung im GWK "Land Hadeln Lockergestein" im Normenkontrollverfahren voraussichtlich mit einer unterbliebenen Ausweisung nach § 13a Abs. 4 Satz 1 DüV gleichzusetzen sein und damit dazu führen, dass die vorgesehenen Düngebeschränkungen für die gesamte landwirtschaftliche Nutzfläche im Gebiet des GWK "Land Hadeln Lockergestein" gelten könnten (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 100; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 21 bis 24), so gilt dies nicht für die hier beantragte lediglich vorläufige Außervollzugsetzung der Ausweisung nitratbelasteter Gebiete im GWK "Land Hadeln Lockergestein". Denn im Fall des Obsiegens der Antragsteller würde die Gebietsausweisung nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV weiterhin bestehen, sie wäre lediglich vorläufig nicht anwendbar. Unabhängig davon ist vorliegend auch nicht ersichtlich, dass es sich bei dem streitgegenständlichen GWK um einen solchen "im guten chemischen Zustand nach § 7 Absatz 4 der Grundwasserverordnung" handelt, wie § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV es jedoch voraussetzt.

2. Der Antrag ist jedoch unbegründet.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten des in der Sache anhängigen Normenkontrollantrags, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO zulässig und (voraussichtlich) begründet sein wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug der Norm bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens hingegen nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden, bei der die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Antrag nach § 47 Abs. 1 VwGO aber erfolglos bliebe, gegenüber zu stellen sind. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Erwägungen müssen die gegenläufigen Interessen dabei deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (zu alledem: BVerwG, Beschluss vom 30.4.2019 - 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans; Bayerischer VGH, Beschluss vom 30.11.2023 - 14 NE 23.1503, u.a. -, juris Rn. 37; Niedersächsisches OVG, Beschlüsse vom 25.8.2023 - 4 MN 128/22 -, juris Rn. 47, vom 2.6.2022 - 14 MN 259/22 -, juris Rn. 6 m.w.N. und vom 23.12.2021 - 13 MN 485/21 -, juris Rn. 9)

Unter Berücksichtigung dieser Maßgaben ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung im vorliegenden Fall nicht dringend geboten. Zwar dürfte die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete gemäß §§ 1 Nr. 1 Buchst. a), 2 Abs. 1 i.V.m. Anlagen 1 und 2 NDüGV im GWK "Land Hadeln Lockergestein" nicht mit höherrangigem Recht in Einklang stehen (dazu a)), der zunächst weitere Vollzug der NDüGV (auch) hinsichtlich des GWK "Land Hadeln Lockergestein" vor einer Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache lässt jedoch keine Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragsteller, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für die Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist (dazu b)).

a) Die Ausweisung eines nitratbelasteten Gebiets im GWK "Land Hadeln Lockergestein" durch §§ 1 Nr. 1 Buchst. a), 2 Abs. 1 i.V.m. Anlagen 1 und 2 NDüGV ist voraussichtlich rechtswidrig.

aa) Die als nitratbelastet ausgewiesene Fläche erfüllt aller Voraussicht nach nicht die Voraussetzungen des § 13 Abs. 1 Satz Nr. 1 bis 3 DüV.

Die Ausweisung kann nicht auf § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV gestützt werden, weil es sich bei dem GWK "Land Hadeln Lockergestein", nicht, wie jedoch von der Vorschrift vorausgesetzt, um einen GWK im schlechten chemischen Zustand nach § 7 GrwV auf Grund einer Überschreitung des in Anlage 2 GrwV enthaltenen Schwellenwerts für Nitrat handelt. Bereits nach den Ausführungen des Antragsgegners (S. 6, 12 der Antragserwiderung) wurden an den 2 Messstellen des von ihm für die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete verwendeten Ausweisungsmessnetzes im streitgegenständlichen GWK keine Nitratwerte gemessen, die den Schwellenwert nach § 7 i.V.m. Anlage 2 der GrwV von 50 mg/l übersteigen. Dementsprechend wurde der chemische Zustand des GWK durch die zuständige Behörde (§ 6 Abs. 1 Satz 1 GrwV) auch als gut bewertet (vgl. https://www.umweltkarten-niedersachsen.de/Download_OE/WRRL/GW_STECKBRIEF/DE_GB_DENI_NI11_8_Land_Hadeln_Lockergestein.pdf).

Zwar wurden an 3 in dem GWK und zugleich im WSG Altenwalde gelegenen Erfolgskontrollmessstellen Nitratwerte oberhalb des Schwellenwerts gemessen. Jedoch wird weder vom Antragsgegner behauptet noch ist sonst ersichtlich, dass es sich bei diesen Messstellen um solche im Sinne von § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV i.V.m. §§ 7 Abs. 2, 9, Anlage 4 Nr. 1 GrwV handelt. Zudem werden solche Erfolgskontrollmessstellen auch nicht, wie vorliegend ersichtlich, für die Bewertung des chemischen Zustands eines GWK nach § 7 GrwV herangezogen. Dies gilt nach der Methodenbeschreibung des NLWKN vom 4. Dezember 2023 "Vorgehensweise und Durchführung der Überprüfung der Ausweisung mit Nitrat belasteter Gebiete für Niedersachsen (AVV GeA 2022)" (abrufbar über https://sla.niedersachsen.de/landentwicklung/LEA/, dort über die Fußzeile "NDüngGewNPVO") auch für die zusätzliche Berücksichtigung der Einzugsgebiete von Trinkwasser- und Heilquellenentnahmestellen als mit Nitrat belastete Gebiete. Denn Ausgangspunkt ist auch insoweit, dass das Trinkwasserschutzgebiet eine rote "Ausweisungsmessstelle" aufweist (S. 10 der Methodenbeschreibung). Dementsprechend war für die Ausweisung des nitratbelasteten Gebiets im streitgegenständlichen GWK für den Antragsgegner die im benachbarten GWK und zugleich im WSG Altenwalde an der Ausweisungsmessstelle Oxstedt HL 12 Fl gemessene Überschreitung des Schwellenwerts maßgeblich (vgl. S. 9 der Antragserwiderung) und nicht das Vorhandensein der 3 Erfolgskontrollmessstellen im GWK "Land Hadeln Lockergestein" mit erhöhten Nitratwerten, auch wenn er nunmehr in Bezug auf § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV auch auf die Erfolgskontrollmessstellen abstellen möchte.

Die Ausweisung als mit Nitrat belastetes Gebiet im betroffenen GWK kann auch nicht nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DüV erfolgen, da die Messwerte der Ausweisungsmessstellen keinen steigenden Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und eine Nitratkonzentration von mehr als 35 mg/l aufweisen (S. 6 der Antragserwiderung).

Die Gebietsausweisung im GWK "Land Hadeln Lockergestein" kann letztlich aller Voraussicht nach auch nicht, wie der Antragsgegner meint, auf § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV gestützt werden. Weder hat er dargelegt, dass die Voraussetzungen der Regelung erfüllt sind noch ist dies ersichtlich. Denn § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV betrifft nicht die Ausweisung von als mit Nitrat belasteten Gebieten in allen GWK im guten chemischen Zustand, sondern nur in solchen nach § 7 Abs. 4 GrwV. Dabei handelt es sich um GWK, die nach Maßgabe des § 7 Abs. 3 GrwV in den guten chemischen Zustand eingestuft worden sind. Auch § 7 Abs. 3 GrwV setzt allerdings voraus, dass ein Schwellenwert an Messstellen nach § 9 Abs. 1 GrwV überschritten wird und erlaubt unter bestimmten Gegebenheiten dennoch eine Bewertung als in gutem chemischen Zustand (vgl. dazu auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21.11.2023 - 7 KS 8/21 -, juris Rn. 129 f.). Diese Beschränkung in § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV ist auch konsequent, da Messstellen in GWK, die den Schwellenwert von 50 mg/l übersteigen oder einen steigenden Trend und einen Nitratwert von mehr als 35 mg/l aufweisen, bereits zur Anwendung von § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bzw. 2 DüV führen und es insoweit der Regelung in § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV nicht bedarf. Wie bereits ausgeführt, wird jedoch an keiner Messstelle nach § 9 Abs. 1 GrwV im GWK "Land Hadeln Lockergestein" der Schwellenwert überschritten, so dass es sich bei dem streitgegenständlichen GWK nicht um einen im guten chemischen Zustand nach § 7 Abs. 3 und 4 GrwV handelt und § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV nicht einschlägig ist. Dass die Erfolgsmessstellen den Anforderungen des §§ 7 Abs. 3 und 4, 9 Abs. 1 i.V.m. Anlage 4 Nr. 1 GrwV genügen würden, wird weder behauptet noch wäre dies nachvollziehbar, da sie für die Bewertung des chemischen Zustands des GWK ja gerade nicht verwendet worden sind.

bb) Die Ausweisung eines nitratbelasteten Gebiets im GWK "Land Hadeln Lockergestein" kann entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht darauf gestützt werden, dass im benachbarten Grundwasserkörper "Untere Weser Lockergestein rechts" eine Ausweisungsmessstelle den Schwellenwert überschreitende Nitratwerte aufweist, die sich zugleich im WSG Altenwalde befindet, dass sich über Teile beider GWK erstreckt. Diese Konstellation erfüllt, auch unter Berücksichtigung von § 5 Abs. 3 AVV GeA, nach summarischer Prüfung nicht die bereits oben dargelegten Voraussetzungen der Ausweisung mit Nitrat belasteter Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV.

§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV geht unter Bezugnahme auf die Vorschriften der GrwV von einer grundwasserkörperbezogenen Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten innerhalb der bereits nach § 2 Abs. 1 GrwV festgelegten Grenzen des jeweiligen Grundwasserkörpers aus (vgl. auch § 3 Abs. 1 AVV GeA). Die Beschränkung auf den jeweiligen Grundwasserkörper entspricht auch insoweit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz bzw. dem Verursacherprinzip, als grundsätzlich nur die Flächen als zum Schutz des Grundwassers mit den entsprechenden Beschränkungen (hinsichtlich des Düngens) als nitratbelastet ausgewiesen werden, die für diesen Schutz nach den konkreten örtlichen Verhältnissen, namentlich den jeweils herrschenden hydrogeologischen Bedingungen, auch erforderlich sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.12.2021 - 7 BN 2.21 -, juris Rn. 11 zu der Ausweisung eines Wasserschutzgebietes nach § 51 Abs. 1 Satz 1 WHG), d.h. soweit von Flächen Einwirkungen auf das zu schützende Gewässer ausgehen können (BVerwG, Beschluss vom 22.10.2021 - 7 BN 1.20 -, juris Rn. 15 m.w.N.; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 39). Denn Grundwasserkörper sind nach § 3 Nr. 6 WHGabgegrenzte Grundwasservolumen innerhalb eines oder mehrerer Grundwasserleiter (vgl. auch Art. 2 Nr. 12 Richtlinie 2000/60/EG). Diese unterirdischen Grundwasservolumina sollen durch die oberhalb des Grundwasserkörpers vorzunehmende Gebietsausweisung vor schädlichem Nitrateintrag durch die oberirdische Landbewirtschaftung geschützt werden (VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 39). Die Lage und Grenzen der Grundwasserkörper im Sinne des § 3 Nr. 6 WHG werden insbesondere unter Berücksichtigung von Daten zur Hydrologie, Hydrogeologie, Geologie und Landnutzung von der zuständigen Behörde zum 22. Dezember 2013 festgesetzt sowie unter anderem ihre Lage und Grenzen beschrieben und danach alle 6 Jahre überprüft und aktualisiert (§ 2 Abs. 1 Nr. 1, Nr. 2 GrwV). Nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV genügt daher für die Einstufung des GWK als in schlechtem chemischen Zustand grundsätzlich, dass der Schwellenwert an einer Messstelle nach § 9 Abs. 1 GrwV im Grundwasserkörper überschritten ist (Niedersächsisches OVG, Urteil vom 21.11.2023 - 7 KS 8/21 -, juris Rn. 129 f.; vgl. auch Art. 4 Abs. 2 Buchstabe b) RL 2006/118/EG; zu Ausnahmen vgl. § 7 Abs. 3 Satz 1 GrwV). Eine Schwellenwertüberschreitung in einem benachbarten Grundwasserkörper ist, selbst wenn sich die Messstelle in unmittelbarer Nähe zu dem anderen Grundwasserkörper befindet, hingegen nach § 7 Abs. 2 Nr. 1 GrwV nicht ausreichend. Dass für die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete eine hiervon abweichende Beurteilung möglich wäre, ist § 13a Abs. 1 DüV nicht zu entnehmen und erscheint angesichts der grundwasserkörperbezogenen Bewertung des chemischen Zustands der einzelnen GWK auch sachlich nicht erforderlich. Unabhängig davon hat der Antragsgegner nicht substantiiert dargelegt, dass - entgegen dieser Grundannahme einer grundwasserkörperbezogenen Ausdehnung von chemisch relevanten Stoffen (vgl. auch § 6 Abs. 2 GrwV) - aufgrund hydraulischer und hydrogeologischer Gegebenheiten mit Nitrat belastetes Grundwasser vom GWK "Untere Weser Lockergestein rechts" dem GWK "Land Hadeln Lockergestein" zufließen würde.

Auch aus § 5 Abs. 3 AVV GeA folgt insoweit nichts anderes. Allgemeine Verwaltungsvorschriften sind solche Regelungen, die für eine abstrakte Vielzahl von Sachverhalten des Verwaltungsgeschehens verbindliche Aussagen treffen, ohne auf eine unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet zu sein (BVerfG, Beschluss vom 2.3.1999 - 2 BvF 1/94 -, juris Rn. 3; BVerwG, Urteil vom 23.6.2022 - 10 C 3.21 -, juris Rn. 19). Allgemeine Verwaltungsvorschriften im Sinne des Art. 84 Abs. 2 GG werden durch die Bundesregierung erlassen und richten sich an die Länder bzw. ihre Behörden, die hieran gebunden sind (Suerbaum in BeckOK GG, Stand: 15.8.2023, Art. 84 Rn. 50, 53; Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: August 2023, Art. 84 Rn. 189, 193). Durch diese soll vor allem eine einheitliche Ausführung von Bundesvorschriften gewährleistet werden (BVerfG, Beschluss vom 15.3.1960 - 2 BvG 1/57 -, juris Rn. 36; Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: August 2023, Art. 84 Rn. 189 f.; Winkler in Sachs, GG, 9. Auflage 2021, Art. 84 Rn. 39; Broß/Mayer in von Münch/Kunig, GG, 7. Auflage 2021, Art. 84 Rn. 56). Sie bilden damit Eigenrecht der Verwaltung zur hierarchisch fundierten Binnensteuerung nachgeordneter Behörden (Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: August 2023, Art. 84 Rn. 193). Außenwirkung kommt ihnen gegenüber dem Bürger regelmäßig erst dann zu, wenn die Verwaltungsbehörden nach ihnen verfahren (Wolff in Hömig/Wolff, GG, 13. Auflage 2022, Art. 84 Rn. 15). Bei einem Rechtsstreit zwischen Bürger und Staat kann das Gericht daher, anders als bei einem Streit zwischen Bund und Land, diese Verwaltungsvorschriften als Binnenregeln behandeln, an die es im jeweiligen Rechtsverhältnis nach außen nicht gebunden ist und sie bilden daher im Allgemeinen keinen rechtlichen Maßstab der gerichtlichen Prüfung (Kirchhof in Dürig/Herzog/Scholz, GG, Stand: August 2023, Art. 84 Rn. 197; BVerwG, Urteil vom 26.6.2002 - 8 C 30.01 -, juris Rn. 23; vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 8.3.2007 - 9 B 19.06 -, juris Rn. 3, und Urteil vom 25.11.2004 - 5 CN 1.03 -, juris Rn. 24). Die Gerichte dürfen ihren Entscheidungen vielmehr nur materielles Recht, zu dem Verwaltungsvorschriften nicht gehören, zugrunde legen und sind lediglich befugt, sich einer Gesetzesauslegung, die in einer Verwaltungsvorschrift vertreten wird, aus eigener Überzeugung anzuschließen (BVerwG, Urteil vom 28.10.1998 - 8 C 16.96 -, juris Rn. 15).

Dementsprechend dient die AVV GeA gemäß § 13a Abs. 1 Satz 2 DüV der Vereinheitlichung der Vorgehensweise bei der Ausweisung der Gebiete nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 DüV in den einzelnen Bundesländern. Nach § 1 AVV GeA enthält die Allgemeine Verwaltungsvorschrift die Anforderungen an die Vorgehensweise bei der Ausweisung von Gebieten durch die Landesregierungen nach § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 4 DüV. Sie richtet sich an die einzelnen Bundesländer, die nach § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV zur Gebietsausweisung verpflichtet sind und dient der Vereinheitlichung der Verfahrensweise in den verschiedenen Ländern, nachdem diese zuvor unterschiedlich vorgegangen waren (vgl. Wagner/Rohleder, Die Ausweisung belasteter Gebiete nach der Düngeverordnung, DVBl. 2021, 8, 10), und trägt zur Verwaltungsvereinfachung bei (BR-Drs. 275/22, S. 20 f.). Dazu werden nach der Begründung der AVV GeA die in den Ländern vorzuhaltenden Grundlagen für die Gebietsausweisungen näher beschrieben, Mindeststandards festgelegt und die darauf aufbauenden Verfahren der Gebietsausweisung festgeschrieben (BR-Drs. 275/22, S. 26). Mit der AVV GeA werden in Umsetzung der Nitratrichtlinie Vorgaben zur einheitlichen Gebietsausweisung geschaffen (BR-Drs. 455/20, S. 25) bzw. mit der Neufassung die von der Europäischen Kommission bemängelte Vorgehensweise bei der Ausweisung von mit Nitrat belasteten Gebieten zur Umsetzung der EU-Nitrat-Richtlinie geändert und weiter vereinheitlicht (BR-Drs. 275/22, S. 20). Damit soll die AVV GeA zur Vereinheitlichung der Vorgehensweise bei der Ausweisung nitratbelasteter Gebiete lediglich verwaltungsintern die Länder binden und nicht rechtliche Außenwirkung gegenüber dem Bürger entfalten. Insbesondere wird durch die AVV GeA keine Rechtsgrundlage für eine über § 13a DüV hinausgehende Ausweisung nitratbelasteter Gebiete geschaffen. Welche Gebiete, mit der Folge der rechtlichen Betroffenheit der jeweiligen Grundstückseigentümer als nitratbelastet auszuweisen sind, wird in § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV und nicht in der AVV GeA bestimmt, (vgl. auch OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 26.10.2023 - 2 K 9/22 -, juris Rn. 133; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 9.2.2023 - 13 S 3646/21 -, juris Rn. 35 ff.). Daher nimmt § 3 Abs. 1 AVV GeA für die Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete auch auf das Vorliegen der Voraussetzungen des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV ausdrücklich Bezug.

Unabhängig davon geht aus § 5 Abs. 3 AVV GeA aber auch nicht hervor, dass die Ausweisung eines nitratbelasteten Gebiets über die Grenzen eines GWK hinaus auch in einem anderen GWK erfolgen kann, in dem keine Ausweisungsmessstelle eine Überschreitung des Schwellenwerts oder einen steigenden Trend und Nitratwerte von mehr als 37,5 mg/l belegt. § 3 AVV GeA bestimmt (klarstellend, vgl. BR-Drs. 275/22, S. 26 f.) als Ausgangspunkt für die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete die nach § 2 GrwV beschriebenen und von den zuständigen Stellen der Länder festgelegten Grundwasserkörper. § 5 AVV GeA regelt nach seiner Überschrift die "immissionsbasierte Abgrenzung der Gebiete". Dementsprechend sind nach § 3 Abs. 3 Satz 1 AVV GeAin den nach § 3 Abs. 1 AVV GeA ermittelten Grundwasserkörpern, d.h. in denen eine Ausweisungsmessstelle eine Nitratbelastung von mehr als 50 mg/l oder einen steigenden Trend und einen Nitratwert von mehr als 37,5 mg/l gemessen hat, Gebiete von Grundwasserkörpern, in denen weder eine Überschreitung des Schwellenwerts von 50 mg/l noch ein steigender Trend von Nitrat nach § 10 GrwV und eine Nitratkonzentration von mindestens 37,5 mg/l festgestellt worden ist, nach § 5 AVV GeA abzugrenzen (vgl. auch § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 Halbsatz 2 DüV). § 5 AVV GeA betrifft damit die Abgrenzung belasteter und unbelasteter Gebiete innerhalb eines Grundwasserkörpers (vgl. § 5 Abs. 1 Satz 1 AVV GeA) und nicht die Ausweisung über die Grenzen eines Grundwasserkörpers hinaus. Dass nach § 5 Abs. 3 Satz 1 AVV GeA die Berücksichtigung der Einzugsgebiete nicht lediglich bei der Abgrenzung dieser Gebiete in dem Grundwasserkörper gemäß § 5 Abs. 1 und 2 AVV GeA, sondern grundwasserkörperübergreifend zu erfolgen hätte, geht auch aus der Begründung der AVV GeA 2022 (BR-Drs. 275/22, S. 27 f.) nicht hervor. Die Begründung der AVV GeA 2020 (BR-Drs. 455/20, S. 32), wonach eine Abgrenzung von belasteten und unbelasteten Gebieten im Rahmen der Binnendifferenzierung auch auf der Basis der Daten von Vorfeldmessstellen der Wasserversorger vorgenommen werden könne, spricht vielmehr gegen dieses Verständnis. Dass sich § 5 Abs. 3 AVV GeA allein auf die grundwasserkörperbezogene Abgrenzung bezieht, entspricht auch dem Grundsatz der AVV GeA, dass Ausgangspunkt für die Ausweisung der mit Nitrat belasteten Gebiete die nach § 2 GrwV beschriebenen und von den zuständigen Stellen der Länder festgelegten Grundwasserkörper sind (§ 3 Abs. 1 AVV GeA). Der Regelungsgehalt des § 5 Abs. 3 AVV GeA dürfte nach alledem insbesondere sein, im Rahmen der immissionsbasierten Abgrenzung innerhalb eines GWK für die Berücksichtigung der Einzugsgebiete von Trinkwasser- oder Heilquellenentnahmestellen als belastete Gebiete nicht nur die Ergebnisse der Ausweisungsmessstellen (§ 5 Abs. 1 Satz 1 AVV GeA) und der Zusatzmessstellen (§ 5 Abs. 1 Satz 2 AVV GeA), sondern auch andere "belastbare Datengrundlagen" für eine Überschreitung des Schwellenwerts von 50 mg/l oder Nitratkonzentration von mindestens 37,5 mg/l und einen steigenden Trend im Grundwasser heranziehen zu können. Insoweit kann auch von einer, wie es der Antragsgegner formuliert, Abstufung gesprochen werden. Diese bezieht sich aber lediglich auf die immissionsbasierte Abgrenzung belasteter und unbelasteter Gebiete innerhalb des GWK und erlaubt nicht eine über § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV hinausgehende Ausweisung mit Nitrat belasteter Gebiete über die Grenzen eines GWK hinaus.

Eine solche "belastbare Datengrundlage" im Sinne des § 5 Abs. 3 AVV GeA könnte sich möglicherweise auch aus den Ergebnissen von Erfolgskontrollmessstellen ergeben. Dass keine Werte der Ausweisungsmessstellen vorliegen müssen, stünde auch im Einklang mit § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV, der für die Ausweisung der nitratbelasteten Gebiete in einem GWK keine konkreten Anforderungen an die Datenerhebung stellt, so dass in einem GWK im schlechten chemischen Zustand (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 DüV) oder einem steigenden Trend und Nitratwerten von mindestens 37,5 mg/l (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 DüV) oder in einem GWK im guten chemischen Zustand nach § 7 Abs. 4 GrwV (§ 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 DüV) Einzugsgebiete von Trinkwasser- oder Heilquellenentnahmestellen auch bei Vorhandensein (lediglich) einer belastbaren Datengrundlage als mit Nitrat belastete Gebiete ausgewiesen werden könnten. Ein solcher GWK, der die Voraussetzungen des § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV erfüllt, liegt mit dem GWK "Land Hadeln Lockergestein" aber, wie bereits ausgeführt, nicht vor.

Da die Voraussetzungen der Gebietsausweisung nach der DüV vorliegend nicht erfüllt sind, ist auch unerheblich, ob - wie der Antragsgegner vorbringt - der Zweck des § 5 Abs. 3 AVV GeA, der Schutz der Trinkwasserversorgung, nur dann erreicht werden kann, wenn das Einzugsgebiet grundwasserkörperübergreifend als mit Nitrat belastet ausgewiesen wird. Dagegen spricht allerdings, dass das WSG Altenwalde, mit den dort geltenden, auch das Düngen betreffenden Beschränkungen, gerade zum Schutz des Grundwassers vor nachteiligen Einwirkungen festgesetzt worden ist (vgl. §§ 1, 4 Abs. 2, 4 und 5 Nr. 13 und 14, §§ 6 und 7 der Wasserschutzgebiets-Verordnung vom 15.7.2020, https://www.landkreis-cuxhaven.de/media/custom/3189_1051_1.PDF?1597060052). Angesichts der durch die DüV vorgesehenen grundwasserkörperbezogenen Ausweisung nitratbelasteter Gebiete und der in § 5 AVV GeA (lediglich) vorgesehenen Abgrenzung belasteter und unbelasteter Gebiete innerhalb eines GWK, kommt es auch nicht darauf an, ob, wie der Antragsgegner meint, aus der von ihm herangezogenen Definition eines "Einzugsgebiets" folgt, dass alle Bereiche des Grundwassers den Entnahmestellen zufließen würden (S. 11 der Antragsbegründung). Überdies umfasst das Einzugsgebiet nach dieser Definition nicht nur unterirdisch, sondern auch oberirdisch zufließendes Wasser (vgl. auch § 2 Nr. 1 der Trinkwassereinzugsgebieteverordnung - TrinkwEGV). Dementsprechend setzt ein grundwasserkörperübergreifendes Wassereinzugsgebiet nicht zwingend voraus, dass ein Grundwasseraustausch zwischen den GWK stattfindet. Soweit der Antragsgegner überdies anführt, die Ergebnisse der Erfolgskontrollmessstellen belegten, dass sich die Nitratbelastung im Wasserschutzgebiet nicht auf den GWK "Untere Weser Lockergestein rechts" beschränke, ist es ihm unbenommen, die Zahl von lediglich 2 Ausweisungsmessstellen in dem 625 qkm umfassenden GWK "Land Hadeln Lockergestein" (https://www.umweltkarten-niedersachsen.de/Download_OE/WRRL/GW_STECKBRIEF/DE_GB_DENI_NI11_8_Land_Hadeln_Lockergestein.pdf) entsprechend den Vorgaben von § 4 Abs. 2 AVV GeA auf mindestens eine Messstelle je 20 qkm bzw. 50 qkm zu erhöhen und in der Folge eine gegebenenfalls vorhandene Überschreitung des Schwellenwerts für Nitrat oder einen steigenden Trend nach § 13a Abs. 1 Satz 1 DüV auch im GWK "Land Hadeln Lockergestein" festzustellen, so dass dort (und gegebenenfalls auch im WSG Altenwalde) im Wege der immissionsbasierten Abgrenzung mit Nitrat belastete Gebiete festgesetzt werden könnten.

Die Ausweisung des mit Nitrat belasteten Gebiets im GWK "Land Hadeln Lockergestein" kann demnach aller Voraussicht nach nicht auf § 13a Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 DüV (ggf. i.V.m. § 5 Abs. 3 AVV GeA) gestützt werden.

b) Die weitere Ausweisung des nitratbelasteten Gebiets im GWK "Land Hadeln Lockergestein" bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren lässt aber keine Nachteile befürchten, die unter Berücksichtigung der Belange der Antragsteller, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Außervollzugsetzung der angegriffenen Verordnung betreffend den streitgegenständlichen GWK mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für die Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar, mithin im Sinne des § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten wäre. Insbesondere geht aus den Ausführungen der Antragsteller zu den Folgen der Düngebeschränkungen aufgrund der Ausweisung eines nitratbelasteten Gebiets im GWK "Land Hadeln Lockergestein" nicht hervor, dass ihre weitere landwirtschaftliche Betätigung unrentabel werden würde oder gar ihre betriebliche Existenz gefährdet wäre.

Aufgrund der mit der Gebietsausweisung verbundenen Beschränkungen beim Düngen haben die Antragsteller insbesondere die Ausbringung von Düngemitteln auf nur noch 80 % des ermittelten Stickstoffbedarfs der jeweils angebauten Pflanze zu verringern (§ 13a Abs. 2 Nr. 1 DüV). Dies kann eine Reduzierung des Ertragspotenzials und damit wirtschaftliche Nachteile zur Folge haben. Nach dem Bundeministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) ist bei einer Reduktion der Stickstoffdüngung um 20 % von einem Ertragsrückgang von bis zu 10 % auszugehen, der auch bereits mögliche Qualitätseinbußen berücksichtigt (BR-Drs. 98/20, S. 49 f.; vgl. auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 45). Die Angaben der Antragsteller zu geschätzten jährlichen Einkommenseinbußen in Höhe von 300 EUR/ha ist demgegenüber unsubstantiiert, zumal es darüber hinaus auch an Erläuterungen dazu fehlt, wie hoch der verbleibende Erlös, gegebenenfalls unter Berücksichtigung der von den Antragstellern angeführten Inflation und der gestiegenen Erzeugerpreise und Herstellungskosten bei gesunkenen Weltmarktpreisen, je Hektar ist. Auch die Antragsteller gehen überdies davon aus, dass sich die Auswirkungen der Beschränkungen erst nach einem längeren Zeitraum beziffern lassen werden könnten bzw. es aktuell schwierig sei, diese genauer zu ermitteln (S. 10 der Antragsbegründung).

Dem Interesse der Antragsteller an einer Beibehaltung ihres Einkommens im bisherigen Umfang bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache stehen das Erfordernis des Schutzes der menschlichen Gesundheit und der lebenden Ressourcen und Ökosysteme der Gewässer (vgl. RL 91/676/EWG Erwägungsgrund Nr. 6; vgl. auch Erwägungsgründe Nr. 1, 2, 4; EuGH, Urteil vom 29.4.1999 - C-293/97 -, juris Rn. 56) und damit hochrangige Gemeinwohlbelange (Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 44 f.) gegenüber. Die durch die mit der streitgegenständlichen Verordnung (i.V.m. § 13a DüV) verbundenen Beschränkungen zu schützenden Ziele sind insoweit deutlich höher zu gewichten (vgl. zur Bedeutung des Grundwasserschutzes auch BVerfG, Beschluss vom 15.7.1981 - 1 BvL 77/78 -, juris Rn. 153, 164), als die monetären Interessen der betroffenen Landwirte (Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 44 bis 47), insbesondere an einem höheren Ertrag bzw. einer günstigen Entsorgung von Tierhaltungsabfällen (vgl. Erwägungsgründe Nr. 2 und 3 RL 91/676/EWG), zumal die hydrologischen Verhältnisse in den Mitgliedsstaaten teilweise so beschaffen sind, dass es Jahre dauern kann, bis Schutzmaßnahmen zu einer Verbesserung der Wasserqualität führen (vgl. Erwägungsgrund Nr. 13 RL 91/676/EWG). Danach ist der aufgrund der aus der Gebietsausweisung resultierenden Düngebeschränkungen zu erwartende Ertragsrückgang in Höhe von bis zu 10 % in Anbetracht der Relevanz der durch die Beschränkungen zu schützenden Ziele der öffentlichen Gesundheit, der lebenden Ressourcen und Ökosysteme der Gewässer nicht so gewichtig, dass eine vorläufige Regelung unaufschiebbar wäre (so auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 31.1.2022 - 13a NE 21.2474 -, juris Rn. 59, 61; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 15.7.2021 - 2 R 32/21 -, juris Rn. 43 bis 45). Dies gilt hier umso mehr, als die landwirtschaftlichen Flächen der Antragsteller in einem WSG liegen, dessen im GWK "Land Hadeln Lockergestein" gelegene Erfolgskontrollmessstellen mit bis zu 96 mg/l zum Teil deutlich erhöhte Nitratwerte festgestellt haben.

Soweit die Antragsteller pauschal die generelle Begrenzung der aufzubringenden Gesamt-Stickstoffmenge pro Bewirtschaftungseinheit von 170 kg je ha und Jahr nach § 13a Abs. 2 Nr. 2 DüV, die Ausweitung von Verbotszeiten für die Ausbringung von Düngemitteln mit einem wesentlichen Gehalt an Stickstoff nach § 13a Abs. 2 Nr. 3 DüV sowie das Verbot der Aufbringung von Düngemitteln mit einem wesentlichen Gehalt an Stickstoff zu Winterraps, Wintergerste und Zwischenfrüchte ohne Futternutzung nach § 13a Abs. 2 Nr. 5 DüV anführen (S. 8 der Antragsbegründung), legen sie nicht dar und ist auch nicht ersichtlich, dass eine vorläufige Außervollzugsetzung der Gebietsausweisung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten wäre. Dies gilt insbesondere auch angesichts der aufgrund der Wasserschutzgebietsverordnung ohnehin bestehenden Beschränkungen, wonach in der Schutzzone I grundsätzlich jegliche Düngung untersagt ist (§ 4 Abs. 2 Satz 2) und in den übrigen Schutzzonen das Aufbringen von mehr als 170 kg/ha Stickstoff aus organisch-mineralischen Düngern tierischer oder pflanzlicher Herkunft pro Jahr auf landwirtschaftlichen oder erwerbsgärtnerischen Nutzflächen untersagt (§ 4 Abs. 4 und 5 Nr. 13) und das Aufbringen unter anderem von Gülle, Jauche und Festmist eingeschränkt ist (§ 4 Abs. 4 und 5 Nr. 14) sowie weitere Anforderungen an die Anwendung von Düngemitteln bestehen (§ 6 Abs. 1).

Der von den Antragstellern ferner angeführte § 3 NDüGV (S. 7 der Antragsbegründung) bestimmt lediglich, dass abweichend von § 4 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 DüV vor dem Aufbringen wesentlicher Mengen an Stickstoff der im Boden verfügbare Stickstoff von dem Betriebsinhaber auf jedem Schlag oder jeder Bewirtschaftungseinheit, außer auf Grünlandflächen, Dauergrünlandflächen und Flächen mit mehrschnittigem Feldfutterbau, für den Zeitpunkt der Düngung, mindestens aber jährlich, durch Untersuchung repräsentativer Proben zu ermitteln ist, was jedoch nicht für die in § 10 Abs. 3 DüV genannten Flächen und Betriebe gilt, und dass abweichend von § 6 Abs. 1 Satz 1 DüV die dort genannten Düngemittel beim Aufbringen auf unbestelltes Ackerland unverzüglich, jedoch spätestens innerhalb einer Stunde nach Beginn des Aufbringens, einzuarbeiten sind. Weshalb aufgrund dieser Regelungen mit geringer Eingriffsintensität angesichts der hohen Güter, deren Schutz sie dienen, eine vorläufige Außervollzugsetzung der Gebietsausweisung zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten sein sollte, haben die Antragsteller nicht dargelegt und ist auch nicht ersichtlich.

Zur Unaufschiebbarkeit der Außervollzugsetzung führt auch nicht, dass nach den Angaben der Antragsteller das WSG Altenwalde exemplarisch für mehr als 40 weitere Wasserschutzgebiete stehe. Denn hiervon wären die Antragsteller nicht betroffen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf §§ 39 Abs. 1, 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG (vgl. dazu etwa Senatsbeschluss vom 1.2.2024 - 10 KN 54/22 -, juris Rn. 7). Unter Berücksichtigung der Ziff. 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (NordÖR 2014, 11) wurde der Streitwert halbiert (vgl. dazu auch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 23.12.2021 - 13 MN 485/21 -, juris Rn. 16).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).