Entscheidungsgründe

Die statthafte und auch sonst zulässige Berufung des Klägers hat in der Sache Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Unrecht abgewiesen. Die Klage ist in vollem Umfang begründet.

A. Der Gebührenbescheid des Luftfahrt-Bundesamt vom 4. November 2016 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 21. September 2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger - in seiner Eigenschaft als Insolvenzverwalter über das Vermögen der Fluggesellschaft - in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

I. Der Senat folgt dem Verwaltungsgericht zunächst in dessen Beurteilung, dass die Gebührenerhebung gegenüber der Fluggesellschaft in formeller Hinsicht keinen durchgreifenden Bedenken unterliegt. Der Senat nimmt insoweit im Wesentlichen Bezug auf die Begründung der erstinstanzlichen Entscheidung, der gefolgt wird (§ 130b Satz 2 VwGO). Im Berufungsverfahren haben sich keine neuen Gesichtspunkte ergeben.

1. Soweit der Kläger im erstinstanzlichen Verfahren eine nicht hinreichende Begründung des Verwaltungsakts gerügt hat, vermag er damit nicht durchzudringen. Nach § 39 Abs. 1 VwVfG ist ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen. In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben. Die streitgegenständliche Gebührenerhebung genügt diesen Anforderungen, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat. Soweit der Kläger die Gebührenerhebung unter verschiedenen Gesichtspunkten für nicht nachvollziehbar erachtet, führt dies nicht auf einen Begründungsmangel, sondern stellt er damit die materielle Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes in Frage.

2. Ebenso wenig dringt der Kläger durch, soweit er im erstinstanzlichen Verfahren beanstandet hat, dass die Fluggesellschaft vor dem Erlass des Bescheides vom 4. November 2016 entgegen § 28 Abs. 1 VwVfG nicht angehört worden sei. Die Beanstandung trifft zwar zu, allerdings wurde der Verfahrensfehler gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG geheilt. Die Fluggesellschaft hatte im Widerspruchsverfahren Gelegenheit, sich zu den entscheidungserheblichen Tatsachen zu äußern, und hat von dieser Möglichkeit auch ausführlich Gebrauch gemacht. Das Luftfahrt-Bundesamt hat sich im Widerspruchsbescheid mit den diesbezüglichen Einwendungen der Fluggesellschaft auseinandergesetzt. Der Verfahrensfehler wäre im Übrigen gemäß § 46 VwVfG unbeachtlich. Danach kann die Aufhebung eines Verwaltungsaktes, der nicht nach § 44 VwVfG nichtig ist, nicht allein deshalb beansprucht werden, weil er unter Verletzung von Vorschriften über das Verfahren, die Form oder die örtliche Zuständigkeit zustande gekommen ist, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat. Für eine Nichtigkeit des Verwaltungsakts im Sinne des § 44 VwVfG spricht hier nichts, sie wird von dem Kläger auch nicht behauptet. Dass sich der seitens des Klägers gerügte Anhörungsmangel offensichtlich nicht auf die Entscheidung in der Sache ausgewirkt hat, folgt daraus, dass das Luftfahrt-Bundesamt auf der Grundlage des Widerspruchsvorbringens der Fluggesellschaft und auch des umfassenden Klagevortrags des Klägers keinen Anlass gesehen hat, von einer Heranziehung der Fluggesellschaft zu den Luftsicherheitsgebühren - ganz oder teilweise - abzusehen. Das Luftfahrt-Bundesamt hat die Gebührenerhebung nach den von ihm herangezogenen Rechtsvorschriften für geboten erachtet und dabei für die Gebührenbemessung einen pauschalen Satz von 101,67 EUR je einzelner Aufsichtsmaßnahme zugrunde gelegt. Für weitere Differenzierungen, die sich auf die Bemessung der Gebühr hätten auswirken können, war danach von vornherein kein Raum. Soweit das Luftfahrt-Bundesamt im Widerspruchsbescheid vom 21. September 2017 die Anzahl der Aufsichtsmaßnahmen gegenüber der Fluggesellschaft - rechnerisch - reduziert hat, hat sich dies auf die Höhe der Gebührenforderung ebenfalls nicht ausgewirkt.

II. Der angefochtene Gebührenbescheid ist materiell rechtswidrig.

1. Der Bescheid genügt allerdings dem Bestimmtheitsgebot gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG. Danach muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das Bestimmtheitsgebot bezieht sich auf den verfügenden (regelnden) Teil eines Bescheides, nicht auf Einzelheiten der Begründung. Dem Gebot wird entsprochen, wenn die Behörde in einem belastenden, insbesondere in einem der Durchsetzung im Wege des Verwaltungszwangs zugänglichen Verwaltungsakt eindeutig zum Ausdruck bringt, was von dem Adressaten der Regelung im Einzelfall verlangt wird (vgl. OVG Saarland, Beschluss vom 21.12.2005 - 2 Q 5/05 -, juris). Bestehen Unklarheiten, so reicht es aus, wenn der Regelungsgehalt des Verwaltungsakts entsprechend §§ 133, 157 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) durch Auslegung ermittelt werden kann. Dabei ist der erklärte Wille maßgebend, wie ihn der Empfänger bei objektiver Würdigung verstehen konnte (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 17.08.2016 - 11 ME 61/16 -, juris). Danach unterliegt es keinen Zweifeln, dass der streitgegenständliche Gebührenbescheid dem Bestimmtheitsgebot entspricht. Der Bescheid ist als Leistungsbescheid ergangen. In ihm wurde eine zahlenmäßig bezifferte, mithin hinreichend konkretisierte Gebühr gegenüber der Fluggesellschaft festgesetzt und die Fluggesellschaft wurde unter Hinweis auf die sofortige Fälligkeit der Gebühr zur Zahlung des Betrags aufgefordert. Danach ist eindeutig, welche Regelung gegenüber der Fluggesellschaft getroffen wurde. Soweit das Luftfahrt-Bundesamt dem Gebührenbescheid Erläuterungen zu dessen Berechnung sowie eine Auflistung zu den Überprüfungen von Luftsicherheitsplänen verschiedener Luftfahrtunternehmen für das Jahr 2012 beigefügt hat, werden diese Unterlagen vom Kläger zwar für nicht hinreichend, insbesondere nicht hinreichend aufgeschlüsselt und insgesamt nicht nachvollziehbar erachtet. Zweifel an der hinreichenden Bestimmtheit des Verwaltungsakts werden damit aber nicht dargetan, vielmehr beziehen sich die Bedenken der Sache nach auf die Beurteilung der materiellen Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung im Übrigen.

2. Die Rechtsgrundlagen für die Heranziehung zu Gebühren und Auslagen im Zusammenhang mit der Durchführung luftsicherheitsrechtlicher Maßnahmen ergeben sich aus der LuftSiGebV vom 23. Mai 2007 (BGBl. I S. 944), hier in der im Zeitpunkt der kostenpflichtigen Amtshandlungen im Jahr 2012 geltenden Fassung vom 2. April 2008 (BGBl. I S. 647). Nach § 1 LuftSiGebV (a.F.) ergeben sich die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührensätze aus dem anliegenden Gebührenverzeichnis, soweit nichts anderes bestimmt ist. Nach Nr. 14 des Gebührenverzeichnisses (Anlage zu § 1) ist für die Überwachung der im Luftsicherheitsplan dargestellten Sicherungsmaßnahmen nach § 16 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG - danach wird die Zulassung von Luftsicherheitsplänen gemäß § 9 Abs. 1 LuftSiG einschließlich der Überwachung der darin dargestellten Sicherungsmaßnahmen durch das Luftfahrt-Bundesamt in bundeseigener Verwaltung ausgeführt - pro Kalenderjahr eine Gebühr von 500 bis 20.000 EUR vorgesehen. Gemäß § 3 Nr. 2 LuftSiGebV (a.F.) sind Gebühren- und Auslagenschuldner für Amtshandlungen nach unter anderem dieser Nummer des Gebührenverzeichnisses das Luftfahrtunternehmen - hier also die inzwischen insolvente Fluggesellschaft - und der Halter von Luftfahrzeugen.

a) Die LuftSiGebV (a.F.) beruht entgegen der Kritik des Klägers auf einer hinreichenden gesetzlichen Ermächtigung. Sie wurde aufgrund des § 17 Abs. 2 LuftSiG (i.d.F. der Verordnung vom 31.10.2006, BGBl. I S. 2407) in Verbindung mit dem 2. Abschnitt des VwKostG vom Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen, dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie und dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung erlassen. Nach § 17 Abs. 2 LuftSiG (a.F.) erlässt das Bundesministerium des Innern im Einvernehmen mit den zuvor genannten Bundesministerien die zur Durchführung dieses Gesetzes oder der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2002 zur Festlegung gemeinsamer Vorschriften für die Sicherheit in der Zivilluftfahrt (ABl. EG Nr. 355 S. 1) notwendige Rechtsverordnung über die Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen, insbesondere die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen sowie deren Reisegepäck oder deren Überprüfung in sonstiger geeigneter Weise. Die Rechtsverordnung bestimmt die gebührenpflichtigen Tatbestände und kann dafür feste Sätze oder Rahmensätze vorsehen. Die Gebührensätze sind so zu bemessen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird; bei begünstigenden Amtshandlungen können daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden. In der Rechtsverordnung können die Kostenbefreiung, die Kostengläubigerschaft, die Kostenschuldnerschaft, der Umfang der zu erstattenden Auslagen und die Kostenerhebung abweichend von den Vorschriften des Verwaltungskostengesetzes geregelt werden. Sie kann eine Auskunftspflicht der Kostenschuldner über die Zahl der betroffenen Fluggäste sowie über Art und Umfang der beförderten Gegenstände enthalten; Auskünfte an den Betroffenen über die zu seiner Person in Luftfahrtdateien gespeicherten personenbezogenen Daten sind unentgeltlich.

aa) Die Verordnungsermächtigung in § 17 Abs. 2 LuftSiG (a.F.) entspricht den Anforderungen hinreichender Bestimmtheit nach Art. 80 GG, wonach sich Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung aus der Verordnungsermächtigung hinreichend deutlich ergeben müssen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 20.10.1981 - 1 BvR 640/80 -, juris). Sie entspricht im Wesentlichen der früheren Ermächtigung in § 32 Abs. 1 Satz 1 Nr. 13 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) (a.F.), die den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 GG genügt hat (vgl. BT-Drucks. 15/2361, S. 22; BVerwG, Urteil vom 03.03.1994 - 4 C 1.93 -, juris).

Der Zweck der Verordnungsermächtigung ergibt sich hinreichend aus ihrem Wortlaut. Dem Normadressaten wird bedeutet, dass Kosten (Gebühren und Auslagen) für sämtliche Amtshandlungen nach dem LuftSiG und der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 erhoben werden können. Soweit in § 17 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG (a.F.) explizit auf die Sachverhalte der Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen sowie deren Reisegepäck oder deren Überprüfung in sonstiger geeigneter Weise Bezug genommen wird, handelt es sich um eine Hervorhebung, die sich durch die bis zur Einführung des LuftSiG bestandenen rechtlichen Zweifel an der Rechtfertigung einer Kostenauferlegung in diesen Bereichen erklärt (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 03.03.1994 - 4 C 1.93 -, juris). Durch den Halbsatz in Satz 1 ("insbesondere...") hat der Gesetzgeber verdeutlicht, dass die Kostenerhebung nicht beschränkt sein soll auf die in Satz 1 konkret bezeichneten Amtshandlungen, vielmehr auch darüber hinausgehende Amtshandlungen nach dem LuftSiG sowie der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 erfasst werden sollen. Der Begriff der Amtshandlung in § 17 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG (a.F.) ist weit auszulegen. Dass in der LuftSiGebV (a.F.) auch die Überwachung der in den Luftsicherheitsplänen dargestellten Sicherungsmaßnahmen gebührenpflichtig gestellt wird, ist infolgedessen, soweit es den Zweck der Verordnungsermächtigung betrifft, nicht zu beanstanden (vgl. aber unten zur Bestimmtheit der Gebührenregelung). Soweit § 17 Abs. 2 LuftSiG inzwischen durch Änderungsgesetz vom 23. Februar 2017 (BGBl. I S. 298) aufgehoben wurde und sich die gesetzliche Ermächtigung für die Erhebung von Luftsicherheitsgebühren nunmehr in § 17a LuftSiG findet, ist dies für den vorliegenden Rechtsstreit unbedeutend. Der nachträgliche Wegfall der Ermächtigung entzieht der Luftsicherheitsgebührenverordnung nicht die gesetzliche Grundlage. Die Ermächtigung in § 17 Abs. 2 LuftSiG (a.F.) ist weiterhin relevant für Amtshandlungen, die wie hier während ihrer Geltung durchgeführt wurden und der LuftSiGebV (a.F.) in der auf sie gestützten Fassung unterfallen (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 - 3 C 7.12 -, juris).

Der Inhalt der Ermächtigung ist hinreichend klar. Der Verordnungsgeber wird durch § 17 Abs. 2 LuftSiG (a.F.) ermächtigt, Regelungen zu den Kosten (Gebühren und Auslagen) für Amtshandlungen bei der Durchführung des LuftSiG und der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 zu treffen und die gebührenpflichtigen Tatbestände festzulegen. Dabei können feste Sätze oder Rahmensätze vorgesehen werden. Nicht erforderlich ist, dass der Gesetzgeber die Gebührenhöhe selbst festlegt und auch nicht, dass er, soweit es die Gebührenerhebung durch eine Rahmengebühr betrifft, bereits den Rahmen betragsmäßig bezeichnet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.11.2009 - 2 BvR 1387/04 -, juris; BVerwG, Urteil vom 03.03.1994 - 4 C 1.93 -, juris; Sächsisches OVG, Urteil vom 10.04.2008 - 1 B 388/06 -, juris). Für den Inhalt der Rechtsverordnung wird gemäß § 17 Abs. 2 Satz 4 LuftSiG (a.F.) weiterhin vorgegeben, dass die Kostenbefreiung, die Kostengläubigerschaft, die Kostenschuldnerschaft, der Umfang der zu erstattenden Auslagen und die Kostenerhebung abweichend von den Vorschriften des VwKostG geregelt werden können. Dadurch wird der Regelungsbereich der Rechtsverordnung zusätzlich bestimmt.

Auch das Ausmaß der Ermächtigung ist hinreichend bestimmt. Durch § 17 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 LuftSiG (a.F.) wird das Kostendeckungsprinzip vorgegeben. Die Gebührensätze sind so zu bemessen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird. Nach Halbsatz 2 können bei begünstigenden Amtshandlungen - um die es vorliegend nicht geht - daneben die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder der sonstige Nutzen für den Gebührenschuldner angemessen berücksichtigt werden. Der Gesetzgeber hat danach das Programm für die LuftSiGebV hinreichend vorgegeben.

bb) Dem Kläger kann nicht gefolgt werden, soweit er geltend macht, die Rechtswidrigkeit des § 17 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG (a.F.) ergebe sich daraus, dass die Ermächtigungsgrundlage die Erhebung von Gebühren für rechtswidrige Amtshandlungen gestatte. Eine derartige Ermächtigung lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen. Die Ermächtigung zielt darauf ab, dem Verordnungsgeber die Ausgestaltung der Gebührenerhebung für Amtshandlungen nach dem LuftSiG und der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 zu überlassen. Etwaige Normsetzungsfehler auf der Ebene der Rechtsverordnung, welche an dieser Stelle dahingestellt sein können, würden allein die Rechtmäßigkeit der Gebührenordnung in Frage stellen, nicht aber auf die gesetzliche Ermächtigung in § 17 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG (a.F.) durchschlagen bzw. zurückwirken. Dies gilt erst recht, soweit es die - auch vorliegend vom Kläger aufgeworfene - Frage betrifft, ob bei der Anwendung der Gebührenordnung im Einzelfall die Rechtmäßigkeit der zugrunde liegenden Amtshandlung Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung ist. Die Frage betrifft die Rechtsanwendung und lässt die Rechtmäßigkeit der gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass einer Gebührenordnung in § 17 Abs. 2 Satz 1 LuftSiG (a.F.) unberührt.

b) Der Kläger dringt indes durch, soweit er die für den Rechtsstreit entscheidungserhebliche Gebührenregelung in Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) angreift. Die Bestimmung ist unwirksam und daher nicht geeignet, den Kläger bzw. zuvor die Fluggesellschaft in rechtmäßiger Weise zur Gebührenerhebung heranzuziehen.

aa) Die Gebührenregelung genügt dem bei dem Erlass einer Rechtsverordnung ebenfalls zu beachtenden Gebot hinreichender Normenklarheit nicht. Das Bestimmtheitsgebot erfordert im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts, ebenso bei kostenorientierten Sonderabgaben, eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 -, juris; BVerwG, Beschluss vom 20.08.1997 - 8 B 170.97 -, juris). Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Geregelt werden müssen daher (objektiv) die gebührenpflichtige Amtshandlung, (subjektiv) der Gebührenschuldner und (modal) - bei Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung - der Gebührensatz oder zumindest die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 03.05.2018 - 13 LB 80/16 -, juris, m.w.N.).

(1) Keine Bedenken bestehen, soweit es die Festlegung der Gebührenschuldnerschaft betrifft. Gemäß § 3 Nr. 2 LuftSiGebV sind Gebühren- und Auslagenschuldner für Amtshandlungen nach Nr. 14 des Gebührenverzeichnisses das Luftfahrtunternehmen und der Halter von Luftfahrzeugen. Die Regelung ist eindeutig.

(2) Keine Bedenken bestehen auch in Bezug auf den Gebührensatz. Soweit in Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) eine Rahmengebühr vorgesehen ist, entspricht dies der gesetzlichen Ermächtigung in § 17 Abs. 2 Satz 2 LuftSiG (a.F.) und ist mit Blick auf das Gebot der Normenklarheit grundsätzlich zulässig (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 03.04.1998 - 8 B 97.2351 -, juris; Beschluss des Senats vom 28.12.2020 - 7 LA 52/20 -, juris; Loeser/Barthel, NVwKostG, Stand: Februar 2016, § 9 Anm. 3). Der hier vorgegebene Rahmensatz von 500 bis 20.000 EUR umfasst eine Spanne, die dem Gebührengläubiger bei Anwendung des Gebührentatbestandes den notwendigen Ermessensspielraum belässt und zugleich nicht zu weit gefasst ist. Der Gebührentatbestand gibt auch hinreichend Aufschluss darüber, welche Überwachungsmaßnahmen in zeitlicher Hinsicht erfasst sein sollen. Die Gebühr fällt "pro Kalenderjahr" an. Durch das Jahresprinzip wird klargestellt, dass die jeweils im Kalenderjahr durchgeführten Überwachungsmaßnahmen in die Gebührenerhebung einfließen sollen, zugleich wird die auf das Kalenderjahr entfallende Gebührenlast auf einen (Höchst-)Betrag von 20.000 EUR gedeckelt. Der Verweis des Klägers auf Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 27.06.2013 - 3 C 7.12 -, juris) überzeugt in diesem Zusammenhang nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat in dem von ihm entschiedenen Fall einen Gebührentatbestand, dem es - abgesehen von dem Verweis auf eine Kostendeckung - an Bemessungsfaktoren für die Gebührenerhebung gänzlich gefehlt hat, für zu unbestimmt erachtet. Eine derartige Konstellation liegt hier nicht vor. Denn eine für den Normadressaten wesentliche Festlegung, die ein Abschätzen der zu erwartenden Gebührenlast ermöglicht hat, ist jedenfalls in dem vorgegebenen Rahmensatz des Gebührentatbestandes vorhanden.

(3) Dem Gebot der Normenklarheit genügt Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) deshalb nicht, weil die gebührenpflichtige Amtshandlung selbst nicht hinreichend bezeichnet wird. Die Bestimmung "Überwachung der im Luftsicherheitsplan dargestellten Sicherungsmaßnahmen nach § 16 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG" ist konturenlos und weist den gebotenen Zusammenhang mit einer Amtshandlung nicht auf. Eine Amtshandlung ist eine in einem konkreten Einzelfall in Ausübung hoheitlicher Befugnisse und mit Außenwirkung vorgenommene Verwaltungstätigkeit; sie kann ein Verwaltungsakt oder auch ein Realakt sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.04.1964 - VII C 68.61 -, juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19.10.2005 - 11 S 646/04 -, juris; Sächsisches OVG, Urteil vom 08.11.2017 - 5 A 319/15 -, juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 03.05.2018 - 13 LB 80/16 -, juris). Als Gegenleistung für die hoheitliche Verwaltungstätigkeit unterscheidet sie sich von Steuern und Beiträgen. Eine Amtshandlung in diesem Sinne kommt in Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) nicht zum Ausdruck. Zwar heißt es in § 1 LuftSiGebV (a.F.), dass sich die gebührenpflichtigen Amtshandlungen und die Gebührensätze aus dem anliegenden Gebührenverzeichnis, soweit nichts anderes bestimmt ist, ergeben. Danach ist der Verordnungsgeber (wohl) davon ausgegangen, dass der Tatbestand "Überwachung der im Luftsicherheitsplan dargestellten Sicherungsmaßnahmen nach § 16 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG", indem er in das Gebührenverzeichnis der Anlage 1 aufgenommen wurde, als eine gebührenpflichtige Amtshandlung im Sinne des § 1 LuftSiGebV (a.F.) gelten sollte. Diese (subjektive) Vorstellung des Verordnungsgebers genügt indes nicht. Denn bei der Bezeichnung des Gebührentatbestandes wird nicht konkretisiert und bleibt unklar, welche mit Außenwirkung wahrnehmbare und auch vorgenommene Verwaltungstätigkeit - hier durch das Luftfahrt-Bundesamt - damit gemeint sein soll. Der Gebührentatbestand beschränkt sich in dieser Hinsicht auf eine schlichte Wiederholung der Aufgabenzuweisung in § 16 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG (a.F.), wonach die Zulassung von Luftsicherheitsplänen gemäß § 9 Abs. 1 LuftSiG (a.F.) einschließlich der Überwachung der darin dargestellten Sicherungsmaßnahmen durch das Luftfahrt-Bundesamt in bundeseigener Verwaltung ausgeführt wird. Die Wiederholung der Aufgabenzuweisung an den Verwaltungsträger stellt keine Bezeichnung von - auf den konkreten Einzelfall anwendbaren - Amtshandlungen dar (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 03.05.2018 - 13 LB 80/16 -, juris). Daran ändert auch nichts, dass in dem Gebührentatbestand hinsichtlich der Überwachung an die in den Luftsicherheitsplänen dargestellten Sicherungsmaßnahmen angeknüpft wird. Gemeint sind damit die Sicherungsmaßnahmen (jetzt: Sicherheitsmaßnahmen) der Luftfahrtunternehmen, die gemäß § 9 Abs. 1 LuftSiG (a.F.) in Erfüllung ihrer Eigensicherungspflichten zur Abwehr äußerer Angriffe auf den Luftverkehr in einem Luftsicherheitsplan im Sinne des Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 (jetzt: Luftsicherheitsprogramm im Sinne des Art. 13 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008) darzustellen und nach Zulassung des Luftsicherheitsplans durch die Luftsicherheitsbehörde durchzuführen sind (vgl. zur nachfolgenden Gesetzesänderung und geänderten Terminierung: BT-Drucks. 18/9752, S. 57; Giemulla in: Giemulla/van Schyndel, LuftSiG, Stand: März 2021, § 9 Rn. 2). Für den Normadressaten - hier die Fluggesellschaft - ist danach lediglich absehbar, dass die in dem eigenen Luftsicherheitsplan dargestellten Sicherungsmaßnahmen einer - gebührenauslösenden - Überwachung unterliegen. Unklar und zu unbestimmt bleibt indes, in welcher Art und Weise die Überwachungsmaßnahme der Luftaufsichtsbehörde durchgeführt werden kann, d. h. an welche konkrete(n) Amtshandlung(en) in dem Gebührentatbestand angeknüpft werden soll. Hierzu findet sich in dem Gebührentatbestand nichts. Dass die Ausgestaltung der behördlichen Überwachung selbst nicht näher bezeichnet wird, ist ein erhebliches Defizit der Gebührenregelung. Eine hinreichende Konkretisierung des Gebührentatbestandes hätte wohl - zumindest mittelbar - durch eine den Tatbestand der Überwachung näher bestimmende Regelung der in Betracht kommenden Amtshandlungen bzw. Überwachungsmaßnahmen in einer Rechtsverordnung nach § 17 Abs. 3 LuftSiG (a.F.) geschaffen werden können. Nach § 17 Abs. 3 LuftSiG (a.F.) wird das Bundesministerium des Innern ermächtigt, im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung und mit Zustimmung des Bundesrates Rechtsverordnungen zur Durchführung der Sicherungsmaßnahmen nach den §§ 8 und 9 LuftSiG (a.F.) zu erlassen. In den Rechtsverordnungen können insbesondere Einzelheiten zu den baulichen und technischen Sicherungen, zu den Durchsuchungen von Personen, Gegenständen und Fahrzeugen, zu Schulungsmaßnahmen für das Personal und über den Inhalt der Luftsicherheitspläne festgelegt werden. Es kann ferner bestimmt werden, dass das Bundesministerium des Innern von den vorgeschriebenen Sicherungsmaßnahmen allgemein oder im Einzelfall Ausnahmen zulassen kann, soweit Sicherheitsbelange dies gestatten. Eine Rechtsverordnung zur Durchführung der Sicherungsmaßnahmen nach § 9 LuftSiG (a.F.) lag in dem hier für die Gebührenerhebung maßgeblichen Zeitraum (2012) allerdings nicht vor und wurde auch nachfolgend nicht erlassen.

Soweit das Verwaltungsgericht das Fehlen einer konkreten Beschreibung der Amtshandlung in Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) für unbeachtlich und es für ausreichend erachtet hat, dass in dem Gebührentatbestand auf die Überwachung der im Luftsicherheitsplan dargestellten Sicherungsmaßnahmen als eine hinreichend konkrete Aufgaben- bzw. Tätigkeitsbeschreibung abgestellt wird, folgt der Senat dem nicht. Wie dargestellt, werden durch die LuftSiGebV (§ 1) gemäß der gesetzlichen Ermächtigung in § 17 Abs. 2 LuftSiG (a.F.) Gebühren für Amtshandlungen erhoben, d. h. für besondere bzw. individuell zurechenbare öffentliche Leistungen oder Inanspruchnahmen der öffentlichen Verwaltung (vgl. insoweit § 1 Abs.1 VwKostG, § 1 Bundesgebührengesetz (BGebG)). Es bedarf dazu einer hinreichend konkreten Bezeichnung von Amtshandlungen, so wie es in anderen Nummern der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) auch geschehen ist (vgl. Nr. 2: Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen (einschließlich des aufgegebenen Gepäcks) oder deren Überprüfung in sonstiger Weise je Fluggast; Nr. 6 a): Zulassung eines Luftsicherheitsplanes nach § 9 Abs. 1 LuftSiG (für deutsche Luftfahrtunternehmen)). Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass mit Blick auf die Vielzahl von Tätigkeiten, welche nicht in allen Einzelheiten geschildert werden könnten, eine nähere Differenzierung in einer Gebührenordnung nicht sinnvoll sei, überzeugt demgegenüber nicht. Zwar trifft es zu, dass das Gebot der Normenklarheit dem Gebührenverordnungsgeber nicht abverlangt, sämtliche denkbaren Amtshandlungen, welche bei der Wahrnehmung einer bestimmten hoheitlichen Aufgabe anfallen können, in der Rechtsverordnung im Einzelnen zu bezeichnen und begrifflich auszuschärfen; vielmehr können der zuständigen Behörde Spielräume bei der Anwendung der Gebührenverordnung verbleiben bzw. übertragen werden. Indes genügt es nicht, wenn in dem Gebührentatbestand - wie hier - die gebührenpflichtige Amtshandlung überhaupt nicht konkretisiert und stattdessen lediglich die Wahrnehmung einer Verwaltungsaufgabe angeführt wird. Dass eine Bezeichnung der gebührenpflichtigen Amtshandlung - zumindest in Grundzügen - wegen der Vielzahl in Betracht kommender Überwachungstätigkeiten nicht möglich gewesen sein soll, ist nicht ersichtlich. So werden in § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 6 LuftSiG (a.F.) die in dem Luftsicherheitsplan darzustellenden Sicherungsmaßnahmen des Luftfahrtunternehmens angeführt und aus § 9 Abs. 1 Satz 2 LuftSiG (a.F.) geht hervor, dass die Sicherungsmaßnahmen in einem Luftsicherheitsplan im Sinne des Art. 5 Abs. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 darzustellen sind. Nach Art. 5 Abs. 4 Satz 1 dieser Verordnung stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass Flughäfen in ihrem Hoheitsgebiet und Luftverkehrsunternehmen, die ihr Hoheitsgebiet als Ausgangspunkt für Flugverkehrsleistungen nutzen, eigene Sicherheitsprogramme erstellen, durchführen und weiterentwickeln, die den Anforderungen ihrer nationalen Sicherheitsprogramme für die Zivilluftfahrt entsprechen. Anknüpfungspunkt für die in Luftsicherheitsplänen darzustellenden Sicherungsmaßnahmen sind danach einerseits die gesetzlichen Vorgaben des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 6 LuftSiG (a.F.), andererseits die Vorgaben aus dem nationalen Sicherheitsprogramm. Es erschließt sich nicht, weshalb es anhand dieser Vorgaben nicht möglich gewesen sein soll, den Gebührentatbestand in Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) zu konkretisieren, soweit es die gebührenpflichtige Amtshandlung betrifft.

Lediglich ergänzend ist anzumerken, dass in der Neufassung der LuftSiGebV (durch Verordnung vom 16.02.2024, BGBl. I Nr. 49) der vergleichbare Gebührentatbestand nunmehr anders geregelt ist. Gemäß Nr. 9.3 der Anlage 1 zu § 1 LuftSiGebV wird für die Durchführung von Überwachungsmaßnahmen und Vor-Ort-Prüfungen bezüglich der Einhaltung der im LSP dargestellten Sicherheitsmaßnahmen des LFU gemäß § 2 Satz 2 Nr. 5 i. V. m. § 9 LuftSiG eine Gebühr in Höhe von 18,38 EUR je angefangener Viertelstunde pro Auditor erhoben. Ob die Neuregelung dem Gebot hinreichender Normenklarheit entspricht, ist für den vorliegenden Rechtsstreit nicht entscheidungserheblich. Allerdings geht die Bezeichnung "Durchführung von Überwachungsmaßnahmen und Vor-Ort-Prüfungen" über die schlichte Wiederholung einer Aufgabenzuweisung hinaus und es erfolgt eine explizite Anknüpfung an § 9 LuftSiG, dem sich (weiterhin) die Vorgaben für die Sicherheitsmaßnahmen des Luftfahrtunternehmens entnehmen lassen. Außerdem wird eine Zeitgebühr erhoben, die dem Gebührentatbestand im Vergleich zu dem Rahmensatz nach altem Recht zusätzliche Klarheit verschafft.

bb) Die Gebührenregelung ist auch deshalb unwirksam, weil sie der gesetzlichen Ermächtigung des § 17 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG (a.F.) nicht entspricht. Wie vorstehend ausgeführt, ermächtigt das Gesetz zum Erlass einer Rechtsverordnung über die Kosten für Amtshandlungen. Eine Amtshandlung wird in Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV nicht bezeichnet.

3. Die Heranziehung des Klägers zu der Gebühr nach Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) ist auch unabhängig von der Unwirksamkeit der Gebührenregelung nicht rechtmäßig. Es lässt sich nicht feststellen, dass ihr rechtmäßige Amtshandlungen zugrunde liegen (a)), und auch nicht, dass sie den Anforderungen des Gleichheitssatzes genügt (b)). Ob sie zusätzliche Mängel aufweist, lässt der Senat offen (c)).

a) Die Gebührenerhebung für eine gebührenpflichtige Amtshandlung setzt voraus, dass die Amtshandlung rechtmäßig ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.12.2017 - 13 LC 161/15 -, juris). Die Rechtswidrigkeit der Amtshandlung kann deshalb im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen den Gebührenbescheid eingewandt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.09.2012 - 3 C 33.11 -, juris; Urteil vom 16.10.2012 - 10 C 6.12 -, juris). Dies gilt zwar dann nicht, wenn die Amtshandlung zuvor Bestandskraft erlangt hat, insbesondere wenn ihre Rechtmäßigkeit gegenüber dem Gebührenschuldner bereits in einem vorherigen Rechtsbehelfsverfahren bestätigt wurde oder der Gebührenschuldner von einer gegebenen Anfechtungsmöglichkeit keinen Gebrauch gemacht hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.05.2014 - 1 C 3.13 -, juris; Urteil vom 14.12.2016 - 1 C 11.15 -, juris). So liegt es hier aber nicht. Gegenstand des Gebührenbescheides sind nach Angaben des Luftfahrt-Bundesamt keine gegenüber der Fluggesellschaft getroffenen Anordnungen, die diese hätte anfechten können, sondern (wohl) nur Realakte, welche nicht in Bestandskraft erwachsen sind. Auf der Grundlage der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten ist nicht ersichtlich, dass der Kläger bzw. die Fluggesellschaft in dieser Hinsicht Anfechtungsmöglichkeiten nicht wahrgenommen hat oder aus anderen Gründen sich eine Bestandskraft von Überwachungsmaßnahmen, die nunmehr den Gegenstand des angefochtenen Gebührenbescheides bilden, entgegenhalten lassen müsste.

aa) Zu der Frage, dass und welche Aufsichtsmaßnahmen gegenüber der Fluggesellschaft zur Überwachung ihrer im Luftsicherheitsplan dargestellten Sicherungsmaßnahmen durchgeführt wurden, ist festzustellen: Aufschluss darüber liefert der Gebührenbescheid des Luftfahrt-Bundesamt vom 4. November 2016 selbst nicht bzw. nicht unmittelbar. Darin wird die Amtshandlung lediglich thematisch bezeichnet (Überwachung der im LSP dargestellten Sicherungsmaßnahmen/Mängelbearbeitung LU). Weitere Informationen zur Amtshandlung bzw. den Überwachungsmaßnahmen und deren gebührenmäßige Bemessung ergeben sich vielmehr aus einem Begleitschreiben zu dem Gebührenbescheid, beigefügten Erläuterungen sowie einer Anlage mit einer Übersicht über erfolgte Aufsichtsmaßnahmen. Dem Gebührenschuldner - hier der Fluggesellschaft - wurde mitgeteilt, dass das Luftfahrt-Bundesamt im Rahmen seiner Aufsichtstätigkeit die Einhaltung der in dem Luftsicherheitsplan der Luftfahrtunternehmen dargestellten Sicherungsmaßnahmen und die hierzu beschriebenen Verfahren überwache. Die Aufsichtsmaßnahmen stellten gebührenpflichtige Amtshandlungen dar, die gemäß § 17 Abs. 2 LuftSiG (a.F.) i. V. m. Nr. 14 der Anlage 1 zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) für jedes Kalenderjahr zu ermitteln und zu erheben seien. Für die Berechnung der Gesamtkosten aller im Jahr 2012 bei Luftfahrtunternehmen durchgeführten Aufsichtsmaßnahmen würden die unmittelbar mit der Aufsicht zusammenhängenden Personal- und Sacheinzelkosten einschließlich der anteiligen Gemeinkosten herangezogen. Als Aufsichtsmaßnahme sah das Luftfahrt-Bundesamt dabei die Prüfung eines Kapitels an, wobei unter Kapitel wiederum - gemäß den Ausführungen im Widerspruchsbescheid vom 21. September 2017 - verstanden wurde die jeweilige (Teil-)Kapitelnummer der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 sowie der Verordnung (EU) Nr. 185/2010. Bei der Fluggesellschaft wurde vorliegend eine Anzahl von 376 geprüften Kapiteln berücksichtigt, gemäß dem Widerspruchsbescheid dann reduziert um sechs Kapitel auf eine Anzahl von 370. In der dem Gebührenbescheid beigefügten Auflistung der Prüfungen für das Jahr 2012 wurden die Kapitelprüfungen jeweils unter Angabe von Ort, Datum und Kapitelnummer angeführt (z.B. B-Stadt (...), 03.01.2012, Kap. 3 - Sicherheit der Luftfahrzeuge/Protection of Aircraft; E. -Stadt (...), 16.01.2012, Kap. 1 - Flughafensicherheit/Airport Security). Beigefügt waren zudem Kontrollberichte der eingesetzten Auditoren (Bericht Qualitätskontrollmaßnahmen), in denen neben den Unternehmensdaten (hier: E.) unter anderem Zeitpunkt, Umfang und Beteiligte sowie Ort und beteiligte Dritte eingetragen wurden. In den Spalten "Geprüfte LSA und Bewertung" wurden Kapitelnummern (z.B. 3.1, 5.3) eingetragen. Unter den Kapitelnummern befanden sich jeweils Kürzel wie "FC" (laut Widerspruchsbescheid und Klageerwiderung gemeint: Full Compliance = vollständige Einhaltung), "NC" (Not confirmed = nicht bestätigt i.S. einer nicht erfolgten Prüfung), "ID" (Vorschriften eingehalten, jedoch Verbesserungen erwünscht) oder "D" (Vorschriften nicht eingehalten). Aus den dem Gebührenbescheid beigefügten Erläuterungen und Unterlagen geht danach hervor, dass das Luftfahrt-Bundesamt sich bei der Beschreibung der gebührenpflichtigen Überwachungsmaßnahmen an den (Teil-)Kapitelnummern der geschilderten europäischen Verordnungen orientiert hat. Letzteres begründet aber nicht den Vorwurf, es sei lediglich die Einhaltung einzelner Vorgaben der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 bzw. der Verordnung (EU) Nr. 185/2010 geprüft worden und nicht die Einhaltung der im Luftsicherheitsplan der Fluggesellschaft dargestellten Sicherungsmaßnahmen. Denn auch der Luftsicherheitsplan des Luftfahrtunternehmens - hier der inzwischen insolventen Fluggesellschaft - orientiert sich terminologisch sowie inhaltlich an den Verordnungsbestimmungen. So stimmen die in der dem Gebührenbescheid beigefügten Auflistung der Prüfungen für das Jahr 2012 angeführten Kapitel gemäß der Verordnung (EU) Nr. 185/2010 (vgl. nur Kap. 3 - Sicherheit der Luftfahrzeuge/Protection of Aircraft, Kap. 5 - Aufgegebenes Gepäck/Hold Baggage, Kap. 6 - Fracht und Post/Cargo and Mail, Kap. 7 - Post und Material von Luftfahrtunternehmen/Air Carrier Mail and Air Carrier Materials, Kap. 8 - Bordvorräte/In-flight Supplies) mit den entsprechenden Kapitelbeschreibungen in dem vom Kläger vorgelegten Luftsicherheitsplan für das Jahr 2012 überein. Aufgrund dieses Zusammenhangs erschließt sich ohne Weiteres, dass die Kapitelbezeichnungen, soweit sie der Verordnung (EU) Nr.185/2010 - und auch der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 vom 11. März 2008, mit der die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 aufgehoben wurde - entsprechen, ebensolche im Luftsicherheitsplan des Luftfahrtunternehmens - hier der Fluggesellschaft - betreffen. Gegenstand der vom Luftfahrt-Bundesamt gebührenpflichtig gestellten Amtshandlung sind danach die Überwachungsmaßnahmen zu den in den Kapiteln bzw. Abschnitten des Luftsicherheitsplans (2012) der Fluggesellschaft dargestellten Sicherungsmaßnahmen und Verfahren gemäß der Aufstellung und Spezifizierung in den dem Gebührenbescheid beigefügten Unterlagen (Auflistung der Prüfungen für das Jahr 2012, Bericht Qualitätskontrollmaßnahmen).

bb) Der Kläger beanstandet zu Recht, dass sich die Rechtmäßigkeit dieser Überwachungsmaßnahmen nicht feststellen lässt. Bedenken bestehen bereits, soweit unklar geblieben ist, in welcher Art und Weise die jeweiligen Überwachungsmaßnahmen durchgeführt wurden. In dem Bericht Qualitätskontrollmaßnahmen finden sich nähere Angaben zum Sachverhalt nur vereinzelt, d. h. ausschließlich zu den mit einem "ID" oder "D" versehenen Kapitelnummern (vgl. Kontrolle am Flughafen N-Stadt (...) am 14.02.2012 hinsichtlich Kap. 5.3, Kontrolle am Flughafen E. -Stadt (...) am 29.08.2012 hinsichtlich Kap. 3.1). Bei den - mehr als 350 - Kapitelnummern, bei denen es zu keiner Beanstandung gekommen ist, fehlen gänzlich Angaben dazu, in welcher Weise die Kontrollmaßnahmen durchgeführt wurden. Wegen der fehlenden Nachvollziehbarkeit hat die Beklagte im erstinstanzlichen Verfahren angegeben, bei den beanstandungsfrei gebliebenen Überwachungsmaßnahmen sei nichts zu veranlassen gewesen und es habe kein Anlass bestanden, das Luftfahrtunternehmen über die Maßnahmen in Kenntnis zu setzen. Der Senat lässt es offen, ob bereits dieser Umstand, d. h. die fehlende Nachvollziehbarkeit in Bezug auf die konkrete Ausführung der überwiegenden Anzahl der Überwachungsmaßnahmen, es nicht zulässt, diese als rechtmäßig anzusehen bzw. ihre Rechtmäßigkeit zu unterstellen. Denn unabhängig davon - dies gilt für sämtliche der hier relevanten Überwachungsmaßnahmen - folgt deren Rechtswidrigkeit bereits daraus, dass, wie der Kläger zu Recht rügt, es an den erforderlichen Eingriffsbefugnissen des Luftfahrt-Bundesamt gefehlt hat bzw. diese im Dunkeln geblieben sind.

Wie dargelegt, handelt es sich bei einer Amtshandlung um eine einzelfallbezogene Verwaltungstätigkeit mit Wirkung nach außen. Ihre rechtmäßige Durchführung setzt unter anderem voraus, dass die Behörde zur Ausübung der entsprechenden Amtshandlung rechtlich befugt ist. Vorliegend fehlt es an einer entsprechenden Befugnisnorm, aufgrund derer das Luftfahrt-Bundesamt im Jahr 2012 die im Luftsicherheitsplan des Luftfahrtunternehmens dargestellten Sicherungsmaßnahmen überwachen konnte. Bei der Regelung in § 16 Abs. 3 Satz 1 LuftSiG (a.F.) handelt es sich um eine Zuweisungsnorm, derzufolge die Zulassung der Luftsicherheitspläne einschließlich der Überwachung der darin dargestellten Sicherungsmaßnahmen vom Luftfahrt-Bundesamt in bundeseigener Verwaltung ausgeübt wird. Eine Ermächtigung des Luftfahrt-Bundesamt zur Durchführung bestimmter Amtshandlungen gegenüber den Luftverkehrsunternehmen enthält die Bestimmung nicht. Gleiches gilt für § 2 Satz 2 LuftSiG (a.F.), wonach die Luftsicherheitsbehörde unter anderem die Luftsicherheitspläne nach § 9 Abs. 1 Satz 2 zulässt, Sicherungsmaßnahmen der Luftverkehrsunternehmen nach § 9 anordnet und deren Einhaltung überwacht. Es handelt sich um eine Aufgabenzuweisung und nicht um eine Befugnisnorm in Bezug auf die Überwachung der Luftsicherheitspläne der Luftfahrtunternehmen. Die Generalklausel in § 3 LuftSiG (a.F.) ist zwar eine Befugnisnorm, sie ist aber nicht einschlägig. Danach trifft die Luftsicherheitsbehörde die notwendigen Maßnahmen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die Sicherheit des Luftverkehrs abzuwehren, soweit nicht § 5 ihre Befugnisse besonders regelt. Die Vorschrift ermächtigt die Luftsicherheitsbehörde zu einem Einschreiten zur Abwehr einer konkreten Gefahr für die Luftsicherheit (vgl. Giemulla in: Giemulla/van Schyndel, LuftSiG, Stand: März 2021, § 3 Rn. 15 ff.; Buchberger in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 7. Aufl. 2021, Kap. I. Rn. 291). Darum geht es bei der Überwachung der Luftsicherheitspläne der Luftfahrtunternehmen aber nicht. Dass das Luftfahrt-Bundesamt auf der Grundlage des § 5 LuftSiG (a.F.) tätig geworden ist, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Die Vorschrift betrifft besondere Befugnisse der Luftsicherheitsbehörde bei bestimmten Sachverhalten mit Bezug zu nicht allgemein zugänglichen Bereichen des Flugplatzes, bietet aber keine Grundlage für eine Überwachungstätigkeit im Zusammenhang mit den (Eigen-)Sicherungsmaßnahmen der Luftfahrtunternehmen gemäß deren Luftsicherheitsplänen. Soweit das Bundesministerium des Innern gemäß § 17 Abs. 3 LuftSiG (a.F., inzwischen geändert durch Gesetz vom 23.02.2017, BGBl. I S. 298) ermächtigt wird, Rechtsverordnungen zur Durchführung der Sicherungsmaßnahmen nach den §§ 8 und 9 LuftSiG zu erlassen, wurde von dieser Ermächtigung bisher kein Gebrauch gemacht. Die Ermächtigung führt somit ebenfalls nicht auf eine Befugnisnorm für die Überprüfung der in den Luftsicherheitsplänen dargestellten Sicherungsmaßnahmen.

Eine einschlägige Befugnisnorm könnte mittlerweile in der Gestalt des § 3 Abs. 4 Satz 1 LuftSiG vorliegen. Danach darf die Luftsicherheitsbehörde innerhalb der Geschäfts- und Arbeitsstunden Luftfahrzeuge, Betriebs- und Geschäftsräume sowie die dazugehörigen Grundstücke betreten, besichtigen und dort Prüfungen vornehmen, soweit dies zur Durchführung ihrer Aufgaben nach diesem Gesetz erforderlich ist; außerhalb der Geschäfts- und Arbeitsstunden dürfen diese Örtlichkeiten nur zur Verhütung dringender Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung betreten und besichtigt werden. Absatz 4 des § 3 wurde ebenso wie die Absätze 2 und 3 durch Änderungsgesetz vom 23. Februar 2017 (BGBl. I S. 298) eingeführt. Die Vorschrift gilt aber erst seit dem 4. März 2017 und kann als Rechtsgrundlage für die Überwachungsmaßnahmen des Luftfahrt-Bundesamt im Jahr 2012 nicht herangezogen werden.

Eine Befugnis zur Durchführung bestimmter Kontrollmaßnahmen der zuständigen Luftsicherheitsbehörde zur Überwachung der Sicherungsmaßnahmen der Luftfahrtunternehmen lässt sich auch nicht den Vorschriften europäischen Rechts entnehmen. Die Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 war im Jahr 2012 bereits aufgehoben (vgl. Art. 3 der VO (EG) Nr. 300/2008 vom 11.03.2008) und ist vorliegend nicht (mehr) relevant. In der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 (i.d.F. der Verordnung (EU) Nr. 18/2010 der Kommission vom 08.01.2010) werden gemeinsame Vorschriften für den Schutz der Zivilluftfahrt vor unrechtmäßigen Eingriffen, die die Sicherheit der Zivilluftfahrt gefährden, festgelegt (Art. 1). In Art. 4 (i.V.m. Anhang I) dieser Verordnung werden diesbezüglich gemeinsame Grundstandards benannt, denen sich eine Ausstattung der zuständigen Luftsicherheitsbehörde mit der Befugnis zur Durchführung bestimmter Kontrollmaßnahmen gegen Luftfahrtunternehmen wegen der Überwachung ihrer Luftsicherheitspläne bzw. Sicherheitsprogramme im Sinne des Art. 13 der Verordnung nicht entnehmen lässt. Entsprechendes gilt in Bezug auf Art. 11 (i.V.m Anhang II) der Verordnung, welcher sich zu den Nationalen Qualitätskontrollprogrammen verhält. In Art. 11 Abs. 2 heißt es im 3. Unterabsatz, dass das Programm es ermöglicht, Mängel rasch aufzuspüren und zu beheben, und es außerdem vorsieht, dass alle Flughäfen, Betreiber und für die Durchführung von Sicherheitsstandards zuständigen Stellen im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats regelmäßig direkt von der zuständigen Behörde oder unter ihrer Aufsicht überwacht werden. Auch insoweit handelt es sich um eine Beschreibung von Anforderungen, nicht um eine Ermächtigung an die Luftsicherheitsbehörden. Diese werden im Anhang II der Verordnung bezeichnet, aber auch dort nicht ausgesprochen. Vielmehr heißt es in Nr. 2.1 des Anhangs II, dass die Mitgliedstaaten die zuständige Behörde mit den Befugnissen ausstatten, die für die Überwachung der Einhaltung und die Durchsetzung aller Anforderungen dieser Verordnung und deren Durchführungsvorschriften erforderlich sind, einschließlich der Befugnis zur Auferlegung von Sanktionen nach Art. 21 der Verordnung. Die von der Beklagten in Bezug genommene Nr. 2.2 des Anhangs II, wonach die zuständige Behörde Tätigkeiten zur Überwachung der Einhaltung durchführt und über die erforderlichen Befugnisse verfügt, die Behebung erkannter Mängel innerhalb festgelegter Fristen vorzuschreiben, ist nach der Systematik der Verordnung als Ergänzung zu Nr. 2.1 zu begreifen und deshalb ebenso wie diese dahin zu verstehen, dass es einer entsprechenden Ausstattung durch die Mitgliedstaaten bedarf. Soweit - wie die Beklagte in ihrer Berufungserwiderung geltend macht - das Nationale Qualitätskontrollprogramm der Bundesrepublik Deutschland dazu nähere Ausführungen enthält, handelt es sich nicht um eine gesetzliche Ermächtigung, die mit Blick auf den Gesetzesvorbehalt (Art. 20 Abs. 3 GG) erforderlich wäre.

Art. 13 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 verhält sich zum Sicherheitsprogramm für Luftfahrtunternehmen. Nach dessen Absatz 2 ist das Sicherheitsprogramm des Luftfahrtunternehmens der zuständigen Behörde auf Ersuchen vorzulegen, die gegebenenfalls weitere Maßnahmen treffen kann. Auch bei dieser Vorschrift handelt es sich um eine gemeinschaftsrechtliche Anforderung, die einer Konkretisierung durch einen nationalen Rechtsetzungsakt bedurft hat und vorliegend nicht als Ermächtigungsgrundlage für die Durchführung von Amtshandlungen des Luftfahrt-Bundesamt gegenüber dem Kläger bzw. der insolventen Fluggesellschaft herangezogen werden kann.

In der Verordnung (EU) Nr. 185/2010 der Kommission vom 4. März 2010 werden detaillierte Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards und allgemeinen Maßnahmen nach Art. 4 Abs. 1 und 2 der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 festgelegt. Es gilt das zuvor Gesagte entsprechend. Die nähere Beschreibung von Maßnahmen für die Durchführung der gemeinsamen Grundstandards und der allgemeinen Maßnahmen zur Ergänzung der Grundstandards gemäß Art. 2 Abs. 1 i.V.m. dem Anhang der Verordnung (EU) Nr. 185/2010 beinhaltet keine Ermächtigungsgrundlage für die bei der Überwachung der im Luftsicherheitsplan (bzw. Sicherheitsprogramm) von Luftfahrtunternehmen dargestellten Sicherungsmaßnahmen.

Dafür, dass es an einer Befugnisnorm für die Durchführung der Überwachungsmaßnahmen des Luftfahrt-Bundesamt hinsichtlich der im Luftsicherheitsplan des Luftfahrtunternehmens dargestellten Sicherungsmaßnahmen im vorliegend relevanten Zeitraum (2012) gefehlt hat, spricht im Übrigen auch die bereits erwähnte Ergänzung des § 3 LuftSiG um den Absatz 4 mit Wirkung vom 4. März 2017. Der Gesetzgeber hat, wie der Kläger zu Recht geltend macht, für die Einfügung dieses Absatzes in das Gesetz Handlungsbedarf gesehen und diesbezüglich ausgeführt (vgl. BT-Drucks. 18/9752, S. 48, dazu auch Giemulla in: Giemulla/van Schyndel, LuftSiG, Stand: März 2021, § 3 Rn. 48 f.):

"...Absatz 4 knüpft an den bisherigen § 5 Abs. 4 alte Fassung an und erweitert dessen Anwendungsbereich. Die zuständigen Luftsicherheitsbehörden müssen über die Befugnisse verfügen, die über die Überwachung der Einhaltung aller Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 300/2008 und ihrer Durchführungsbestimmungen erforderlich sind. Hierzu gehört es, vor Ort auf den Geschäftsgrundstücken beziehungsweise in den Betriebs- und Geschäftsräumen während der üblichen Geschäftszeiten Prüfungen vorzunehmen, Einsicht in Unterlagen zu nehmen, die Durchführung einer Schulungsmaßnahme in Räumlichkeiten Dritter zu kontrollieren und sich von der Ordnungsmäßigkeit von Einrichtungen oder Verfahren zu überzeugen... Vor diesem Hintergrund wird die Bestimmung des § 5 Absatz 4 alte Fassung auf alle behördlichen Aufgaben erweitert und als Absatz 4 in § 3 (allgemeine Befugnisse der Luftsicherheitsbehörde) integriert. Mit der Einfügung von Grundstücken und Luftfahrzeugen wird klargestellt, dass das Betretens- und Prüfungsrecht sich auch auf diese Bereiche erstreckt. Dies entspricht der langjährigen Rechtslage im Gewerbeaufsichtsrecht. Insbesondere mit der Befugnis zum Betreten von Luftfahrzeugen wird der Anforderung der Nr. 16.3. a) des Anhangs der Verordnung (EU) Nr. 18/2010 Rechnung getragen."

Die Erweiterung des § 3 LuftSiG zielt darauf ab, zusätzlich zu den übrigen Befugnissen nach dem LuftSiG ein verfassungskonform ausgestaltetes Recht zum Betreten der Luftfahrzeuge, Räume und Grundstücke zu normieren (vgl. Giemulla in: Giemulla/van Schyndel, LuftSiG, Stand: März 2021, § 3 Rn. 49). Dass es an den entsprechenden Befugnissen zuvor gefehlt hat, bestätigt den Senat in seiner Auffassung, soweit es das Fehlen einer Befugnisnorm für die Durchführung konkreter Überwachungsmaßnahmen zur Überprüfung der im Luftsicherheitsplan des Klägers bzw. der Fluggesellschaft für das Jahr 2012 betrifft.

b) Die Gebührenerhebung genügt auch nicht dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Dieser verlangt im Gebührenrecht - wie auch sonst -, dass wesentlich gleiche Sachverhalte gleich und wesentlich ungleiche Sachverhalte ungleich behandelt werden müssen (vgl. Niedersächsisches OVG, Urteil vom 20.12.2017 - 13 LC 115/17 -, juris). Der Grundsatz ist sowohl vom Gesetzgeber beim Erlass gebührenrechtlicher Vorschriften als auch von der Verwaltungsbehörde bei der Ermittlung und Bemessung des Gebührensatzes zu beachten. Er gilt für ungleiche Belastungen ebenso wie für ungleiche Begünstigungen, wobei durch Sachgründe gerechtfertigte Differenzierungen möglich sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.06.2014 - 1 BvR 668/10, 1 BvR 2104/10 -, juris). So sind als sachliche Gründe, die die Bemessung einer Gebühr oder eines Beitrags rechtfertigen können, neben dem Zweck der Kostendeckung auch Zwecke des Vorteilsausgleichs, der Verhaltenslenkung sowie soziale Zwecke anerkannt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 06.12.2012 - 2 BvL 51/06, 2 BvL 52/06 -, juris). Aus Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich kein striktes Gebot der gebührenrechtlichen Leistungsproportionalität. Der Gleichheitssatz verbietet eine Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung nur, wenn sie sachlich nicht gerechtfertigt ist. Verfassungsrechtlich geboten ist nicht, dass einem unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leistung genau Rechnung getragen wird, sondern nur, dass in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit eine verhältnismäßige Belastungsgleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.12.2005 - 10 C 4.04 - juris; Beschluss vom 15.03.2006 - 10 BN 1.06 -, juris; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 28.06.2012 - 11 LC 234/11 -, juris).

Ausgehend davon ist vorliegend zu berücksichtigen, dass der Luftsicherheitsbehörde bei der Bemessung der Rahmengebühr nach Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) ein Ermessen zukommt, wobei den gesetzlichen Vorgaben des § 16 Abs. 3 LuftSiG (a.F.) Rechnung zu tragen ist. Zu beachten ist nach § 16 Abs. 3 Satz 3 LuftSiG (a.F.) unter anderem das Kostendeckungsprinzip, welches durch den Gebührenrahmen der Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) nicht infrage gestellt wird. Das Luftfahrt-Bundesamt hat das Kostendeckungsprinzip auch zum Ausgangspunkt der Gebührenbemessung für das Jahr 2012 gemacht. Es hat im Verwaltungs- und Klageverfahren dargelegt, dass in diesem Jahr ein Personal- und Sachaufwand für die Überwachung der Sicherungsmaßnahmen der Luftfahrtunternehmen in Höhe von 596.184,02 EUR entstanden sei. Der Betrag setze sich zusammen aus Personaleinzelkosten in Höhe von 434.729,62 EUR, Sacheinzelkosten in Höhe von 23.873,47 EUR sowie einem auf diese beiden Positionen entfallenden Gemeinkostenzuschlag in Höhe von 30%. Soweit der Kläger den Kostenaufwand - auch die Berechtigung des Gemeinkostenzuschlags - bestritten hat, lässt der Senat dies dahingestellt (s.u.). Denn jedenfalls die Aufteilung des geltend gemachten Gesamtaufwands auf die Luftfahrtunternehmen ist zu beanstanden. Sie wird dem Gleichheitssatz nicht gerecht. Das Luftfahrt-Bundesamt hat hierzu ausgeführt, der Gesamtaufwand sei durch die Anzahl der geprüften (Teil-)Kapitelnummern - gemeint der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 und der Verordnung (EU) Nr. 185/2010 - geteilt worden, so dass sich für jede auf eine Kapitelnummer bezogene Aufsichtsmaßnahme ein Kostenbetrag in Höhe von 101,67 EUR ergebe. Nach Multiplikation dieses Betrags mit der Anzahl der bei dem jeweiligen Luftfahrtunternehmen geprüften (Teil-)Kapitelnummern ergebe sich der auf das Unternehmen entfallende Gebührenbetrag, d. h. hier zunächst rechnerisch das 376-fache (gemäß Widerspruchsbescheid das 370-fache) von 101,67 EUR und mit Blick auf die Deckelung der Gebühr in Nr. 14 der Anlage zu § 1 LuftSiGebV (a.F.) auf maximal 20.000,00 EUR letztlich dieser Höchstbetrag. Der Kläger beanstandet diese Vorgehensweise zu Recht. Zwar mag es sachlich angemessen, jedenfalls nicht unvertretbar sein, soweit das Luftfahrt-Bundesamt für jede der geprüften (Teil-)Kapitelnummern und mittelbar für die damit übereinstimmenden, in den Luftsicherheitsplänen dargestellten Sicherungsmaßnahmen aus dem Gesamtaufwand der Kosten einen anteiligen Betrag abgeleitet hat. Die gleichmäßige Bemessung jeder der geprüften Kapitelnummern mit dem einheitlichen Betrag von 101,67 EUR ist aber zu pauschal und undifferenziert. Die Beklagte hat die sachliche Berechtigung dieser Pauschalierung nicht hinreichend dargetan. Im Widerspruchsbescheid des Luftfahrt-Bundesamt vom 21. September 2017 heißt es hierzu, dass der Personal- und Sachaufwand bei der Aufsicht über die einzelnen Kapitel nahezu identisch sei. Bei der Überwachung sei die Aufsichtsleistung des Prüfers als solche für die Gebührenberechnung als maßgebend anzusetzen und nicht etwa die unterschiedlichen Bedeutungen wie Art und Umfang der einzelnen geprüften Kapitel. Auch die zeitliche Komponente, wie lange der Prüfer das einzelne Kapitel geprüft habe, spiele bei der Gebührenbemessung keine Rolle, da sie schon aus praktischen Gründen nicht erfassbar sei. Während einer Aufsicht würden teilweise zeitgleich mehrere Kapitel geprüft, so dass eine Aufteilung der konkreten Überwachungszeit pro Kapitel nicht möglich sei. Der Senat vermag dem nicht zu folgen. Dass der Personal- und Sachaufwand bei den einzelnen Kapitelnummern "nahezu" identisch gewesen sein soll, ist nicht nachvollziehbar. Von den Überwachungsmaßnahmen des Luftfahrt-Bundesamt waren 2012 zahlreiche Luftfahrtunternehmen mit unterschiedlich großen Flotten betroffen, sie fanden - wohl auch in unterschiedlicher Personalstärke - an einer Vielzahl von Örtlichkeiten an verschiedenen bundesdeutschen Flughäfen statt und sie bezogen sich auf Kapitelnummern der Verordnung (EG) Nr. 2320/2002 (richtig wohl: der Verordnung (EG) Nr. 300/2008) und der Verordnung (EU) Nr. 185/2010 sowie die damit - zwar nicht ziffernmäßig, aber inhaltlich - korrespondierenden Kapitelnummern der Luftfahrtunternehmen zu sehr verschiedenen Themenbereichen. So wurden allein beim Kläger bzw. der insolventen Fluggesellschaft acht Kapitelnummern einer Überwachung unterzogen (Kap. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 12), wobei die Maßnahmen ausweislich der Kontrollberichte "Qualitätskontrollmaßnahmen" zahlreiche (Teil-)Kapitelnummern umfassten wie beispielsweise bei der Kontrolle am Flughafen L. -Stadt (...) am 29. Februar 2012 (von 12.40 Uhr bis 16.25 Uhr) die Kapitelnummern 3.1, 3.2, 5.3, 6.1, 6.3, 6.6, 7.2, 8.1, 8.2. Bei dieser Vor-Ort-Kontrolle am Flughafen L. -Stadt wurde wegen der Überprüfung der Kapitelnummer 3.1 ein Luftfahrzeug betreten und es kam zu einer Beanstandung. In dem entsprechenden Bericht "Qualitätskontrollmaßnahmen" findet sich allein hierzu eine Sachverhaltsschilderung, während zu den übrigen, mit dem Vermerk "FC" (= Full Compliance) versehenen (Teil-)Kapitelprüfungen keinerlei Angaben gemacht wurden, aufgrund derer auch nur ansatzweise auf den entsprechenden Aufwand der Aufsichtsbehörde hätte geschlossen werden können. Bei einer Kontrolle am Flughafen M. Stadt (...) am 6. März 2012 war Gegenstand der Überprüfung allein die Kapitelnummer 5.3, wobei die Kontrolle einen Zeitaufwand von einer Stunde (09.05 Uhr bis 10.05 Uhr) erforderte. Bei einer Kontrolle am Flughafen N. -Stadt (...) am 7. März 2012 war Gegenstand die Überprüfung der Kapitelnummer 5.2, wobei die Kontrolle 35 Minuten dauerte (12.00 Uhr bis 12.35 Uhr). Bei einer Kontrolle am Flughafen O. -Stadt (...) am 8. März 2012 wurde die Kapitelnummer 3.2 geprüft, wobei die Kontrolle lediglich drei Minuten dauerte (10.15 Uhr bis 10.18 Uhr). Die kostenmäßige Nivellierung der einzelnen Kapitelprüfungen ist aber nicht nachvollziehbar, dies vor allem deshalb, weil - wie dargelegt - zu der weit überwiegenden Anzahl von Kapitelnummern keinerlei Angaben zu den Sachverhalten oder den Prüfungsergebnissen gemacht wurden, durch die etwaige Rückschlüsse auf den Personal- und Sachaufwand in der konkreten Situation hätten gezogen werden können. Die vom Luftfahrt-Bundesamt in Bezug genommenen Berichte "Qualitätskontrollmaßnahmen" sind in dieser Hinsicht nicht aufschlussreich. Insgesamt ergeben sich, allein was die Dauer der Kapitelüberprüfungen betrifft und von dem Kläger zu Recht angemerkt wird, Schwankungsbreiten für eine einzelne Kapitelnummer zwischen einer Minute (Kontrolle am Flughafen P. -Stadt (...) am 17.01.2012, Kap. 3.2) und einer Stunde (Kontrolle am Flughafen M. -Stadt (...) am 06.03.2012, Kap. 5.3), ebenso beachtliche Schwankungsbreiten bei zusammengefassten (Teil-)Kapitelprüfungen zwischen drei Stunden und 31 Minuten für drei (Teil-)Kapitel (Kontrolle am Flughafen A-Stadt (...) am 05.09.2012, Kap. 3.2, 5.3, 7.2) und beispielsweise einer Stunde und 35 Minuten für zehn (Teil-)Kapitel (Kontrolle am Flughafen N. -Stadt (...) am 13.09.2012, Kap. 3.1, 3.2, 5.3, 6.1, 6.3, 6.6, 7.1, 7.2, 8.1, 8.2). Die Erklärung des Luftfahrt-bundesamts, der Personal- und Sachaufwand sei bei den einzelnen Kapitelüberprüfungen nahezu identisch bzw. nicht derart unterschiedlich, dass dies bei der Gebührenbemessung einer einheitlichen (Einzel-)Bemessung entgegenstehe, ist danach nicht nachvollziehbar und trägt die Gebührenberechnung - gemessen am Gleichheitssatz - nicht. Die Beklagte kann sich in diesem Zusammenhang nicht mit Erfolg auf praktische Schwierigkeiten bei einer Zeiterfassung vor Ort berufen. Es ist schon nicht nachvollziehbar, weshalb Zeiterfassungen nicht oder nur erschwert möglich sein sollten. Dass diese selbst mit einem gewissen Zeitaufwand verbunden wären, welcher dann in die Gebührenerhebungen mit einfließen könnte, liegt in der Natur der Sache und stellt keinen Hinderungsgrund dar. Derartige Schwierigkeiten gehen jedenfalls zu Lasten der Beklagten und rechtfertigen es nicht, unterschiedliche Aufsichtsmaßnahmen gänzlich gleich zu bewerten, ohne Sachgründe hierfür auch nur ansatzweise anzuführen. Auch der Verweis darauf, dass einzelne Kapitelnummern teilweise gleichzeitig geprüft werden, überzeugt nicht. Vielmehr spricht gerade der Umstand, dass es zu einer zeitgleichen Überprüfung mehrerer Kapitelnummern bzw. einzelner Kapitelnummern mehrerer Luftfahrtunternehmen - beispielsweise bei einer Sichtkontrolle in Check-In-Bereichen - kommen kann, für eine differenziertere gebührenrechtliche Betrachtung solcher Situationen. Insoweit ist es nicht ausreichend, bei der Gebührenbemessung schlicht auf einen Durchschnittssatz abzustellen.

c) Erweist sich die Gebührenerhebung bereits nach den vorstehenden Ausführungen als rechtswidrig, so bedarf es keiner weiteren Vertiefung, ob der Kläger mit seinen weiteren Kritikpunkten gegen den Gebührenbescheid durchdringen könnte. Mit diesen beanstandet er unter anderem eine dem sogenannten speziellen Kostendeckungsprinzip widersprechende und auch sonst fehlerhafte Berechnung der Personal- und Sachkosten (einschließlich Reisekosten) und deren Ergänzung um einen Gemeinkostenzuschlag. Des Weiteren beruft er sich auf eine Festsetzungsverjährung eines überwiegenden Teils etwaiger Gebührenansprüche nach der Verjährungsvorschrift des § 20 Abs. 1 VwKostG, die gemäß § 23 Abs. 1 BGebG im vorliegenden Fall noch anwendbar sei. Die Berechtigung dieser Kritikpunkte kann - wie dargelegt - dahinstehen.

B. Der Anspruch des Klägers auf Rückzahlung der Gebühr ist ebenfalls begründet. Dem Kläger steht ein öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch zu, d. h. ein Anspruch auf Rückzahlung der zu Unrecht geleisteten Gebührenzahlung. Der Anspruch kann gemäß § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO prozessual als Anspruch auf (Vollzugs-)Folgenbeseitigung zugleich mit dem Anfechtungsantrag nach § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO geltend gemacht werden. Zudem kann der Kläger entsprechend §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB Prozesszinsen ab Rechtshängigkeit des bezifferten Anspruchs in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem jeweiligen Basiszinssatz verlangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18.03.2004 - 3 C 23.03 -, juris), wobei die Zinspflicht entsprechend § 187 Abs. 1 BGB an dem auf den Eintritt der Rechtshängigkeit folgenden Tag beginnt (vgl. BGH, Urteil vom 24.01.1990 - VIII ZR 296/88 -, juris; Urteil des Senats vom 02.11.1999 - 7 L 3645/97 -, juris).

C. I. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

II. Auf den Antrag des Klägers ist gemäß § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren festzustellen.

Der Senat ist für die Entscheidung über den Antrag zuständig, weil der Kläger diesen - wie schon zuvor beim Verwaltungsgericht - ausdrücklich auch beim Oberverwaltungsgericht gestellt hat und die Sache beim Senat noch anhängig ist (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 25.03.2009 - 8 B 07.197 -, juris; Wysk in: ders., VwGO, 3. Aufl. 2020, § 162 Rn. 48; Olbertz in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand 44. EL März 2023, § 162 VwGO Rn. 77; Schübel-Pfister in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 162 Rn. 34; a. A.: Neumann/Schaks in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 162 Rn. 117 ff.: Zuständigkeit nur der 1. Instanz). Über den Antrag kann im Urteil mitentschieden werden, wobei die Entscheidung nicht Teil der Kostengrundentscheidung, vielmehr dem Kostenfestsetzungsverfahren nach § 164 VwGO zuzuordnen ist.

Eine Notwendigkeit für die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Sinne des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO besteht im Einzelfall dann, wenn es der Partei im Vorverfahren nicht zuzumuten ist, ihre Interessen gegenüber der Verwaltung ohne sachkundigen Beistand zu wahren (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16.03.2023 - 1 OB 32/23 -, juris; Kunze in: BeckOK VwGO, Posser/Wolff/Decker, 69. Ed. Stand: 01.04.2024, § 162 Rn. 86a). Die Zuziehung eines Bevollmächtigten darf aus Sicht einer verständigen Partei nicht überflüssig und willkürlich sein, sondern muss zweckmäßig erscheinen (Olbertz in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand 44. EL März 2023, § 162 VwGO Rn. 77). Bei der Entscheidung ist dem Ausnahmecharakter des § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO Rechnung zu tragen, der sich aus dem Zusammenhang mit § 162 Abs. 2 Satz 1 VwGO ergibt. Danach sind die Gebühren und Auslagen eines Rechtsanwalts oder eines Rechtsbeistandes, in den in § 67 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 und 3a genannten Angelegenheiten auch einer der dort genannten Personen, stets erstattungsfähig. Für den Anwendungsbereich des § 161 Abs. 2 Satz 2 VwGO gilt dies gerade nicht.

Nach diesen Maßstäben ist dem Antrag vorliegend stattzugeben, weil die anwaltliche Vertretung des Klägers bzw. der Fluggesellschaft in dem vor Klageerhebung durchgeführten Widerspruchsverfahren vom Standpunkt einer verständigen Partei aus betrachtet erforderlich war. Zwar bezog sich der Streitgegenstand auf eine luftsicherheitsrechtliche Angelegenheit und damit auf einen Kernbereich der gewerblichen Tätigkeit des klagenden Luftfahrtunternehmens. Es kann unterstellt werden, dass das Unternehmen auf dem Gebiet des Luftsicherheitsrechts sach- und fachkundig ist. Gleichwohl führt dies nicht zu der Annahme, im Widerspruchsverfahren sei die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten nicht erforderlich gewesen. Die Notwendigkeit der Hinzuziehung folgt hier aus den Besonderheiten des Rechtsstreits, in dem sich - schon vor Klageerhebung im Widerspruchsverfahren - rechtlich und tatsächlich komplexe Fragen des Luftsicherheitsrechts und des Gebührenrechts, darüber hinaus aber auch komplexe Fragen verfassungs- und unionsrechtlicher Art gestellt haben. Die Sach- und Rechtslage ist schwierig. Für das Verwaltungsverfahren ist anzumerken, dass das Luftfahrt-Bundesamt den streitgegenständlichen Gebührenbescheid erst am 4. November 2016 erlassen hat, d. h. rund drei Jahre und zehn Monate nach Beendigung der gebührenpflichtigen Amtshandlung(en). Dies hat die Nachvollziehbarkeit und auch die rechtliche Überprüfbarkeit der Gebührenbemessung für das betroffene Luftfahrtunternehmen zusätzlich erschwert.

III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, 711 Zivilprozessordnung (ZPO). Der Ausschluss der vorläufigen Vollstreckbarkeit in der Hauptsache erfasst gemäß § 167 Abs. 2 VwGO das gesamte Urteil, d. h. auch den mit dem Anfechtungsbegehren zugleich geltend gemachten Rückzahlungsanspruch (vgl. Pietzner/Möller in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand 44. EL März 2023, § 167 VwGO Rn. 134).

IV. Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.