Die Berufung der Beklagten ist begründet.

Die Beklagte hat die Genehmigung der 46. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin zu Recht insoweit versagt, als damit eine Sondergebietsfläche im Bereich der 50-Meter-Deichschutzzone ausgewiesen war. Gemäß § 6 Abs. 2 BauGB darf die Genehmigung nur versagt werden, wenn der Flächennutzungsplan nicht mit den gesetzlichen Anforderungen des BauGB übereinstimmt. Da die von der Beklagten beanstandeten Mängel sich nur auf einen räumlich begrenzten Teil der 46. Änderung des Flächennutzungsplans beziehen, konnte dieser Teil entsprechend § 6 Abs. 3 BauGB von der Genehmigung ausgenommen werden, um die negativen Folgen der Genehmigungsversagung zu begrenzen (Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB-Komm., 6. Aufl. 1998, § 6 Rdnr. 14).

Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts liegen die Voraussetzungen für die teilweise Versagung der Genehmigung des Flächennutzungsplans gemäß § 6 Abs. 2 BauGB vor, denn der Flächennutzungsplan entspricht in dem umstrittenen Teil nicht dem Erforderlichkeitsgebot des § 1 Abs. 3 BauGB und den Anforderungen an eine sachgerechte Abwägung gemäß § 1 Abs. 6 BauGB. Die Genehmigungsfähigkeit des Flächennutzungsplans nach § 6 Abs. 2 BauGB setzt voraus, dass im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan "alle rechtlichen Voraussetzungen gegeben sind, um das gewollte gesamträumliche Entwicklungskonzept ohne Weiteres in den abgeleiteten verbindlichen Bebauungsplan umsetzen zu können" (BVerwG, Urt. v. 21.10.1999 - 4 C 1.99 -, ZfBR 2000, 202). An der Erforderlichkeit eines Planes mangelt es dann, wenn seiner Verwirklichung dauerhafte Hindernisse entgegen stehen (BVerwG, Beschl. v. 25.8.1997 - 4 NB 12.97 -, BSR 59 Nr. 29). Ein solches dauerhaftes Hindernis liegt hier in dem Anbauverbot gemäß § 16 Abs. 1 NDG, wonach Anlagen jeder Art in einer Entfernung bis zu 50 m von der landseitigen Grenze des Deiches nicht errichtet werden dürfen. Dabei handelt es sich im Grundsatz um eine zwingende Vorschrift, die in § 16 Abs. 2 Satz 1 NDG nur für den Fall einer unbilligen, aber vermeidbaren Härte im Einzelfall eine Ausnahme vorsieht (Lüders-Leis, NDG Komm., 1964, 16, Anm. 6). Durch den Befreiungsvorbehalt des § 16 Abs. 2 NDG ist die Möglichkeit einer entsprechenden Bauleitplanung für den Geländestreifen nicht bereits im Grundsatz ausgeschlossen. Andererseits reicht die Möglichkeit, dass vom Gesetz eine Befreiung vorgesehen ist, allein nicht aus, wenn nicht wenigstens Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass im konkreten Fall eine Befreiung in Betracht kommen könnte (a.A. Hess. VGH, Beschl. v. 22.7.1999 - 4 N 1598/93 -, ZfBR 2000, 195). Die Antragstellerin hat in dem Erläuterungsbericht zur 46. Änderung des Flächennutzungsplans ausschließlich angeführt, für das konkrete Projekt, das Auslöser für die Änderung des Flächennutzungsplans war, sei bereits eine Befreiung nach § 16 Abs. 2 NDG erteilt worden und hat deshalb auf eine eigene Untersuchung der Voraussetzungen für eine Befreiungslage verzichtet. Die bereits vor der Beschlussfassung mit Bescheid vom 1. April 1996 von der unteren Deichbehörde erteilte Ausnahmegenehmigung für das in Aussicht genommene Projekt des Investors ist jedoch auf die fachaufsichtliche Weisung der oberen Deichbehörde vom 12. September 1996 mit Bescheid vom 5. März 1997 zurück genommen worden. Ihre rechtliche Wirkung für das Verfahren ist damit entfallen.

Die Voraussetzungen für eine Befreiungslage im Sinne des § 16 Abs. 2 NDG bestehen nicht. Die Klägerin hat das Vorliegen einer Härte für die Erteilung der Befreiung für das von dem Investor ursprünglich geplante Vorhaben in diesem Gebiet im Wesentlichen mit dessen städtebaulicher Bedeutung begründet. Damit wird der Begriff der Härte im Sinne des NDG jedoch nicht erfasst. Nach der Entstehungsgeschichte des Niedersächsischen Deichgesetzes ist § 31 BBauG der Vorschrift als Vorbild zugrunde gelegt worden ebenso wie die von der Rechtsprechung dazu entwickelte Begrifflichkeit (Entwurf eines Niedersächsischen Deichgesetzes, Niedersächsischer Landtag, 4. Wahlperiode, LT-Drs. Nr. 541, S. 2885 f.). Es ist also darauf abzustellen, ob die Anwendung der Verbotsvorschrift des Abs. 1 in ungewöhnlichen, atypischen Sonderfällen zu Ungerechtigkeiten führen würde (Lüders-Leis, a.a.O., Anm. 7; OVG Lüneburg, Urt. v. 14.1.1993 - 3 L 162/90 -). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 31 Abs. 2 BBauG liegt eine Befreiungslage nur vor, wenn es sich um einen dem Schutzgut der Norm entzogenen Sonderfall handelt, in dem die Anwendung der Norm zu einem Ergebnis führen würde, das nach der gesetzlichen Regelung nicht beabsichtigt ist und eine vernünftige Bebauung erschwert (BVerwG, Urt. v. 14.7.1972 - IV C 69.70 -, BVerwGE 40, 268; Urt. v. 20.6.1975 - IV C 5.74 -, DVBl. 1995, 895; Urt. v. 5.5.1976 - IV C 83.74 -, DVBl. 1976, 788; Beschl. v. 6.7.1977 - IV B 53.77 -, Buchholz 406.11 § 31 BBauG Nr. 15). Um diesen atypischen Fall feststellen zu können, ist die Bestimmung des Schutzgutes der Norm notwendig. Das ist hier die Deichsicherung. Die Freihaltung eines breiten Geländestreifens ist zur Verteidigung und Sicherung des Deiches in Gefahrenfällen bei Sturmflut, Grundbrüchen oder Bauarbeiten größeren Umfangs erforderlich oder auch für etwaige weitere Deichverstärkungen oder mögliche Deichverlegungen, weil nach den Erfahrungen der mit der Deichsicherheit befassten Stellen Anlagen in dieser Zone für die Deichsicherheit hinderlich sind oder werden können (Lüders-Leis, a.a.O., Anm. 2). Dementsprechend stützt sich diese Vorschrift auf Vorgängerregelungen des Deichgesetzes, die offensichtlich ebenfalls immer einen von Bebauung freien Geländestreifen hinter dem Deich (landseitig) vorsahen (vgl. Entwurf eines Niedersächsischen Deichgesetzes, a.a.O., S. 2885).

Die Situation "hinter" dem Deich im Bereich der umstrittenen Änderung des Flächennutzungsplans weicht nicht so wesentlich von der typischen Gefahrenlage ab, die den Gesetzgeber veranlasst hat mit § 16 NDG eine Schutzzone von 50 m auf der landseitigen Seite des Deiches vorzuschreiben. Die Überlegungen der Klägerin, es stelle eine wirtschaftlich unzumutbare Härte dar, wenn der Bereich der 46. Änderung des Flächennutzungsplans nicht entsprechend seinem natürlichen Lagevorteil und der westlichen Nachbarschaft genutzt werden dürfe, greifen nicht durch. Zwar trifft es zu, dass die Bebauung von Duhnen in unmittelbarer Nachbarschaft bis auf 25 m bis 15 m an den Deich heranreicht, jedoch ist der hier umstrittene Bereich nicht mehr der im Zusammenhang bebauten Ortslage zuzurechnen.

Nach dem Eindruck der Ortsbesichtigung, der das sich aus den Plänen ergebende Bild bestätigte, endet der Bebauungszusammenhang westlich des umstrittenen Geländes mit dem letzten dort stehenden Wohngebäude. Selbst wenn die an der westlichen Grenze des Minigolfplatzes vorhandenen Kioskbauten dem Bebauungszusammenhang noch zuzurechnen sind, gehören jedenfalls die Freiflächen des Minigolfplatzes dem Außenbereich an, weil er wegen seiner Größe und der nach Osten anschließenden unbebauten Flächen nicht mehr von der Bebauung geprägt ist. Die Bebauung südlich der Cuxhavener Straße wirkt sich auf diesen parkartig mit Bäumen und Baumgruppen bewachsenen nach Osten in Wald übergehenden Geländestreifen nicht mehr aus, weil die Straße insoweit als Zäsur erscheint. Die in der 46. Änderung des Flächennutzungsplans dargestellte Sondergebietsfläche ist daher, wenn nicht in vollem Umfang, so jedenfalls im wesentlichen dem Außenbereich zuzuordnen. Diese Zuordnung entkräftet das Argument der wirtschaftlichen Unzumutbarkeit, weil Außenbereichsflächen einer Bebauung nur unter eingeschränkten Voraussetzungen zugänglich sind und öffentliche Belange demgegenüber ein ganz anderes Gewicht erlangen.

Im Übrigen ist auch zu berücksichtigen, wie sich die bereits vorhandene Bebauung, die nahe an den Deich heranrückt, auf Deichsicherheit und Deichverteidigung auswirkt. Das Argument, zwischen der Bebauung im Westen und dem Wald im Osten bleibe für die Deichverteidigung nur noch ein kleiner Geländestreifen, auf den es "auch nicht mehr ankomme" geht fehl, denn gerade weil nach Westen und Osten die Deichverteidigung eingeschränkt ist, ist der hier verbliebene Abschnitt umso wichtiger, weil von hier aus Maßnahmen zur Deichverstärkung etc. vorgenommen werden können.

Der Klägerin ist einzuräumen, dass die dem Deich vorgelagerte Sanddüne die Deichsicherheit erhöht, weil sie, wie die Klägerin treffend formuliert, die ersten Angriffe einer Sturmflut abfedert. Dementsprechend hat die Düne im hier maßgeblichen Bereich bei den Sturmfluten des Jahres 1976 den Deich wirksam geschützt. Allerdings darf nicht außer acht gelassen werden, dass natürliche Bodenformationen wie die Düne, auch wenn sie von den zuständigen Behörden "gehegt und gepflegt" werden, Veränderungen durch die Naturgewalten unterliegen und deshalb den Schutz durch den Deich nicht entbehrlich machen.

Die von der Klägerin in diesem Zusammenhang angeführten städtebaulichen Belange zur Förderung der Attraktivität des Standortes Duhnen als Kurort sind im Gegensatz zu den "schutzgutbezogenen" Erwägungen nicht geeignet, die Atypik der Lage für den Fall einer Befreiung zu begründen. Das gilt auch für die derzeit vorhandene - teilweise - Nutzung des Geländes als Minigolfplatz mit drei Kioskbauten. Abgesehen davon, dass diese baulichen Anlagen im Falle ihrer festgestellten Rechtswidrigkeit, insbesondere im Hinblick auf die Deichsicherheit, mit relativ wenig Aufwand beseitigt werden könnten, sind diese Anlagen auch von ihrer Masse her bereits derzeit nicht geeignet, die Nutzung der Fläche für Belange der Deichsicherheit und Deichverteidigung vollkommen auszuschließen, wie dies jedoch angesichts einer massiven Bebauung, wie sie geplant werden soll, der Fall wäre.

Nach alledem kann nicht von einer Befreiungslage nach § 16 Abs. 2 NDG ausgegangen werden, so dass die 46. Änderung des Flächennutzungsplans der Klägerin hier nicht erforderlich ist im Sinne des § 1 Abs. 3 BauGB, weil die umstrittene Darstellung Sondergebiet Kureinrichtungen keine Verwirklichungschance hat.

Abgesehen davon wird die 46. Flächennutzungsplanänderung den Anforderungen des § 1 Abs. 6 BauGB bezüglich der Abwägung nicht gerecht. In die Abwägung sind alle Belange einzustellen, dazu gehört hier auch die 50-m-Schutzzone nach § 16 Abs. 1 NDG. In der Abwägungsentscheidung sind Hochwassergefahren und die Schutzmöglichkeiten in den Gebieten, für die sie relevant sind, mit größter Sorgfalt zu berücksichtigen. Dazu gehört, dass bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials gegebenenfalls unter Beteiligung von Sachverständigen ermittelt wird, welche Maßnahmen insoweit notwendig sind (Lüers, UPR 1996, 241, 242; BVerwG, Beschl. v. 14.8.1989 - 4 NB 24.88 -, BRS 49 Nr. 22; OVG Rhl.-Pf., Urt. v. 17.10.1990 - 10 C 10230/90 -, BRS 50 Nr. 40). Ein Abwägungsfehler liegt vor, wenn von Anfang an feststeht, dass mit der Verwirklichung der im Plan gewollten Darstellungen nicht gerechnet werden kann (BVerwG, Urt. v. 6.5.1993 - 4 C 15.91 -, BRS 55 Nr. 36). Der Rat der Klägerin ist in der Abwägung der eingegangenen Anregungen und Bedenken nur auf die zu diesem Zeitpunkt bereits erteilte Befreiung eingegangen. Nicht erwogen wurde dagegen die Situation, dass keine Befreiung möglich wäre oder aber welche Voraussetzungen im Einzelnen hier zu einer Befreiung führen könnten. Nicht angesprochen wurde weiterhin, dass die bereits erteilte Befreiung sich nur auf ein konkretes Objekt bezog, das zwar den Auslöser für die Planung überhaupt bildete, das jedoch nicht ausschließlich die Fläche in Anspruch nehmen sollte. Die als Sondergebiet Kureinrichtungen ausgewiesene Fläche sollte daneben - nach dem Erläuterungsbericht - auch für die Kureinrichtungen der Gemeinde dienen. Insoweit war zum Zeitpunkt der Aufstellung des Flächennutzungsplans weder eine Befreiung nach § 16 Abs. 2 NDG beantragt noch erteilt. Die Voraussetzungen der Befreiungslage für entsprechende Objekte waren nicht Gegenstand der Debatten über Anregungen und Bedenken. Diese wurden vielmehr ausschließlich im Hinblick auf die bereits durch die untere Deichbehörde erteilte Befreiung als erledigt betrachtet.  Mit der Aufhebung des Befreiungsbescheides ist diese Lage entfallen, so dass von einem Abwägungsdefizit insoweit auszugehen ist. Ein Fehler im Abwägungsvorgang unterliegt der Rechtskontrolle der Aufsichtsbehörde und ist deshalb zu Recht von dieser beanstandet worden.

Auch die Berufung der Klägerin ist begründet.

Der Genehmigungsbescheid der Beklagten ist rechtswidrig, soweit er die Maßgabe enthält, die Deichschutzzone nach § 16 NDG nachrichtlich in den Plan zu übernehmen. Eine Nebenbestimmung zu der Genehmigung nach § 6 BauGB ist nur zulässig, soweit sie sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Die von der Beklagten in den Genehmigungsbescheid vom 17. September 1996 aufgenommenen Maßgaben und die Auflage Nr. 1 sind mit Ausnahme der Maßgabe betreffend die Ausführungen im Erläuterungsbericht zu Ziffer 6 Abschnitt A nördlicher Planbereich nicht gerechtfertigt.

Im Flächennutzungsplan sind nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BauGB die beabsichtigten Bodennutzungen darzustellen. Diese Darstellung muss sich aus dem Plan ergeben. Eine zeichnerische Darstellung ist dem Wortlaut des Gesetzes nach nicht eindeutig vorgeschrieben, ist aber zur notwendigen Planklarheit i.d.R. unerlässlich (Schrödter, BauGB, 6. Aufl. 1998, § 5 Rdnr. 17; Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, 7. Aufl. 1999, § 5 Rdnr. 9 b). In der zeichnerischen Darstellung des Plans fehlt die Angabe der nach § 16 Abs. 1 NDG geforderten Schutzzone von 50 m hinter dem Deich, so dass die sich aus dem Gesetz ergebende Einschränkung der Bodennutzung aus der Planzeichnung heraus nicht erkennbar ist. Die Darstellungen des Plans sind aber einer konkretisierenden Auslegung zugänglich. Insoweit kann auch auf den Erläuterungsbericht zurückgegriffen werden (BVerwG, Urt. v. 18.2.1994 - 4 C 4.92 -, BRS 56, 2; OVG Berlin, Urt. v. 4.2.1994 - 2 B 2/91 -, BRS 56, 80).

Die nachrichtliche Übernahme der Deichschutzzone nach § 16 Abs. 1 NDG kann von der Beklagten nicht durchgesetzt werden unter Bezugnahme auf § 5 Abs. 4 Satz 1 BauGB. Diese Regelung ist zwar als zwingende Vorschrift auszulegen (Battis/Krautzberger/Löhr aaO, Rdn. 44), deren Sinn in der Koordinierungsfunktion des Flächennutzungsplans und der Orientierungsfunktion für die geplante Weiterentwicklung der Gemeinde liegt. § 5 Abs. 4 Satz 1 BauGB bezieht sich aber nur auf festgesetzte Planungen und Nutzungsregelungen, nicht auch auf gesetzliche Nutzungsregelungen. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut, der zwischen "Planungen und sonstigen Nutzungsregelungen, die nach anderen gesetzlichen Vorschriften festgesetzt sind ..." und "nach Landesrecht denkmalgeschützten Mehrheiten von baulichen Anlagen ..." unterscheidet. Letzteres wurde vom Gesetzgeber erst in die Vorschrift aufgenommen, nachdem die Rechtsprechung der §§ 5 Abs. 4 und 9 Abs. 6 BBauG/BauGB für die Darstellung von Baudenkmalen, die "nur" nachrichtlich in Denkmallisten aufgenommen waren, für unanwendbar angesehen hat (OVG Lüneburg, Urt. v. 19.12.1979 - 6 OVG C 13/77 -, DÖV 1980, 837 [OVG Niedersachsen 19.12.1979 - 6 C 13/77]). Der Gesetzgeber hielt danach die ausdrückliche Erweiterung der Vorschrift auf Objekte des Denkmalschutzes für geboten, weil diese mangels einer "Festsetzung" im Sinne der §§ 5 Abs. 4, 9 Abs. 6 BauGB anderenfalls nicht von der dort normierten Übernahmepflicht erfasst wären (vgl. BT-Drucks. 10/4630 S. 73 zu § 9 Abs. 6). Damit ist vom Gesetzgeber selbst klargestellt, dass eine erweiternde Auslegung - über den engen Wortlaut hinaus - ausdrücklich nicht gewollt ist. Die nicht auf behördlichem Festsetzungsakt beruhenden Nutzungsregelungen unterliegen damit nicht der Pflicht zu nachrichtlicher Darstellung. Ob anderes zu gelten hat, wenn der Deich aufgrund eines Planfeststellungsverfahrens nach § 12 NDG errichtet worden ist, oder nach § 3 Abs. 1 NDG gewidmet worden ist, kann hier offen bleiben. Auch wenn es sich bei der Deichschutzzone nach § 16 NDG um eine gesetzliche Nutzungsregelung handelt, kann sie nur aufgrund einer konstitutiven Festsetzung des Deiches (Planfeststellung oder Widmung) in die Örtlichkeit übertragen werden, was im Sinne einer festgesetzten Nutzungsregelung verstanden werden könnte (vgl. Gierke in Brügelmann, BauGB, Stand Jan. 2000, § 9 Rdn. 652 zu Baubeschränkungszonen an Bundesfernstraßen). Da der Deich in dem hier betroffenen Abschnitt weder aufgrund einer Planfeststellung errichtet worden ist, noch gewidmet worden ist, fehlt auch eine "mittelbare" Festsetzung der Deichschutzzone. Die - daneben bestehende - Möglichkeit einer Darstellung gemäß § 5 Abs. 2 BauGB im Flächennutzungsplan ist davon unabhängig, aber der Entscheidung der Gemeinde überlassen. Sie kann nicht von der Aufsichtsbehörde durchgesetzt werden. Fehlt es an einem Rechtsverstoß gegen die aus § 5 Abs. 4 BauGB folgende Pflicht, durfte die Beklagte eine entsprechende Maßgabe in den Genehmigungsbescheid nicht aufnehmen. Die entsprechende Maßgabe sowie die damit zusammenhängende Auflage Nr. 1 aus dem Genehmigungsbescheid sind dementsprechend rechtswidrig und der Bescheid insoweit aufzuheben.

Die weitere Maßgabe, den Abschnitt der Erläuterungen betreffend die Ausweisung Sondergebiet innerhalb der 50-m-Deichschutzzone aus den Erläuterungen heraus zu nehmen, ist gerechtfertigt, da sich diese Erläuterungen nur auf die Festsetzung beziehen, die von der Genehmigung ausgenommen wurde und somit nunmehr gegenstandslos sind. Die Berufung der Klägerin ist dementsprechend insoweit zurückzuweisen.

B e s c h l u s s

Der Streitwert wird auf 100.000,-- DM festgesetzt.