Der Senat wertet die Erklärung des Beklagten vom 21. Dezember 1995 als Zusicherung im Sinne von § 34 SGB X. Die rechtliche Erheblichkeit dieser Erklärung ergibt sich für den Senat aus nachfolgenden Erwägungen:

Zwar ist die Erklärung ihrer äußeren Form nach nicht als Verwaltungsakt, nämlich als eine Zusicherung im Sinne von § 34 SGB X, zu erkennen; es fehlt insbesondere an einer Rechtsmittelbelehrung. Die rechtliche Erheblichkeit der Erklärung muss sich aber bei der gebotenen Auslegung nach dem Empfängerhorizont aus ihrem Inhalt und den den Beteiligten bekannten Begleitumständen ergeben. So hat der Kläger bei persönlichen Vorsprachen auf die Bedeutung der Pflegesätze für die Finanzierung des von ihm beabsichtigten Erwerbs des Betriebsgrundstückes im Wege der Zwangsversteigerung hingewiesen. Dem Beklagten war auch schon über einen längeren Zeitraum bekannt, dass der Kläger als Nachfolger des bisherigen Betreibers in dem zu ersteigernden Gebäude ein Alten- und Pflegeheim zumindest mit betreiben wollte. Dies ergibt sich auch aus der Bezugszeile des Schreibens vom 21.12.1995, das dort von der "Übernahme des Alten- und Pflegeheims e.V. i.G." spricht. Im zweiten Satz des ersten Absatzes folgt sodann die maßgebliche Erklärung, die Abschlagszahlungen " werden bis zur Vereinbarung über neue Pflegesätze gezahlt". Diese Erklärung sollte die verlässliche Grundlage sein, auf der der Kläger seine Entscheidung über den Erwerb des Betriebsgrundstücks traf. Sie beruhte ausweislich des Vermerks vom 19.12.1995 auf einer Rücksprache des Sachbearbeiters mit dem Sachgebietsleiter. Dies lässt nach Auffassung des Senats den Rückschluss zu, dass sich auch der Beklagte über die Erheblichkeit seiner Erklärung vom 21.12.1995 bewusst war.

Der Umstand, dass die Leistungen vom Beklagten als "Abschlagszahlungen" bezeichnet werden, nimmt der Zusicherung nicht ihren bindenden Charakter. Sie schränkt den Erklärungswert nur dahingehend ein, dass eine Änderung gegenüber den bis Januar 1996 gezahlten Pflegesätzen möglich bleibt. Allein wegen dieser Bezeichnung musste der Kläger indes nur damit rechnen, dass der endgültige Zahlbetrag nicht feststand. Isoliert betrachtet hätte er typischerweise dem Begriff der Abschlagszahlungen entnehmen dürfen, dass diese zu einem späteren Zeitpunkt abgerechnet werden, wobei die zunächst gleichsam vorläufig erbrachten Zahlungen typischerweise hinter dem endgültigen Zahlbetrag zurückbleiben. Der abschließende Satz der Erklärung vom 21.12.1995 musste dem Kläger bei der gebotenen Würdigung aus seinem Empfängerhorizont klarmachen, dass der Umstand, dass es sich um Abschlagszahlungen handelte, auch dazu führen könnte, dass die endgültig zu vereinbarenden Pflegesätze hinter den abschlagsweise erbrachten Leistungen zurückblieben. Nicht anders ist zu erklären, dass sich der Beklagte in seiner Erklärung vom 21.12.1995 abschließend vorbehielt, etwaige überzahlte Beträge zurückzufordern. Dieser Vorbehalt nimmt aber der dem Grunde nach erklärten Verpflichtung, die bisherigen Pflegesätze weiter zu gewähren, ihre grundsätzliche Bedeutung nicht. Diese wird vielmehr auch durch die weitere Entwicklung der Beziehungen zwischen den Beteiligten des vorliegenden Verfahrens bestätigt: Wenn der Beklagte später, nämlich mit Schreiben vom 19.1.1996 mitteilt, auf Anraten seines Amtes für Finanzen habe er bis zum Abschluss einer neuen Pflegesatzvereinbarung den Pflegesatz in Höhe von 172,90 DM auf 150,---DM gekürzt, bringt er damit sogleich zum Ausdruck, dass er von einer Verpflichtung gegenüber dem Kläger bzw. der Betreibergesellschaft ausging, den Pflegesatz zumindest zunächst in Höhe von 172,90 DM zu zahlen. Aus dem wiederholten Hinweis darauf, dass es sich um eine Abschlagszahlung handele, folgt bezogen auf die Erklärung vom 21.12.1995 insoweit bestätigend, dass der Beklagte auch zu diesem Zeitpunkt noch von einer rechtlichen Erheblichkeit seines Schreibens vom 21.12.1995 ausgegangen ist.

Der Senat sieht sich allerdings durch die Festlegung der Leistungen in der Erklärung vom 21.12.1995 gehindert, für den nunmehr insgesamt in der Vergangenheit liegenden Zeitraum die bis zur Übernahme der Einrichtung durch den Kläger als Betreiber gezahlten Entgelte der Entscheidung über die Leistungsklage des Klägers weiterhin als "Abschlagszahlungen" zugrunde zu legen. Durch den Zeitablauf verliert die erkennbar auf vorläufige Leistung gerichtete Erklärung ihren Charakter als vorläufige Zahlungsverpflichtung. Bliebe die Verpflichtung des Beklagten, Abschlagszahlungen zu leisten, bis zum Schiedsspruch der  Schiedsstelle für die Pflegeversicherung vom 17.3.1998 unberührt, könnte der Kläger das Interesse daran verlieren, für die Zeit davor noch eine Pflegesatzvereinbarung auszuhandeln. Weil andererseits die Erklärung vom 21.12.1995 ihren rechtlichen Gehalt nicht verlieren und der Kläger einer einseitigen Festsetzung der Pflegesätze in beliebiger Höhe durch den Beklagten nicht ausgeliefert werden darf, hätte der Senat effektiven Rechtsschutz dadurch zu gewähren, dass er die Verpflichtung des Beklagten ausspricht, die Pflegesätze in der Höhe zu bemessen, wie sie für eine endgültige Pflegesatzvereinbarung oder -festsetzung durch die Schiedsstelle in Betracht zu ziehen wäre. Nach den Grundsätzen über die Festsetzung von Pflegesätzen, wie sie der Senat in seiner dem Bevollmächtigten des Klägers und dem Beklagten bekannten Entscheidung vom 30.11.1999 (4 L 3515/99) niedergelegt hat, hat sich die Höhe des (endgültigen) Pflegesatzes für den hier maßgeblichen Zeitraum innerhalb der Bandbreite für Entgelte für andere Alten- und Pflegeheime zu bewegen. Um den begehrten Pflegesatz in die Bandbreite der mit anderen Einrichtungen vereinbarten Entgelte einzuordnen, misst der Senat solchen Kriterien Bedeutung bei, die nach aller Wahrscheinlichkeit die Entscheidung einer Vielzahl von Personen, die auf das Angebot einer Einrichtung der jeweiligen Art angewiesen sind, maßgeblich beeinflussen können. Hierzu gehören nach Auffassung des Senats die Lage der Einrichtung, Stärke und Qualifikation des eingesetzten Personals und die bauliche Beschaffenheit und Ausstattung des Gebäudes. Die Einrichtungen, die in der vom Beklagten mit Schriftsatz vom 10. April 2000 vorgelegten Liste aufgeführt sind, sind sämtlich in seinem Zuständigkeitsbereich und damit im weitesten Sinne im Großraum Hannover gelegen. Über das Alter der Einrichtungen stehen - mit einer Ausnahme - keine weiteren Erkenntnisse zur Verfügung; der Senat bräuchte sie auch nicht zu erheben, weil auch die Einrichtung, für die der Kläger einen Pflegesatz begehrt, nicht erst in jüngster Zeit errichtet worden ist. Nach der mitgeteilten Platzzahl fällt die Größe der vom Kläger betriebenen Einrichtung weder nach oben noch nach unten aus dem Rahmen. Bei einem Vergleich mit Einrichtungen gleicher oder ähnlicher Größenordnung liegen die vom Kläger für die Einrichtung geltend gemachten Pflegesätze deutlich im oberen Bereich. Insgesamt lassen sich nach Auffassung des Senats auch keine Umstände feststellen, die es rechtfertigten, die geforderten Entgelte innerhalb der festgestellten Bandbreite an deren oberen Bereich zu orientieren. Es erscheint deshalb sachgerecht, sie am Durchschnitt der für 1996 gezahlten Pflegesätze anderer Alten- und Pflegeheime im Gebiet des Beklagten zu orientieren. Als arithmetisches Mittel ergeben sich die im Beschlusstenor ausgewiesenen Beträge, wenn die vom Kläger begehrten Pflegesätze bei der Ermittlung des Durchschnittes rechnerisch unberücksichtigt bleiben. Die Begrenzung der Steigerung (die "Deckelung") der Pflegesätze in den Jahren 1997 und 1998 ergibt sich aus § 93 Abs. 6 Satz 1 BSHG. 

Von den so ermittelten Pflegesätzen wären für die Zeit ab Übernahme des Gewerbebetriebs die vom Beklagten abschlagsweise erbrachten Zahlungen abzusetzen.

Die Einbeziehung des Monats Januar 1996 in den maßgeblichen Zeitraum hindert den Beklagten zugleich, wegen möglicher unterschiedlicher Stufen der Pflegebedürftigkeit der Heimbewohner in dieser Zeit etwaige Rückforderungen gesondert geltend zu machen, da er in diesem Monat auf eine Einstufung verzichtet hat.

Einen die Prozesszinsen übersteigenden Verzinsungsanspruch könnte der Kläger im vorliegenden Verfahren nicht mit Aussicht auf Erfolg geltend machen; auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts können für Forderungen, die nicht durch Verträge begründet sind, Verzugszinsen nur verlangt werden, wenn dies im einschlägigen Fachrecht vorgesehen ist (BVerwG, Urt. v. 13.7.1997 - 4 C 66.76 - Buchholz 316, §§ 59 VwVfG Nr. 6; Urt. v. 13.12.1991 - 8 C 8.90 -).

Da die Beteiligten danach jeweils zu einem nicht geringen Teil unterliegen, entspräche es der Billigkeit, die Kosten gegeneinander aufzuheben. Die Gerichtskostenfreiheit des Verfahrens folgt aus § 188 Satz 2 VwGO.

Die Beteiligten erhalten Gelegenheit, durch schriftliche Erklärung gegenüber dem Gericht oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle bis zum 15. Juni 2000 (Eingang bei Gericht) vorstehenden Vergleichsvorschlag anzunehmen. Zugleich werden die Beteiligten darauf hingewiesen, dass mit dem Eingang übereinstimmender Annahmeerklärungen bei Gericht das Verfahren durch Abschluss eines gerichtlichen Vergleichs beendet ist (§ 106 Satz 2 VwGO).