Entscheidungsgründe

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet. Der Bebauungsplan Nr. 347 „F. Straße/G. weg“ der Antragsgegnerin ist unwirksam.

I.

Die textlichen Festsetzungen Nrn. 25-28 sind unwirksam. Dies führt zur Gesamtunwirksamkeit des Plans.

1. Die genannten textlichen Festsetzungen erlauben eine ausnahmsweise Überschreitung der in den Nutzungsschablonen für die Sondergebiete 1-7 für bestimmte Arten von Gewerbebetrieben. Als einschränkende Ausgestaltung des Eigentums bedürfen Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung einer gesetzlichen Grundlage, die sich – abschließend – in § 9 Abs. 1 Nr. 1 BauGB i.V.m. §§ 16 ff. BauNVO findet. Nach welchen Kriterien innerhalb eines Baugebietes differenzierende Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung getroffen werden dürfen, ist in § 16 Abs. 5 BauNVO festgelegt. Zulässig ist dies für Teile des Baugebiets, für einzelne Grundstücke oder Grundstückteile sowie für Teile von baulichen Anlagen. Nach Art der baulichen Nutzung differenzierende Festsetzungen sind hingegen nicht vorgesehenen (vgl. entsprechend für nur mit Nutzungen bestimmter Art überbaubare Grundstücksflächen OVG Münster, Urt. v. 9.11.2010 - 10 D 15/08.NE -, juris Rn. 41; für Grundflächenfestsetzung nur für Hauptanlagen OVG Münster, Urt. v. 1.9.2016 - 10 D 23/15.NE -, juris Rn. 70 ff. m.w.N.). Auch diese Regelung ist abschließend, soweit die BauNVO nicht selbst Spezialregelungen (etwa in §§ 19 Abs. 4 Satz 3, 21a für Nutzungen nach §§ 12, 14 BauNVO) enthält. Aus § 16 Abs. 6 BauNVO lässt sich eine Rechtsgrundlage für die hier getroffenen Festsetzungen ebenfalls nicht entnehmen. Nach dieser Norm können im Bebauungsplan nach Art und Umfang bestimmte Ausnahmen von dem festgesetzten Maß der baulichen Nutzung vorgesehen werden. Die Bestimmung der Ausnahme nach der Art bezieht sich auf die in § 16 Abs. 2 BauNVO genannten Maßfaktoren (GRZ, GFZ, Höhe etc.), von denen Ausnahmen zulässig sein sollen (Fickert/Fieseler, BauNVO, § 16 Rn. 65; Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, § 16 BauNVO Rn. 95). Eine Befugnis, Ausnahmen nur für bauliche Anlagen zuzulassen, die einer bestimmten Art der baulichen Nutzung dienen, ergibt sich trotz des Wortlauts daraus nicht. Vielmehr ist die planende Gemeinde auch bei der Regelung von Ausnahmen auf die Differenzierungsmöglichkeiten des § 16 Abs. 5 BauNVO beschränkt (Fickert/Fieseler, BauNVO, § 16 Rn. 64).

§ 1 Abs. 6 BauNVO, auf den sich die Antragsgegnerin stützt, gilt nur in den Baugebieten nach §§ 2-9 BauNVO – nicht in den hier in Rede stehenden Sondergebieten nach § 11 BauNVO – und bezieht sich, wie schon seine systematische Stellung zeigt, nur auf Ausnahmen hinsichtlich der Art der baulichen Nutzung. Er erlaubt, die Ausnahmenkataloge der jeweiligen Absätze 3 der §§ 2-9 BauNVO zu modifizieren, ist aber keine Grundlage für die freie Schaffung weiterer Ausnahmetatbestände.

Der von der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung angesprochene § 11 BauNVO regelt ebenfalls nur, welche Arten baulicher Nutzungen in sonstigen Sondergebieten festgesetzt werden können, nicht aber, wie dort das Maß der baulichen Nutzung gesteuert werden darf.

Der von der Antragsgegnerin zusätzlich herangezogene § 31 Abs. 1 BauGB regelt nicht den zulässigen Inhalt von Bebauungsplänen, sondern die Zulässigkeit von Vorhaben. Er ermächtigt die planende Gemeinde daher nicht, über den nach § 9 BauGB i.V.m. der BauNVO zulässigen Umfang hinaus im Bebauungsplan Ausnahmemöglichkeiten von den Festsetzungen zu Art und Maß der baulichen Nutzung vorzusehen, sondern setzt eine zulässigerweise vorgesehene Ausnahme voraus.

2. Die Unwirksamkeit der textlichen Festsetzungen Nrn. 25-28 führt zur Gesamtunwirksamkeit des Plans. Ein anderes Ergebnis käme nur unter der Voraussetzung einer Teilbarkeit des Plans in Betracht, die denkbar wäre, wenn der Plan auch ohne die fraglichen Festsetzungen noch ein sinnhaftes Ganzes ergäbe und wenn mit Sicherheit anzunehmen wäre, dass der Rat der Antragsgegnerin ihn, hätte er von der Unwirksamkeit der Festsetzungen gewusst, auch ohne diese beschlossen hätte. Entgegen der in der mündlichen Verhandlung deutlich gewordenen Auffassung der Antragsgegnerin genügt es für die Annahme der Teilbarkeit nicht, dass der Rat der Teilwirksamkeit des Plans im Zweifel den Vorzug vor dessen Gesamtunwirksamkeit gegeben hätte. Bereits wenn die konkrete Möglichkeit bestünde, dass der Rat den Plan in Kenntnis der Rechtswidrigkeit der tatsächlich gefundenen Lösung auch in anderen Teilen geändert hätte, fehlt es an der Teilbarkeit.

So liegt der Fall hier. Mit dem Plan nimmt die Antragsgegnerin in erheblichem Maße bestehendes potentiell wertvolles, wenn auch noch nicht ausgenutztes Baurecht zurück. Die textlichen Festsetzungen Nrn. 25-28 sind eine von mehreren Regelungen, die dies abmildern und gleichzeitig das positive Ziel der Antragsgegnerin unterstützen, das Plangebiet als attraktiven Sonderstandort für nicht zentrenrelevante Sortimente zu entwickeln. Die Norm erlaubt den planbetroffenen Eigentümern (vorbehaltlich der Zulassung einer entsprechenden Ausnahme im Baugenehmigungsverfahren) über die volle Ausnutzung der reduzierten Grund- bzw. Geschossflächenzahlen für Einzelhandel hinaus noch „zur Belebung des Standorts“ (Planbegründung S. 26) sonstige Gewerbenutzungen (z.B. Fitnessstudios u.ä., namentlich in Obergeschossen, so ausdrücklich Planbegründung S. 24) zu verwirklichen. Im SO 5 wird dies bereits in Gestalt der im Tatbestand beschriebenen Tankstelle mit Autowaschanlage praktiziert. Allein die Waschanlage hat nach überschlägiger Messung auf den Luftbildern unter bing.maps und google.maps eine Grundfläche von ca. 400 m², die offene Tankstelle von weiteren ca. 140 m². Bei der Berechnung auf S. 27 der Planbegründung, nach der die „Hauptanlage im SO 5“ gegenwärtig eine Grundfläche von 9.133 m² und damit eine GRZ von 0,34 aufweise, plankonform also um ca. 10% erweitert werden dürfe, ist diese Tankstelle offenkundig nicht mit berücksichtigt. Wäre sie bei Wegfall der textlichen Festsetzung Nr. 25 auf die zulässige GRZ anzurechnen, so wäre diese Berechnung und damit die immer wieder zur Verteidigung des Plans herangezogene Annahme des Rats, die Antragstellerin habe zumindest eine moderate Erweiterungsmöglichkeit und werde ob der städtebaulichen Erwünschtheit ihres Hauptsortiments keineswegs auf den Bestandsschutz reduziert, deutlich relativiert. Vergleichbares gilt für andere Sondergebiete, z.B. das SO 1 –P. -Heimtextilfachmarkt, wo bei der Ist-Geschossfläche und beim Erweiterungspotential die vorhandene Berufsfachschule im OG nicht mitberechnet wurde. Dass die Antragsgegnerin dies, hätte sie die Unzulässigkeit differenzierender Maßfestsetzungen erkannt, ohne sonstigen Ausgleich (etwa eine geringfügige Erhöhung der „regelmäßigen“ GRZ/GFZ, ggf. eben doch in Verbindung mit einer Begrenzung der Verkaufsfläche je Vorhaben) hingenommen hätte, lässt sich angesichts dessen nicht mit der erforderlichen Sicherheit feststellen.

II.

Zur Vermeidung eines weiteren Rechtsstreits für den Fall, dass die Antragsgegnerin einen Heilungsversuch für ihre Planung gemäß § 214 Abs. 4 BauGB unternimmt, weist der Senat vorsorglich darauf hin, dass die übrigen Rügen der Antragstellerin, soweit insoweit relevant, voraussichtlich nicht durchgegriffen hätten.

Ausführungen zur Verwertbarkeit des Einzelhandelskonzepts von 2008 mit Blick auf sein Alter erübrigen sich dabei, da die Antragsgegnerin im Falle eines ergänzenden Verfahrens ihrer Planung ohnehin das Einzelhandelskonzept in der Fassung der Fortschreibung 2017 einschließlich der darin enthaltenen, leicht modifizierten Sortimentsliste zugrunde legen müsste.

Die unter Bezugnahme auf die Grundlagenstudie Dr. N. geäußerte Kritik der Antragstellerin, nur wenige der in der Sortimentsliste des Einzelhandelskonzepts aufgeführte Sortimente seien zentrenrelevant, überzeugt nicht, soweit die Grundlagenstudie – anders als auch die Fortschreibung des Einzelhandelskonzepts – nur die Sortimente als zentrenrelevant einstuft, bei denen die Innenstadt von C. gegenüber dem sonstigen Stadtgebiet gegenwärtig eine relative Dominanz (Flächenanteil über 40%) aufweist (Grundlagenstudie S. 26). Als zentrenrelevant darf die Antragsgegnerin auch Sortimente einordnen, die typischerweise – und auch nach den räumlich-demographischen Verhältnissen in ihrem Stadtgebiet – das Potential haben, zur Schaffung einer belebten Innenstadt beizutragen, wenn sie denn aus ihrer bisherigen faktischen Streulage herausgedrängt werden (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 26.3.2009 - 4 C 21.07 -, BVerwGE 133, 310; VGH Mannheim, Urt. v. 30.1.2006 – 3 S 1259/05 –, sowie das von der Antragstellerin für die gegenteilige Auffassung zitierte Urteil des OVG Münster Urt. v. 22.11.2010 – 7 D 1/09.NE –, juris Leitsatz 3).

Unberechtigt ist der Einwand der Antragstellerin, die flächenmäßige Begrenzung der zentrenrelevanten Randsortimente (TF 11, 16, 17) sei nicht nachvollziehbar. Es liegt kein Widerspruch darin, denjenigen Betrieben, die ohnehin schon zentren- bzw. nahversorgungsrelevante Kernsortimente anbieten dürfen und damit in einer (freilich wegen anderweitiger Nützlichkeit und unter Bestandsschutzgesichtspunkten hingenommenen) Konkurrenz zur Innenstadt bzw. den Nahversorgungszentren stehen, stärkere Beschränkungen bei den Randsortimenten aufzuerlegen (TF 16, 17: max. 200 m²) als den Betrieben, die ihrem Hauptsortiment nach nicht mit zentralen Versorgungsbereichen konkurrieren (TF 11: max. 800 m²). Es ist plausibel, dass bei ersteren die zentrenrelevanten Randsortimente stärkerer Beschränkung bedürfen, soll nicht der Besuch des entsprechenden Marktes als echte Alternative zum Besuch der Innenstadt wahrgenommen werden. Insofern ist es auch unschädlich, dass die Grenze für zentrenrelevante Randsortimente unter der für selbständige Betriebe vorgesehenen „Relevanzschwelle“ des Einzelhandelskonzepts liegt.

Der Vorwurf, die Antragsgegnerin habe die Bestandssituation im Plangebiet nicht ermittelt und damit die Eigentumsinteressen der Antragstellerin nicht erfasst, ist unberechtigt; genau dies hat sie getan; sie hat eine Bestandsanalyse vorgenommen (BA 003, Dok. 1). Nicht enthalten ist dort eine Berechnung, in welchem Umfang das SB-Warenhaus der Antragstellerin innenstadtrelevante Randsortimente vertreibt, durch die Planung also auf den passiven Bestandsschutz zurückgeworfen würde. Diese Information hatte die Antragstellerin jedoch im Rahmen der Öffentlichkeitsbeteiligung beigesteuert; die Antragsgegnerin hat dies in ihre Abwägung aufgenommen (z.B. S. 17, 28, 45 der Abwägung der Anregungen und Bedenken, Ratsvorlage 16/51/017/BV-R, BA 004 Dok. 133). Zutreffend ist, dass sie nicht für jeden Betrieb ein Verträglichkeitsgutachten hat erstellen lassen. Das musste sie auch nicht; vielmehr durfte sie sich auf die plausiblen, abstrakten Grundsätze des Einzelhandelskonzepts zur Schaffung städtebaulich zweckmäßiger Versorgungsstrukturen verlassen. Insofern ist auch nicht relevant, ob etwaige Erweiterungs-/Umstrukturierungspläne auf dem Grundstück der Antragstellerin für sich genommen Kaufkraftabflüsse aus der Innenstadt in funktionsgefährdendem Umfang zur Folge haben. Die planerische Einzelhandelssteuerung darf auch dem Ziel dienen, einer Schwächung der Innenstadt durch eine Vielzahl für sich unter der Schädlichkeitsgrenze bleibender Einzelvorhaben vorzubeugen.

Mit den Eigentumsbelangen der Antragstellerin sowie ihrer als Inhaberin eines eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes betroffenen Mieterin, der H. Stiftung & Co. KG hat sich die Antragsgegnerin ausführlich auseinandergesetzt. Sie hat darauf verwiesen, dass die derzeit ausgeübte Nutzung Bestandsschutz genieße und der Antragstellerin eine Vielzahl plankonformer Nutzungsmöglichkeiten verbleibe. Das Interesse der Antragstellerin, sich weitergehende Nutzungsoptionen offenzuhalten, hat sie hinter den öffentlichen Belang der Sicherung und Steigerung der Funktionsfähigkeit und Attraktivität ihrer zentralen Versorgungsbereiche zurücktreten lassen und durfte dies auch. Welche „im Vertrauen auf die bislang bauplanungsrechtlich zulässigen Bau- und Nutzungsmöglichkeiten“ (Antragsbegründung S. 9 f.) getätigten Investitionen durch die Überplanung frustriert werden sollten, hat die Antragstellerin nicht substantiiert. Die hierfür nötigen Anhaltspunkte, dass H. in absehbarer Zeit eine die Bandbreite der bisherigen Baugenehmigung überschreitende Nutzungsänderung oder bauliche Erweiterung plante und bei deren Unmöglichkeit den Standort verlassen könnte, sind weder im Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung noch im gerichtlichen Verfahren dargelegt worden. Der Hinweis auf S. 18 der Grundlagenstudie Dr. N., dass „zur nötigen Weiterentwicklung der Handelsimmobilie (möglicher Betreiberwechsel) […] somit die derzeit bestehende Flexibilität erforderlich [sei], um ggf. erforderliche Anpassungen im Haupt-, Neben- oder Randsortiment vorzunehmen,“ besagt letztlich nichts anderes, als dass die Antragstellerin ein wirtschaftliches Interesse daran hat, sich eine möglichst breite Nutzungspalette offen zu halten, um ihre Immobilie bestmöglich wirtschaftlich verwerten zu können. Belange der H. Stiftung sind damit ohnehin nicht benannt.

Die Rüge, die Antragsgegnerin habe „die Konfliktbewältigung hinsichtlich der künftigen Nutzungen der Grundstücke der Antragstellerin durch den Bebauungsplan offen gelassen“, indem sie es unterlassen habe, die bestandsgeschützten Nutzungen auf dem Grundstück der Antragstellerin zu ermitteln, könnte dahin zu verstehen sein, dass die Antragsgegnerin es abwägungswidrig unterlassen habe, innenstadtschädlichen Wirkungen schon der gegenwärtigen – bestandsgeschützten – Nutzung des SB-Warenhauses zu begegnen. Das Konfliktbewältigungsgebot fordert jedoch lediglich, die mit einer Planung neu geschaffenen Konflikte, soweit nötig, planerisch zu entschärfen, nicht hingegen, die bestehende Situation zu verbessern. Im Übrigen weist die Antragstellerin selbst zu Recht auf den Bestandsschutz der genehmigten Nutzung hin, der einem solchen Versuch entgegenstünde. Dieser hindert die Antragsgegnerin aber nicht, Nutzungsänderungen, die den bestehenden Konflikt perpetuieren oder gar verschärfen, planerisch zu begegnen.

Die Verkaufsflächenbeschränkung für Schank- und Speisewirtschaften auf 200 m² begegnet keinen Bedenken. Auch von der Antragstellerin nicht angegriffen wird die Absicht der Antragsgegnerin, Schank- und Speisewirtschaften nur dann zuzulassen, wenn sie unselbständiger Bestandteil eines sonstigen zulässigen Einzelhandels- oder Gewerbebetriebes sind. Die Antragsgegnerin möchte damit verhindern, dass sich derartige Wirtschaften mit Glückspielautomaten häufen und so ihr Ziel, Spielhallen und ähnliche Vergnügungsstätten vom Standort fernzuhalten, unterlaufen wird. Die Flächenbeschränkung dient ausweislich der Planbegründung (S. 24) der Vollzugserleichterung, da sie die Abgrenzung unselbständiger von selbständigen Schank- und Speisewirtschaften vereinfacht. Das ist ein legitimes Ziel.

Nicht zu beanstanden ist der Umstand, dass das Maß der baulichen Nutzung auch in den Sondergebieten erheblich herabgesetzt wird, deren festgesetzte Art der Nutzung die Antragsgegnerin als nicht zentrenschädlich einstuft. Mit der Reduktion der Grund- und Geschossflächenzahl bezweckt die Antragsgegnerin erklärtermaßen die Beschränkung der Gesamtverkaufsfläche je Baugebiet (Planbegründung S. 16 ff., 26 ff.). Die Beschränkung der Verkaufsfläche ist auch dort städtebaulich gerechtfertigt, wo die Antragsgegnerin, wie im SO 5, die Ansiedlung zentren- oder nahversorgungsrelevanten Einzelhandels dem Grunde nach positiv bewertet (vgl. Planbegründung S. 14). Denn bereits bei dieser Bewertung klingt an, dass dies nur gilt, weil „die Zulässigkeit von nahversorgungsrelevanten Sortimenten […] bezogen auf das gesamte Plangebiet rsp. auf den gesamten Sonderstandort weiterhin restriktiv gehandhabt“ wird. Das überzeugt. Ein Anbieter mit sehr großer Verkaufsfläche kann auch im Bereich der nahversorgungsrelevanten Sortimente Kaufkraft von weiter entfernten Nahversorgungszentren bzw. aus der Innenstadt abziehen. Entsprechendes gilt für andere Sondergebiete, in denen innenstadt-/nahversorgungsrelevante Sortimente (Tierbedarf, Elektrogeräte, Heimtextilien) angeboten werden. Fraglich könnte allenfalls sein, ob die Zielsetzung der Antragsgegnerin, über die Grund- bzw. Geschossflächenzahl die Verkaufsfläche zu beschränken, auch für die Sondergebiete städtebaulich gerechtfertigt ist, in denen ohnehin keine zentren- bzw. nahversorgungsrelevanten Hauptsortimente zulässig sind. Ein möglicher Schutz der Zentren kann hier nicht zur Rechtfertigung herangezogen werden. Allerdings fällt die Maßreduktion für die betroffenen Gebiete - SO 4, 6 und 7 - moderat aus, es verbleiben namhafte Ausnutzungszahlen mit erheblichen Erweiterungsmöglichkeiten gegenüber dem Status quo. Zutreffend verweist die Antragsgegnerin darauf, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe wegen der erforderlichen großzügigen Parkflächen (für diese gilt gem. TF 32 eine GRZ von 0,8) ohnehin niedrigere Ausnutzungskennziffern aufweisen als sonstige Gewerbebetriebe, mit der Folge, dass ein Bedarf für die ursprünglichen Grund- und Geschossflächenzahlen nicht bestand. Mithin stellen sich die neuen Maßfestsetzungen als eine nicht näher begründungsbedürftige Anpassung an die geänderten Realitäten des Baugebiets dar. Einen Bedarf für höhere Maßfestsetzungen haben die betroffenen Grundeigentümer in den verschiedenen Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung auch nicht dargelegt.

Die Behauptung, durch die Festsetzung Nr. 29 – Anrechnung von Fläche in Nicht-Vollgeschossen auf die Geschossfläche – träfen die auf S. 28 der Planbegründung tabellarisch berechneten Erweiterungsmöglichkeiten der Einzelhandelsbetriebe in den Sondergebieten nicht mehr zu, ist unrichtig. Wie sich aus der Bestandsaufnahme (BA 003 Dok. 1, ungefähr Mitte des unpaginierten Konvoluts) ergibt, setzt sich die in der genannten Tabelle veranschlagte Ist-Geschossfläche von 9.200 m² für das SB-Warenhaus der Antragstellerin aus 8.600 m² im Erd- und 600 m² im Obergeschoss zusammen. Auch bei den anderen in der Tabelle erfassten Nutzungen sind stets die Geschossflächen in Erd- und Obergeschoss zusammengerechnet, die berechneten Erweiterungsmöglichkeiten beziehen sich auf diese Gesamtfläche.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung auf §§ 167 VwGO, 709 Satz 1, 2 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.