Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung des beklagten Landes ist nicht begründet. Das Arbeitsgericht hat zu Recht angenommen, dass die mit Schreiben des beklagten Landes vom 5. Februar 2018 ausgesprochene Zuweisung einer neuen Tätigkeit verbunden mit einem neuen Arbeitsplatz unwirksam ist.

A. Die Klage, mit der der Kläger im Rahmen eines Feststellungsantrags die Unwirksamkeit der Ausübung des Weisungsrechts durch den Arbeitgeber rügt, ist zulässig (BAG 18. Oktober 2017 - 10 AZR 47/17). Die vom Kläger begehrte Feststellung betrifft den Umfang seiner Leistungspflicht. Sie ist geeignet, die Reichweite des Direktionsrechts des beklagten Landes klarzustellen.

B. Die Klage ist begründet.

I. Die Wirksamkeit der Zuweisung eines neuen Arbeitsplatzes des Klägers zum 6. Juni 2018 ergibt sich nicht aus § 4 TV-L. Danach können Beschäftigte aus dienstlichen Gründen versetzt oder abgeordnet werden. Gemeinsam ist der Abordnung und der Versetzung, dass dem Beschäftigten eine neue Tätigkeit außerhalb der bisherigen Dienststelle bzw. des bisherigen Betriebs zugewiesen wird. Insoweit grenzen sich diese Institute von der tarifvertraglich nicht geregelten Umsetzung als Zuweisung eines neuen bei gleichzeitigem Entzug des bisherigen Arbeitsbereichs innerhalb derselben Dienststelle ab. Das beklagte Land hat den Kläger mit Schreiben vom 5. Februar 2018, wie sich schon aus der Betreffzeile ergibt, nicht versetzt, sondern lediglich umgesetzt.

II. Das beklagte Land konnte dem Kläger die neue Tätigkeit - Ausarbeitung eines Konzepts zur Implementierung des Expertenstandards Schmerzmanagement in der Pflege - nicht im Rahmen billigen Ermessens gemäß § 106 Satz 1 GewO, § 305 BGB zuweisen.

1. Nach § 106 Satz 1 GewO kann der Arbeitgeber Inhalt, Art und Zeit der Arbeitsleistung nach billigem Ermessen näher bestimmen, soweit die Arbeitsbedingungen nicht durch Arbeitsvertrag, Tarifvertrag, Betriebs- bzw. Dienstvereinbarung oder Gesetz festgelegt sind. Das Direktionsrecht des Arbeitgebers dient nur der Konkretisierung des vertraglich vereinbarten Tätigkeitsinhalts, beinhaltet aber nicht das Recht zu einer Änderung des Vertragsinhalts (BAG 25. August 2010 - 10 AZR 275/09).

Dem Kläger ist die neue Tätigkeit "Ausarbeitung eines Konzepts zur Implementierung des Expertenstandards Schmerzmanagements in der Pflege" im Wege des Weisungsrechts und nicht durch eine Vertragsänderung übertragen worden.

2. Das beklagte Land hat mit der streitgegenständlichen Direktionsmaßnahme die Grenzen billigen Ermessens nicht gewahrt.

Das Direktionsrecht des beklagten Landes ist durch eine Selbstbindung in der Weise beschränkt, dass der Kläger gegen seinen Willen nur umgesetzt werden kann, wenn zwingende dienstliche Gründe die Maßnahme erfordern. Ein öffentlicher Arbeitgeber kann sich in der Ausübung seines Ermessens binden, vor allem durch entsprechende Verwaltungsvorschriften (BAG 24. Oktober 2018 - 10 AZR 19/18; 11. Oktober 1995 - 5 AZR 1009/94). Die Richtlinien zur gleichberechtigten und selbstbestimmten Teilhabe schwerbehinderter und ihnen gleichgestellter Menschen am Berufsleben im Öffentlichen Dienst vom 15. März 2016 (Nds. MBl.2016, 394) begründen zwar als ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften nicht wie Gesetze und Rechtsverordnungen unmittelbar Rechte und Pflichten; sie sind jedoch ein Instrument der Selbstbindung der Verwaltung. Das bedeutet, dass der Dienstherr durch den Erlass der Schwerbehindertenrichtlinien das ihm bei der Abordnung, Versetzung und Umsetzung eines schwerbehinderten Menschen eingeräumte Ermessen eingeschränkt hat; er ist daran gebunden und darf davon im Einzelfall nicht ohne sachlich gerechtfertigten Grund abweichen. Eine solche Selbstbindung gilt zugunsten eines Arbeitnehmers, der von einer Maßnahme betroffen wird, welche der Selbstbindung des Arbeitgebers widerspricht (BAG 13. März 2007 - 9 AZR 417/06).

3. Nach Ziffer 6.6 Satz 2 der Schwerbehindertenrichtlinien dürfen schwerbehinderte Beschäftigte nicht gegen ihren Willen versetzt, abgeordnet oder umgesetzt werden, es sei denn, dass zwingende dienstliche Gründe die Maßnahme erfordern.

a) Der Kläger fällt unter den Anwendungsbereich der Schwerbehindertenrichtlinien vom 15. März 2016. Nach deren Ziff. 1.1 gelten die Richtlinien für die Beschäftigten der Landesverwaltung.

aa) Der Kläger ist Beschäftigter der Niedersächsischen Landesverwaltung. Arbeitgeberin des Klägers ist nicht die M., sondern das beklagte Land. Bei einer Hochschule in Trägerschaft des Staates - wie der M. - wird das an den Hochschulen tätige Personal im Landesdienst beschäftigt, § 48 Abs. 3 Satz 1 NHG. Die administrativen Aufgaben der Personalverwaltung werden zwar gem. § 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NHG durch die Hochschule wahrgenommen, aber mit Wirkung für und gegen das Land als Anstellungskörperschaft. Dementsprechend wurden die Arbeitsverträge vom 18. September 1991 und 21. August 2014 zwischen dem Kläger und dem beklagten Land, vertreten durch das für das Ressort Wirtschaftsführung und Administration zuständige Mitglied des Präsidiums der M. geschlossen.

bb) Die Ausnahmebestimmung gem. Ziff. 1.1 Satz 2 der Schwerbehindertenrichtlinien vom 15. März 2015 findet keine Anwendung. Danach wird den Kommunen und den der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts lediglich "empfohlen", die Richtlinien entsprechend anzuwenden. Sie gelten damit für die juristischen Personen des öffentlichen Rechts nicht zwingend. Den Kommunen und den der Aufsicht des beklagten Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen ist gemein, dass sie als Organe der mittelbaren Staatsverwaltung über das Recht der Selbstverwaltung verfügen; als Selbstverwaltungskörperschaften unterliegen sie der Rechts-, nicht hingegen der Fachaufsicht des Landes.

(1) Zwar ist die M. gem. § 15 NHG eine Körperschaft des öffentlichen Rechts mit dem in Art. 5 der Niedersächsischen Verfassung verbürgten Recht der Selbstverwaltung. Sie ist aber zugleich nach § 47 Satz 1 NHG Einrichtung des Landes. Diese Doppelfunktion - Körperschaft des öffentlichen Rechts und zugleich staatliche Einrichtung - sieht § 58 Abs. 1 HRG als Regelfall vor (BAG 19. Januar 2005 - a.a.O.; zum BayHSchG: BAG 19. Januar 2005 - 7 AZR 115/04 - Rn. 28; vgl. zur Doppelrechtsnatur ausführlich: Geis, Hochschulrecht in Bund und Ländern, Lindner, Freistaat Bayern, Rn. 93). Mit der korrespondierenden Regelung in § 47 NHG, dass die Hochschulen in staatlicher Trägerschaft die staatlichen Angelegenheiten als Einrichtungen des Landes wahrnehmen, wird zum Ausdruck gebracht, dass die Hochschulen die staatlichen Angelegenheiten in staatsunmittelbarer Form und damit im Wege der Organleihe als staatliche Aufgaben wahrnehmen (Epping/Birkner, § 47 NHG, Rn. 16).

(2) Sofern die Hochschule in Trägerschaft des Staates gem. § 47 NHG staatliche Angelegenheiten erfüllt, wird sie als besonderer Landesbetrieb geführt. Landesbetriebe sind unselbstständige, aber abgesonderte Teile einer Landesverwaltung, deren Tätigkeit erwerbswirtschaftlich ausgerichtet ist. Sie unterliegen als rechtlich unselbstständige Teile der Landesverwaltung in ihren Zielen und Aufgabenstellungen grundsätzlich dem Gestaltungswillen des Landtages und der Landesregierung sowie der Aufsicht der zuständigen Landesbehörde (Aufsichtsbehörde), die dem Landesbetrieb Weisungen erteilen kann (Verwaltungsvorschriften zur Landeshaushaltsordnung (VV-LHO zu § 26). Deshalb bestimmt § 51 Abs. 1 NHG, dass die Hochschulen im Bereich der Selbstverwaltungsaufgaben nur der Rechtsaufsicht, hinsichtlich der Erfüllung staatlicher Aufgaben zusätzlich der Fachaufsicht des zuständigen Ministeriums (§ 51 Abs. 1 NHG) unterliegen. Soweit sie als nach § 49 NHG als Landesbetrieb geführt werden, gehören sie zum Bereich der unmittelbaren Landesverwaltung.

(3) Dem steht die von dem beklagten Land herangezogene Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 4. Mai 2011 (8 LA 73-10) nicht entgegen. Die dieser Entscheidung zugrunde liegende streitentscheidende Norm (§ 2 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 1 Niedersächsisches Verwaltungskostengesetz in der Fassung des Gesetzes vom 7. Dezember 2006) regelt die Verwaltungsgebührenbefreiung für Amtshandlungen, zu denen eine Landesbehörde Anlass gegeben hat. Das OVG hat erkannt, dass eine Hochschule in Trägerschaft des Staates auch als staatliche Einrichtung keine "Landesbehörde" im Sinne der genannten Vorschrift sei. Auf die Auslegung des Begriffs "Landesbehörde" kommt es im Streitfall indes nicht an.

(4) Die Personalverwaltung ist der Hochschule als staatliche Angelegenheit zugewiesen, § 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NHG. Mit staatlichen Angelegenheiten sind solche Hochschulangelegenheiten gemeint, deren Erledigung der Staat sich aus Gründen legitimen Interesses selbst vorbehalten hat. Die Personalverwaltung gem. § 47 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 NHG umfasst die verwaltungsmäßige Betreuung aller Hochschulbediensteten einschließlich der Anstellung, Dienstaufsicht, Ausübung des Direktionsrechts und Entlassung. Nicht zur Personalverwaltung als staatliche Angelegenheit gehört die Mitwirkung an Personalangelegenheiten, die der Hochschule als Selbstverwaltungsaufgabe eingeräumt werden. Daraus folgt, dass grundsätzlich zwischen den an Forschung und Lehre Beteiligten, bei denen die staatliche Personalhoheit begrenzt ist, und anderen Angehörigen der Hochschule, bei denen die staatliche Personalhoheit und somit insbesondere die Fachaufsicht ohne Einschränkungen zum Tragen kommt, zu unterscheiden ist (Epping/Birkner, § 47 NHG, Rn. 19). Immer da, wo wissenschaftsbezogenen Aspekten bei Personalangelegenheiten eine wesentliche Bedeutung zukommt, endet die staatliche Sphäre. Vorliegend ist Grund für die Umsetzung des Klägers nicht die Frage einer wissenschaftlichen Eignung und Leistung, sondern allein der Arbeitsplatzkonflikt aus dem Jahr 2014.

b) Der Kläger fällt unter den persönlichen Geltungsbereich gem. Ziff. 1.2 der Schwerbehindertenrichtlinie. Er ist seit dem 1. März 2015 als schwerbehinderter Mensch mit einem Grad der Behinderung von 50 anerkannt.

c) Das beklagte Land hat auch im Berufungsrechtszug nicht dargetan, dass zwingende dienstliche Gründe gem. Ziff. 6.6 der Schwerbehindertenrichtlinien die Umsetzung erfordern. Dieser unbestimmte, der vollen arbeitsgerichtlichen Prüfung unterliegende Rechtsbegriff stellt ein negatives Tatbestandsmerkmal dar.

Der Begriff der "zwingenden dienstlichen Gründe" im Sinne der hier anwendbaren Regelung zeigt die im Vergleich mit § 4 TV-L (dienstliche Gründe) stärkere Rechtsposition der schwerbehinderten Menschen auf, die mit einem Wechsel ihres Arbeitsplatzes nicht einverstanden sind. Mit der Regelung in Ziff. 6.6 SchwbRl hat die Niedersächsische Landesregierung das SGB X umgesetzt und die besondere Verpflichtung und die Vorbildfunktion des öffentlichen Dienstes konkretisiert, schwerbehinderten Menschen in den Ausbildungs- und Arbeitsprozess einzugliedern und zu fördern. Der dienstliche Grund für eine Umsetzung im Sinne des § 4 TV-L kann sich aus jedem sachlichen Grund ergeben, der sich auf das Interesse des Dienstherrn an einer effektiven Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben zurückführen lässt. Hierzu gehört auch, dass ein Beschäftigter aufgrund seines dienstlichen Verhaltens jedenfalls dazu beigetragen hat, dass der Dienstbetrieb beeinträchtigt ist oder dies bei seinem Verbleib auf dem Arbeitsplatz zu erwarten ist. Die Voraussetzungen der "zwingenden dienstlichen Gründe" im Sine der Ziff. 6.6 der Schwerbehindertenrichtlinien sind hingegen erst erfüllt, wenn es sich um Gründe handelt, die von solchem Gewicht sind, dass ihre Berücksichtigung unerlässlich ist, um die sachgerechte Wahrnehmung der dienstlichen Aufgaben sicherzustellen. Zwingende dienstliche Gründe für die Umsetzung des Klägers hat das beklagte Land auch im Berufungsrechtzug nicht dargetan.

III. Die Berufung des beklagten Landes war daher mit der sich aus § 97 ZPO ergebenden Kostenfolge zurückzuweisen.

Gründe, die Revision an das Bundesarbeitsgericht zuzulassen, sind nicht ersichtlich.