Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten gegen das der Klage weitgehend stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts hat Erfolg. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts hat der Kläger keinen Anspruch auf Aufhebung des Bescheides vom 20. April 2020 und Erlass eines neuen Schluss- und Festsetzungsbescheids über die Gewährung einer weiteren Billigkeitsleistung. Denn die Beklagte konnte die Billigkeitsleistung mit dem Schluss- und Festsetzungsbescheid vom 20. April 2020 rechtsfehlerfrei abschließend auf 10.607,92 EUR festsetzen.

Rechtsgrundlage für die vom Kläger begehrte Bewilligung einer Dürrehilfe für das Antragsjahr 2018 ist der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) i.V.m. den im Folgenden dargestellten Richtlinien, Erlassen und Vereinbarungen des Bundes und des Landes Niedersachsen.

Das Land Niedersachsen gewährt unter Beteiligung des Bundes Dürrehilfen für das Antragsjahr 2018 nach Maßgabe der vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft erlassenen nationalen Rahmenrichtlinie zur Gewährung staatlicher Zuwendungen zur Bewältigung von Schäden in der Land- und Forstwirtschaft verursacht durch Naturkatastrophen oder widrige Witterungsverhältnisse vom 26. August 2015 - Rahmenrichtlinie - (BAnz AT 31.8.2015 B4 im Folgenden: RRL) und der auf dieser Rahmenrichtlinie beruhenden Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern über die Beteiligung des Bundes an Hilfsprogrammen der Länder für landwirtschaftliche Unternehmen, die durch die Folgen der Dürre 2018 in ihrer Existenz gefährdet sind vom 8. Oktober 2018 und vom 18. April 2019 (im Folgenden: VV). Die Rahmenrichtlinie findet auf die Verwaltungsvereinbarung vollumfänglich Anwendung, es sei denn, dass die Vereinbarung strengere Bestimmungen enthält (Nr. 2 Abs. 1 Satz 2 VV). Nach der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung besteht kein Rechtsanspruch auf die Zuwendung in Form der Dürrehilfe (Nr. 1.2 Satz 1 RRL, Nr. 2 Abs. 2 Satz 2 VV). Vielmehr entscheidet die jeweilige Bewilligungsstelle nach Antragstellung aufgrund pflichtgemäßen Ermessens und nach Maßgabe der Rahmenrichtlinie und der Verwaltungsvereinbarung unter dem Vorbehalt der Verfügbarkeit entsprechender Haushaltsmittel (Nr. 1.2 Sätze 2 und 3 RRL, Nr. 2 Abs. 2 Satz 3 VV).

Regelungen wie die Rahmenrichtlinie und die Verwaltungsvereinbarung sowie die diesbezüglichen Erlasse des ML begründen nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts als bloße ermessenslenkende Verwaltungsvorschriften, anders als Gesetze und Rechtsverordnungen, nicht schon durch ihr Vorhandensein subjektive Rechte und damit verbundene Ansprüche der Zuwendungsbewerber auf Gewährung der Zuwendung (vgl. BVerwG, Urteile vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 15, vom 23.4.2003 – 3 C 25.02 –, juris Rn. 14 und vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21, jeweils m.w.N.; Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 88/20 –, Rn. 23 m.w.N.). Die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften unterliegen auch keiner eigenständigen richterlichen Auslegung wie Rechtsnormen (BVerwG, Urteil vom 16.6.2015 – 10 C 15.14 –, juris Rn. 24, sowie Urteil vom 17.1.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Die Gerichte haben solche Verwaltungsvorschriften vielmehr als Willenserklärung der obersten Fachbehörde des Landes unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Erklärenden und der von der obersten Fachbehörde gebilligten tatsächlichen Handhabung durch die Bewilligungsbehörden des Landes auszulegen und anzuwenden (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris Rn. 18; Senatsurteil vom 21.02.2006 – 10 LB 45/03 –, juris Rn. 31; Bayerischer VGH, Beschluss vom 17.11.2010 – 4 ZB 10.1689 –, juris Rn. 19 f.). Eine über die den Verwaltungsvorschriften zunächst nur innewohnende verwaltungsinterne Bindung hinausgehende anspruchsbegründende Außenwirkung wird nur durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) und das im Rechtsstaatsprinzip verankerte Gebot des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) vermittelt (BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 15), dies zudem nur in der Ausprägung, die die Verwaltungsvorschriften durch die ständige Verwaltungspraxis gefunden haben (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.01.1996 – 11 C 5.95 –, juris Rn. 21). Maßgeblich ist mithin, wie die zu ihrer Anwendung berufene Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger, vom Urheber der Verwaltungsvorschrift gebilligter oder jedenfalls geduldeter Praxis gehandhabt hat (vgl. BVerwG, Urteil vom 2.2.1995 – 2 C 19.94 –, juris Rn. 18; Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 88/20 –, juris Rn. 23 m.w.N.). Eine ermessenslenkende Verwaltungsvorschrift stellt dabei ein Indiz für das Vorhandensein einer entsprechenden Verwaltungspraxis einer Behörde dar und führt, sofern keine abweichende und gebilligte Praxis vorhanden ist, in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG zu einer Selbstbindung des Ermessens (vgl. Senatsbeschluss vom 27.3.2014 – 10 LB 94/12 –, juris Rn. 39). Der allgemeine Gleichheitssatz gebietet dem Subventionsgeber insoweit nicht nur ein gleichheitsgerechtes Verteilungsprogramm zu erstellen, sondern überdies begründet er zugunsten jedes Zuwendungsbewerbers einen Anspruch darauf, entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm behandelt zu werden (BVerwG, Urteil vom 8.4.1997 – 3 C 6.95 –, juris Rn. 20; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 27.5.2020 – 2 LC 21/17 –, juris Rn. 27).

Der Kläger hat damit lediglich einen Anspruch auf eine einzelfallbezogene Ermessensentscheidung der Beklagten über seinen Antrag auf Gewährung einer Dürrehilfe (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 13), hier durch Erlass eines Schluss- und Festsetzungsbescheides. Eine solche ist von der Beklagten mit dem angegriffenen Bescheid auch erfolgt, ohne dass sie dabei die Grenzen einer rechtmäßigen Ermessensausübung überschritten hätte (§ 1 NVwVfG i.V.m. § 40 VwVfG, § 114 VwGO). Die abschließende Festsetzung der Dürrehilfe aufgrund der Verwaltungsvereinbarung sowie der sie konkretisierenden Erlasse des Niedersächsischen Ministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (im Folgenden: ML) ohne Überprüfung bzw. Korrektur der mit den vorläufigen Bewilligungsbescheiden für die Höhe der Billigkeitsleistung festgestellten Schadenshöhe steht in Einklang mit dem allgemeinen Gleichheitssatz, insbesondere hat die Beklagte die gesetzlichen Grenzen eingehalten, die Art. 3 Abs. 1 GG ihrer Ermessensausübung zieht (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 14). Die Beklagte konnte daher ohne nach § 114 Satz 1 VwGO zu berücksichtigende Ermessenfehler und insbesondere unter Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes die von dem Kläger beantragte Dürrehilfe für das Jahr 2018 abschließend auf 10.607,92 EUR festsetzen.

Nach Nr. 1.1 RRL werden die Zuwendungen zum (Teil-)Ausgleich von Schäden land- und forstwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch Naturkatastrophen verursacht wurden. Nach Nr. 2 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. Nr. 5.1 Satz 1 VV werden aufgrund der Verwaltungsvereinbarung Billigkeitsleistungen zum Teilausgleich von Schäden landwirtschaftlicher Unternehmen gewährt, die unmittelbar durch die Dürre entstanden sind, womit nach Nr. 2 Abs. 1 Satz 1 VV die Dürre im Jahr 2018 gemeint ist. Im Rahmen der Berechnung der Schäden in der Landwirtschaft errechnet sich gemäß Nr. 3.1 Abs. 2 Satz 2 RLL die Einkommensminderung eines betroffenen Produktionsverfahrens aus dem im Basiszeitraum (vgl. Nummer 2.4) erzielten durchschnittlichen Hektarerlös HEB (durchschnittlicher Hektarertrag Basiszeitraum x durchschnittlicher Preis Basiszeitraum), dem Hektarerlös im Schadjahr HES (Hektarertrag x Preis) und der Anbaufläche im Schadjahr AS nach folgender Formel: Einkommensminderung des jeweiligen Produktionsverfahrens = (HEB minus HES) x AS. Alternativ kann der Schaden auch auf Basis von Durchschnitts- oder regionalen Referenzwerten ermittelt werden (Nr. 3.1 Abs. 2 Satz 4 RLL). Nach Nr. 2.4 RLL ist die durchschnittliche Jahreserzeugung der im vorangegangenen Dreijahreszeitraum durchschnittlich erzielte Naturalertrag oder der Dreijahresdurchschnitt auf der Grundlage des vorhergehenden Fünfjahreszeitraums unter Ausschluss des höchsten und des niedrigsten Wertes.

Gemäß Nr. 4.1 VV können bestimmte in der Existenz gefährdete Unternehmen gefördert werden. Eine Existenzgefährdung liegt nach Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 1 VV vor, wenn nach Inanspruchnahme anderer Fördermittel die Weiterbewirtschaftung bis zum nächsten Wirtschaftsjahr nicht gewährleistet ist. Dies ist in der Regel der Fall, wenn der gemäß Nr. 5.1 und 5.2 errechnete Schaden größer ist als der durchschnittliche Cashflow III im vorangegangenen Dreijahreszeitraum (Nr. 4.2 Abs. 1 Satz 2 VV). Das Unternehmen muss seine Existenzgefährdung aufgrund der Dürre anhand geeigneter Unterlagen darlegen (Nr. 4.2 Abs. 3 VV). Der Schaden wird gemäß Nr. 5.1 VV aus der Summe der Einkommensminderung in der Boden- und Tierproduktion sowie aus den sonstigen Kosten, die infolge der Dürre entstanden sind (z.B. Futterzukäufe) berechnet. Es gelten die Ziffern 3.1 und 3.3 RLL. Billigkeitsleistungen werden nur gewährt, wenn die durchschnittliche Jahreserzeugung des betreffenden landwirtschaftlichen Unternehmens durch die Dürre um mehr als 30 Prozent zurückgegangen ist (Nr. 3 Abs. 2 Satz 1 VV). Gemäß Nr. 9.3 Satz 1 VV können die Länder auf Grundlage der Verwaltungsvereinbarung nach pflichtgemäßen Ermessen vorläufige Zahlungen unter Verzicht auf die abschließende Prüfung des Kriteriums der Existenzgefährdung nach Nr. 4.2 VV gewähren. Wenn die weitere Prüfung ergibt, dass die Voraussetzungen für die Gewährung einer Billigkeitsleistung nach den Regelungen dieser Vereinbarung nicht vorlagen, sind die gewährten Zahlungen zurückzufordern (Nr. 9.3 Satz 2 VV). Der Empfänger ist im Bewilligungsbescheid auf den Umstand hinzuweisen, dass die Gewährung der Billigkeitsleistung unter dem Vorbehalt der abschließenden Prüfung der Antragskriterien erfolgt und der bereits erhaltende Betrag gegebenenfalls zurückgezahlt werden muss (Nr. 9.3 Satz 3 VV). Von den zurückgezahlten Fördermitteln ist der Bundesanteil dem Bund zu erstatten (Nr. 11.2 VV).

Weiter konkretisiert werden die ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften durch verschiedene Erlasse des ML. Die Beklagte hat unter anderem den Durchführungserlass zur Gewährung von Billigkeitsleistungen zur Bewältigung von Dürreschäden 2018 in landwirtschaftlichen Unternehmen aus Niedersachen und Bremen vom 1. November 2018 sowie das zugehörige Merkblatt vom 12. November 2018 vorgelegt. Nach Nr. 2.1 Satz 2 des Erlasses werden die Dürreschäden, wie sie konkret auftreten, nämlich im Pflanzen- und Futterbau ausgeglichen. Schäden in der Tierhaltung werden nicht berücksichtigt (Nr. 2.1 Satz 3). Als durch die Dürre unmittelbar verursachter und eingetretener Schaden gilt der Rückgang der Jahreserzeugung eines landwirtschaftlichen Unternehmens um mehr als 30 Prozent gegenüber der durchschnittlichen Jahreserzeugung (Naturalertrag) im vorangegangenen Dreijahreszeitraum (Nr. 2.2). Von einer Existenzgefährdung wird gemäß Nr. 3.2 Satz 3 des Erlasses ausgegangen, wenn der Schaden größer ist als der Durchschnitts-Cashflow III in den vergangenen Jahren (VV 4.2, vgl. Anlage zur Bund-Länder-Vereinbarung). Der Gesamtschaden wird aus der Summe der Einkommensminderung in der Bodenproduktion berechnet (Nr. 5.3 Satz 1 des Erlasses). Es gelten die Nummern 3.1 und 3.3 RLL (Nr. 5.3 Satz 2 des Erlasses). Nach Nr. 3 Buchst. b) Satz 1 des Merkblatts vom 12. November 2018 erfolgt die Ermittlung des Schadens durch Gegenüberstellung der durchschnittlichen Erlöse der drei Vorjahre und des Schadensjahres je Hektar multipliziert mit der Fläche im Schadjahr. Gemäß Nr. 3 Buchst. b) Satz 2 des Merkblatts sind die Jahre 2014, 2015 und 2016 heranzuziehen. Nach Abschluss der Kontrolle der eingereichten Antragsunterlagen erhält der Antragsteller gemäß Nr. 1 Buchst. d) Abs. 1 des Merkblatts einen Bescheid zur Höhe der Billigkeitsleistung und es wird ein Abschlag gezahlt. Sobald der Buchabschluss 2018/2019 vorliegt, ist dieser der Landwirtschaftskammer einzureichen, die damit die Angaben des Schadensjahres aus dem Antrag überprüft und die Höhe des Schadens erneut feststellt (Nr. 1 Buchst. d) Abs. 2 Sätze 1 bis 3 des Merkblatts). Entspricht der Schaden der Antragstellung oder ist der Schaden höher, wird der verbliebene Betrag der Billigkeitsleistung ausgezahlt; bei einer Verringerung des Schadens wird die Förderung neu festgestellt (Nr. 1 Buchst. d) Abs. 2 Sätze 4 und 5 des Merkblatts). Der verbleibende Differenzbetrag wird ausgezahlt oder gegebenenfalls der zu viel ausgezahlte Betrag zurückgefordert (Nr. 1 Buchst. d) Abs. 2 Satz 6 des Merkblatts).

Nach den von der Beklagten zu der von ihr vorzunehmenden Prüfung der Buchabschlüsse 2018/2019 erstmals in diesem Verfahren vorgelegten Vorgaben des ML – E-Mail des ML vom 11. Dezember 2019 und dessen Erlass vom 26. März 2020 – ist Gegenstand der Prüfung jedoch im Wesentlichen die Frage, ob die im Antrag ausgewiesene Existenzgefährdung tatsächlich vorgelegen hat, also der Schaden tatsächlich größer ist als der durchschnittliche Cashflow III im Sinne der Nr. 4.2 VV, und kann sich die Prüfung auf diese Kernfrage beschränken. Sowohl nach der E-Mail als nach dem Erlass vom 26. März 2020 ist die Billigkeitsleistung zudem zurückzufordern, wenn der Schaden nicht über bzw. unter 30 % der durchschnittlichen Jahreserzeugung liegt.

Weichen die Erlasse des Landes von der Verwaltungsvereinbarung zwischen Bund und Ländern ab, so kann der Antragsteller hieraus keine subjektiven Rechte herleiten. Denn die Verwaltungsvereinbarung hat keine unmittelbare Außenwirkung und wirkt insbesondere nicht unmittelbar auf das Rechtsverhältnis zwischen dem Kläger und der Beklagten. Etwaige Abweichungen von der Verwaltungsvereinbarung seitens der Beklagten wirken sich lediglich im Verhältnis zwischen Bund und Land aus. Denn die Verwaltungsvereinbarung haben der Bund und die Länder geschlossen, um die finanzielle Beteiligung des Bundes an dem Dürrehilfsprogramm zu regeln. Subventionsgeber ist hier aber allein das Land Niedersachsen, welches die Zuwendung in eigener Zuständigkeit unter finanzieller Beteiligung des Bundes gewährt (vgl. Vorbemerkung Abs. 3 RRL und Nr. 1 VV). Dass sich der Bund über die Verwaltungsvereinbarung an der Dürrehilfe beteiligt, macht diese nicht zu einer Zuwendung des Bundes. Soweit jedoch die Erlasse des ML nicht von der Verwaltungsvereinbarung abweichen, ist davon auszugehen, dass auch diese das Ermessen der Beklagten im Land Niedersachsen lenken soll. Dementsprechend bestimmt Nr. 1.2 a) des Erlasses des Landes durch das ML vom 1. November 2018 ausdrücklich, dass die Billigkeitsleistung zur Bewältigung der Dürreschäden 2018 auch nach Maßgabe der Verwaltungsvereinbarung gewährt wird (Senatsurteil vom 3.2.2021 – 10 LC 150/20 –, juris Rn. 29).

Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben hat die Beklagte ermessensfehlerfrei und insbesondere nicht willkürlich die Höhe der dem Kläger zustehenden Billigkeitsleistung nicht neu, sondern entsprechend den zwischenzeitlich bestandskräftig gewordenen vorläufigen Bewilligungsbescheiden in der bisherigen Höhe von 10.607,92 EUR (41,57664 % von 25.514,13 EUR) abschließend festgestellt.

Die Überprüfung der Anwendung von Richtlinien - wie der hier streitgegenständlichen Verwaltungsvorschriften - durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die in § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt worden sind, nach ihrem Ermessen zu handeln (BVerwG, Urteil vom 26.4.1979 – 3 C 111.79 –, juris Rn. 25; OVG Schleswig-Holstein, Urteil vom 17.5.2018 – 3 LB 5/15 –, juris Rn. 34; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 14.3.2018 – 10 C 1.17 –, juris Rn. 13, 28). Gemäß § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist, soweit die Verwaltungsbehörde ermächtigt ist, nach ihrem Ermessen zu handeln. Die Vorschrift legt damit den begrenzten gerichtlichen Prüfungsumfang bei Ermessensentscheidungen fest (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.5.2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13). Dementsprechend ist es den Gerichten verwehrt, eigenes Ermessen an die Stelle des behördlichen Ermessens zu setzen (BVerwG, Urteil vom 27.5.2010 – 5 C 8.09 –, juris Rn. 25). Damit ist die behördliche Entscheidung auch nur anhand derjenigen Erwägungen zu überprüfen, die die Behörde tatsächlich angestellt hat, wozu in Einklang mit § 114 Satz 2 VwGO auch nachgeschobene Erwägungen zählen (BVerwG, Urteil vom 11.5.2016 – 10 C 8.15 –, juris Rn. 13 m.w.N.).

Ein nach § 114 Satz 1 VwGO beachtlicher Ermessensfehler liegt hier nicht vor. Insbesondere wahrt die Entscheidung der Beklagten den Gleichheitssatz, entspricht ihrer Verwaltungspraxis, hält sich im Rahmen der ihr Ermessen lenkenden Verwaltungsvorschriften und ist nicht willkürlich.

Die Beklagte hat den für die Billigkeitsleistung maßgeblichen Schaden wie bei allen anderen Antragstellern aufgrund der bei Antragstellung eingereichten Antragsunterlagen und ohne Berücksichtigung der im November 2018 (Nr. 1 Buchst. b) des Merkblatts vom 12.11.2018) noch nicht vorhandenen Buchabschlüsse 2018/2019 entsprechend den Verwaltungsvorschriften berechnet. Unter Zugrundelegung der von ihr so festgestellten Schadenshöhe hat sie mit den vorläufigen Bewilligungsbescheiden vom 21. und 26. August 2019 entsprechend Nr. 9.3 Satz 1 VV vorläufige Zahlungen unter Verzicht auf die abschließende Prüfung des Kriteriums der Existenzgefährdung nach Nr. 4.2 VV gewährt (vgl. auch Nr. 7.1 des Erlasses vom 1.11.2018), worauf sie gemäß Nr. 9.3 Satz 3 VV in den Bescheiden auch hingewiesen hat. Die Beklagte hat damit, wie in Nr. 1 Buchst. d) Abs. 1 des Merkblatts vom 12. November 2018 vorgesehen, nach Abschluss der Kontrolle der Antragsunterlagen einen Bescheid zur Höhe der Billigkeitsleistung erlassen und einen Abschlag gezahlt. Die Beklagte hat in den beiden an den Kläger gerichteten vorläufigen Bewilligungsbescheiden die Höhe des Schadens jeweils mit 25.514,13 EUR und die Billigkeitsleistung mit 10.607,92 EUR angegeben.

Zwar könnten die Formulierungen in den vorläufigen Bewilligungsbescheiden – „vorbehaltlich der endgültigen Festsetzung der Gesamtauszahlung“ (Bescheid vom 21.8.2019) und „die endgültige Höhe der Billigkeitsleistung wird auf Grundlage des Buchführungsabschlusses 2018/19 festgesetzt“ (Bescheid vom 26.8.2019) – darauf hindeuten, dass die Berechnung der Billigkeitsleistung - entgegen Nr. 9.3 VV - insgesamt lediglich vorläufig sein soll. Doch mit den Formulierungen – „es handelt sich um eine Abschlagszahlung ... unter Verzicht auf die abschließende Prüfung des Kriteriums der Existenzgefährdung“ und „insoweit steht die Bewilligung unter Vorbehalt“ (Bescheid vom 21.8.2019) sowie „die Zahlung erfolgt wiederum zunächst unter Verzicht auf die abschließende Prüfung des Kriteriums der Existenzgefährdung“ und „die Bewilligung steht unter Vorbehalt, weil das Kriterium der Existenzgefährdung Ihres Betriebes noch nicht abschließend geprüft wurde bzw. erst abschließend geprüft werden kann, wenn alle nachzureichenden Unterlagen vollständig eingereicht wurden“ (Bescheid vom 26.8.2019) und der in beiden Bescheiden enthaltenen Formulierung „wenn die weitere Prüfung ergibt, dass die Voraussetzungen für die Gewährung dieser Billigkeitsleistung nicht vorlagen, ist der erhaltene Betrag von Ihnen verzinslich zurückzuzahlen“ – hat die Beklagte für einen verständigen Landwirt hinreichend deutlich zum Ausdruck gebracht, dass entsprechend ihrer ständigen Verwaltungspraxis, den (späteren) Vorgaben des ML (E-Mail vom 11.12.2019 und Erlass vom 26.3.2020) und der – vor Erlass der Abschlagsbescheide gegenüber den potentiellen Antragstellern bereits bekannt gemacht gewesenen, auf der Website der Landwirtschaftskammer veröffentlichten und in dem Merkblatt vom 12. November 2018 (unter Ziffer 1) a)) ausdrücklich erwähnten – Verwaltungsvereinbarung (hier: Nr. 9.3) lediglich insoweit – hinsichtlich der Existenzgefährdung und der Ertragsdifferenz von mehr als 30 %, bei der überhaupt erst eine Existenzgefährdung durch einen dürrebedingten Schaden, der allein Gegenstand der Dürrehilfe ist, angenommen werden kann – noch eine abschließende Prüfung der Bewilligungsvoraussetzungen erfolgen soll. Damit war für einen verständigen Landwirt, insbesondere auch unter Berücksichtigung der bereits veröffentlichten Nr. 11.6 VV, wonach die (Bundes-)Mittel bis zum 31. August 2019 ausgezahlt sein sollten, hinreichend ersichtlich, dass die Berechnung und Feststellung der für die Höhe der Billigkeitsleistung maßgeblichen, konkreten Schadenshöhe und des Cash-Flow III – gegenüber dem Kläger in den Bescheiden vom 21. und 26. August 2019 – nicht noch ein weiteres Mal einer Überprüfung unterzogen werden sollte. Dementsprechend enthalten beide Bescheide, in denen jeweils die Berechnung der Schadenshöhe dargestellt und erläutert wird, Rechtsbehelfsbelehrungen, die – auch aus Sicht der Empfänger – überflüssig gewesen wären, wenn mit diesen Bescheiden insoweit keine abschließende Regelung getroffen worden wäre.

Eine erneute Prüfung des für die Billigkeitsleistung maßgeblichen Schadens aufgrund des Buchabschlusses für das Jahr 2018/2019 ist nach den das Ermessen der Beklagten lenkenden Verwaltungsvorschriften folglich nur insoweit vorgesehen, als die Beklagte überprüft, ob der Schaden nach wie vor höher ist als der Cash-Flow III im Referenzzeitraum, also nach wie vor eine Existenzgefährdung gegeben ist, und ob die Ertragsdifferenz nach wie vor mehr als 30 % beträgt, nicht vorgesehen ist jedoch die Prüfung, ob dem Antragsteller auf dieser Grundlage (Buchabschluss 2018/2019) eine höhere oder niedrigere Dürrehilfe zusteht. Die Notwendigkeit eines solchen Vorgehens folgt insbesondere auch nicht aus dem Merkblatt vom 12. November 2018. Gemäß Nr. 1 Buchst. d) Abs. 2 des Merkblatts werden anhand des Buchabschlusses 2018/2019 die Angaben des Schadensjahres aus dem Antrag überprüft und die Höhe des Schadens erneut festgestellt (Satz 1). Dies entspricht der bereits dargestellten Prüfung der Beklagten, in deren Rahmen die Höhe des tatsächlichen Schadens im Jahr 2018 für die Frage des Vorliegens der Bewilligungsvoraussetzungen (Existenzgefährdung und Ertragsdifferenz) anhand dem Buchabschluss 2018/2019 überprüft wird. Soweit in dem Merkblatt weiter ausgeführt wird, dass wenn der Schaden der Antragstellung entspricht oder höher ist, der verbliebene Betrag der Billigkeitsleistung ausgezahlt wird (Satz 2), folgt daraus nicht, dass die Billigkeitsleistung anhand des tatsächlichen Schadens im Schadjahr neu berechnet werden müsste. Vielmehr wird hierdurch nur klargestellt, dass dann ein etwaiger noch nicht ausgezahlter Teil der Billigkeitsleistung ausgezahlt werden kann. Dies ergibt sich bereits daraus, dass die Auszahlung des verbliebenen Betrags auch dann erfolgen soll, wenn der Schaden dem bei Antragstellung angegebenen Schaden entspricht. Nach Nr. 1 Buchst. d) Abs. 2 Sätze 3 und 4 des Merkblatts soll lediglich bei einer Verringerung des Schadens die Förderung neu festgestellt und der verbleibende Differenzbetrag (bei einer bisherigen Teilauszahlung der Billigkeitsleistung) ausgezahlt oder gegebenenfalls der zu viel ausgezahlte Betrag zurückgefordert werden. Auch der Erlass vom 1. November 2018 sieht lediglich eine Rückforderung für den Fall vor, dass die endgültig festgesetzte Billigkeitsleistung geringer ist als der bereits ausgezahlte Vorschuss (Nr. 8.3.4. Satz 2). Eine Neuberechnung und -festsetzung der Billigkeitsleistung im Falle eines im Jahr 2018 gegenüber der Antragstellung tatsächlich höheren Schadens, ist nach den Verwaltungsvorschriften nicht vorgesehen. Darüber hinaus wurde die Verwaltungspraxis der Beklagten, anhand des Buchabschlusses 2018/2019 lediglich noch die Existenzgefährdung sowie die Ertragsdifferenz zu prüfen, vom Zuwendungsgeber mit dem Erlass vom 26. März 2020 und der E-Mail vom 11. Dezember 2019 nochmals ausdrücklich vorgegeben.

Da die Bescheide vom 21. und 26. August 2019 mithin insoweit (Höhe des für die Billigkeitsleistung maßgeblichen Schadens gegenüber dem Kläger) bestandskräftig geworden sind, hat die Beklagte die für die Billigkeitsleistung maßgebliche Schadenshöhe wie bei allen anderen Antragstellern nicht später noch einmal erneut gegenüber dem Kläger festgesetzt. Nach Vorlage der Buchabschlüsse 2018/2019 hat die Beklagte zwar bei den Antragstellern, denen sie Abschlagszahlungen gewährt hatte, den tatsächlichen Schaden im Wirtschaftsjahr 2018 ermittelt. Anhand diesem Schaden hat sie aber lediglich überprüft, ob der tatsächliche Schaden im Wirtschaftsjahr 2018 noch, wie der bisher - unter Zugrundelegung der im Antrag auf Dürrehilfe angegebenen Daten und Referenzwerte - ermittelte Schaden, größer ist als 30 % der durchschnittlichen Jahreserzeugung im Referenzzeitraum und als der Cashflow III. Unter Berücksichtigung der im Jahresabschluss 2018/2019 ausgewiesenen Erträge hat sie auch im Fall des Klägers geprüft, ob die Ertragsdifferenz zwischen dem Referenzzeitraum und dem Dürrejahr noch immer über 30 % liegt, da nur in diesem Fall Billigkeitsleistungen gewährt werden (Nr. 3 Abs. 2 VV, Nr. 2.2 des Erlasses vom 1.11.2018) und nach Nr. 9.3 Satz 2 VV die gewährten Zahlungen zurückzufordern sind, wenn die weitere Prüfung (nach den erfolgten vorläufigen Abschlagszahlungen) ergibt, dass die Voraussetzungen für die Gewährung einer Billigkeitsleistung nach den Regelungen der Verwaltungsvereinbarung nicht vorlagen. Auf die weitere nach ihrer Verwaltungspraxis anhand des Buchungsabschlusses 2018/2019 grundsätzlich vorzunehmende Prüfung, ob eine Existenzgefährdung des antragstellenden Betriebes im Jahr 2018 tatsächlich vorgelegen hat (vgl. Erlass vom 26.3.2020 und E-Mail des ML vom 11.12.2019), hat die Beklagte demgegenüber im Falle des Klägers, wie bei allen anderen Antragstellern mit einem negativen Cashflow III verzichtet, weil in diesen Fällen generell davon auszugehen sei, dass der Schaden den Cashflow III übersteige. Bei der erneuten Prüfung der Voraussetzungen der Dürrehilfe einerseits und der vorherigen Prüfung sowie Berechnung der Höhe der Billigkeitsleistung andererseits hat die Beklagte damit zwei Schäden unterschieden: Zum einen den unter anderem für die Höhe der Billigkeitsleistung maßgeblichen Schaden aufgrund der mit dem Antrag eingereichten Unterlagen und zum anderen den für die Prüfung der tatsächlichen Existenzgefährdung und der fortbestehenden Ertragsdifferenz über 30 % im Jahr 2018 relevanten Schaden aufgrund des nachzureichenden Buchabschlusses 2018/2019. Die Beklagte ist im Fall des Klägers bei der abschließenden Prüfung vor Erlass des Schluss- und Festsetzungsbescheides unter Berücksichtigung seines Buchungsabschlusses 2018/2019 zu dem Ergebnis gelangt, dass die Ertragsdifferenz zwischen dem Referenzzeitraum und dem Jahr 2018 über 30 % lag, daher die Voraussetzungen für die Gewährung einer Billigkeitsleistung weiter gegeben waren und die vorläufigen Abschlagszahlungen nicht zurückgefordert werden. Dementsprechend hat sie entsprechend ihrer Verwaltungspraxis mit dem vom Kläger angegriffenen Schluss- und Festsetzungsbescheid vom 20. April 2020 die Gesamthöhe der Billigkeitsleistung abschließend auf 10.607,92 EUR festgesetzt, ohne den für die Billigkeitsleistung maßgeblichen, bereits in den vorläufigen Bewilligungsbescheiden festgestellten Schaden anhand des Buchungsabschlusses 2018/2019 gegenüber dem Kläger neu zu berechnen. Und auch nur noch diese, der Verwaltungspraxis der Beklagten entsprechende Prüfung und Festsetzung war - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - vom Anspruch des Klägers auf die abschließende Festsetzung der Billigkeitsleistung durch Erlass eines Schluss- und Festsetzungsbescheids umfasst, nachdem er die vorläufigen Bewilligungsbescheide mit der Feststellung der Schadenshöhe hat bestandskräftig werden lassen. Maßgeblich ist insoweit, wie oben bereits dargestellt, die vom Zuwendungsgeber gebilligte Verwaltungspraxis der Beklagten und nicht die Auslegung der Bescheide durch das Verwaltungsgericht ohne Berücksichtigung des wirklichen Willens der Beklagten und der vom Zuwendungsgeber gebilligten tatsächlichen Handhabung durch die Beklagte.

Das auf den ermessenslenkenden Vorgaben des Zuwendungsgebers beruhende Vorgehen der Beklagten ist auch nicht ermessenfehlerhaft, insbesondere nicht willkürlich. Denn die gemäß Nr. 1 VV begrenzten Bundesmittel in Höhe von maximal 50 % der bewilligten Mittel sollten nach Nr. 11.6 VV (vom 18. April 2019) bis zum 31. August 2019 durch die Länder ausgezahlt werden. Aufgrund der begrenzt zur Verfügung stehenden Mittel (vgl. Nr. 2 Abs. 2 Satz 3 VV) war ein fester Gesamtbetrag auf alle Antragsteller zu verteilen. Dies führte nach den Ausführungen der Beklagten in dem Bescheid vom 26. August 2019 dazu, dass die zunächst veranschlagte Höhe der jeweiligen Billigkeitsleistung nicht mehr 50 % des Gesamtschadens betragen konnte, sondern mit Erlass vom 23. August 2019 auf 41,57664 % festgelegt wurde. Mit dieser Quote wurden den Antragstellern bis zum 31. August 2019 Billigkeitsleistungen aufgrund der bis dahin festgestellten dürrebedingten Schäden in Form von zwei Abschlagszahlungen gewährt. Die Beklagte hatte dabei über ca. 4.600 Anträge auf Dürrehilfe zu entscheiden (vgl. etwa Senatsurteil vom 21.4.2022 – 10 LC 204/20 –, juris Rn. 75). Wären nach diesem Zeitpunkt, insbesondere nach der späteren Vorlage der Buchabschlüsse 2018/2019, die grundsätzlich den Zeitraum 1. Juli 2018 bis 30. Juni 2019 umfassen (§ 4a Abs. 1 Satz 2 EStG), die für die Billigkeitsleistungen maßgeblichen Schäden der Antragsteller neu berechnet worden, hätte die Beklagte auch noch nach dem 31. August 2019 weitere Billigkeitsleistungen bewilligen bzw. bereits geleistete Abschlagszahlungen zurückfordern müssen und sich, aufgrund der begrenzten Mittel, gegebenenfalls die prozentuale Höhe der Billigkeitsleistung verändert, was wiederum zu weiteren Rückforderungen oder Nachbewilligungen geführt hätte. So wurde etwa der Jahresabschluss des Klägers erst am 23. Dezember 2019 erstellt (Bl. 98 BA001). Dass der Zuwendungsgeber nach der Feststellung der Schadenshöhe und der Billigkeitsleistung in den vorläufigen Bewilligungsbescheiden aus Vereinfachungsgründen von der Neuberechnung der Schäden zur erneuten Feststellung der Höhe der Billigkeitsleistung, insbesondere aufgrund der nachgereichten Buchabschlüsse abgesehen und die neuberechneten Schäden lediglich für die Überprüfung der tatsächlichen Existenzgefährdung und der Ertragsdifferenz neu berücksichtigt hat, beruht daher auf sachlichen Erwägungen, zumal die Antragsteller die Möglichkeit hatten, gegen die mit den vorläufigen Bewilligungsbescheiden festgestellte Schadenshöhe Einwände zu erheben und gegebenenfalls gerichtlich vorzugehen. Der Kläger hat gegen die vorläufigen Bewilligungsbescheide allerdings gegenüber der Beklagten keine Einwände erhoben und die Bescheide bestandskräftig werden lassen, obwohl er selbst in seinem Antrag auf Dürrehilfe einen Schaden in Höhe von 111.941,71 EUR angegeben und die Beklagte in den Bescheiden ausgeführt hatte, die Preise aus dem Antrag korrigiert zu haben.

Der - auch hier mit maßgebliche - Gesichtspunkt der Vereinfachung der Verwaltungstätigkeit ist als Rechtfertigungsgrund für eine Typisierung und Pauschalierung anerkannt (BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 7.4.2015 – 1 BvR 1432/10 –, juris Rn. 14; vgl. auch Senatsurteil vom 21.4.2022 – 10 LC 204/20 –, juris Rn. 75). Auch das Ziel der zügigen Abwicklung eines Verwaltungsverfahrens (vgl. dazu etwa BVerwG, Urteil vom 19.4.1996 – 8 C 3.95 –, juris Rn. 22, sowie vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7) stellt hier eine sachliche Erwägung dar, zumal die aufgrund der Dürre in ihrer Existenz gefährdeten Betriebe schneller Hilfe bedurften (Senatsurteil vom 21.4.2022 – 10 LC 204/20 –, juris Rn. 75). Gerade in den Fällen, in denen es - wie hier - um eine schnelle Hilfe geht, bietet der Zweck der Leistung eine zusätzliche Rechtfertigung dafür, das Verwaltungsverfahren so einfach wie möglich zu gestalten (BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7). Bei der Ordnung von Massenerscheinungen dürfen Gesetzgeber und Verwaltung zugunsten eines praktikablen Verwaltungsverfahrens in weitem Umfang typisieren und generalisieren, auch wenn dies zu Lasten der Einzelfallgerechtigkeit geht, insbesondere wenn es sich um die Gewährung einer Leistung handelt, auf die weder ein verfassungsrechtlicher noch ein einfachgesetzlicher Anspruch besteht (BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7 m.w.N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 19.4.1996 – 8 C 3.95 –, juris Rn. 22). Das Vorgehen der Beklagten führt hier zwar dazu, dass der Schaden und damit auch die Billigkeitsleistung weniger genau berechnet werden, insbesondere als bei einer abschließenden Neuberechnung anhand der Buchabschlüsse 2018/2019 (vgl. zur grundsätzlichen Zulässigkeit der Zugrundelegung von Referenzwerten für das Jahr 2018: Senatsurteil vom 21.4.2022 – 10 LC 204/20 –, juris Rn. 57 bis 68). Jedoch ist dies als Folge der vom Zuwendungsgeber aus sachlichen Erwägungen vorgenommenen Pauschalierung hinzunehmen (vgl. dazu auch BVerfG, Urteil vom 19.12.2017 – 1 BvL 3/14 –, juris Rn. 187 m.w.N.; BVerwG, Urteil vom 23.5.1989 – 7 C 9.87 –, juris Rn. 7), um die bereits oben aufgezeigten sonst erforderlichen Nachbewilligungen und Rückforderungen zu vermeiden, die einer einfachen und zügigen Abwicklung der Dürrehilfen entgegengestanden hätten. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass nach der Vorbemerkung zur Rahmenrichtlinie die Risikovorsorge zur Bewältigung von Schäden durch widrige Witterungsverhältnisse in erster Linie den Unternehmen obliegt und staatliche Zuwendungen das Krisenmanagement lediglich unterstützen sollen (Senatsurteil vom 21.4.2022 – 10 LC 204/20 –, juris Rn. 76).

Die Beklagte hat damit den sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergebenden Anspruch des Klägers entsprechend dem aufgestellten Verteilungsprogramm und ihrer darauf beruhenden ständigen Verwaltungspraxis über die abschließende Festsetzung der Billigkeitsleistung zu entscheiden, ermessensfehlerfrei erfüllt, indem sie mit dem Schluss- und Festsetzungsbescheid die Billigkeitsleistung in der durch die vorläufigen Bewilligungsbescheide festgestellten Höhe abschließend festgesetzt hat. Sie hat den Kläger damit nicht anders behandelt als andere Zuwendungsbewerber und war hierzu auch nicht rechtlich verpflichtet. Insbesondere war der generelle Verzicht des Zuwendungsgebers und der Beklagten auf eine erneute Berechnung der Billigkeitsleistung nach der Bestandskraft der vorläufigen Bewilligungsbescheide, etwa anhand der Buchabschlüsse 2018/2019 nicht willkürlich, sondern beruhte auf sachlichen Erwägungen zu der gerade bei Massenverfahren erforderlichen Verwaltungspraktikabilität, auch wenn diese Vereinfachung des Verwaltungsverfahrens den tatsächlichen Schaden nicht in allen Fällen gleichermaßen zutreffend erfasste. Die Beklagte hat mit ihrer Entscheidung jedenfalls die Grenzen des ihr zustehenden, unter Beachtung der ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften und des allgemeinen Gleichheitssatzes auszufüllenden, weiten Ermessensspielraums nicht verletzt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.