Entscheidungsgründe

Der Senat trifft diese Entscheidung nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 130 a Satz 1 VwGO), weil er die Berufung einstimmig für begründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich hält.

Die zulässige Berufung ist begründet.

Der Bescheid der Beklagten vom 23. Juni 2009 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts Göttingen vom 21. September 2011 ist daher aufzuheben und die Klage abzuweisen.

Rechtsgrundlage für die von dem Kläger begehrte Feststellung der Befähigung für die Laufbahn des höheren Schuldienstes derselben Fachrichtung (Lehramt an berufsbildenden Schulen) ist § 8 Abs. 4 Satz 2 Bes. NLVO (vom 27.1.2003, Nds. GVBl. S. 42, geändert durch Verordnung vom 20.7.2004, Nds. GVBl. S. 254). Zwar ist diese Vorschrift mit Ablauf des 31. Mai 2010 gemäß Art. 4 der Verordnung zum Laufbahnrecht der Laufbahngruppe 2 der Fachrichtung Bildung, zur Änderung der Verordnung über die Arbeitszeit der Lehrkräfte an öffentlichen Schulen und zur Änderung der Niedersächsischen Laufbahnverordnung (vom 19.5.2010, Nds. GVBl. S. 218) außer Kraft getreten. Die Übergangsregelung des § 15 Abs. 1 Satz 1 NLVO-Bildung (vom 19.5.2010, Nds. GVBl. S. 218) sieht allerdings vor, dass Beamte, die - wie der Kläger - vor dem 1. April 2009 zum Aufstieg in eine Laufbahn des höheren Dienstes nach § 8 Bes. NLVO zugelassen wurden, das Aufstiegsverfahren nach den bisher geltenden Rechtsvorschriften durchlaufen. Diese eindeutige Anordnung des Verordnungsgebers gilt auch angesichts der Tatsache, dass sich das Laufbahnrecht bereits zuvor, nämlich zum 1. April 2009, grundlegend geändert hatte und nunmehr Laufbahngruppen mit unterschiedlichen Einstiegsämtern an die Stelle der früheren Laufbahnen getreten sind. An dieser Geltung ändert es auch nichts, dass der Kläger gemäß § 121 Satz 1 NBG i. V. m. Nr. 42 der Anlage bereits kraft Gesetzes der Laufbahngruppe 2 zugeordnet und ihm ein Aufstieg insoweit nicht mehr möglich ist. Denn § 15 Abs. 2 NLVO-Bildung ermöglicht es, ihm nach einem erfolgreichen Durchlaufen des Aufstiegsverfahrens - dazu gehört die Feststellung der Befähigung - das Amt eines Studienrates zu übertragen, und zwar ohne dass er die noch nicht durchlaufenen Ämter der Laufbahn zuvor durchlaufen muss. § 15 Abs. 1 Satz 2 NLVO-Bildung sieht weiter vor, dass das erfolgreiche Durchlaufen eines Aufstiegsverfahrens als Qualifizierung für die Übertragung eines Amtes der Besoldungsgruppe A 14 gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 NLVO (vom 30.3.2009, Nds. GVBl. S. 118) gilt. Die Anwendung des alten Rechts ist mithin - anders als die Beklagte offenbar weiterhin meint - nicht sinnlos, sondern vielmehr geeignet, dem Kläger ein berufliches Fortkommen zu ermöglichen.

Gemäß § 8 Abs. 4 Satz 2 Bes. NLVO erwirbt die zum Aufstieg zugelassene Lehrkraft die Befähigung für die neue Laufbahn mit deren Feststellung durch die Ernennungsbehörde. Bei dieser Feststellung handelt es sich - dies zeigt der Vergleich mit § 9 Abs. 2 Satz 2 Bes. NLVO - nicht um eine Prüfung. Der in § 8 Bes. NLVO vorgesehene Aufstieg ist vielmehr ein prüfungsfreier Aufstieg (vgl. auch § 32 Abs. 3 Satz 2 NLVO a. F. [(in der Fassung vom 25.5.2001, Nds. GVBl. S. 315, zuletzt geändert durch Verordnung vom 19.12.2006, Nds. GVBl. S.629]). Die Feststellung der Befähigung hängt davon ab, ob der Beamte die erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung (Art. 33 Abs. 2 GG, § 9 BeamtStG) aufweist, um die Aufgaben der höheren Laufbahn erfolgreich wahrzunehmen. Dies ist auf der Grundlage einer dienstlichen Beurteilung zu entscheiden.

§ 8 Abs. 4 Satz 2 Bes. NLVO genügt - anders als das Verwaltungsgericht und der Kläger meinen - hinsichtlich seiner Regelungsdichte und seinem Regelungsgehalt dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot. Da es sich nicht um eine prüfungsrechtliche Regelung handelt, ist die Vorschrift nicht an den aus Art. 12 Abs. 1 GG folgenden besonderen Anforderungen an berufsbezogene Prüfungsverfahren zu messen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 17.7.1998 - BVerwG 2 B 87.97 -, [...] Rn. 11 m. w. N.; zu den Anforderungen an berufsbezogene Prüfung demgegenüber grundlegend BVerfG, Beschlüsse vom 17.4.1991 - 1 BvR 419/81 u. a. -, [...] Rn. 37 ff.). Es gelten vielmehr die allgemeinen Anforderungen, die an die dienstliche Beurteilung eines Beamten zu stellen sind und die ihre verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 33 Abs. 2 GG finden. Maßgeblich sind die Eignung, Befähigung und fachliche Leistung des Beamten, und zwar bezogen auf die Wahrnehmung eines Amtes der angestrebten höheren Laufbahn. Darüber hinausgehende Anforderungen stellt Art. 12 Abs. 1 GG nicht (vgl. BVerfG, Urteil vom 24.9.2003 - 2 BvR 1436/02 -, [...] Rn. 33; Beschluss vom 28.2.2007 - 2 BvR 2494/06 -, [...] Rn. 14).

Eine nähere Konkretisierung von Gegenstand, Inhalt und Form der dienstlichen Beurteilung leistet die Niedersächsische Laufbahnverordnung. Der Senat lässt offen, ob auch insoweit das bis zum 31. März 2009 geltende Recht (§ 40 NLVO a. F.) oder die zum Zeitpunkt der dienstlichen Beurteilung bereits geltende Regelung des § 44 NLVO in der Neufassung zum 1. April 2009 Anwendung findet. Beide Vorschriften unterscheiden sich inhaltlich nicht.

Innerhalb der durch die Vorschriften der Niedersächsischen Laufbahnverordnung gezogenen Grenzen ist der Dienstherr einerseits weitgehend frei, Verfahren und Inhalt dienstlicher Beurteilungen durch Richtlinien festzulegen. Er kann, gegebenenfalls durch die einzelnen obersten Dienstbehörden, entsprechend seinen Vorstellungen über die Erfordernisse in den einzelnen Verwaltungsbereichen unterschiedliche Beurteilungssysteme einführen. Andererseits ist es angesichts dieser Gestaltungs- und Ermessensfreiheit umso bedeutsamer, dass der Dienstherr das gewählte Beurteilungssystem auf alle Beamten anwendet, die bei beamtenrechtlichen Entscheidungen über ihre Verwendung und über ihr dienstliches Fortkommen miteinander in Wettbewerb treten können. Deshalb müssen die Beurteilungsmaßstäbe gleich sein und gleich angewendet werden (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 26.8.2008 - 5 ME 122/08 -, [...] Rn. 11; vgl. zum weiten Ermessen des Dienstherrn bei der Auswahl der Kriterien zur Feststellung der Befähigung auch BVerwG, Urteil vom 16.11.1989 - BVerwG 2 C 17.87 -, [...] Rn. 19).

Gemessen daran ist es nicht zu beanstanden, dass das Niedersächsische Kultusministerium in einem von der Beklagten im Wortlaut wiedergegebenen Erlass vom 11. September 2007 nähere Bestimmungen über die Gestaltung der Einführungszeit und die Feststellung der Befähigung gemäß § 8 Abs. 4 Satz 1 und 2 Bes. NLVO getroffen hat. Danach erfolgt die Feststellung kurz vor Abschluss der Einführungszeit aufgrund von zwei Unterrichtsbesuchen (je ein Unterrichtsfach in der beruflichen Fachrichtung und im Unterrichtsfach) und einem Kolloquium mit anschließender Beurteilung. Diese Maßgaben stehen im Einklang mit den Vorgaben des § 40 NLVO a. F., § 44 NLVO und stellen in hinreichender Weise sicher, dass die nach Art. 33 Abs. 2 GG maßgeblichen Kriterien bei der Beurteilung Berücksichtigung finden.

Liegt mithin eine Art. 33 Abs. 2 GG entsprechende Konkretisierung der zum Zweck der Feststellung der Befähigung zu erstellenden dienstlichen Beurteilung vor, bedurfte es - anders, als das Verwaltungsgericht meint - keiner weiteren gesetzlichen Ausformung der geltenden Maßstäbe. Für eine Nichtigkeit des § 8 Abs. 4 Satz 2 Bes. NLVO gibt es demzufolge keinen Anhaltspunkt.

Die Feststellung der Beklagten in ihrem Bescheid vom 23. Juni 2009, der Kläger habe die Befähigung für die Laufbahn des höheren Dienstes nicht erworben, erweist sich auch darüber hinaus als rechtmäßig. Die dienstliche Beurteilung vom 9. Juni 2009, die auf Unterrichtsbesuchen in zwei Fächern sowie einem Kolloquium beruht und sowohl hinsichtlich aller Einzelleistungen als auch insgesamt zu dem Urteil "entspricht nicht den Anforderungen" (§ 40 Abs. 3 Satz 4 Nr. 5 NLVO a. F., § 44 Abs. 3 Satz 4 Nr. 5 NLVO) gelangt, ist weder in formeller noch in materieller Hinsicht zu beanstanden.

Soweit der Kläger im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht ausgeführt hat, er habe im Rahmen der dienstlichen Beurteilung von vornherein keine faire Chance gehabt, überzeugt das den Senat nicht. Der Kläger hat weder einen Anspruch darauf, dass an der Beurteilung eine von ihm gewünschte Person mitwirkt, noch dass die Unterrichtsbesuche an einem bestimmten Termin stattfinden. Die Festlegung der Beurteiler und des Termins obliegt allein dem Dienstherrn. Der Kläger kann sich auch nicht auf eine die Wünsche des Beamten berücksichtigende Praxis bei der Zusammensetzung von Prüfungsausschüssen berufen. Einen solchen Ausschuss gab es in seinem Fall nicht. Eine Benachteiligung ist schließlich auch sonst nicht erkennbar. Der Kläger hatte viele Monate Zeit, sich auf die Unterrichtsbesuche und das Kolloquium vorzubereiten. Im Übrigen hat er sich gegenüber der Beklagten mit Schreiben vom 4. März 2008 ausdrücklich zufrieden über seinen Einsatz in der Unterrichtsplanung geäußert.

Aus dem Vorbringen des Klägers folgen auch keine begründeten Zweifel an der Unbefangenheit und Neutralität des Schulleiters Oberstudiendirektor D.. Zwar beinhalten die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums i. S. d. Art. 33 Abs. 5 GG auch die Forderung, dass das Handeln der Verwaltung einschließlich des einen Beamten beurteilenden Dienstherrn sachgemäß, unparteiisch und unvoreingenommen ist. Die materiellrechtlichen Anforderungen für die Annahme der Befangenheit eines Beurteilers sind allerdings hoch. Anders als etwa im Geltungsbereich des § 21 VwVfG genügt nicht schon die Besorgnis der Befangenheit, sondern erst die tatsächliche Voreingenommenheit des Beurteilers. Dessen mangelnde Objektivität und Unvoreingenommenheit ist deshalb nicht aus der subjektiven Sicht des zu beurteilenden Beamten, sondern aus Sicht eines objektiven Dritten festzustellen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.4.1998 - BVerwG 2 C 16.97 -, [...] Rn. 13; Nds. OVG, Beschluss vom 11.3.2009 - 5 LA 23/08 -, [...] Rn. 9; Beschluss vom 10.10.2012 - 5 ME 235/12 -, [...] Rn. 24).

Gemessen daran liegen keine Anhaltspunkte für eine Voreingenommenheit des Schulleiters vor. Selbst wenn dieser dem Kläger nach dem Unterrichtsbesuch empfohlen haben sollte, sich in E. zu bewerben, obwohl es dort keine Beamtenstellen für Lehrer für Fachpraxis gibt, und ihm dies bekannt gewesen sein sollte, lässt das einen derartigen Schluss nicht zu. Denn unmittelbar nach dem Ende der Unterrichtstunden konnte der Schulleiter noch nicht wissen, ob im Ergebnis die Befähigung festgestellt werden würde. Weder hat er die Beurteilung allein vorgenommen, noch hatte der Kläger die zu beurteilenden Leistungen zu diesem Zeitpunkt überhaupt vollständig erbracht. Die Äußerung - wenn sie denn so erfolgt sein sollte - weist deshalb eher darauf hin, dass der Schulleiter dem Kläger mit der gebotenen Offenheit gegenüber getreten ist und eine Feststellung der Befähigung grundsätzlich für möglich hielt.

Auch in inhaltlicher Hinsicht überzeugen die Einwände des Klägers gegen die dienstliche Beurteilung nicht.

Vorauszuschicken ist insoweit, dass dienstliche Beurteilungen verwaltungsgerichtlich nur beschränkt nachprüfbar sind. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob die Verwaltung den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat oder ob sie von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den gesetzlichen Regelungen, speziell denen der Laufbahnverordnung über die dienstlichen Beurteilungen, und auch sonst mit gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.12.2002 - BVerwG 2 C 31.01 -, [...] Rn. 17; Nds. OVG, Beschluss vom 19.10.2009 - 5 ME 175/09 -, [...] Rn. 8).

Soweit der Kläger bemängelt, die während der Unterrichtsbesuche bzw. des Kolloquiums Anwesenden seien in der Beurteilung nur unvollständig benannt worden, übersieht er, dass die Beurteilung nur diejenigen Personen bezeichnen muss, die an der Beurteilung mitgewirkt haben. Das ist der Fall.

Mit seinen weiteren Einwänden gegen die Bewertung seines Unterrichts in den Fächern Metalltechnik und Politik erläutert der Kläger im Wesentlichen seine Motivation, bestimmte von dem jeweiligen Beurteiler kritisierte Einzelheiten seines Unterrichts in einer bestimmten Art und Weise auszuführen. Damit vermag er die Beurteilung nicht in Frage zu stellen. In der dienstlichen Beurteilung kommt deutlich zum Ausdruck, aus welchen Gründen und unter welchen Gesichtspunkten der jeweilige Beurteiler Mängel an der Unterrichtsgestaltung rügt. Dass dies die Grenzen des Beurteilungsspielraums überschreitet, ist weder substantiiert dargetan noch ersichtlich. Es mag insbesondere sein, dass der Kläger konkrete Gründe für eine bestimmte Vorgehensweise hatte. Das ändert jedoch an den - von dem jeweiligen Beurteiler vertretbar angenommenen - Mängeln nichts. Eine mit Defiziten behaftete Vorgehensweise gewinnt nicht dadurch an Qualität, dass sie in dieser Weise geplant war. Nichts anderes gilt im Ergebnis für die Einwände gegen die Kritik an der Unterrichtsplanung. Dass der Kläger die Beurteilung nach seiner eigenen subjektiven Einschätzung insgesamt nicht für angemessen hält, ist rechtlich nicht erheblich. Der Senat vermag in den Beurteilungen auch keine bewusst negative Darstellung zu erkennen. Die Beurteilungen benennen in einer neutralen und angemessenen Art und Weise die positiven Aspekte ebenso wie die Defizite. Dass die Defizite überwiegen, liegt angesichts der Bewertung mit "entspricht nicht den Anforderungen" in der Natur der Sache.

Soweit der Kläger darüber hinaus konkrete Bewertungsfehler rügt, liegen diese nicht vor.

Nicht zu beanstanden ist zunächst, dass der Beurteiler das Fehlen von Materialien im Anhang der Unterrichtsvorbereitung im Fach Metalltechnik bemängelt. Der Kläger räumt selbst ein, dass eine - offenbar wesentliche - Folie fehlte.

Nicht zu beanstanden ist weiter die Kritik an den fehlenden Quellenangaben und Nachweisen zur Herkunft der Materialien. Wenn der Kläger - wie er behauptet - tatsächlich ausschließlich eigene bzw. an der Schule aufbereitete Materialien verwendet haben sollte, muss er dies kenntlich machen, um eine Überprüfung zu ermöglichen.

Zu Recht hat der Beurteiler auch gerügt, dass der Kläger die geplante Unterrichtszeit im Fach Politik nicht eingehalten habe. Zur Unterrichtszeit gehört auch das Abschreiben der korrigierten Ergebnisse. Die Pause zwischen den Stunden steht dafür nicht zur Verfügung.

Im Hinblick auf die Bewertung des Kolloquiums räumt der Kläger schließlich selbst ein, die ersten beiden Bereiche hätten ihn eigentlich nicht mehr interessiert, sodass er sich nur so weit eingearbeitet habe, wie ihm dies nötig erschienen sei. Der aktuelle Stand des Modellversuchs sei ihm unwichtig. Die Beurteilung vermag er damit offensichtlich nicht in Frage zu stellen.