Gründe

I.

Die Antragstellerin begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gegen einen raumordnungsrechtlichen Untersagungsbescheid.

Die Antragstellerin beabsichtigt die Verabschiedung eines Bebauungsplans „D.“. Damit soll die planerische Grundlage für die Errichtung eines sog. Factory Outlet Centers mit einer Verkaufsfläche von insgesamt 9.990 m² auf einer Grundfläche von 19.990 m² geschaffen werden. Als Sortimente sind vorgesehen Bekleidung (7.000 m²), Schuhe und Lederwaren (2.000 m²), sowie Glas, Porzellan und Schmuck u. a. (990 m²). Als Bestandsflächen dieser Sortimente sind vor allem im Stadtzentrum 11.900 m² für Bekleidung, 880 m² für Schuhe und Lederwaren und ca. 1.600 m² für Glas, Porzellan und Schmuck vorhanden.

Das Plangebiet liegt an der E. auf dem Grundstück der früheren F. im nordwestlichen Randbereich der Stadt und ist durch zwei Buslinien an den ÖPNV angeschlossen. Die Entfernung des Plangebiets zur Bundesstraße G., die im Westen in die Bundesstraße H. übergeht und die Stadt Helmstedt im Süden und Westen umgeht, beträgt ca. 300 m. Von der Autobahnanschlußstelle Helmstedt Zentrum ist das Plangebiet ca. 1,2 km entfernt und vom Stadtzentrum ca. 1,7 km. Östlich des Plangebiets verläuft die I., in deren Osten sich ein größeres Wohngebiet anschließt. Auf der Südwestseite der E. liegt das Gewerbegebiet J., in dem sich u. a. ein Real-Markt befindet, und im Südosten grenzt das Plangebiet an das Gewerbegebiet Schwalbenbreite, in dem ein Lidl-Markt der Nahversorgung dient. Im Flächennutzungsplan ist die zur Bebauung vorgesehene Fläche als Industriegebiet dargestellt. Im Nordosten schließt sich ein kleineres Waldgebiet an, das den Übergang zum Außenbereich kennzeichnet.

Im Landesraumordnungsprogramm (LROP) und im Regionalen Raumordnungsprogramm (RROP) des Antragsgegners ist der Antragstellerin die Funktion eines Mittelzentrums zugewiesen. Nahe Oberzentren sind die Städte Braunschweig, Salzgitter und Wolfsburg, wo bereits ein Designer Outlet Center mit einer Verkaufsfläche von 10.000 m² existiert, das gegenwärtig um 5.000 m² erweitert wird.

Bereits im Jahr 2005 nahm die Antragstellerin die Planung für ein „Ostfalen Outlet Center“ (OOC) mit einer Verkaufsfläche von ca. 17.000 m² auf, die zunächst wegen raumordnungsrechtlicher Bedenken nicht fortgesetzt wurde. Am 10.03.2010 schlossen die Antragstellerin, der Antragsgegner und der das Outlet planende Investor eine Vereinbarung zur Durchführung bestimmter Verfahrensschritte, in der sich der Investor verpflichtete, sofern möglich, die Raumverträglichkeit des nun auf eine Verkaufsfläche von knapp 10.000 m² verkleinerten Vorhabens in Bezug auf die Einhaltung des Kongruenzgebotes, des Konzentrationsgebotes, des Integrationsgebotes und des Beeinträchtigungsverbots durch ein Gutachten nachzuweisen. Kurz darauf nahm der Rat der Antragstellerin das vorgesehene Plangebiet als einen neuen zentralen Versorgungsbereich in sein Einzelhandelsentwicklungskonzept auf. Nachdem sich auf der Grundlage einer „Materialsammlung zum Raumordnungsverfahren“ der CIMA Beratung und Management GmbH abzeichnete, dass die Planung gegen das raumordnungsrechtliche Kongruenzgebot verstoßen würde, lehnte der Antragsgegner die Einleitung eines Raumordnungsverfahrens ab, woraufhin die Antragstellerin ihre weitere Planung einstellte.

Diese nahm sie wieder auf, nachdem das Nds. Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 15.03.2012 (Az. 1 KN 152/10) in einem Normenkontrollverfahren festgestellt hatte, dass das als Ziel im LROP verankerte Kongruenzgebot, wonach die Verkaufsfläche und das Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen müssen, nicht justiziabel sei, weil der Begriff des „Verflechtungsbereichs“ nicht hinreichend bestimmt sei und die erforderliche Bestimmtheit auch nicht auf der Ebene des Regionalen Raumordnungsprogramms für die Region Hannover hergestellt werde. Das Einzelhandelskonzept der unteren Raumplanungsbehörde für die Region Hannover enthalte ebenfalls keine Inhalte, die eine Bestimmbarkeit ermöglichen würden. Unlösbare Auslegungszweifel bestünden zudem hinsichtlich des Tatbestandsmerkmals des „Entsprechens“, für das im RROP einschränkende Bestimmungen enthalten seien, die im LROP keine Stütze fänden. In der Folgezeit führte die CIMA Untersuchungen zu möglichen Kaufkraftabflüssen durch und aktualisierte und ergänzte ihre Materialsammlung aus dem Jahr 2010. In ihrer Aktualisierung vom 11.09.2012 kam sie zu dem Ergebnis, das raumordnungsrechtlich relevante Umsatzumverteilungen von mehr als 10 % für die Nachbargemeinden nicht zu erwarten seien. Bezogen auf den innerstädtischen zentralen Versorgungsbereich der Stadt Helmstedt prognostizierte die CIMA Kaufkraftumverteilungen von bis zu 12,3 % für die Warengruppe Bekleidung. Diese beabsichtigte die Antragstellerin im Rahmen der Planabwägung hinzunehmen.

Nachdem die Antragstellerin dem Antragsgegner am 16.01.2013 den Entwurf des Bebauungsplans „D.“ zur Kenntnisnahme übersandt und ihr Verwaltungsausschuss dem Entwurf zugestimmt und seine Auslegung beschlossen hatte, wies der Antragsgegner sie am 05.02.2013 auf die Notwendigkeit hin, wegen der Raumbedeutsamkeit der Planung ein Raumordnungsverfahren durchzuführen. Mit Schreiben vom 12.02.2013 teilte ihm die Antragstellerin daraufhin mit, dass sie die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens nicht beabsichtige. Daraufhin hat der Antragsgegner mit Zustimmung der oberen Landesplanungsbehörde der Antragstellerin nach Ablauf einer knapp bemessenen Anhörungsfrist mit Bescheid vom 12.03.2013 die zeitnah bevorstehende Beschlussfassung über den Bebauungsplan wegen Verstoßes gegen das Integrationsgebot, das Kongruenzgebot und das Beeinträchtigungsverbot untersagt.

Hiergegen hat die Antragstellerin am 11.04.2013 Klage erhoben (Az. 2 A 781/13) und am 03.05.2013 um vorläufigen Rechtsschutz nachgesucht. Zur Begründung ihres Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage trägt die Antragstellerin vor:

Der angefochtene Bescheid sei formell rechtswidrig, weil die ihr gesetzte Anhörungsfrist von Freitag, den 08.03. bis Montag 11.03.2013 zu knapp bemessen gewesen sei. Auch wenn dem Antragsgegner der Termin für die Beschlussfassung über den Bebauungsplan (12.04.) nicht bekannt gewesen sei, müsse ihm klar gewesen sein, dass es noch einiger Wochen der Vorbereitung bedurfte. Da es sich um eine Ermessensentscheidung handele, sei der Anhörungsfehler nicht unbeachtlich.

Der Durchführung eines Raumordnungsverfahrens bedürfe es nicht, weil die Planung nicht raumbedeutsam sei. Raumbedeutsame Auswirkungen könnten lediglich in Gestalt von Kaufkraftumverteilungen eintreten. Die zu erwartenden Umsatzumverteilungen lägen nach den Untersuchungen der CIMA für die Nachbargemeinden jedoch unter 10 % und seien deshalb unbeachtlich. Soweit für den K. an der Bundesautobahn A2 nahe Magdeburg Umverteilungen von 13,1% im Sortimentssektor Bekleidung/Wäsche und 12,3% bei Schuhen zu erwarten seien, müsse berücksichtigt werden, dass dieses Einzelhandelsgroßprojekt an einem nicht integrierten Standort eines Grundzentrums verwirklicht worden sei. Es sei deshalb raumordnungsrechtlich unzulässig und könne bei der weiteren Betrachtung unberücksichtigt bleiben. Auswirkungen auf die Innenstadt von Helmstedt seien nicht raumbedeutsam, weil sie auf das Gebiet der planenden Gemeinde beschränkt bleiben würden. Die von dem Antragsgegner zitierten Gerichtsentscheidungen, in denen kleinere Vorhaben als das OOC als raumbedeutsam bezeichnet worden seien, hätten Einzelhandelsgroßprojekte zum Gegenstand gehabt, die mit einem Factory Outlet Center nicht vergleichbar seien.

Ein Verstoß gegen das Integrationsgebot liege nicht vor, weil es sich bei dem vorgesehenen Standort um eine integrierte Lage handele. Bereits in der Präambel der auch vom Antragsgegner unterzeichneten dreiseitigen Vereinbarung sei die „integrierte Lage des Entwicklungsschwerpunkts“ erwähnt. Die E. sei mit zwei Buslinien erreichbar und im Einzelhandelsentwicklungskonzept der Antragstellerin als zentraler Versorgungsbereich ausgewiesen. Integrierte Lagen seien nicht nur Innenstädte sondern auch zentrale Versorgungsbereiche an anderen Standorten. Da es zulässig sei, zentrale Versorgungsbereiche neu zu planen, müssten durch solche Planungen ebenso neue integrierte Lagen entwickelt werden können. Die Planungsbefugnis hierfür bestehe auch ohne eine zwingende Notwendigkeit neue zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen. Soweit die E. im RROP als Einzelhandelsentwicklungsschwerpunkt ausgewiesen werde, in dem definitionsgemäß nicht zentrenrelevante Sortimente angeboten werden dürfen, lasse das nicht den Umkehrschluss eines Verbots zentrenrelevanter Sortimente zu. Gastronomiebetriebe würden sich im OOC ansiedeln und seien fußläufig auch heute schon am L. vorhanden. Es sei unschädlich, wenn in einem neuen zentralen Versorgungsbereich noch das eine oder andere fehle.

Eine Missachtung des Kongruenzgebots sei schon deshalb zu verneinen, weil es sich hierbei nach der Rechtsprechung des Nds. Oberverwaltungsgerichts nicht um ein bei der Bauleitplanung zu beachtendes Ziel der Raumordnung handele. Die hierzu vom Nds. Oberverwaltungsgericht in einem Urteil vom 15.03.2012 herausgearbeiteten Grundsätze seien verallgemeinerungsfähig und nicht auf den Anwendungsbereich des RROP für die Region Hannover beschränkt. LROP und RROP des Antragsgegners enthielten identische Formulierungen des Kongruenzgebots, die, wie das Oberverwaltungsgericht für das LROP bereits entschieden habe, nicht justiziabel seien und deshalb als Zielbestimmung keine Anwendung finden könnten. Das Einzelhandelskonzept des Antragsgegners sei schon aus Rechtsgründen nicht geeignet, eine ausreichende Konkretisierung herbeizuführen. Rechtsverbindlich sei lediglich das als Satzung beschlossene RROP. Die Definition des Verflechtungsbereichs bedürfe einer planerischen verbindlichen Festsetzung, weil damit der zentralörtliche Versorgungsauftrag bestimmt werde. Bei dem Einzelhandelskonzept des Antragsgegners handele es sich schon dem Namen nach lediglich um ein unverbindliches Konzept, was für eine verbindliche Zielbestimmung nicht genüge. Hieran ändere auch der Umstand, dass das Konzept in der Vollversammlung des Antragsgegners beschlossen worden sei, nichts, weil das für eine Änderung oder Ergänzung des Regionalen Raumordnungsprogramms notwendige Beteiligungsverfahren nicht stattgefunden habe. Durch vereinzelte Bezugnahmen im RROP werde das Einzelhandelskonzept ebenfalls nicht zu dessen Bestandteil. Nach der sog. Wesentlichkeitstheorie müsse der Normgeber alle wesentlichen Aspekte, zu denen auch die Bestimmung des interkommunalen Verflechtungsbereichs gehöre, in der Norm selbst regeln. Das Einzelhandelskonzept aus dem Jahr 2010 biete auch nicht eine Grundlage für die Auslegung des RROP 2008, weil es erst später beschlossen worden sei.

Das Beeinträchtigungsverbot sei ebenfalls nicht verletzt. Der Antragsgegner trage die Beweislast für eine wesentliche Beeinträchtigung des innerstädtischen zentralen Versorgungsbereichs als Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung. Substantielle Ausführungen hierzu enthalte der angefochtene Bescheid nicht. Die bloße Vermutung von Beeinträchtigungen oder die nicht auszuschließende Möglichkeit genüge nicht den gesetzlichen Anforderungen. Nach den Feststellungen der CIMA seien abwägungsresistente Umsatzumverteilungen von mehr als 20 % nicht zu erwarten. Eine über 10 % hinausgehende Umsatzumverteilung bezogen auf die Innenstadt von Helmstedt in den Warengruppen Bekleidung und Wäsche sei zwar abwägungserheblich, stehe aber einer Entscheidung zugunsten der Planung nicht entgegen. Soweit im angefochtenen Bescheid drei Ankerbetriebe in der Innenstadt von Helmstedt als relevant bezeichnet werden, würden diese namentlich nicht benannt und Zahlen befürchteter Umsatzrückgänge nicht mitgeteilt. Eine wesentliche Beeinträchtigung setze jedoch einen kompletten Versorgungsausfall in einem Segment voraus, für den nichts dargetan sei. Erhebungen zum M. würden zudem belegen, dass infolge der Ansiedlung eines Outlet Centers die Umsätze in der Innenstadt sogar steigen könnten. Soweit in einem von der Stadt Wolfsburg in Auftrag gegebenen Gutachten des N. vom 22.02.2013 und in einem weiteren, von dem O.. in Auftrag gegebenen Gutachten der P. vom 28.02.2013 die Feststellungen der CIMA und deren Aussagekraft in Zweifel gezogen würden, sei diese Kritik unberechtigt. Das betreffe insbesondere den Vorwurf der Annahme einer zu niedrigen Flächenproduktivität für das OOC. Diese sei nach den Feststellungen der CIMA mit höchstens 3.500 €/m² zu veranschlagen. Soweit die CIMA bei anfänglichen Untersuchungen von einem höheren Wert ausgegangen sei, habe dem noch die Planung eines Outlet Centers mit einer Verkaufsfläche von 17.000 m² zugrunde gelegen. Auch das DOC Wolfsburg habe zu diesem Planungszeitpunkt noch nicht existiert und sei deshalb nicht als kaufkraftschwächende Konkurrenz eingeplant worden. Eine Evaluation für das DOC in Wolfsburg aus dem Jahr 2010 habe dort eine Flächenproduktivität von 3.700 €/m² ergeben. Berücksichtige man, dass Wolfsburg ein Oberzentrum mit hoher Kaufkraft der Bevölkerung sei und das DOC am Rande der Fußgängerzone liege, während in Helmstedt nur die „2. Garde“ Shops eröffnen würde, sei für das OOC eine Flächenproduktivität von 3.500 €/m² durchaus realistisch und die daraus von der CIMA abgeleiteten Umsatzumverteilungen zutreffend. Der Einwand, dem CIMA Gutachten fehle eine Analyse der Auswirkungen der „Sonstigen Sortimente“ treffe zwar zu, sie sei aber entbehrlich, weil der Investor durch einen städtebaulichen Vertrag verpflichtet werden solle, in diesem Bereich nur Shops mit einer Verkaufsfläche von höchstens 300 m² zuzulassen, deren Umsatzwirkung unterhalb der Nachweisschwelle bleibe.

Schließlich sei die Untersagungsverfügung auch ermessensfehlerhaft. Der sie unterzeichnende Erste Verbandsrat habe sich im Vorfeld der Entscheidung wiederholt mit politischen Gegnern der Planung abgestimmt, u. a. mit dem Einzelhandelsverband Q. sowie der helmstedter Ratsfrau R.. Den Pateigutachter der Stadt Wolfsburg, Herrn N., habe er um Informationen gebeten, um „informell und ohne Quellenangaben negative Beispiele an die Politik im Raum Helmstedt“ weitergeben zu können. Es sei daher zu vermuten, dass die Entscheidung auf sachfremden Erwägungen beruhe. Zudem leide der Bescheid auch an einem Ermessensausfall. Aus E-Mails zwischen dem Antragsgegner und dem zuständigen Ministerium ergebe sich, dass der ablehnende Bescheid nach Eingang der Stellungnahme der Antragstellerin hinsichtlich der Ermessenserwägungen noch zu ergänzen sei. Hieraus folge, dass beim Antragsgegner von vorn herein die Bereitschaft gefehlt habe, seine beabsichtigte Entscheidung auf der Grundlage der Einwendungen der Antragstellerin zu revidieren.

Der Antragsgegner erwidert: Die Planung sei raumbedeutsam. Hiervon sei stets auszugehen, wenn eine Planung raumbeanspruchend und raumbeeinflussend sei. Dies treffe auf den Bebauungsplan „D.“ zu. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seien Vorhaben mit einer Gesamtverkaufsfläche von 6.249 m² als selbstverständlich raumbedeutsam bezeichnet worden. Die Planung der Antragstellerin, die eine Verkaufsfläche von knapp 10.000 m² vorsehe, verändere nicht nur Kaufkraftströme, sondern sei zudem beschäftigungswirksam und lasse erhebliche Verkehrsbewegungen erwarten, weshalb die Antragstellerin auch den Ausbau der E. plane.

Die Planung verstoße gegen das Integrationsgebot, weil sich der Planstandort außerhalb einer integrierten Lage befinde. Das vorgesehene Einzelhandelsgroßprojekt mit einer Verkaufsfläche von 10.000 m² ordne sich nicht dem zentralen Versorgungsbereich der Innenstadt mit einer Verkaufsfläche von 14.000 m² unter, sondern führe ein Eigenleben in Konkurrenz dazu. Besucher des OOC würden aufgrund seiner Lage nicht dazu animiert, die Innenstadt oder einen anderen zentralen Versorgungsbereich aufzusuchen. Vielmehr sei wegen der Autobahnnähe zu erwarten, dass die Kunden im OOC ihre Einkäufe erledigen und sodann - sofern sie nicht ortsansässig sind - Helmstedt alsbald wieder verlassen. Das Gewerbegebiet an der im Westen befindlichen S. sei kein weiterer zentraler Versorgungsbereich, da dort vor allem in Bau- und Fachmärkten nicht zentrenrelevante Sortimente angeboten würden. Auch die E. sei entgegen einer entsprechenden Ausweisung im Einzelhandelsentwicklungskonzept der Antragstellerin kein eigenständiger zentraler Versorgungsbereich, da hierfür notwendige Dienstleistungsbetriebe, Gastronomie etc. fehlen würden. In der Straße T. östlich des Planstandorts sei ein einzelner Laden vorhanden, der zusammen mit dem nahegelegenen Lidl-Markt nicht die Annahme eines zentralen Versorgungsbereichs zu stützen vermöge. Der Standort sei auch nicht als ein sich erst entwickelnder zentraler Versorgungsbereich anzuerkennen, weil die Notwendigkeit, einen solchen zu entwickeln, fehle. Im Gegenteil sei der Verzicht hierauf geboten, um den bereits geschwächten zentralen Versorgungsbereich in der Innenstadt zu erhalten und zu stärken. Der Planstandort habe den Charakter eines Gewerbegebiets an einer Ausfallstraße.

Auch das Kongruenzgebot werde durch die untersagte Planung missachtet. Das Nds. Oberverwaltungsgericht habe dem Gebot den notwendigen Zielcharakter nicht abgesprochen, sondern lediglich die Umschreibung des Verflechtungsbereichs für die Region Hannover für nicht hinreichend bestimmt bzw. für nicht bestimmbar gehalten. Insoweit stelle sich die Situation für Region des Großraums Braunschweig anders dar, weil das von der Vollversammlung des Zweckverbands verabschiedete Einzelhandelskonzept eine zeichnerische Darstellung enthalte, welche die Verflechtungsbereiche der Mittelzentren eindeutig festlege. Soweit das Nds. Oberverwaltungsgericht das Tatbestandsmerkmal des „Entsprechens“ für die Region Hannover für nicht auslegungsfähig befunden habe, weil für die Begrenzungen im RROP kein „Rückstrahler“ im LROP vorhanden gewesen sei, stelle sich die Lage für das RROP des Antragsgegners anders dar. Darüber hinaus enthalte das RROP ein Beispiel, das erkennen lasse, dass hinsichtlich möglicher Überschreitungen des Verflechtungsbereichs eine gewisse Toleranz bestehe. Der Hinweis der Antragstellerin auf die Wesentlichkeitstheorie sei unpassend, weil es sich beim RROP nicht um ein Gesetz handele und zudem dieselbe Stelle sowohl über das RROP als auch über das Einzelhandelskonzept entscheide. Die Gefahr eines Auseinanderfallens der Entscheidungsträger, den die Wesentlichkeitstheorie vermeiden wolle, bestehe hier nicht.

Des Weiteren stehe die Planung auch nicht mit dem Beeinträchtigungsverbot in Einklang. Zur Beantwortung der Frage, wann ein Verstoß gegen das Verbot vorliege, könne die Rechtsprechung zu „schädlichen Auswirkungen“ i. S. des § 34 Abs. 3 BauGB als Anhaltspunkt dienen. Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts und des Nds. Oberverwaltungsgerichts sei zu entnehmen, dass auch Umsatzumverteilungen unter 10 % nicht von vorn herein unerheblich seien. Hierzu seien Untersuchungen in einem Raumordnungsverfahren erforderlich, denen sich die Antragstellerin verweigere. In der Helmstedter Innenstadt gebe es zwei Ankerbetriebe, C&A sowie das Kaufhaus Berlin. Letzteres weise lediglich eine Flächenproduktivität von 900 €/m² auf, was an der Rentabilitätsgrenze liege. Das Gutachten der CIMA sei nicht geeignet nachzuweisen, dass die Planung das Beeinträchtigungsverbot nicht verletze. Die dem Gericht vorgelegte gutachtliche Stellungnahme der U. vom 25.06.2013 zur „Materialsammlung“ der V. zeige auf, dass diese zwar eine Auswirkungsanalyse sein solle, ihrer Aufgabenstellung aber nicht gerecht werde. Die Standortbeschreibung sei äußerst knapp und lückenhaft und lasse jegliche qualitative Auseinandersetzung mit der spezifischen Standorteignung aus betrieblicher und städtebaulicher bzw. raumordnerischer Sicht vermissen. Insbesondere die Frage der städtebaulichen Integration werde völlig ausgeklammert. Auch eine Analyse der Auswirkungen der „Sonstigen Sortimente“ fehle gänzlich. Mit der Einwohnerentwicklung im betroffenen Gebiet, für das bis zum Jahr 2030 ein Rückgang um 28% prognostiziert werde, hätten sich die W. Gutachter ebenfalls nicht auseinandergesetzt. Die Darstellung, Beschreibung und Kommentierung der Angebots- und Wettbewerbssituation im Einzugsgebiet erfolge schlagwortartig ohne qualitative Aussagen zur Stabilität der innerstädtischen Einkaufslagen. Die für das Plangebiet durchgeführte Umsatzermittlung entspreche in der vorliegenden Form in keiner Weise den bewährten fachlichen Standards. Da die W. eine Flächenproduktivität annehme, die deutlich unter den üblichen Vergleichswerten von ca. 5.000 €/m² läge, hätte es hierfür einer besonderen Begründung bedurft, die fehle. Infolge der deutlich überzeichneten Auswirkungen auf das - seit 2012 geschlossene - Einkaufszentrum „X.“ würden Kaufkraftumverteilungen für das übrige planbetroffene Gebiet kleingerechnet. Bei realistischen Annahmen sei von höheren Werten auszugehen. Soweit die Antragstellerin die Rechtsauffassung vertrete, im Hinblick auf ihre gemeindliche Planungshoheit sei bezogen auf die Helmstedter Innenstadt ein Verstoß gegen das Beeinträchtigungsverbot ausgeschlossen, weil nur ein innerörtlicher zentraler Versorgungsbereich betroffen sei, nicht aber Nachbarorte, treffe das nicht zu. Da der Erhalt und die Stärkung innerstädtischer zentraler Versorgungsbereiche ein raumordnerisches Ziel sei, sei dieses auch bei der Planaufstellung zu beachten und begrenze die gemeindliche Planungshoheit, die nur im Rahmen der Gesetze gewährleistet werde. Die Innenstadt Helmstedts müsse auch als zentraler Versorgungsbereich eines Mittelzentrums mit überörtlicher Versorgungsfunktion geschützt werden.

Schließlich fehle es an einem überwiegenden Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung des Sofortvollzugs. Hiergegen spreche nicht nur die offensichtliche Unbegründetheit der Klage, sondern auch der Umstand, dass sich das Verfahren bereits viele Jahre hinziehe und Gründe für die Eilbedürftigkeit nicht erkennbar seien. Zudem sei zu befürchten, dass die Antragstellerin im Falle der Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage alsbald auf der Grundlage von § 33 BauGB Baugenehmigungen erteilen und damit vollendete Tatsachen schaffen werde, die sich im Falle ihres Unterliegens in der Hauptsache nicht mehr rückgängig machen ließen. Die Antragstellerin versuche manipulativ ihren Rechtsstandpunkt durchzusetzen, indem sie das Planaufstellungsverfahren beschleunigt nach § 13a BauGB durchführe und sich einem gebotenen Raumordnungsverfahren grundlos verweigere. Indem der Gesetzgeber in § 14 Abs. 3 ROG bestimmt hat, dass Rechtsbehelfe gegen eine raumordnungsrechtliche Untersagung keine aufschiebende Wirkung haben, lasse er die Intention erkennen, dem vorläufigen Vollzug einer solchen Untersagung Vorrang vor den planerischen Interessen der Gemeinde einzuräumen, um übereilte Maßnahmen zu vermeiden.

II.

Der zulässige Antrag bleibt ohne Erfolg.

Nach § 80 Abs. 5 VwGO kann das Gericht der Hauptsache die aufschiebende Wirkung einer Klage, der - wie hier gemäß § 14 Abs. 3 ROG - eine solche Wirkung nicht zukommt, anordnen, wenn das private Interesse des Antragstellers, von der belastenden Maßnahme zunächst verschont zu bleiben, gegenüber dem öffentlichen Interesse an einer sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung kommt somit nicht in Betracht, wenn dem öffentlichen Interesse der Vorrang einzuräumen ist. Das ist regelmäßig dann der Fall, wenn die Klage, mit der die vollziehbare Entscheidung angefochten wird, offenbar keine Aussicht auf Erfolg hat oder bei offenem Ausgang der Sache dem Vollzugsinteresse der Vorrang einzuräumen ist. Die Kammer hält eine Erfolgsaussicht der Klage nach summarischer Prüfung nicht für gegeben. Darüber hinaus liegt auch ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung nicht vor.

Der Bescheid vom 12.03.2013, mit dem der Antragsgegner der Antragstellerin die Beschlussfassung über den Bebauungsplan „D.“ untersagt hat, begegnet nach summarischer Prüfung keinen rechtlichen Bedenken.

Das gilt zunächst hinsichtlich seiner formellen Rechtmäßigkeit. Soweit die Antragstellerin Anhörungsmängel rügt, bestehen diese nicht. Ein Fall des Nachholens der Anhörung im gerichtlichen Eilverfahren gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG liegt hier allerdings nicht vor. Dazu müsste der Antragsgegner durch seine Einlassungen im Eilverfahren zu erkennen gegeben haben, dass er seine Entscheidung auf der Verwaltungsebene aufgrund des Vorbringens der Antragstellerin noch einmal überdenkt (vgl. NdsOVG, Beschl. 31.01.2002 - 1 MA 4216/01 -, NVwZ-RR 2002, 822). Dafür ist der Antragserwiderung nichts zu entnehmen.

Die Anhörungsfrist durfte aber gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG wie hier geschehen aufgrund der Besonderheiten des Einzelfalls auf drei Tage beschränkt werden. Nach § 28 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG kann von der Anhörung kann abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere wenn eine sofortige Entscheidung im öffentlichen Interesse notwendig erscheint. Das ist dann der Fall, wenn die Behörde aufgrund ihr bekannt gewordener Tatsachen eine sofortige Entscheidung für notwendig halten durfte (vgl. BVerwG, Beschl. vom 08.11.1989 - 1 B 154/89 -, juris). Da diese Voraussetzungen hier vorlagen, ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner anstatt von einer Anhörung gänzlich abzusehen, lediglich eine sehr kurze Frist gesetzt hat.

Die Antragstellerin hatte ein erkennbares Interesse daran, das Verfahren beschleunigt zum Abschluss zu bringen und deshalb das Planaufstellungsverfahren nach § 13a BauGB betrieben. Weil die Planung - wie noch darzulegen ist - raumbedeutsam ist, hatten die am Eilverfahren Beteiligten mit dem Investor bereits im März 2010 eine Vereinbarung getroffen, die erkennen lässt, dass alle Unterzeichner, also auch die Antragstellerin, von einer Raumbedeutsamkeit der Planung ausgingen.

Am 05.02.2012 hatte der Antragsgegner die Antragstellerin darauf hingewiesen, dass wegen der Raumbedeutsamkeit die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens erforderlich sei. Da der Bebauungsplan vom 13.02. bis 12.03.2013 ausgelegt worden und das beschleunigte Vorgehen der Antragstellerin erkennbar war, bestand die Gefahr, dass diese nach Ablauf der Auslegungsfrist auf der Grundlage von § 33 BauGB am 13.03.2013 eine Baugenehmigung erteilen würde. Dies umso mehr, als sich die Antragstellerin am 12.02.2013 erkennbar abschließend und ohne substanzielle Begründung der Durchführung eines Raumordnungsverfahrens verweigert hatte. Daher hatte es der Antragsgegner zu Recht für notwendig erachtet, der möglichen Schaffung vollendeter Tatsachen durch den Erlass der Untersagungsverfügung am 12.03.13 entgegenzutreten. Hinzu kommt, dass dem Antragsgegner die Rechtsauffassung der Antragstellerin durch zahlreiche Schreiben und Erörterungstermine bereits bekannt war.

Abgesehen davon, dass der Antragsgegner somit zu Recht eine knapp bemessene Frist gesetzt hatte, war es der Antragstellerin damit nicht unmöglich gemacht worden, zu der beabsichtigten Untersagungsverfügung noch einmal umfassend Stellung zu nehmen. Denn sie hatte die Möglichkeit, zunächst ihre Bereitschaft zu erklären, keine vollendeten Tatsachen zu schaffen und sodann um eine Fristverlängerung zu bitten. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass diese ohne Gefahr im Verzuge verweigert worden wäre.

Auch materiell-rechtlich ist der Bescheid jedenfalls im Ergebnis nicht zu beanstanden.

Gemäß § 14 Abs. 1 i. V. m. § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG kann die Raumordnungsbehörde raumbedeutsame Planungen der Gemeinde unbefristet untersagen, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen. Diese Voraussetzungen liegen hier vor.

Die Verabschiedung des Bebauungsplans „D.“, mit dem die Errichtung eines Factory Outlet Centers an der E. ermöglicht werden soll, ist raumbedeutsam. Nach § 3 Abs. 1 Nr. 6 ROG ist eine Planung raumbedeutsam, wenn durch sie Raum in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung oder Funktion eines Gebietes beeinflusst wird. Betrifft die Planung ein einzelnes Vorhaben, ist erforderlich, dass von ihm Auswirkungen zu erwarten sind, die über den unmittelbaren Nahbereich hinausgehen (vgl. OVG LSA, Urt. vom 12.12.2002 - 2 L 456/00 -, juris; VGH BW, Beschl. vom 24.07.2001 - 8 S 1306/01 -, BRS 64 Nr. 97). Das ist hier der Fall. Das geplante Outlet Center soll Kaufkraft nicht nur aus dem Nahbereich des Planstandorts schöpfen, sondern aus einem größeren Einzugsgebiet, wie sich aus der von der Antragstellerin erwarteten Besucherzahl von 1,14 Mio. jährlich ergibt. Hieraus resultieren zugleich erhebliche verkehrliche Auswirkungen, auf die die Antragstellerin mit einem Ausbau der E. zu reagieren beabsichtigt. Zutreffend weist der Antragsgegner darauf hin, dass in der Rechtsprechung bereits wesentlich kleinere Vorhaben als zweifellos raumbedeutsam bewertet wurden (vgl. z. B. BVerwG, Beschl. vom 13.11.2012 - 4 B 21.12 -, BauR 2013, 558 für eine Einzelhandelsagglomeration mit einer VKF von 6.249 m² sowie NdsOVG, Beschl. vom 17.05.2013 - 1 ME 56/13 -, juris für ein großflächiges Einzelhandelsvorhaben mit einer VKF von insgesamt 5.420 m²). Besonderheiten, die Anlass gäben, bei einem FOC mit einer Verkaufsfläche von knapp 10.000 m² die Raumbedeutsamkeit des Vorhabens zu verneinen, sind nicht ersichtlich.

Die Planung der Antragstellerin verstößt gegen Ziele der Raumordnung, namentlich gegen das Integrationsgebot. Dieses ist im Landesraumordnungsprogramm unter Nr. 2.3 03 S. 6 und 7 und im Regionalen Raumordnungsprogramm unter Nr. II. 2.1 (7) RROP wie folgt definiert:

„Neue Einzelhandelsgroßprojekte, deren Kernsortimente innenstadtrelevant sind, sind nur innerhalb der städtebaulich integrierten Lagen zulässig (Integrationsgebot). Diese Flächen müssen in das Netz des öffentlichen Personennahverkehrs eingebunden sein.“

Eine Anbindung des geplanten Ostfalen Outlet Centers an den ÖPNV ist mit zwei Buslinien vorhanden. Angeboten werden sollen dort Kleidung, Schuhe, Lederwaren und Sportartikel, Haus- und Heimtextilien, keramische Erzeugnisse, Körperpflege- und Genussmittel sowie elektronische Artikel. Hierbei handelt es sich nahezu ausschließlich um zentrenrelevante Sortimente (vgl. Erläuterungen des LROP zu Abschnitt 2.3 S. 91). Der Planstandort befindet sich jedoch nicht in einer integrierten Lage. Intergierte Lagen werden in den Erläuterungen zu Nr. 2.3 Satz 6 LROP so umschrieben:

„Leitvorstellung der Raumordnung ist ein attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz „Innenstadt“ und damit einhergehend eine nachhaltige Nutzung der vorhandenen Siedlungs- und Versorgungsstrukturen. Ziel des Integrationsgebotes ist es, bei der Ansiedlung oder Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten die Funktionsfähigkeit zu wahren und zu stärken.

Städtebaulich integrierte Lagen stehen im engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Versorgungsbereichen im Sinne des § 2 Abs. 2 und § 9 Abs. 2a BauGB. Sie verfügen über ein vielfältiges und dichtes Angebot an Versorgungs- und Dienstleistungseinrichtungen, haben einen wesentlichen fußläufigen Einzugsbereich und sind in das ÖPNV-Netz eingebunden. Von Bedeutung ist auch ein attraktives Parkmanagement für den individuellen Verkehr. Entsprechend ihrer unterschiedlichen Versorgungsfunktion können sowohl Innenstädte bzw. Ortsmitten/-kerne als Hauptzentren sowie Stadtteilzentren als Nebenzentren das Kriterium der „städtebaulich integrierten Lage“ erfüllen.“

Das Integrationsgebot ist eines von vier Prinzipien, mit denen der Gesetzgeber das zentralörtliche Prinzip im Einzelfall verwirklichen will. Es hat die Aufgabe, zur Erreichung der mit dem Zentrale-Orte-Prinzip verfolgten Absichten beizutragen, eine Zersiedlung des Raums, überflüssige Verkehrsbewegungen und damit unnötige Immissionen sowie den Bau neuer Straßen zu verhindern und sicherzustellen, dass der zentrale Versorgungsstandort Innenstadt sowie Nahversorgungsstandorte im Interesse der nichtmotorisierten Bevölkerung erhalten und gestärkt werden (vgl. NdsOVG, Beschl. vom 17.05.2013 - 1 ME 56/13 -, juris). Das muss nicht alles im zentralen Versorgungsbereich „Innenstadt“, sondern kann auch in anderen zentralen Versorgungsbereichen einer Standortgemeinde gesichert / erreicht werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.10.2007 - 4 C 7.07 -, BVerwGE 129, 307).

Zu dem vom LROP geforderten engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang integrierter Lagen mit den zentralen Versorgungsbereichen eines zentralen Ortes führt das NdsOVG in seinem Beschluss vom 17.05.2013 aus:

„Er (der notwendige Zusammenhang) ist ... durch das Bestreben begründet, einerseits großflächige Einzelhandelsbetriebe zuzulassen, welche sich wegen der dort häufig ... anzutreffenden Kleinteiligkeit der Bebauung in Innenstädten verbreitet nicht problemfrei verwirklichen lassen, andererseits durch ihre Zulassung diese Innenstadt als zentralen Marktbereich nicht zu gefährden. ... Die genannte Gratwanderung zwischen Förderung der Innenstadt und Zulassung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit zentrumsrelevantem Sortiment soll raumordnungsrechtlich nur gelingen können, wenn die - unter anderem aus einer Anwendung des § 14 BauNVO als Rechtsfigur bekannte - Unterordnung in funktioneller und räumlicher Hinsicht gelingt. Der großflächige Einzelhandelsbetrieb darf räumlich und funktionell keinen Umfang annehmen, welcher gleichberechtigt neben die Innenstadt tritt. Er soll den zentralen Versorgungs-bereich (i.d.R. Innenstadt, aber auch Nahversorgungszentren) - sich an diesen räumlich „anschmiegend“ - funktionell ergänzen und nicht in Konkurrenz zu ihm treten.“

Diese Voraussetzungen erfüllt der Standort E. nicht. Einem vom Antragsgegner vorgelegten Stadtplan mit einer Darstellung der Verkaufsflächen für zentrenrelevante Sortimente des periodischen und aperiodischen Bedarfs zeigt, dass sich die Einzelhandelsgeschäfte zu einem weit überwiegenden Anteil auf wenige Straßenzüge in der Innenstadt konzentrieren. Zu diesem zentralen Versorgungsbereich hat der ca. 1,7 km entfernte Planstandort keinen räumlichen Bezug.

Aufgrund seiner Lage nahe der Ausfallsstraße G. und der Bundesautobahn A2 ist zu erwarten, dass ein Großteil der Besucher des OOC die Stadt Helmstedt - sofern sie nicht dort wohnen - nach ihren Einkäufen wieder verlassen würden, ohne bei dieser Gelegenheit auch die Innenstadt aufzusuchen. Für die von der Antragstellerin für möglich gehaltenen Synergieeffekte spricht dagegen wenig, zumal sie selbst die Attraktivität ihrer Innenstadt verhalten einschätzt und deshalb in der Vergangenheit Fördermittel eingeworben hat, um dem zu begegnen.

Der Planstandort liegt auch nicht deshalb in integrierter Lage, weil die Antragsgegnerin beabsichtigt, mit dem OOC selbst einen neuen zentralen Versorgungsbereich zu schaffen. Zutreffend weist die Antragstellerin zwar darauf hin, dass es dem kommunalen Plangeber freisteht, auch neue zentrale Versorgungsbereiche zu entwickeln. Dazu hat das NdsOVG in seinem Beschl. vom 17.05.2013 (a. a. O.) ausgeführt:

„Stellt sich das großflächige Einzelhandelsvorhaben ... als Teil des gemeindlichen Bestrebens dar, ein weiteres oder gar - wie im seinerzeit entschiedenen Fall - ein neues Stadtzentrum (oder Nebenzentrum) zu etablieren, welches die genannten Elemente, d. h. unter anderem auch Dienstleistungselemente aufweist, ist das Integrationsgebot selbst dann erfüllt, wenn an dem „neuen Zentrum“ noch das eine oder andere fehlt.“

Der vom NdsOVG in Bezug genommenen Entscheidung lag indes die Besonderheit zugrunde, dass in der erst 1974 im Zuge der Gebietsreform geschaffenen Stadt Garbsen ein historisch gewachsener Ortskern - d. h. ein aus Raumordnungsgründen zu schützender zentraler Versorgungsbereich „Innenstadt“, an den sich die neue Planung hätte „anschmiegen“ können - nicht existierte, sondern mit dem Bebauungsplan „Y.“ erst geschaffen werden sollte. In dem betreffenden Urteil vom 15.03.2012 (1 KN 152/10 - juris) heißt es dazu:

„Der Plangeber des RROP hat die Einzelhandelsstandorte im RROP zeichnerisch in einer verbindlichen Karte 1a festgelegt. Die Erläuterung zu Plansatz 1.61 Ziff. 05 Abs. 1-3 des RROP betreffend die zentralörtlichen Versorgungskerne erklärt auf S. 62, dass alle Standorte innerhalb der auf der Beikarte zeichnerisch festgelegten zentralörtlichen Versorgungsbereiche grundsätzlich integriert sind. Das Vorhaben der Beigeladenen soll unstrittig an einem derart festgelegten Standort (Versorgungskern Garbsen) verwirklicht werden. ... Ein Widerspruch der zeichnerischen Festlegung zum landesrechtlichen Integrationsgebot liegt nicht vor. Der regionale Plangeber hatte jedenfalls im vorliegenden Fall insoweit eine Konkretisierungsbefugnis. Denn es geht um die Herstellung einer historisch nicht gewachsenen zentralen Versorgungslage.“

Dagegen hat das Gericht in seinem Beschluss vom 17.05.2013 (a. a. O.) trotz eines Hinweises auf die grundsätzlich bestehende Möglichkeit, neue zentrale Versorgungsbereiche zu schaffen, die integrierte Lage des am Planstandort vorgesehenen großflächigen Einzelhandelszentrums verneint und dazu ausgeführt:

„An der skizzierten, die „Integration“ im Sinne von Nr. 2.3 03 Satz 6 LROP II 2008 ausmachenden Verbindung fehlt es mithin nicht nur bei einer Positionierung auf der sprichwörtlichen, weit vom Zentrum abgesetzten „grünen Wiese“. Er ist vielmehr schon dann gekappt, wenn die Lage des Vorhabens keinen Anreiz bildet, den zentralen Marktplatz, d. h. die Innenstadt (oder ein ihr gleichgestelltes weiteres Versorgungszentrum) aufzusuchen. Das ist hier mit der Folge fehlender raumordnungsrechtlicher Integration der Fall. ... Aus-schlaggebend sind vor allem die fehlende Einbettung in nahversorgungstypische Strukturen und die Infrastrukturkriterien, d. h. der Umstand, dass das Plangelände zur B 68 hin orientiert ist. Es bietet keinen / kaum einen Anreiz, die an der Bramscher-, Linden- und Bahnhofstraße aufgereihte Innenstadt der Antragstellerin aufzusuchen. Das Plangelände ist vielmehr geradezu idealtypisch darauf ausgerichtet, von motorisierten Kunden aufgesucht zu werden, welche von / auf der B 214 und der B 68 kommend das Plan- / Vorhabengelände anfahren, ihren Einkauf in einem Geschäftskomplex erledigen, der nicht nur den kurz-, sondern teilweise auch mittelfristigen Bedarf (Textil, Möbel) zu befriedigen hilft, um dann mit „gepacktem Wagen“ die Rückreise anzutreten, ohne die Innenstadt zu streifen bzw. zu Fuß aufzusuchen.“

So liegt es auch hier. Im Plangebiet, in dem nach den Vorstellungen der Antragstellerin ein neuer zentraler Versorgungsbereich entstehen soll, fehlt nicht nur „das eine oder andere“. Vielmehr ist außer einem Lidl-Markt und einem kleinen Laden in der Schwalbenbreite nichts vorhanden, was den Charakter des Gebiets als neuen zentralen Versorgungsbereich prägen könnte. Soweit die Antragstellerin zwei Restaurants am L. als Dienstleistungsbetriebe innerhalb des künftigen zentralen Versorgungsbereichs benennt, liegen diese nicht wie angegeben fußläufig in 100 m Entfernung, sondern sind ca. 450 m vom Planstandort entfernt und tragen schon deshalb nicht dazu bei, dem ehemaligen Z. Gelände und seinem näheren Umfeld den Charakter eines zentralen Versorgungsbereichs zu vermitteln. Gleiches gilt für mögliche gastronomische Angebote im neuen OOC. Würde man ein Outlet Center allein wegen der dort regelmäßig zu findenden Gastronomie als zentralen Versorgungsbereich, „in dem nur das eine oder andere noch fehlt“ anerkennen, liefe das Integrationsgebot leer, weil sich ein Outlet Center damit selbst eine integrierte Lage schaffen würde und so unabhängig von den in der Umgebung vorhandenen Läden und Dienstleistungsbetrieben stets dem Integrationsgebot entspräche. Das steht indes mit der Leitvorstellung der Raumordnung, die auf eine Stärkung vorhandener innerstädtischer zentraler Versorgungsbereiche ausgerichtet ist, nicht in Einklang.

Ob das Kongruenzgebot für den Großraum Braunschweig ein für die Planung der Antragstellerin beachtliches Ziel darstellt und durch diese ggf. verletzt wird oder ob die dazu getroffenen Regelungen im LROP sowie im RROP zu unbestimmt und deshalb nicht justiziabel sind, kann für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes dahingestellt bleiben, weil die Planung bereits mit dem Integrationsgebot nicht hat in Einklang steht.

Für das Klageverfahren weist die Kammer insoweit auf Folgendes hin: Das NdsOVG hat in seinem Urteil vom 15.03.2012 (a. a. O.) festgestellt, dass das Kongruenzgebot des LROP 2008 einer Prüfung auf seinen Zielcharakter nicht standhält, weil der zu seiner Anwendung im Einzelfall auszulegende Begriff des Verflechtungsbereichs auf der Ebene des LROP nicht hinreichend bestimmt ist und die Bestimmtheit in der Region Hannover auch nicht auf der Ebene des RROP hergestellt wird. Die Zielbestimmung des RROP des Antragsgegners lautet:

Verkaufsfläche und Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten müssen der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen (Kongruenzgebot).

Sie entspricht damit der Definition des LROP 2008 (Nr. 2.3 03 Sätze 1,2). Auch die Begründung unter Nr. II 2.1 (4) RROP lässt eine eindeutige Bestimmung des Verflechtungsbereichs zentraler Orte nicht zu. Der Antragsgegner beruft sich deshalb zur Bestimmbarkeit auf eine zeichnerische Darstellung in seinem Einzelhandelskonzept. Die von der Antragstellerin dagegen vorgebrachten rechtlichen Bedenken haben Gewicht. Insoweit ist allerdings zu berücksichtigen, dass das Einzelhandelskonzept nicht - wie die Antragstellerin meint - unverbindlich ist, sondern von der Vollversammlung des Antragsgegners als verbindlich beschlossen wurde. Andererseits ist Folgendes zu berücksichtigen: Da sowohl das LROP 2008 als auch das RROP 2008 des Antragsgegners selbst keine hinreichende Bestimmung des Verflechtungsbereichs enthalten, würde sich das im Jahr 2010 verabschiedete Einzelhandelskonzept des Antragsgegners, wenn darin die zentralörtlichen Verflechtungsbereiche erstmals verbindlich zeichnerisch festgelegt würden, in der Sache als eine Änderung / Ergänzung des RROP 2008 darstellen. Für einen Änderung des RROP sieht § 6 NROG i. V. m. § 10 ROG jedoch ein Planänderungsverfahren unter Beteiligung der Öffentlichkeit und der in ihren Belangen berührten öffentlichen Stellen vor, die vor der Beschlussfassung über das Einzelhandelskonzept - jedenfalls formell - nicht stattgefunden hat.

Hinzu kommt, dass unklar ist, ob die Vollversammlung im Rahmen der Beschlussfassung über das Einzelhandelskonzept tatsächlich die mittelzentralen Verflechtungsbereiche abschließend festlegen wollte. In Nr. 9.5 des Einzelhandelskonzepts wird ausgeführt, dass auf grundzentraler Ebene der grundzentrale Verflechtungsbereich in der Regel dem Gebiet der Einheitsgemeinde/Samtgemeinde entspreche. Die mittelzentralen Verflechtungsbereiche würden wegen Überlagerungen der Gravitationen der drei Oberzentren und neun Mittelzentren im Großraum eher kleiner als das Kreisgebiet ausfallen. Eine fachlich geeignete Abgrenzung der mittelzentralen Verflechtungsbereiche im Großraum Braunschweig sei von der oberen Landesplanungsbehörde der ehemaligen Bezirksregierung Braunschweig für den Regierungsbezirk bereits im Jahr 1999 veröffentlich worden (siehe Anlage), die noch heute Bestand hat und als Orientierungshilfe dienen könne. Gemeint ist eine Karte, in welcher die Verflechtungsbereiche der mittelzentralen Orte dargestellt sind. Die darauf bezogene Formulierung ist insoweit widersprüchlich, als der beigefügte Plan einerseits weiterhin Bestand haben, andererseits aber nur als „Orientierungshilfe“ dienen soll.

Schließlich hat der Gesetzgeber in der Begründung zur Änderung des LROP hinsichtlich des Kongruenzgebots ausgeführt (LT-Drs. 14/3380 S. 19):

„Angesichts der besonderen Ausprägung von Hersteller-Direktverkaufszen-tren, ihrer zentrenrelevanten Sortimentsstruktur und der Reichweite ihres Einzugsbereichs kommen für solche Vorhaben nur Standorte in Oberzentren in Betracht. Die Vorhaben dürfen eine stadtverträgliche Größe nicht überschreiten und sind an städtebaulich integrierten Standorten anzusiedeln. Soweit künftig Hersteller-Direktverkaufszentren auch in geringerer Größe und Sortimentsbreite betrieben werden sollten, käme als Standort auch ein Mittelzentrum mit oberzentralen Teilfunktionen in Frage.“

Der Antragstellerin sind indes keine oberzentralen Teilfunktionen zugewiesen.

Andererseits hat das Nds. OVG in seiner Entscheidung vom 15.03.2012 (a. a. O.) ausgeführt, dass auch das Einzelhandelskonzept der Region Hannover keine Inhalte enthalte, die eine Bestimmbarkeit des Begriffs Verflechtungsbereich herstellen würden. Es gibt damit Anlass zu Erwägungen, trotz der dargestellten Bedenken Regelungen eines Einzelhandelskonzepts, die geeignet sind, unbestimmte Regelungen in Raumordnungsplänen bestimmbar zu machen, als mögliche Auslegungshilfen oder Konkretisierungen anzuerkennen. Das Urteil vom 15.03.2012 enthält dazu allerdings keine näheren Ausführungen (vgl. Rn 122).

Die Frage, ob die Planung der Antragstellerin gegen das Beeinträchtigungsverbot als raumordnerisches Ziel verstößt, kann für das Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes aus den vorgenannten Gründen ebenfalls dahingestellt bleiben.

Für das Klageverfahren hebt die Kammer Folgendes hervor: Nach § 14 Abs. 3 ROG ist die Untersagung einer Planung zulässig, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen. Mithin reicht die bloße Möglichkeit, dass durch die Planung Ziele der Raumordnung verletzt werden nicht aus. Das Ziel „Beeinträchtigungsverbot“ wird im LROP und im RROP wortgleich mit der Formulierung umschrieben:

„Ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung dürfen durch neue Einzelhandelsgroßprojekte nicht wesentlich beeinträchtigt werden (Beeinträchtigungsverbot).“

Danach genügt die nicht auszuschließende Möglichkeit einer wesentlichen Beeinträchtigung für eine Untersagung der weiteren Planung nicht. Vielmehr muss der Antragsgegner auf der Grundlage einer substantiierten Prognose, die der gerichtlichen Überprüfung unterliegt, zu der Überzeugung gelangt sein, dass im Falle der Verwirklichung der Planung eine wesentliche Beeinträchtigung eintreten wird. Insoweit sind die Ausführungen des Antragsgegners ergänzungsbedürftig. Zwar lassen die Gutachten des AA. teilweise fachliche Zweifel an der Aussagekraft und Richtigkeit der Ergebnisse der W. „Materialsammlung“ aufkommen, doch kann daraus nicht zwingend abgeleitet werden, dass im Falle der Planverwirklichung Umsatzumverteilungen zu erwarten sind, die auch im Rahmen der Abwägung nicht beherrschbar wären. Soweit der Antragsgegner darauf verweist, dass die Flächenproduktivität des Kaufhauses Berlin, als einem von zwei Ankerbetrieben, an der Grenze der Rentabilität liege, hat er bisher nicht dargetan, dass, wenn das Kaufhaus Berlin als Folge der Ansiedlung eines OOC seinen Betrieb einstellen müsste, für den Sektor Bekleidung die Versorgung in der Innenstadt nicht mehr gewährleistet wäre. Denn wirtschaftliche Schwierigkeiten des zweiten Ankerbetriebs C&A hat der Antragsgegner bisher nicht geltend gemacht.

Die im W. Gutachten zugrunde gelegte Flächenproduktivität von 3.500 €/m² erscheint angesichts einer festgestellten Flächenproduktivität von 3.700 €/m² im wirtschaftlich potenteren DOC Wolfsburg durchaus plausibel (vgl. Evaluation des AB. zur Wirkung der Designer Outlets Wolfsburg vom Oktober 2010 S. 14; www.ml.niedersachsen.de/download/59402).

Der angefochtene Bescheid leidet auch nicht an einer fehlerhaften Ermessensbetätigung. Soweit die Antragstellerin die Vermutung äußert, die Ermessensausübung beruhe auf sachfremden Erwägungen, weil der Unterzeichner des Bescheides im Vorfeld seine ablehnende Haltung zu erkennen gegeben und mit Planungsgegnern kommuniziert habe, macht sie damit einen Ermessensmissbrauch geltend. Die Prüfung des Gerichts, ob ein solcher Missbrauch vorliegt, ist grundsätzlich darauf beschränkt, festzustellen, ob die Gründe des Entscheidungsträgers seiner tatsächlichen Einschätzung entsprachen und nicht nur vorgeschoben sind, um eine in Wahrheit allein oder maßgebend mit auf anderen Beweggründen beruhende Entscheidung zu rechtfertigen, oder ob sie aus anderen Gründen willkürlich sind (vgl. BVerwG, Beschl. vom 05.09.1997 - 2 B 40/97 -, juris). Das kann hier nicht festgestellt werden. Es gehört zu den Aufgaben des Antragsgegners, namentlich auch des den Bescheid unterzeichnenden Ersten Verbandsrats, sich eine rechtliche Meinung darüber zu bilden, ob eine Planung den Vorgaben des Raumordnungsrechts entspricht oder nicht. Wenn er sich hierzu eine vorläufige Rechtsauffassung gebildet hat, sind jedenfalls Rechtsgründe, die es verbieten, die Rechtsauffassung im Kreise Betroffener kundzutun, nicht ersichtlich. Der Antragsgegner hat seine Ermessenserwägungen auf den Seiten 26 bis 29 des angefochtenen Bescheides umfassend dargelegt. Darin hat er zusammenfassend ausgeführt, dass das Interesse an der Einhaltung der raumordnerischen Ziele, deren Verletzung nach seiner Auffassung drohte, höher zu bewerten sei, als das Interesse der Antragstellerin, ihre Planung fortzusetzen. Die dazu gemachten Ausführungen sind sachlich gehalten und geeignet, diese Entscheidung zu stützen. Sie lassen sachfremde Motive oder Erwägungen nicht erkennen. Solche wurden auch von der Antragstellerin nicht substantiiert benannt.

Soweit die Antragstellerin darüber hinaus meint, es läge ein Ermessensausfall vor, weil der Antragsgegner seine Meinung vor der Anhörung bereits gefasst habe und auch nicht bereit gewesen sei, diese im Lichte von Einwendungen der Antragsgegnerin zu ändern, lässt sich das der Behördenakte nicht entnehmen. Auch wenn im E-Mail-Verkehr zwischen dem Antragsteller und dem Ministerium davon die Rede ist, dass die Begründung des Entscheidungsentwurfs nach Eingang einer Stellungnahme der Antragstellerin im Anhörungsverfahren noch ergänzt werden müsse, bedeutet das nicht, dass der Antragsteller nicht bereit gewesen wäre, sich neuen durchschlagenden Argumenten der Antragstellerin zu öffnen.

Vielmehr setzt die Anhörung zu einer beabsichtigten Entscheidung stets voraus, dass sich die anhörende Stelle zu der bestehenden Sach- und Rechtslage bereits eine Meinung gebildet hat, die sie ihrer Entscheidung zugrunde zu legen gedenkt. Eben dazu ist der von der geplanten Entscheidung Betroffene anzuhören. Insbesondere wenn - wie hier - im Verwaltungsverfahren bereits viele Schriftsätze ausgetauscht wurden und die gegenseitigen Auffassungen aus Gesprächen bekannt sind, werden vom Bescheidadressaten - wenn er sich überhaupt äußert - im Rahmen einer Anhörung oftmals keine neuen Argumente vorgebracht, sondern lediglich bereits bekannte Positionen bekräftigt. In diesem Sinne ist es zu verstehen, wenn die obere Raumordnungsbehörde den Antragsgegner darauf hinweist, dass der Bescheidentwurf nach der Anhörung der Antragstellerin ggf. noch ergänzt werden müsse. Eine Vorfestlegung, sich auch einem neuen gewichtigen und möglicherweise entscheidungserheblichen Vorbringen zu verschließen, vermag die Kammer darin nicht zu erblicken.

Abgesehen davon, dass die untersagte Planung voraussichtlich schon deshalb nicht fortgesetzt werden darf, weil jedenfalls ein Verstoß gegen das Integrationsgebot vorliegt, ist auch ein überwiegendes Interesse der Antragstellerin, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage anzuordnen, nicht festzustellen. Insoweit ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber in § 14 Abs. 3 ROG die sofortige Vollziehbarkeit eines raumordnungsrechtlichen Untersagungsbescheides vorgesehen hat. Darin kommt der normative Wille zum Ausdruck, bei Zweifeln an der Richtigkeit der getroffenen Entscheidung, wie sie im Falle eines Widerspruchs oder einer Klage stets zum Ausdruck kommen, dem öffentlichen Interesse am Sofortvollzug regelmäßig den Vorrang einzuräumen (vgl. BVerwG, Beschl. vom 14.04.2005 - 4 VR 1005/04 -, BVerwGE 123, 241). Demgegenüber hat die Antragstellerin ein besonderes Interesse an der Aussetzung des Sofortvollzugs nicht formuliert. Zu vermuten sind insoweit wirtschaftliche Interessen, sowie der Wille, die bereits im Jahr 2005 aufgenommene Bauleitplanung voranzutreiben.

Dass das Gewicht dieser Interessen hinter dem öffentlichen Vollzugsinteresse zurückbleibt, ergibt sich zudem aus einer Folgenabwägung. Würde dem Aussetzungsantrag stattgegeben, könnte die Antragstellerin ihre Planung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Klageverfahrens fortführen. Da sie der Rechtsauffassung ist, ihre Planung stehe mit den Zielen der Raumordnung in Einklang, und diese im beschleunigten Verfahren durchführt, ist nicht zu erwarten, dass sie bis dahin von der Erteilung von Baugenehmigungen absehen wird. Andernfalls wäre kein Grund ersichtlich, weshalb sie das vorliegende Verfahren betreibt und nicht zunächst eine Entscheidung in der Hauptsache abwartet. Würde sie jedoch Baugenehmigungen erteilen, so würden damit vollendete Tatsachen geschaffen, die auch im Falle ihres Unterliegens in der Hauptsache nicht mehr rückgängig gemacht werden könnten. Demgegenüber ist die Antragstellerin nicht gehindert, im Falle der Aufrechterhaltung des Sofortvollzugs ihre Planung nach Abschluss des Klageverfahrens fortzusetzen, wenn sie im Klageverfahren obsiegen sollte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 3 i. V. m. § 52 Abs. 1 GKG (vgl. NdsOVG, Beschl. vom 17.05.2013 - 1 ME 56/13).