Gründe

I.

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung zum Sanierung und Erweiterung eines Beherbergungsbetriebs.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks C. 27 im Stadtgebiet der Beigeladenen zu 1). Das Grundstück liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans Nr. 21 "Gartenstraße" in der Fassung der 1. Änderung aus dem Jahr 1992. Der Plan setzt ein Sondergebiet fest, in dem insbesondere Betriebe des Beherbergungsgewerbes sowie betriebsbezogene Wohnungen allgemein und Wohngebäude für Personen, die ihren Lebensmittelpunkt auf der Insel B. haben, ausnahmsweise zulässig sind.

Das Grundstück ist mit einem denkmalgeschützten Pensionshaus aus dem Jahr 1890 bebaut. Bis zur Betriebsaufgabe im Jahr 2012 wurde das Gebäude von den Voreigentümern bewohnt, die darin fünf Ferienwohnungen und ein Fremdenzimmer vermieteten.

Unter dem 15. Juni 2012 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Baugenehmigung zur Sanierung und Erweiterung des Gebäudes. Vorgesehen waren der Umbau und die Neuaufteilung des Bestandsgebäudes sowie dessen Erweiterung um einen im rückwärtigen östlichen Grundstücksbereich zu errichtenden zweigeschossigen Anbau mit Satteldach. Insgesamt sollte das Gebäude nach der Sanierung und Erweiterung sieben selbstständig nutzbare Ferienwohnungen aufweisen. In den Bauvorlagen heißt es dazu ausdrücklich, die Wohnungen würden nicht als Zweitwohnungen genutzt, sondern ausschließlich als Ferienwohnungen mit wechselnden Feriengästen zum vorübergehenden Aufenthalt vermietet. Eine Nutzung der Eigentümer für mehr als sechs Wochen im Jahr sei nicht vorgesehen.

Während die Beigeladene zu 2) dem Vorhaben nach Modifikationen aus denkmalrechtlicher Sicht zustimmte, versagte die Beigeladene zu 1) ihr Einvernehmen unter Hinweis auf ihre Erhaltungsatzung Nr. 2. Der Beklagte lehnte den Bauantrag daraufhin mit Bescheid vom 19. November 2012 und Widerspruchsbescheid vom 21. Dezember 2012 allein aufgrund des versagten Einvernehmens ab.

Das Verwaltungsgericht Oldenburg hat der auf Erteilung der begehrten Baugenehmigung gerichteten Klage mit Urteil vom 13. Juni 2013 stattgegeben und den Beklagten - wie den Entscheidungsgründen zu entnehmen ist - zu ihrer Erteilung in Gestalt der dritten beantragten Variante verpflichtet. Zur Begründung hat das Gericht im Wesentlichen ausgeführt, das Vorhaben der Klägerin sei bauplanungsrechtlich zulässig. Bei dem Vorhaben handele es sich zwar nicht um einen Beherbergungsbetrieb im Sinne der BauNVO, wohl aber um einen solchem im Sinne des Bebauungsplans Nr. 21 der Beigeladenen zu 1). Bei der Festsetzung eines Sondergebietes sei die Gemeinde nicht an die Nutzungsbegriffe der §§ 2 - 9 BauNVO gebunden. Sie könne dem Begriff des Beherbergungsbetriebs deshalb einen ortsspezifischen Inhalt beilegen. Das habe die Beigeladene zu 1) getan. Ausweislich der Planbegründung sei es Planungsziel gewesen, die vorhandenen Fremdenverkehrsnutzungen, darunter das Vermieten von Ferienwohnungen, weiterhin zu ermöglichen, das Entstehen weiterer Zweitwohnungen aber zu verhindern. Vor diesem Hintergrund seien auch zu vermietende Ferienwohnungen, wie sie die Klägerin errichten wolle, als Beherbergungsbetriebe im Sinne des Bebauungsplans Nr. 21 anzusehen. Anhaltspunkte dafür, dass es sich insofern um einen "Etikettenschwindel" handele und die Klägerin in Wahrheit Zweitwohnungen errichten wolle, gebe es nicht. Weitere Festsetzungen des Bebauungsplans sowie die Erhaltungssatzung Nr. 2 der Beigeladenen zu 1) stünden dem Vorhaben nicht entgegen.

Hiergegen wendet sich die Beigeladene zu 1) mit ihrem Antrag auf Zulassung der Berufung; diesem Antrag treten sowohl die Klägerin als auch der Beklagte entgegen.

II.

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg.

Die von der Beigeladenen zu 1) geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) und des erheblichen Verfahrensfehlers (§ 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO) liegen nicht vor.

Es bestehen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts Oldenburg. Der Beigeladenen zu 1) ist es nicht gelungen, einen einzelnen tragenden Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten so in Frage zu stellen, dass sich am Ergebnis der Entscheidung etwas ändert.

Ohne Erfolg wendet sich die Beigeladene zu 1) zunächst gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts, das Vorhaben der Klägerin sei als Beherbergungsbetrieb im Sinne des Bebauungsplans Nr. 21 zulässig. Richtig ist zwar, dass das Vermieten von Ferienwohnungen nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts keinen Betrieb des Beherbergungsgewerbes im Sinne der BauNVO darstellt, weil darunter nur solche Betriebe fallen, die Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung stellen, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.5.1989 - 4 B 78.89 -, [...] Rn. 3 = NVwZ 1989, 1060 = BRS 49 Nr. 66). Das rechtfertigt jedoch nicht den von der Beigeladenen zu 1) gezogenen Schluss, Ferienwohnungen könnten deshalb auch nicht als Beherbergungsbetriebe im Sinne des Bebauungsplans Nr. 21 angesehen werden. Im Gegenteil ist allgemein anerkannt, dass die planende Gemeinde bei der Festsetzung eines Sondergebietes hinsichtlich der Art der Bebauung nicht an die in den §§ 2 bis 10 BauNVO angeführten Nutzungsarten gebunden ist. Auch soweit sie einen Begriff aus dem Nutzungsartenkatalog der BauNVO verwendet, ist sie nicht gehindert, ihn entsprechend der besonderen Zweckbestimmung des Sondergebiets abzuwandeln (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.5.1989, a. a. O., Rn. 2; Beschl. v. 16.9.1998 - 4 B 60.98 -, [...] Rn. 7 = NVwZ-RR 1999, 224 = BRS 60 Nr. 30).

Ob die planende Gemeinde einen Begriff der BauNVO ohne Modifikationen verwendet oder aber abgewandelt hat, ist durch Auslegung des Bebauungsplans zu ermitteln. Eine solche Auslegung unter besonderer Berücksichtigung der ausführlichen Planbegründung führt hier - der Senat verweist insoweit gemäß § 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts - dazu, dass auch Ferienwohnungen als Beherbergungsbetriebe im Sinne des Bebauungsplans Nr. 21 anzusehen sind. Die dagegen gerichteten Einwände der Beigeladenen zu 1) überzeugen den Senat nicht.

Nicht nachzuvollziehen vermag der Senat, aus welchen Gründen das von der Beigeladenen zu 1) verfolgte Planungsziel, die Zunahme von Zweitwohnungen zu verhindern, einer Einbeziehung von Ferienwohnungen in den Kreis der Beherbergungsbetriebe entgegen stehen soll. Die Beigeladene zu 1) irrt, wenn sie Zweitwohnungen und Ferienwohnungen planungsrechtlich gleichsetzt. Zweitwohnungen unterscheiden sich von Ferienwohnungen vielmehr dadurch, dass der Eigentümer bzw. Mieter dort seinen häuslichen Wirkungskreis - wenn auch vorübergehend - unabhängig gestaltet und sie nicht zum Zweck der Erzielung von Einkünften an wechselnde Feriengäste vermietet werden. Es handelt sich mit anderen Worten um Wohnen im Sinne der BauNVO und nicht um eine gewerbliche Nutzung (vgl. Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl. 2008, § 3 Nr. 1.2; Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 3 BauNVO Rn. 39 <Stand der Bearbeitung: Oktober 2009>; in anderem Zusammenhang auch Senat, Beschl. v. 22.6.1995 - 1 M 1801.95 -, [...] Rn. 5 = ZMR 1995, 612 [OVG Niedersachsen 22.06.1995 - 1 M 1801/95]). Ihr erklärtes Planungsziel, derartige Zweitwohnungen zu verhindern, konnte die Beigeladene zu 1) mit der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 21 dadurch erreichen, dass sie statt - wie zuvor - allgemeiner Wohngebiete nunmehr Sondergebiete im Wesentlichen für Beherbergungsbetriebe festgesetzt und eine Wohnnutzung grundsätzlich ausgeschlossen hat. Für die Frage, ob der Begriff des Beherbergungsbetriebs auch das Vermieten von Ferienwohnungen umfasst, ist der beabsichtigte Ausschluss von Zweitwohnungen demgegenüber ohne Belang.

Ohne Erfolg referiert die Beigeladene zu 1) weiter ihr Rechtsverständnis bei Inkrafttreten der 1. Änderung des Bebauungsplans Nr. 21. Selbst wenn sie damals - was eher fernliegend erscheint - tatsächlich davon ausgegangen sein sollte, dass Ferienwohnungen im Plangebiet unzulässig sind, ist dies im Rahmen der Auslegung des Bebauungsplans unbeachtlich, soweit das zugrunde liegende Rechtsverständnis in der Satzung und ihrer Begründung - wie hier - keinen Niederschlag gefunden hat. Der Planbegründung führt auf S. 7 vielmehr aus:

"Der übrige Bereich ist hauptsächlich durch Beherbergungsbetriebe sowie Pensionen und Privatvermietung von Ferienwohnungen und -zimmern geprägt. Daneben gibt es eine geringe Zahl von Zweitwohnungen und Wohngebäude, die ausschließlich der ansässigen Bevölkerung dienen. Die Wohnungen für Betriebsinhaber und -leiter sowie für das Aufsichtspersonal sind Bestandteil der fremdenverkehrsbezogenen Nutzungen.

Diese fremdenverkehrsbezogenen Nutzungen mit der Vermietung an einen wechselnden Personenkreis sollen im Interesse des Fremdenverkehrs auch in Zukunft erhalten bleiben."

Daraus folgt zweierlei: Erstens unterschied die Beigeladene zu 1) damals zutreffend zwischen Ferien- und Zweitwohnungen. Zweitens gehörten Ferienwohnungen zu den planerisch erwünschten fremdenverkehrsbezogenen Nutzungen, die demzufolge in den Kreis der zulässigen Beherbergungsbetriebe fallen sollten.

Der Senat teilt auch die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass das Bauvorhaben in der Gestalt zu beurteilen ist, in der es die Klägerin mittels ihres Bauantrags und den beigefügten Bauvorlagen zur Prüfung gestellt hat. Eine andere Beurteilung ist ausnahmsweise nur dann gerechtfertigt, wenn bereits den Bauvorlagen zu entnehmen ist, dass die zur Genehmigung gestellte Nutzung entweder objektiv gar nicht möglich ist oder vom Bauherrn tatsächlich nicht angestrebt wird. Nur in Fällen eines derartigen "Etikettenschwindels" ist ein Durchgriff auf das tatsächlich zur Genehmigung gestellte Vorhaben geboten (vgl. Senat, Urt. v. 16.12.1993 - 1 L 91/90 -, [...] Rn. 9 = NVwZ-RR 1994, 558 = BRS 56 Nr. 166; Urt. v. 18.2.2010 - 1 LC 244/07 -, [...] Rn. 78 = BauR 2010, 1060 = BRS 76 Nr. 158).

Legt man dies zugrunde, trägt die Beigeladene zu 1) auch im Zulassungsverfahren keine tragfähigen Anhaltspunkte für einen solchen "Etikettenschwindel" vor.

Ein solcher Anhaltspunkt liegt zunächst nicht darin begründet, dass die Klägerin als Projektentwicklerin einen Verkauf der Ferienwohnungen anstrebt, in diesem Zusammenhang zwecks Umgehung der Satzung nach § 22 BauGB Bruchteilseigentum mit ausschließlicher Nutzungsberechtigung an einzelnen Wohnungen begründet und dieses an verschiedene Käufer überträgt. Bauplanungsrechtlich ist es ohne Bedeutung, wie sich die Eigentumsverhältnisse an dem Grundstück und die Nutzungsrechte an den Wohnungen gestalten. Die rechtlichen Bindungen, nämlich die Befugnis zur Nutzung der Wohnungen ausschließlich im Rahmen eines Beherbergungsbetriebs im Sinne des Bebauungsplans Nr. 21, gelten unverändert fort. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Bindungen von vornherein nicht eingehalten werden können bzw. nicht eingehalten werden sollen. Im Gegenteil ist der Erwerb einer Ferienwohnung eine durchaus übliche Form der Kapitalanlage. In einem vergleichbaren Objekt hat die Klägerin zudem in § 3 der Gemeinschaftsordnung ausdrücklich eine Verpflichtung zur Vermietung an ständig wechselnde Mieter aufgenommen.

Ein Anhaltspunkt für einen "Etikettenschwindel" liegt auch nicht darin, dass in vergleichbaren Objekten der Klägerin ein größerer Anteil der Wohnungen nach ihrer Veräußerung - formell und materiell baurechtswidrig - als Zweitwohnungen genutzt werden. Die Klägerin ist nicht verantwortlich dafür, dass Dritte die Vorgaben des öffentlichen Baurechts beachten. Richtig ist zwar, dass Ferienwohnungen ein erhöhtes Missbrauchsrisiko aufweisen. Dieses Risiko trägt indes nicht die Klägerin.

Nur ergänzend merkt der Senat in diesem Zusammenhang an, dass der bei der Beigeladenen zu 1) offenbar entstandene Eindruck, gegen eine unerlaubte Zweitwohnungsnutzung und das Entstehen weiterer "Rolladensiedlungen" nichts in der Hand zu haben, unzutreffend sein dürfte. Ist ein Vorhaben als Ferienwohnung genehmigt, ist eine Nutzung ausschließlich dergestalt zulässig, dass die Wohnung ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt wird. Eine gelegentliche Nutzung durch den Eigentümer selbst kommt allein als Annex zu einer im Übrigen regelmäßigen Fremdvermietung in Betracht, nicht aber als ausschließliche oder überwiegende Nutzungsform. Wird eine Wohnung mithin nicht regelhaft als Ferienwohnung vermietet, ist die Eigennutzung baurechtswidrig. In derartigen Fällen, die der Beigeladenen zu 1) aufgrund der Zahlung von Zweitwohnungssteuer bzw. aufgrund fehlender Kurbeiträge zuverlässig bekannt werden dürften, ist der Beklagte - wie er im Verfahren erster Instanz selbst ausgeführt hat - grundsätzlich gehalten, nach § 79 NBauO einzuschreiten.

Die Berufung ist nicht wegen Divergenz gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO zuzulassen. Divergenz liegt - ausgehend vom Zulassungsvorbringen - vor, wenn das Verwaltungsgericht in der angefochtenen Entscheidung einen entscheidungserheblichen abstrakten Grundsatz tatsächlicher oder rechtlicher Art aufgestellt hätte, der mit einem ebensolchen Grundsatz in einer Entscheidung der in der vorgenannten Vorschrift bezeichneten Gerichte nicht übereinstimmt. Einen solchen Grundsatz hat die Beigeladene zu 1) schon nicht in der gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO gebotenen Weise benannt. Ihr Vorbringen beschränkt sich darauf, eine im Einzelfall fehlerhafte Rechtsanwendung des Verwaltungsgerichts zu rügen. Hinzu kommt, dass das Verwaltungsgericht - wie oben ausgeführt - die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Mai 1989 (a. a. O.) in vollem Umfang beachtet hat.

Schließlich ist die Berufung nicht wegen eines erheblichen Verfahrensfehlers im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO zuzulassen. Abgesehen davon, dass das pauschale Vorbringen der Beigeladenen zu 1), das Verwaltungsgericht habe der Frage des Etikettenschwindels weiter nachgehen und für entsprechende Aufklärung sorgen müssen, schon nicht den Darlegungsanforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügt, ist der Zulassungsgrund auch der Sache nach nicht gegeben. Von einem anwaltlich vertretenen Beteiligten darf in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren nämlich erwartet werden, dass er mit allen dafür zur Verfügung stehenden prozessualen Mitteln auf eine ihm geboten erscheinende gerichtliche Aufklärung des Sachverhalts hinwirkt. Dem Protokoll der mündlichen Verhandlung vom 13. Juni 2013 ist dazu nichts zu entnehmen. Eine weitere Aufklärung des Sachverhalts drängte sich dem Verwaltungsgericht auch nicht auf; im Gegenteil teilt der Senat - wie ausgeführt - die Auffassung, dass für einen "Etikettenschwindel" keine Anhaltspunkte vorlagen.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).