Gründe

I.

Der am B. geborene Kläger wurde am C. 2005 zum Richter auf Probe ernannt. Seine Probezeit absolvierte er zunächst beim Landgericht D. sowie beim Amtsgericht E.. Zum F. wurde er an die Niedersächsische G. abgeordnet. Unter Aufrechterhaltung der Abordnung an die Niedersächsische G. wurde der Kläger am H. 2008 zum Richter am Landgericht ernannt und zum I. an das Landgericht J. versetzt. Nachdem die Tätigkeit als persönlicher Referent des K. als erprobungsgeeignet angesehen worden war, wurde der Kläger während seiner Abordnung an die Niedersächsische G. von Mai bis November 2009 erprobt und am L. 2010 zum Richter am Oberlandesgericht ernannt. Vom M. 2010 bis zum N. 2011 war der Kläger an das BundesO. abgeordnet. Anschließend war er vom 1. Juli 2011 bis zum 31. Dezember 2011 als Richter bei dem Beklagten tätig. Zum P. 2012 erhielt der Kläger Sonderurlaub unter Wegfall der Bezüge zur Wahrnehmung einer Tätigkeit in der Q. -Fraktion im niedersächsischen Landtag, und zwar zunächst bis zum R. 2013. Der Sonderurlaub wurde für die Zeit vom S. 2013 bis zum R. 2018 verlängert.

Die Tätigkeit bei der Q. -Fraktion im niedersächsischen Landtag nahm der Präsident des Beklagten zum Anlass, von der Vorsitzenden Richterin am Oberlandesgericht T., in deren Senat der Kläger vom 1. Juli 2011 bis zum 31. Dezember 2011 tätig war, einen den Kläger betreffenden Beurteilungsbeitrag zu erbitten. Diese fertigte unter dem 16. Januar 2012 einen Beurteilungsbeitrag. Zudem erstellte der Präsident des Beklagten selbst einen Beurteilungsbeitrag vom 14. Februar 2012 zur Tätigkeit des Klägers am beklagten Oberlandesgericht.

Unter dem 29. Februar 2012 forderte der Kläger den Präsidenten des Beklagten auf, die Beurteilungsbeiträge aus der Personalakte zu entfernen bzw. diese nicht darin aufzunehmen mit der Begründung, eine rechtliche Grundlage für die Erstellung eines Beurteilungsbeitrages sei nicht gegeben, zudem enthalte der Beurteilungsbeitrag des Präsidenten eine Reihe unrichtiger Feststellungen.

Mit Schreiben vom 22. März 2012 lehnte der Präsident des Beklagten das Begehren des Klägers ab.

Am 2. April 2012 fertigte die Vorsitzende Richterin am Oberlandesgericht T. auf Veranlassung des Präsidenten des Beklagten eine Ergänzung zu ihrem Beurteilungsbeitrag.

Der Kläger legte unter dem 4. April 2012 gegen den "Bescheid vom 22. März 2012" Widerspruch ein und begehrte unter dem 19. April 2012 auch die Entfernung/ Nichtaufnahme der ergänzenden Stellungnahme der Vorsitzenden Richterin am Oberlandesgericht T. vom 2. April 2012. Die Begehren blieben im Verwaltungsverfahren erfolglos (vgl. Schreiben des Beklagten vom 21.5.2012 und 12.6.2012)

Der Kläger hat am 11. Juni 2012 Klage erhoben.

Mit Schriftsatz vom 5. Februar 2013 hat der Beklagte erklärt, er habe im Interesse des Klägers die streitigen Beurteilungsbeiträge, Stellungnahmen und den darauf bezogenen Schriftverkehr aus der Personalakte entfernt und zu einer neu angelegten Sammelakte "Beurteilungsbeiträge" genommen. Diese werde vollständig getrennt von der Personalakte aufbewahrt und verbleibe auch bei ihm, wenn die Personalakte versandt werde. Diese General- oder Sammelakte werde in der Richterpersonalabteilung - nicht in der allgemeinen Verwaltungsabteilung - unter denselben strengen Voraussetzungen der Vertraulichkeit und des Datenschutzes verwahrt und geführt wie jede Personalakte. Die Sammlung sei nicht allgemein zugänglich. Es handele sich um eine nicht an einzelne Personen gebundene Akte, in der sämtliche Beurteilungsbeiträge bis zur möglichen Einbeziehung in eine nächste Beurteilung gesammelt und aufbewahrt würden.

Die Beteiligten haben den Rechtsstreit daraufhin insoweit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, als der Beklagte die streitgegenständlichen Beurteilungsbeiträge des Klägers aus der Personalakte des Klägers entfernt hat.

Der Kläger hat mit der aufrecht erhaltenen Klage die Aufhebung der Beurteilungsbeiträge des Präsidenten des Beklagten vom 14. Februar 2012 und der Vorsitzenden Richterin am Oberlandesgericht T. vom 16. Januar 2012 und deren Ergänzung dazu vom 2. April 2012 sowie die Entfernung dieser Beiträge aus der Sammelakte "Beurteilungsbeiträge" begehrt. Hilfsweise hat er die Feststellung begehrt, dass diese Beurteilungsbeiträge rechtswidrig waren.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage, soweit das Verfahren nicht wegen der übereinstimmenden Erledigungserklärungen eingestellt worden ist, mit Urteil vom 23. April 2013 abgewiesen und sowohl einen Anspruch auf Aufhebung der Beurteilungsbeiträge als auch auf Entfernung der Beurteilungsbeiträge aus der Sammelakte verneint. Den hilfsweise gestellten Feststellungsantrag hat es als unzulässig angesehen.

Der Kläger beantragt,

II.

Der Zulassungsantrag des Klägers hat keinen Erfolg.

1. Es bestehen im Ergebnis keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der angefochtenen Entscheidung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Ernstliche Zweifel im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO sind zu bejahen, wenn bei der Überprüfung im Zulassungsverfahren, also aufgrund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts, gewichtige, gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist der Fall, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Die Richtigkeitszweifel müssen sich auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zur Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird. Diesen Darlegungsanforderungen wird nicht genügt, wenn sich sein Vorbringen in einer bloßen Wiederholung des erstinstanzlichen Vortrags erschöpft, ohne im Einzelnen auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts einzugehen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 30.4.2008 - 5 LA 200/07 -; BVerwG, Beschluss vom 10.3.2004 - BVerwG 7 AV 4.03 -, [...]).

Hiervon ausgehend bestehen unter Berücksichtigung des Zulassungsvorbringens des Klägers im Ergebnis keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils.

a) Das Verwaltungsgericht hat zutreffend entschieden, dass die Klage unzulässig ist, soweit der Kläger beantragt hat, die streitigen Beurteilungsbeiträge aufzuheben.

Es ist höchstrichterlich entschieden, dass ein Beurteilungsbeitrag Bestandteil der Beurteilung wird und deshalb keine selbständig anfechtbare Maßnahme ist (BVerwG, Beschluss vom 4.8.1988 - BVerwG 1 WB 69.88, bestätigt durch Beschluss vom 28.8.1990 - BVerwG 1 WB 67.90 -, [...] Rn. 4). Bei Beurteilungsbeiträgen handelt es sich nur um die Beurteilung vorbereitende Stellungnahmen, die der Beurteiler bei Abfassung der Beurteilung zwar in seine Überlegungen einzubeziehen hat, an die er aber nicht gebunden ist, sondern er kann zu abweichenden Erkenntnissen gelangen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 4.11.2010 - BVerwG 2 C 16.09 -, [...] Rn. 47). Erst die Beurteilung dient als Grundlage für künftige Auswahlentscheidungen. Der zu Beurteilende ist deshalb darauf zu verweisen, die Beurteilungsbeiträge im Rahmen des Rechtsbehelfs gegen die Beurteilung selbst zu beanstanden (siehe § 44a Satz 1 VwGO).

Der Kläger wendet hiergegen erfolglos ein, er hätte im Falle einer mündlichen Äußerung des Präsidenten des Beklagten gegenüber dem Niedersächsischen Justizministerium unverzüglich gegen eine solche Äußerung im Wege der Unterlassungsklage vorgehen können und dies sei ein mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht zu vereinbarender Wertungswiderspruch. Der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG ist hier durch die Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung der Beurteilung hinreichend Genüge getan.

Es trifft allerdings zu, dass eine konkrete Beurteilung des Klägers aufgrund des ihm bis zum R. 2018 erteilten Sonderurlaubs in den nächsten Jahren nicht absehbar ist und deshalb die streitigen Beurteilungsbeiträge, die für ihn negative Bewertungen enthalten, voraussichtlich über mehrere Jahre im Raume stehen, ohne dass ihm dagegen ein zeitnaher Rechtsbehelf zustünde. Der Kläger ist deshalb aber entgegen seiner Ansicht nicht rechtlos gestellt. Zum einen ist nicht erkennbar, dass eine Beurteilung des jetzt 38 Jahre alten Klägers in keinem Fall mehr in Frage kommen würde. Gemäß Abschnitt 5 Nr. 1 a) aa) der hier maßgeblichen Allgemeinen Verfügung "Dienstliche Beurteilung der Richterinnen und Richter, Staatsanwältinnen und Staatsanwälte" vom 21. März 2011 (2000 - 101.296, Nds. Rpfl. S. 142) - AV - sind Regelbeurteilungen von Richtern bis zur Vollendung des 45. Lebensjahres sowie gemäß Abschnitt 5 Nr. 1 b) cc) AV Anlassbeurteilungen bei einer Bewerbung um eine Planstelle vorgesehen. Im Rahmen der Anfechtung einer solchen Beurteilung kann der Kläger ihr fehlerhaftes Zustandekommen und die Beurteilungsbeiträge beanstanden.

Zum anderen ist dem drohenden Zeitablauf hier hinreichend dadurch Rechnung getragen worden, dass die in Abschnitt 6 Abs. 2 Satz 1 AV vorgesehenen Beurteilungsbeiträge vorsorglich zur Vorbereitung einer etwaigen späteren Beurteilung des Klägers eingeholt und dem Kläger eröffnet worden sind und ihm außerdem die Möglichkeit gegeben worden ist, zeitnah zu den Bewertungen Stellung zu nehmen. Damit ist sichergestellt, dass der unmittelbare Eindruck von der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Klägers und seine Einwände gegen die Bewertungen nicht nach Ablauf mehrerer Jahre verloren gehen.

Dem Schutzinteresse des Klägers daran, dass nicht der Eindruck entsteht, es handele sich in den Beurteilungsbeiträgen um von ihm als richtig bestätigte oder jedenfalls nicht bestrittene Einschätzungen, ist hier außerdem hinreichend dadurch genügt worden, dass seine zeitnah gefertigte Gegendarstellung den streitigen Beurteilungsbeiträgen beigefügt worden ist (vgl. hierzu auch BVerwG, Beschluss vom 4.4.1990 - BVerwG 2 B 38.90 -, [...] Rn. 6).

Dass es sich bei den Beurteilungsbeiträgen nur um vorbereitende Berichte handelt, wird auch durch die Form der Beurteilungsbeiträge erkennbar. Sie sind nicht auf dem für die dienstliche Beurteilung verwendeten Vordruck gefertigt, sondern nach Maßgabe des Abschnitts 6 Abs. 2 AV frei formuliert worden. Sie enthalten zudem keine Formulierung, die einen konkreten Notenbezug aufweist, und schließen nicht mit einer Gesamtbewertung ab.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht festgestellt, dass auch nicht ersichtlich ist, dass der Kläger bei Gelegenheit des Erstellens der Beurteilungsbeiträge durch einen zusätzlichen Eingriff in seiner Rechtssphäre, insbesondere in seinem Persönlichkeitsrecht, verletzt worden wäre, der über Zweck und Ziel der Beurteilung hinausginge und eine selbständige Überprüfung erforderte (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 28.8.1990, a. a. O., Rn. 5). Die von der Vorsitzenden Richterin am Oberlandesgericht T. und dem Präsidenten des Beklagten niedergelegten Einschätzungen zur Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Klägers entsprechen dem Beurteilungszweck und gehen nicht über das Ziel einer Beurteilung hinaus. Soweit der Kläger vorträgt, die Beurteilungsbeiträge seien einer erheblichen Anzahl an Personen außerhalb der Personalstelle des Beklagten und außerhalb des Personalreferats des Niedersächsischen Justizministeriums zur Kenntnis gegeben worden, beruht dies nicht auf einer unmittelbaren Rechtswirkung des Inhalts der Beurteilungsbeiträge, sondern auf einem möglicherweise nicht ordnungsgemäßen Umgang mit den Beurteilungsbeiträgen.

Soweit der Kläger meint, es bestehe aufgrund der Fürsorgepflicht des Dienstherrn ein Anspruch auf Aufhebung der Beurteilungsbeiträge, vermag dies die Zulässigkeit der Klage nach den oben dargelegten Ausführungen nicht zu begründen.

b) Die Klage ist zulässig, soweit der Kläger die Entfernung der Beurteilungsbeiträge aus der Sammelakte "Beurteilungsbeiträge" begehrt. Der Senat versteht dabei das Begehren des Klägers unter Berücksichtigung seiner Zulassungsbegründung und seiner ausdrücklichen Berufung auf § 93 NBG dahingehend, dass der Kläger nicht nur die Entfernung der Beurteilungsbeiträge aus der Sammelakte begehrt, sondern darüber hinaus - für den Fall, dass die Beurteilungsbeiträge stattdessen in seiner Personalakte aufzubewahren sind - ihre Entfernung aus der Personalakte und ihre Vernichtung. Diese Klage ist aber im Ergebnis unbegründet.

Der Senat ist allerdings anders als das Verwaltungsgericht der Auffassung, dass die hier streitigen Beurteilungsbeiträge nicht in einer Sammelakte "Beurteilungsbeiträge", sondern in der Personalakte des Klägers aufzubewahren sind (siehe unten Ziffer aa). Die Berufung gegen das angefochtene Urteil ist gleichwohl nicht zuzulassen, weil der Kläger mit seinem sinngemäßen Begehren, die Beurteilungsbeiträge aus der Akte, in der sie aufbewahrt werden, zu entfernen und zu vernichten, im Ergebnis nicht durchdringt. Denn ihm steht ein Anspruch auf Entfernung und Vernichtung der Beurteilungsbeiträge auch nicht zu, wenn diese Beurteilungsbeiträge in der Personalakte aufbewahrt werden (siehe unten Ziffer bb).

aa) Die hier streitigen Beurteilungsbeiträge sind in der Personalakte des Klägers aufzubewahren.

(1) Das Niedersächsische Justizministerium hat in Abschnitt 8 Nr. 2 AV ausdrücklich geregelt, dass dienstliche Beurteilungen und vorbereitende Äußerungen zur Personalakte genommen werden. Diese Regelung ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Nach § 50 Satz 2 BeamtStG gehören zur Personalakte alle Unterlagen, die die Beamtin oder den Beamten bzw. die Richterin oder den Richter betreffen, soweit sie mit dem Dienstverhältnis in einem unmittelbaren inneren Zusammenhang stehen (Personalaktendaten). Diese bundesrechtliche Bestimmung des § 50 BeamtStG ist eine Grundvorschrift, die für jeden Beamten und gemäß §§ 2 Abs. 1 NRiG, §§ 3, 71 DRiG auch für den Kläger gilt. Nach § 88 Abs. 2 Satz 1 NBG, § 2 Abs. 1 NRiG dürfen andere Unterlagen als Personalaktendaten in die Personalakte nicht aufgenommen werden. Der Zweck der Personalakte besteht darin, ein möglichst vollständiges Bild über den beruflichen Werdegang und insoweit über die Persönlichkeit des Beamten oder Richters zu geben, um daraus Erkenntnisse für den sachgemäßen Personaleinsatz und eine effektive Personalplanung zu gewinnen (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26.1.1976 - BVerwG II C 66.73 -, [...] Rn. 23). Die Personalakte ist eine Sammlung von Urkunden, die in einem inneren Zusammenhang mit dem konkreten Beamten- bzw. Richterverhältnis stehen, d. h. insbesondere von Vorgängen, die die Rechtsstellung oder dienstliche Verwendung des Beamten oder Richters zum Gegenstand haben oder in sonstiger Weise in den Kreis seiner Rechte und Pflichten eingreifen (vgl. zum Bundesrecht BT-Drs. 12/544 S. 11 zu § 90 BBG a. F.). In die Personalakte sind deshalb zwingend dienstliche Beurteilungen aufzunehmen, für die Teilakten angelegt werden können (siehe auch die nicht abschließende Aufzählung in der BT-Drs. 12/544 S. 16 zu § 90 Abs. 2 BBG a. F.).

Hiervon zu unterscheiden sind Auskünfte, Berichte, Stellungnahmen oder (Beurteilungs-)Beiträge, die der Dienstherr bzw. der zuständige Beurteiler zur Vorbereitung der dienstlichen Beurteilung einholt. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seinem Urteil vom 2. April 1981 (- BVerwG 2 C 34.79 -, [...] Rn. 16) hinsichtlich einer zur Vorbereitung einer dienstlichen Beurteilung eingeholten Stellungnahme eines Senatsvorsitzenden entschieden, dass Berichte und Auskünfte, die der zuständige Dienstvorgesetzte zur Vorbereitung einer dienstlichen Beurteilung einholen kann, nicht in die Personalakte aufgenommen werden müssen. Ein derartiger vorbereitender Leistungsbericht betreffe - so das Bundesverwaltungsgericht weiter - den Beamten bzw. Richter noch nicht in seinem Dienstverhältnis. Erst die dienstliche Beurteilung sei rechtlich relevant und könne den Beamten oder Richter in seinem Dienstverhältnis betreffen (BVerwG, Urteil vom 2.4.1981, a. a. O., Rn. 19). Unter Bezugnahme auf diese Entscheidung hat das Verwaltungsgericht in dem hier angefochtenen Urteil angenommen, die hier streitigen Beurteilungsbeiträge gehörten nicht in die Personalakte (vgl. auch VG Wiesbaden, Urteil vom 9.8.2007 - 8 E 721/06 -, [...] Rn. 6.).

Allerdings hat das Bundesverwaltungsgericht (Urteil vom 2.4.1981, a. a. O., Rn. 16) zu dem damaligen Tatbestandsmerkmal "alle den Beamten betreffenden Vorgänge" hinsichtlich dieses materiellen Personalaktenbegriffs zwischen Vorgängen, die in die Personalakten aufgenommen werden müssen, und solchen, die in die Personalakten aufgenommen werden können, unterschieden. Zu den Vorgängen, die in die Personalakten aufgenommen werden müssen, gehören nach dieser Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts solche Vorgänge, die ihrem Inhalt nach den Beamten bzw. Richter "in seinem Dienstverhältnis betreffen". Zu den Vorgängen, die zu den Personalakten genommen werden können, gehören Vorgänge, die den Beamten bzw. Richter zwar nicht "in seinem Dienstverhältnis" betreffen, die aber, damit Raum für ihre Aufnahme in die (formellen) Personalakten ist, den Beamten bzw. Richter "persönlich betreffen und bei seiner Dienstbehörde entstanden oder ihr zugegangen sind" (vgl. zum Ganzen auch BVerwG, Urteil vom 8.4.1976 - BVerwG II C 15.74 -, [...] Rn. 33 ff.). Das Bundesverwaltungsgericht hat es in dem von ihm entschiedenen Fall (Urteil vom 2.4..1981, a. a. O., Rn. 16) offen gelassen, ob der Dienstherr im Rahmen des ihm eingeräumten Ermessens die Aufbewahrung von vorbereitenden Leistungsberichten in der Personalakte hätte anordnen können.

Diesen materiellen Personalaktenbegriff hatte sich der Bundesgesetzgeber bei dem früheren § 90 BBG a.F. in der ab dem 1. Januar 1993 geltenden Fassung (vgl. jetzt § 50 Satz 2 BeamtStG) mit dem Tatbestandsmerkmal "unmittelbarer innerer Zusammenhang mit seinem Dienstverhältnis" offenbar zu Eigen gemacht (vgl. BT-Drs. 12/544 S. 11; siehe zu § 50 Satz 2 BeamtStG und § 88 NBG auch Plog/Wiedow, BBG, a.F., Stand: August 2013, Band 6, § 88 NBG Rn. 10). In den Gesetzesmaterialien zu dem früheren § 90 b BBG a.F. (in der ab dem 1. Januar 1993 geltenden Fassung) heißt es (BT-Drs. 12/544 S. 18):

"Beurteilungsbeiträge oder vorbereitende Stellungnahmen sind, soweit sie nicht förmlich in die Beurteilung integriert oder mit ihr eröffnet werden, nicht Bestandteil der Personalakte im materiellen Sinn (BVerwGE 62, 135). Sie sind daher nicht zur Personalakte zu nehmen, sondern entweder den Verfassern zurückzugeben oder zu vernichten. Ein Anhörungsrecht des betroffenen Beamten ist für derartige Unterlagen nicht gegeben; seine Rechte werden im formellen Beurteilungsverfahren ausreichend geschützt. Werden Bewertungen, die der Vorbereitung einer dienstlichen Beurteilung dienen, zur Personalakte genommen, kann die Anhörung des Beamten bis zur Eröffnung der Beurteilung zurückgestellt werden."

Diesen zum früheren Bundesrecht gemachten Ausführungen lässt sich entnehmen, dass schon nach dem damaligen Willen des Bundesgesetzgebers Beurteilungsbeiträge jedenfalls dann in die Personalakte genommen werden konnten, wenn sie der Vorbereitung der dienstlichen Beurteilung dienen und förmlich in die Beurteilung integriert oder dem Beamten bzw. Richter mit ihr eröffnet werden. Angesichts des Umstandes, dass der Bundesgesetzgeber in § 50 Satz 2 BeamtStG den früher entwickelten materiellen Personalaktenbegriff mit dem Tatbestandsmerkmal des unmittelbaren inneren Zusammenhangs mit dem Dienstverhältnis fortgeführt hat, kann für die jetzige Rechtslage nichts anderes gelten.

Diese Voraussetzungen sind in der hier maßgeblichen AV umgesetzt worden. Die AV sieht ausdrücklich die schriftliche Erstellung von Beurteilungsbeiträgen zur Vorbereitung der Beurteilung vor (anders z. B. in dem Fall des Sächs. OVG, Urteil vom 30.4.2013 - 2 A 582/12 -, [...] Rn. 32). Nach Abschnitt 6 Abs. 2 Satz 1 AV sollen zur Vorbereitung der Beurteilung schriftliche Beiträge der Senats- und Kammervorsitzenden, der Direktorinnen oder Direktoren der Amts-, Arbeits- und der Sozialgerichte sowie der Leiterinnen oder Leiter der Abteilungen bei den Staatsanwaltschaften - ggf. auch erfahrener Staatsanwältinnen oder Staatsanwälte, die mit der Gegenzeichnung beauftragt sind - eingeholt werden. Diese Beurteilungsbeiträge werden nach der Verwaltungspraxis des Beklagten auch förmlich in die dienstliche Beurteilung integriert. Denn sie werden in den von dem Beklagten für die dienstliche Beurteilung verwendeten Vordruck als Beurteilungsgrundlage aufgenommen. Sie werden zudem gemäß Abschnitt 8 Nr. 1 Satz 2 AV dem Richter zeitnah, spätestens mit der Eröffnung der in Aussicht genommenen Beurteilung zur Kenntnis gebracht.

Nach alledem begegnet die Regelung des Niedersächsischen Justizministeriums in Abschnitt 8 Nr. 2 AV, wonach dienstliche Beurteilungen und vorbereitende Äußerungen zur Personalakte genommen werden, keinen rechtlichen Bedenken.

(2) Nach Ansicht des Senats gelten die oben zitierten Regelungen in der AV auch für Beurteilungsbeiträge, die sozusagen "auf Vorrat" gefertigt werden, ohne dass eine konkrete dienstliche Beurteilung in Aussicht steht.

Dabei geht der Senat davon aus, dass der Wortlaut in Abschnitt 6 Abs. 2 Satz 1 AV "zur Vorbereitung der Beurteilung" schriftliche, "auf Vorrat" gefertigte Beiträge zur Vorbereitung einer etwaigen späteren Beurteilung umfasst. Weil noch nicht absehbar ist, wann die nächste Beurteilung ansteht, ist es sachgerecht, zeitnah einen Beurteilungsbeitrag einzuholen, wenn z. B. - wie hier - ein befristeter Sonderurlaub eines Richters oder der Wechsel eines Richters in einen anderen Spruchkörper ansteht, damit der unmittelbare Eindruck von der Leistung des Betreffenden nicht nach Ablauf mehrerer Jahre verloren geht. Dies gilt umso mehr, als zur Erfüllung der Funktion der Beurteilung nach Art. 33 Abs. 2 GG, die Grundlage für künftige Auswahlentscheidungen zu bieten, eine möglichst lückenlose Leistungsnachzeichnung gewährleistet sein muss (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2008 - BVerwG 2 A 9.07 -, [...] Rn. 36).

Wird ein solcher Beurteilungsbeitrag veranlasst, muss er gemäß Abschnitt 8 Nr. 2 AV zur Personalakte genommen werden. Dem steht nicht entgegen, dass er noch nicht in eine Beurteilung förmlich integriert oder mit ihr zusammen eröffnet worden ist. Denn es entspricht dem Zweck der Personalakte, ein möglichst vollständiges Bild von der Persönlichkeit des Beamten bzw. Richters zu geben und vor allem ein lückenloses Bild der Entstehung und Entwicklung des Dienstverhältnisses als historischen Geschehensablauf zu vermitteln, wenn Beurteilungsbeiträge, die sich früher oder später als in einem unmittelbaren Zusammenhang stehende Personalaktendaten erweisen können, "auf Vorrat" in die Personalakte aufgenommen werden (so Fürst, in GKÖD, Stand: August 2013, K § 90 Rn. 38l; siehe auch Plog/Wiedow, a. a. O., Band 1a, § 90 BBG a. F. Rn. 17). Die Aufbewahrung solcher Beurteilungsbeiträge - seien sie positiv oder negativ - liegt nicht außerhalb des durch das (konkrete) Beamten- bzw. Richterverhältnis begründeten Rechts- und Pflichtenkreises. Vielmehr dienen auch die "auf Vorrat" gefertigten Beurteilungsbeiträge als Grundlage für eine etwaige spätere Beurteilung. Die Aufbewahrung dieser Beurteilungsbeiträge kommt zudem einer Transparenz der Personalakte zu Gute.

Es ist auch sachgerecht, "auf Vorrat" gefertigte Beurteilungsbeiträge nebst Gegendarstellungen zur Personalakte zu nehmen. Denn die Beurteilungsbeiträge enthalten Erkenntnisse, die vom Beurteiler schriftlich angefordert worden sind und den Richter persönlich betreffen. Sie sind mithin sowohl für den Richter als auch für den Dienstherrn bedeutsam. Auch wenn die "auf Vorrat" gefertigten Beiträge noch nicht in eine konkrete dienstliche Beurteilung integriert werden, besteht bereits zu diesem Zeitpunkt ein Zusammenhang zwischen diesen Bewertungen und dem Dienstverhältnis des Richters. Diese Beurteilungsbeiträge geben Anhaltspunkte zu der im Zeitpunkt ihrer Fertigung eingeschätzten Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung des Richters, auch wenn zu diesem Zeitpunkt noch nicht ersichtlich ist, ob sich der Beurteiler in einer späteren Beurteilung den Bewertungen in den Beurteilungsbeiträgen anschließt, und die Beurteilungsbeiträge keinen eigenständigen Charakter haben. Bei einer Zurückhaltung der Beurteilungsbeiträge über Jahre in einer gesonderten und nicht an einzelne Richter gebundenen Sammelakte, in der - so die Praxis des Beklagten (vgl. Schriftsatz vom 5.2.2013) - sämtliche über verschiedene Richter erstellte Beurteilungsbeiträge aufbewahrt werden, wäre die aktuelle und von dem Beurteiler angeforderte Leistungseinschätzung des Richters seit der letzten dienstlichen Beurteilung nicht erkennbar. Dies gälte auch für etwaige Leistungssteigerungen. Gegen eine Aufbewahrung dieser Beurteilungsbeiträge in einer Sammelakte spricht zudem, dass neben Personalakten geführte Sammelakten gesetzlich nicht vorgesehen sind (vgl. § 88 Abs. 3 NBG). Eine Aufbewahrung der Beurteilungsbeiträge in einer Sammelakte führte zu einer nicht dienlichen Trennung der persönlichen Daten der Richter. Sie würde das Wiederauffinden dieser Vorgänge erschweren und die Gefahr in sich bergen, dass ein solcher Beurteilungsbeitrag im Zeitpunkt der Fertigung einer späteren Beurteilung übersehen wird. Es ist auch nicht ersichtlich, wie eine solche Sammelakte, die alle über die Richter eines Gerichts erstellten Beurteilungsbeiträge enthalten soll, gehandhabt werden soll, insbesondere wie die Vertraulichkeit gesichert und das Einsichtsrecht gewährleistet sein sollen.

bb) Auch wenn nach dem oben Gesagten die hier streitigen Beurteilungsbeiträge aus der Sammelakte "Beurteilungsbeiträge" zu entfernen und zur Personalakte des Klägers zu nehmen sind, steht dem Kläger gleichwohl kein Anspruch auf ihre Entfernung aus der Personalakte und auf ihre Vernichtung zu.

Gemäß § 93 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 NBG, § 2 Abs. 1 NRiG sind Unterlagen über Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, auf die die Vorschriften des Disziplinarrechts über die Entfernung von Unterlagen aus der Personalakte keine Anwendung finden, falls sie sich als unbegründet oder falsch erwiesen haben, mit Zustimmung des Beamten oder des Richters unverzüglich aus der Personalakte zu entfernen und vernichten. Als unbegründet oder falsch erwiesen haben sich Beschwerden, Behauptungen oder Bewertungen im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie außerhalb des Personalaktendatenrechts Gegenstand eines behördlichen oder gerichtlichen Verfahrens waren, das zur Feststellung ihrer Unbegründetheit oder Unrichtigkeit geführt hat. Das ist beispielsweise dann der Fall, wenn die Rechtswidrigkeit einer in einer dienstlichen Beurteilung getroffenen Wertung festgestellt worden ist (vgl. Plog/Wiedow, a. a. O., Band 6, § 93 NBG, Rn. 5).

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Denn es ist bislang in keinem Verfahren festgestellt worden, dass die Wertungen in einer dienstlichen Beurteilung, in die die hier streitigen Beurteilungsbeiträge Eingang gefunden hätten, rechtswidrig wären. Die Beurteilungsbeiträge können erst im Rahmen der nächsten dienstlichen Beurteilung angefochten werden. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen unter Ziffer 1. a) und unten unter Ziffer 1. c) verwiesen.

Der Kläger hat auch keinen Anspruch auf Entfernung und Vernichtung der Beurteilungsbeiträge gemäß § 93 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NBG, § 2 Abs. 1 NRiG. Danach sind Unterlagen über Beschwerden, Behauptungen und Bewertungen, auf die die Vorschriften des Disziplinarrechts über die Entfernung von Unterlagen aus der Personalakte keine Anwendung finden, falls sie für den Beamten bzw. für den Richter ungünstig sind oder ihm nachteilig werden können, auf seinen Antrag nach zwei Jahren zu entfernen und zu vernichten. Abgesehen davon, dass die Aufbewahrungsfrist derzeit noch nicht abgelaufen wäre, findet diese Vorschrift auf die hier streitigen Beurteilungsbeiträge keine Anwendung. Denn nach § 93 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, 2. Halbsatz NBG gilt diese Regelung nicht für dienstliche Beurteilungen. Dieser Halbsatz umfasst auch die in die Beurteilung zu integrierenden Beurteilungsbeiträge. Denn sie dienen der Vorbereitung der Beurteilung und sind - wie oben ausgeführt - im Rahmen der Anfechtung einer dienstlichen Beurteilung überprüfbar. Zwar war in dem Regierungsentwurf zu der Bestimmung des früheren § 90 e BBG a.F. ausdrücklich auch eine Einschränkung enthalten für Bewertungen, "soweit sie nicht für die nächste dienstliche Beurteilung benötigt werden". Diesen Zusatz hat der Bundesgesetzgeber jedoch schon seinerzeit gestrichen und die Einschränkung auf dienstliche Beurteilungen beschränkt. Dem ist der Landesgesetzgeber offenbar gefolgt. Gleichwohl lassen sich Sinn und Zweck des § 93 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 NBG entnehmen, dass nur solche negativ wirkenden Tatsachenbehauptungen u. ä. zu entfernen sind, die nicht als Grundlage für eine dienstliche Beurteilung dienen. Ansonsten wäre der Dienstherr gezwungen, entweder von der Aufbewahrung eines künftig für eine Beurteilung bedeutsam werdenden, "auf Vorrat" gefertigten Beurteilungsbeitrags abzusehen oder vorsorglich Ermittlungen oder ggf. Prozesse zu führen (vgl. auch zu § 90 b BBG a. F. Plog/Wiedow, a. a. O., Band 1a, § 90 b BBG a. F. Rn. 11.).

c) Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die Klage hinsichtlich des hilfsweise gestellten Antrags auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beurteilungsbeiträge als unzulässig angesehen. Es hat zutreffend festgestellt, dass die hilfsweise erhobene Feststellungsklage unzulässig ist, weil die Beurteilungsbeiträge keine unmittelbaren Rechtsfolgen haben, sondern lediglich im Zusammenhang mit einer auf sie gestützten Beurteilung überprüfbar sind. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen unter Ziffer 1. a) verwiesen.

Etwas anderes gilt hier auch nicht deshalb, weil die "auf Vorrat" gefertigten Beurteilungsbeiträge zur Personalakte des Klägers zu nehmen sind. Der Senat verkennt nicht, dass damit im Falle des Klägers über Jahre ein negativ wirkender Beurteilungsbeitrag in der Personalakte verbleibt. Es ist aber nicht ersichtlich, dass dies für den Kläger zu unzumutbaren Nachteilen führt, die in einem späteren Prozess nicht mehr vollständig zu beseitigen wären (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.10.1990 - 1 BvR 1028/90 -, [...] Rn. 27). Denn auch die "auf Vorrat" gefertigten Beurteilungsbeiträge können von dem Dienstvorgesetzten im Rahmen von Beurteilungen, die nach Abschnitt 5 Nr. 1 a) aa) AV bis zur Vollendung des 45. Lebensjahres alle fünf Jahre als Regelbeurteilungen und gemäß Abschnitt 5 Nr. 1. b) ee) AV nach Vollendung des 45. Lebensjahres auf Antrag als Anlassbeurteilungen vorgesehen sind, sofern die letzte Beurteilung mindestens fünf Jahre zurückliegt, auf ihre Verwertbarkeit überprüft werden. Zwar können bis zu der Fertigung einer Beurteilung Dritte unter den in § 92 NBG genannten Voraussetzungen ohne Einwilligung des Richters Kenntnis von der Personalakte nehmen und dürfen eine Auskunft erhalten. Gemäß § 92 Abs. 4 NBG sind Vorlage und Auskunft aber auf den jeweils erforderlichen Umfang zu beschränken. Ferner ist - wie bereits oben unter Ziff. 1 a) ausgeführt - zu berücksichtigen, dass die Gegendarstellung des Klägers ebenfalls zur Personalakte zu nehmen ist. Damit wird aus der Personalakte ersichtlich, dass die Richtigkeit des Inhalts der Beurteilungsbeiträge ungeklärt ist. Dies hält der Senat im Hinblick auf die Interessen des Klägers für ausreichend.

Soweit der Kläger im Übrigen auf sein diesbezügliches erstinstanzliches Vorbringen Bezug nimmt, reicht dies bereits nicht zur Darlegung der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts aus.

Der Kläger ist nach alledem darauf zu verweisen, seine Einwände gegen die streitigen Beurteilungsbeiträge im Rahmen der Anfechtung einer etwaigen späteren Beurteilung geltend zu machen. Dies gilt auch hinsichtlich seines erstinstanzlichen, im Zulassungsverfahren aber nicht mehr ausdrücklich erhobenen Vortrags zur Frage, ob der Präsident des Beklagten als unmittelbarer Dienstvorgesetzter des Klägers einen Beurteilungsbeitrag fertigen durfte, obgleich die Fertigung eines solchen Beurteilungsbeitrags in der AV nicht vorgesehen ist.

2. Die Rechtssache hat entgegen der Auffassung des Klägers keine grundsätzliche Bedeutung i. S. von § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine tatsächliche oder rechtliche Grundsatzfrage aufwirft, die im Berufungsverfahren entscheidungserheblich ist und im Interesse der Rechtseinheit geklärt werden muss. Die in diesem Sinne zu verstehende grundsätzliche Bedeutung muss durch Anführung mindestens einer konkreten, sich aus dem Verwaltungsrechtsstreit ergebenden Frage, die für die Entscheidung des Berufungsgerichts erheblich sein wird, und durch die Angabe des Grundes, der die Anerkennung der grundsätzlichen Bedeutung rechtfertigen soll, dargelegt werden, § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 25.4.2005 - 5 LA 162/04 -).

Dem Zulassungsvorbringen des Klägers fehlt es bereits an der Herausarbeitung einer konkreten klärungsbedürftigen Frage. Mit seinem Vortrag, die vorliegende Konstellation sei eine Sonderkonstellation, die bislang noch nicht höchstrichterlich entschieden worden sei, und die von dem Verwaltungsgericht zitierten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 2. April 1981 (- BVerwG 2 C 34.98 -, [...]) und des Verwaltungsgerichts Wiesbaden vom 9. August 2007 (- 8 E 721/06 -, [...]) seien hier nicht einschlägig, weil sie andere Konstellationen beträfen, zeigt er über seinen vorliegenden Einzelfall hinausgehende, grundsätzlich bedeutsame und ungeklärte Probleme nicht auf. Es ist höchstrichterlich entschieden, dass ein vorbereitender Beurteilungsbeitrag Bestandteil der Beurteilung wird und deshalb keine selbständig anfechtbare Maßnahme ist (BVerwG, Beschluss vom 4.8.1988, a. a. O.; Beschluss vom 28.8.1990, a. a. O.). Die Fragen, wo ein "auf Vorrat" gefertigter Beurteilungsbeitrag aufzubewahren ist bzw. ob er aus seinem Aufbewahrungsort zu entfernen und zu vernichten ist, bedürfen keiner grundsätzlichen Klärung, sondern lassen sich anhand der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der hier maßgeblichen Rechtsvorschriften beantworten (s. o. Ziffer 1.).

3. Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124 a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).