I.

Die Antragstellerin wendet sich gegen die Festlegung in Ziffer 2.1.08 in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung des Antragsgegners zur Änderung der Verordnung über das Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen - Teil II - vom 21. Januar 2008 (LROP 2008), weil mit dieser Festlegung ein Siedlungsbeschränkungsbereich bestimmt wird, durch den die Antragstellerin sich rechtswidrig in ihrer Planungshoheit verletzt sieht.

Die Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen - Teil II - wurde im Nds Gesetz- und Verordnungsblatt v. 29. Januar 2008, S. 26 ff verkündet. Mit Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen LROP) vom 8. Mai 2008 wurde das gesamte LROP neu bekannt gemacht.

Die angegriffene Regelung über die Siedlungsbeschränkung findet sich im LROP 2008 in dem Abschnitt Ziffer 2: "Ziele und Grundsätze zur Entwicklung der Siedlungs- und Versorgungsstruktur" unter der Ziffer 2.1 "Entwicklung der Siedlungsstruktur" und lautet:

"¹Zum Schutz der Bevölkerung vor Lärmbelastung im Bereich des Verkehrsflughafens Hannover-Langenhagen und zur langfristigen Sicherung der Funktions- und Entwicklungsfähigkeit des Vorrangstandortes Verkehrsflughafen Hannover-Langenhagen ist in der als Anhang 1 beigefügten Karte ein Siedlungsbeschränkungsbereich abschließend festgelegt. ²Innerhalb dieses Siedlungsbeschränkungsbereichs dürfen in Flächennutzungsplänen und Bebauungsplänen neue Flächen und Gebiete für Wohnnutzungen und besonders lärmempfindliche Einrichtungen im Sinne des § 5 Absatz 1 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm nicht dargestellt oder festgesetzt werden. ³Das Gleiche gilt für Satzungen nach § 34 Absatz 4 Satz 1 Nr. 2 und 3 des Baugesetzbuches (BauGB), wenn auf den nicht bebauten Grundstücken gemäß § 34 Absatz 1 BauGB Wohngebäude oder besonders lärmempfindliche Einrichtungen im Sinne des § 5 Absatz 1 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm zulässig wären. ⁴Die erstmalige bauleitplanerische in Anspruchnahme von Flächen oder Gebieten für Wohnnutzungen und besonders lärmempfindliche Einrichtungen im Sinne des § 5 Absatz 1 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm darf in den Bereichen, die ab dem 30. Januar 2008 erstmals im Siedlungsbeschränkungsbereich liegen, nur noch für eine Übergangszeit bis zum 31. Dezember 2015 höchstens 5 vom Hundert der Siedlungsfläche in den neu hinzugekommenen Bereichen betragen. ⁵Ist eine Ausweisung von Flächen oder Gebiete nach Satz 4 innerhalb der in Satz 4 festgelegten Übergangsfrist in Flächennutzungsplänen erfolgt, so bleibt die Umsetzung in verbindliche Festlegungen durch Bebauungspläne auch nach dem 31. Dezember 2015 zulässig.⁶Flächen für lärmempfindliche Nutzungen im Sinne von § 5 Absatz 1 Satz 2 des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm, an die auf Grund der Art ihrer Nutzung keine Anforderungen an den nächtlichen Lärmschutz zu stellen sind, zum Beispiel Schulen und Tageseinrichtungen, können in dem nach Satz 1 festgelegten Siedlungsbeschränkungsbereich ausnahmsweise neu festgelegt werden, wenn
- die Fläche außerhalb des Lärmschutzbereichs nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm liegt,
- es sich um eine Ersatzfläche für eine vorhandene Einrichtung im Sinne von Paragraph 5 Absatz 1 Satz 2 handelt, für die ein dringendes öffentliches Interesse besteht und die der Nahversorgung mit Einrichtungen des Gemeinbedarfs dient, und die empfindliche Nutzung auf der vorhandenen Fläche eingestellt wird und
- auf der Ersatzfläche in höherem Maß Schallschutz gewährleistet wird als am vorhandenen Standort."

Der Anhang 1 zum LROP 2008 enthält die zeichnerische Darstellung des Siedlungsbeschränkungsbereichs.

Der Flughafen Hannover-Langenhagen, der von der Beigeladenen betrieben wird, liegt in Norden der Landeshauptstadt Hannover und im Nordosten der Gemeinde Langenhagen. Seine Start- und Landebahnen verlaufen in Ost-West-Richtung. Der Flughafen ist derzeit nur zu ca. 55% der genehmigten Kapazität ausgelastet (vgl. LT Drucks. 15/4237 S. 3). Östlich der Bahnen liegt zunächst das Gemeindegebiet von Langenhagen, folgend dasjenige der Antragstellerin. Auf dem Territorium der Antragstellerin finden sich mehrere Siedlungskerne (Ortschaften), im Wesentlichen an größeren Straßen (L 381, K 112 - 116) gelegen. Von der Siedlungsbeschränkung sind betroffen insbesondere im Nordwesten an der L 381 die Hohenhorster Bauernschaft (Isernhagen HB), im Südwesten die Niederhägener Bauernschaft (Isernhagen NB), etwas weiter nordöstlich an der K 113 die Kircher Bauernschaft (Isernhagen KB) und ganz im Süden des Gemeindegebietes der Siedlungskern Altwarmbüchen. Nach dem Vortrag der Antragstellerin in der mündlichen Verhandlung vom 1. Juli 2010 finden sich in den Bauernschaften hochwertige Wohngebiete, während dies im übrigen Gemeindegebiet, besonders in Altwarmbüchen und östlich der Autobahn A 7 nicht der Fall ist. Das Gemeindegebiet innerhalb des Siedlungsbeschränkungsbereichs ist durch den RROP 2005 nördlich und südlich der Siedlungsachse entlang der K 113 durch den RROP der Region Hannover als Vorsorgegebiet für Naturschutz ausgewiesen. Ein sehr kleiner Bereich im Süden ist Vorranggebiet. Die Vorsorgeflächen sind überwiegend gleichzeitig ausgewiesene Landschaftsschutzgebiete. Ein aktuelles Landschaftsprogramm auf Landesebene existierte zur Zeit der Planaufstellung für den LROP 2008 nicht.

Bereits das Landesraumordnungsprogramm in der Fassung von 1994 (LROP 1994) enthielt in seinem Teil II eine Festlegung über einen Siedlungsbeschränkungsbereich für den Flughafen Hannover-Langenhagen mit einer Isophone von 62 dB(A). Der Siedlungsbeschränkungsbereich in Ziffer C 2.4 11 erfasste ca. 59 ha des Gemeindegebietes der Antragstellerin, davon entfiel der Hauptteil auf die Ortschaft Isernhagen NB, wenig Fläche auf HB und nur ein ganz geringer Anteil auf KB.

Das LROP 2008 vergrößerte den Siedlungsbeschränkungsbereich gegenüber dem LROP 1994 auf dem Gebiet der Antragstellerin ca. um den Faktor 4,8. Der Siedlungsbeschränkungsbereich 2008 ist ca. 1/4 stärker in der Nord-Süd-Ausdehnung als der Siedlungsbeschränkungsbereich 1994 und misst nunmehr an der Stelle der stärksten Ausdehnung ca. 2 km. Nach Osten und Westen hin ist der Siedlungsbeschränkungsbereich sehr deutlich ausgeweitet worden; insgesamt hat er jetzt eine Länge von ca. 13 km. Der Siedlungsbeschränkungsbereich LROP 1994 erfasste 4,5% des Gemeindeterritoriums, der Siedlungsbeschränkungsbereich LROP 2008 belegt 22% der Fläche (zum Vergleich: Garbsen: 31,04%; Langenhagen: 41,86% nach LROP 2008). Neu erfasst wurden bei der Antragstellerin 226 ha des Gemeindegebietes (Garbsen: 86, 6 ha; Langenhagen: 12,4 ha, Hannover: 4,9 ha); insgesamt fallen in den Beschränkungsbereich nun ca. 280 ha gemeindliches Territorium der Antragstellerin.

Von der Fläche des Siedlungsbeschränkungsbereich 2008 auf dem Gebiet der Antragstellerin entfallen auf Isernhagen NB 125 ha; der zusammenhängend bebaute Bereich dieses Ortsteiles fällt erstmals vollständig in den Siedlungsbeschränkungsbereich. Auf HB entfallen ca. 59 ha, der bebaute Bereich liegt größtenteils außerhalb des Siedlungsbeschränkungsbereichs. KB ist mit 96 ha betroffen, die Bebauung liegt erstmals vollständig im Siedlungsbeschränkungsbereich. NB und KB werden dadurch weitgehend auf den status quo festgeschrieben, HB und FB sind weniger betroffen. Die Antragstellerin hat unwidersprochen vorgetragen, diese Festschreibung würde langfristig zum Niedergang der Bauernschaften, etwa auch zu Schulschließungen, führen.

Im Vorfeld des förmlichen Planaufstellungsverfahrens fertigte das Ministerium für Landwirtschaft ab Januar 2004 den Planentwurf für den LROP 2008 (Aktenband 302/23-1-1). In diesem Stadium regte das MW mit Schreiben vom 8. März 2005 an, auf eine Festlegung zu einem Siedlungsbeschränkungsbereich zu verzichten. Flugzeuge würden immer leiser und daher müsse ein neuer Siedlungsbeschränkungsbereich kleiner werden als der Siedlungsbeschränkungsbereich nach LROP 1994. Um dies zu vermeiden, solle das Thema nicht angesprochen werden. Dieser Vorschlag fand in der Folge kein Gehör, weil der alte Siedlungsbeschränkungsbereich tatsächlich überholt und rechtlich angreifbar sei. Außerdem sei es Zeit, die durch frühere Flüge in die SU bedingte, jetzt aber nicht mehr notwendige "Haifischflosse" im Siedlungsbeschränkungsbereich zu beseitigen.

Der öffentliche Teil des Planungsverfahrens wurde durch Bekanntmachung im NdsMinBl vom 4. Mai 2005 (S. 296) eingeleitet. Auf S. 298 wurde zu den allgemeinen Planungsabsichten mitgeteilt, dass u.a. Festlegungen im LROP Teil II getroffen werden sollten "zum Lärmschutz für den Flughafen Hannover hinsichtlich aktueller Grundlagen und Daten zu Lärm- und Siedlungsbeschränkungsbereichen". Unter II. wurde auf S. 298 mitgeteilt, dass eine integrierte Umweltprüfung stattfinden solle und ein Umweltbericht angefertigt werde. In Ziffer III. wurden alle öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts etc. aufgefordert, Hinweise und Anregungen bis zum 10. Juni 2005 einzureichen. Die Antragstellerin machte von der Stellungnahmemöglichkeit zu diesem Zeitpunkt keinen Gebrauch. Dagegen meldeten sich die Stadt Garbsen und die Region Hannover. Die Stadt Garbsen trug vor, es solle angestrebt werden, den Flughafenlärm möglichst gering zu halten. Die Region Hannover begrüßte die Festlegung.

Zwecks Berechnung eines neuen Siedlungsbeschränkungsbereichs forderte der Antragsgegner die Beigeladene am 30. Juni 2005 auf, Daten nach einem bestimmten Datenerfassungssystem (DES) zuzuliefern. Bezugsjahr sollte das Jahr 2004 sein. Dafür war es u.a. erforderlich, geographische Flughafendaten aufzubereiten, die Flugbewegungen getrennt nach Flugzeugklassen, Start- Landevorgängen auf den unterschiedlichen Bahnen in unterschiedlichen Richtungen und nach Flugbewegungszeiten (Tag/Abend/Nacht) zu erfassen, Flugrouten anzugeben und eine Verkehrsprognose bis zum Jahr 2020 zu erstellen.

Diese Datengrundlage wurde am 28. April 2006 dem Antragsgegner und dann dem Gutachter zugeleitet. Dieser berechnete später den Siedlungsbeschränkungsbereich in den von dem Antragsgegner verlangten Varianten. Er glich die Angaben der Beigeladenen zum Flughafen und zu den Flugrouten mit anderen Datenquellen ab und kam zur Übereinstimmung. Die reale Bahnnutzung wurde nach den Tagesdaten berechnet, weil die Beigeladene Nachtwerte nicht geliefert hatte (Bericht S. 13).

Im Oktober 2005 war ein erster Referentenentwurf für den Plan und die Erläuterungen fertig. Im Planaufstellungsverfahren für das LROP 2008 wurde eine strategische Umweltprüfung durchgeführt und der Begründung des Planentwurfs (in der Begründung des Planentwurfs nach Stand 2006 als Teil D der Begründung) ein Umweltbericht beigefügt, der durch ein privates Planungsbüro in Zusammenarbeit mit dem Antragsgegner erstellt wurde. Die Zusammenfassende Erklärung wurde bis zum Mai 2007 verfasst.

Der Planungsträger legte ab November 2005 den Umfang und Detaillierungsgrad des Umweltberichts fest. Dabei wurden die betroffenen Behörden bis zum 8. Dezember 2005 beteiligt.

Der im Internet eingestellte Umweltbericht zum LROP 2008 ist in drei Schichten aufgebaut. Der Ausgangsbericht (Ziffern D 1-5) wurde in Bezug auf den Ausgangsentwurf des LROP erstellt. Eine zweite Schicht enthält die Änderungen, die nach Auswertung des Beteiligungsverfahrens erforderlich wurden (Ziffer 6.1). Schließlich betrifft die Ziffer 6.2 die Änderungen des Umweltberichts nach Abschluss sämtlicher Beteiligungen, auch des Landtages.

Die Angaben des Umweltberichts zum Siedlungsbeschränkungsbereich haben im Verlauf des Planaufstellungsverfahrens keine Veränderung erfahren. Der Umweltbericht führt, soweit hier erheblich, auf S. 119, 120 zum Siedlungsbeschränkungsbereich für den Flughafen Hannover-Langenhagen aus:

"Die Festlegungen [...] führen zur Vermeidung möglicher erheblicher nachteiliger Auswirkungen insbesondere für den Menschen und seine Gesundheit vor allem in Wohnbereichen und dessen Umfeld sowie besonders lärmempfindlicher Einrichtungen, indem vor allem deren Heranwachsen an militärische Flug- und Übungsplätze sowie an den Verkehrsflughafen Hannover-Langenhagen verhindert wird bzw. werden soll. Die Wirkung der Festlegung 07 geht über diejenige zur Festlegung von Lärmschutzbereichen nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm hinaus, insbesondere indem zur Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs ein Wert der Lärmbelastung von 55 LDEN (Level DayEveningNight) und nicht wie zur Abgrenzung von Lärmschutzbereichen noch 67 dB(A) für Schutzzone II nach dem Fluglärmgesetz bzw. 60 dB(A) nach dem Entwurf des überarbeiteten Fluglärmgesetzes zugrunde gelegt wird. Im Landesraumordnungsprogramm soll damit der vorsorgende Charakter eines Siedlungsbeschränkungsbereichs zum Ausdruck kommen.

Nähere Aussagen zu im Einzelnen zu erwartenden Auswirkungen können erst im Rahmen konkreter Planungen und auf der Ebene der Regionalen Raumordnungsprogramme getroffen werden.

Alternativenprüfung: Alternativen zu den vorgesehenen Festlegungen, insbesondere mit günstigeren Umweltauswirkungen, sind auf dieser Planungsebene nicht erkennbar.

Ergebnis: Die Festlegungen tragen zur Vermeidung erheblicher nachteiliger immissionsbedingter Umweltauswirkungen durch Lärm bzw. stoffliche Belastungen bei. Die Auswirkungen aufgrund der Festlegungen lassen sich erst auf der Ebene der Regionalen Raumordnungsprogramme erkennen und beurteilen."

Im Umweltbericht werden die tatsächlichen Lärmimmissionen nach der gesetzlich geforderten strategischen Lärmkarte nach § 47 c Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 47 b Nr. 5 BImSchG für den Großflughafen Hannover-Langenhagen nicht berücksichtigt, weil die Karte nicht binnen der gesetzlichen Frist bis zum 30. Juni 2007 vorlag, sondern erst Ende des 3. Quartals 2007.

Bereits vor Einleitung des gesetzlichen Beteiligungsverfahrens fand am 13. Juni 2006 ein Informationstermin beim Ministerium unter Teilnahme der Antragstellerin, der Stadt Garbsen, der Stadt Langenhagen und der Region Hannover statt. Bei diesem Termin wurde die Alternative zwischen einem Siedlungsbeschränkungsbereich mit einer Isophone von 57 dB(A) und von 55 dB(A) vorgestellt und besprochen. Weiter wurde mitgeteilt, dass die Isophone in dem Umgebungslärmwert LDEN berechnet werden solle. Für die Festlegung des Wertes sei von Bedeutung, dass ab 60 dB(A) die Entschädigungspflicht nach dem Fluglärmgesetz einsetze. Der Sachverständigenrat für Immissionsschutz empfehle 55 dB(A) als Zielwert. Die Regelung des RROP über Siedlungserweiterungen ländlicher Siedlungen (5% Regelung) solle berücksichtigt werden.

Das Beteiligungsverfahren wurde durch Bekanntmachung im NdsMinBl. Nr. 39/2006 S. 1052 eingeleitet. Der Antragsgegner machte dabei den Planentwurf samt Begründung mit Umweltbericht, aber noch ohne Zusammenfassende Erklärung bekannt. Die Auslegung fand vom 15. November 2006 bis zum 31. Januar 2006 statt. Den betroffenen Gemeinden, Behörden etc. wurde der Entwurf des LROP 2008 mit Schreiben vom 10. November 2006 zur Stellungnahme zugeleitet. Ausweislich dieses Schreibens war der Umweltbericht der Sendung als Compact Disc beigefügt. Auf Wunsch konnte eine Papierfassung zugesandt werden.

Im zeitlichen Umfeld und während des Beteiligungsverfahrens wurde eine Reihe von Einwendungen erhoben. Schon am 13. November 2006 übersandte die Antragstellerin ein Schreiben an den Antragsgegner, in dem sie hinsichtlich des Siedlungsbeschränkungsbereichs rügte, dass ihre Ortschaften NB und KB auf den status quo festgeschrieben würden, HB und FB seien zu 50% betroffen. Im Übrigen wies sie auf die Regelungen des RROP 2005 der Region Hannover für die Siedlungsentwicklung hin.

Die Antragstellerin nahm weiter mit Schreiben vom 15. Februar, 12. April und 5. Juni 2007 zum Entwurf des LROP Stellung. Sie trug vor, ihre Planungshoheit werde zu gering und das Nachtfluginteresse des Flughafens zu hoch gewichtet. Es sei eine unzumutbare Härte, wenn eine Siedlungsentwicklung nach dem Jahr 2015 gar nicht mehr möglich sei. Der Plan müsse das Wachstum des Flughafens begrenzen. Mit Schreiben vom 5. Juni wurde moniert, der Antragsgegner betrachte den Siedlungsbeschränkungsbereich als "zwangsläufige Folge" der bestehenden Genehmigungslage. Außerdem verlangte die Antragstellerin eine stärkere Beachtung ihres Flächennutzungsplanes. Die erstellte Prognose sei nicht überzeugend.

Die Stadt Garbsen rügte ebenfalls die Verkehrsprognose und die Gewichtung der kommunalen Planungshoheit. Alternativen in Gestalt aktiven Lärmschutzes seien nicht geprüft worden. Der Siedlungsbeschränkungsbereich müsse mit dem neuen Fluglärmgesetz abgestimmt werden. Die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs erfordere auch eine Würdigung im Umweltbericht.

Die Region Hannover forderte hinsichtlich des Siedlungsbeschränkungsbereichs, dass die 5% Regelung des RROP 2005 der Region unberührt bleiben solle. Darüber hinaus müsse das neue LROP 2008 zur Flugroutenoptimierung beitragen.

Die Stadt Langenhagen bat um Begrenzung des Flugbetriebs insbesondere durch Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes, um Ausdehnung der Übergangsfrist und volle Anwendung der Übergangsregelung auf die Stadt. Auch Langenhagen beanstandete die Verkehrsprognose.

Privatpersonen brachten weitere Einwendungen zum Siedlungsbeschränkungsbereich vor. Insgesamt wurde geltend gemacht: Vereinzelt wird vorgebracht, die Verkehrsprognose sei nicht belastbar und nicht nachvollziehbar sowie die Bahnverteilung nicht begründet. Regelmäßig rügen die Bürger, Gesundheit und Eigentum (Vermietung) würden zu niedrig gewichtet, die Flughafeninteressen zu hoch. Generell wird als Alternative aktiver Schallschutz gefordert, dabei meist in Bezug auf die zu hohe Gewichtung von Nachtfluginteressen (also vice versa Forderung nach Nachtflugbeschränkungen), auf Flugroutenfestlegungen, Festlegungen bzgl. lärmarmer Maschinen, Festlegung zu Ab-/Anflugverfahren, Lärmkontingentierungen. Pauschal wird gerügt, ein Ausgleich der konfligierenden Belange sei nicht wirklich vorgenommen worden.

Die Beigeladene wandte gegen den Entwurf ein, dass die 5%-Übergangsregelung in der Festlegung zum Siedlungsbeschränkungsbereich mit ihren Belangen nicht vereinbar sei. Sie betonte die internationale Ausrichtung des Flughafens.

Ein Erörterungstermin mit den Einwendern fand hinsichtlich der Festlegung "Siedlungsbeschränkungsbereich" am 4. Mai 2007 statt. Der Antragsgegner wies dabei darauf hin, einige von der Antragstellerin gerügte Mängel der Prognose bei der Datenerfassung und -berechnung seien rein redaktioneller Natur. Für Nachtflugbeschränkungen sei die Raumordnung nicht zuständig. Die Antragstellerin hielt ihre Einwendungen aufrecht und rügte weiter, die Basierung der Berechnung auf der Bahnverteilung für 2004 sei unzureichend; die Zahlen enthielten auch keine Bahnverteilungsangaben für Nachtflüge. Im Übrigen wurde im Erörterungstermin vielfach gerügt, der Lärmschutz und die Planungshoheit hätten ein zu geringes, die Flughafenentwicklung ein zu hohes Gewicht in der Abwägung.

Mit Schreiben vom 9. August 2007 reagierte der Antragsgegner auf die Stellungnahmen der Antragstellerin. Er stellte klar, dass er die Ausdehnung des Siedlungsbeschränkungsbereichs nicht als "zwangsläufige Folge" der Genehmigungsbescheide betrachte. Die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs habe keinerlei präjudizielle Wirkung auf künftige Eröffnungskontrollentscheidungen des Flughafens.

Am 3. August 2007 wandte sich die Antragstellerin an den Antragsgegner und wies noch einmal darauf hin, dass ihre Planungshoheit unangemessen eingeschränkt werde. Insbesondere werde die Ausnutzung der durch den RROP 2005 ermöglichten Siedlungsentwicklung mit einem erlaubten Zuwachs bis zu maximal 7% unzumutbar erschwert.

In der Folge wurden die erhobenen Einwände abgewogen. Am 26. Juni 2007 beschloss das Kabinett über den Entwurfstand und dessen Zuleitung an den niedersächsischen Landtag. Bei dieser Befassung beschloss die Landesregierung über den textlichen und zeichnerischen Planentwurf, die Planbegründung, den Umweltbericht und die Zusammenfassende Erklärung. Dem Kabinett lag auch ein Materialband vor, der auf S. 187 ff (Siedlungsbeschränkungsbereich S. 196) die wesentlichen Ergebnisse des Beteiligungsverfahrens enthielt, also die vorgebrachten Stellungnahmen und den Abwägungsvorschlag. In diesem Vorschlag wurden die vorgebrachten Bedenken gegen die Festlegung eines Siedlungsbeschränkungsbereichs als Ziel der Raumordnung mit dem vorgesehenen Umfang zurückgewiesen. Die Abwägungsentscheidung lautet:

"Abwägungsvorschlag: nicht folgen.

Die Regelung des Siedlungsbeschränkungsbereiches und die der Regelung zu Grunde liegenden Annahmen werden grundsätzlich als sach- und problemgerecht anerkannt. Dies gilt ausdrücklich auch für die Prognosedaten.

Die für 2020 angenommene Zahl der Flugbewegungen liegt geringfügig unterhalb der Steigerungsraten, die der Bund seinen Planungen zu Grunde legt. Die Flugbewegungen können im Rahmen der vorhandenen Flughafeninfrastruktur abgewickelt werden. Die tatsächliche Flugverkehrsentwicklung, zum Beispiel hinsichtlich der Verteilung über den Tagesverlauf, der Flugzeugklassen so wie der Nutzung der Start- und Landebahnen, wird durch die Festlegungen der Raumordnung nicht bestimmt. Die raumordnerischen Regelungsmöglichkeiten beziehen sich auf die Vorsorge und Sicherung hinreichender Abstände zur Vermeidung neuer Betroffenheiten. Hierbei sind keine rechtlichen Möglichkeiten eröffnet, um direkt auf bestehende Genehmigungen (Bestandsschutz, Betriebsgenehmigung) einzuwirken. Im Rahmen der raumordnerischen Abwägung der öffentlichen Belange und der Schutzgüter muss im vorliegenden Fall davon ausgegangen werden, dass der Schutz der Bürgerinnen und Bürger, die bereits heute in von Fluglärm betroffenen Bereichen leben, durch die bestehenden fachgesetzlichen Regelungen, insbesondere des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm sowie des Luftverkehrsgesetzes, gewährleistet ist.

Regelungen zum (Nachtflug-) Betrieb am Flughafen Hannover-Langenhagen sind Aufgabe der zuständigen Luftfahrt- und Genehmigungsbehörde, die nach den Vorgaben des Luftverkehrsgesetzes verpflichtet ist, die Flughafenanwohnerinnen und -anwohner vor unzumutbarem und gesundheitsgefährdendem Fluglärm zu schützen. Diesem gesetzlichen Auftrag wird unter anderem dadurch nachgekommen, dass in der grundsätzlich unbefristeten und unbeschränkten Betriebsgenehmigung im Zusammenhang mit dem Nachtflugverkehr Betriebsbeschränkungen (z.B. Ausschluss bestimmter Luftfahrzeugtypen in der Nacht) verfügt worden sind, die im Zusammenwirken mit dem vom Flughafen durchgeführten Schallschutzprogramm (passive Schallschutzmaßnahmen) geeignet sind, Gesundheitsbeeinträchtigungen der betroffenen Anwohner zu vermeiden. Diese Maßnahmen werden erforderlichenfalls der Flugverkehrs- und Lärmentwicklung angepasst."

Aus den Planakten ergeben sich folgende Voraussetzungen für die Abwägungsentscheidung: Die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereich im LROP 2008 geht von einem jährlichen Verkehrszuwachs (Flugbewegungen) für den Flughafen Hannover-Langenhagen von durchschnittlich 2,2% aus, bis zum Jahr 2020 insgesamt 41,5%. Das entspricht den Prognosen für den Durchschnitt der deutschen Verkehrsflughäfen (S. 25 Masterplan zur Entwicklung der Flughafeninfrastruktur 2006, Anlage B 6). Die Zuwächse für die unterschiedlichen Flughäfen sind prozentual sehr ähnlich; sie liegen z.B. für die Flughäfen Frankfurt/M., Hamburg und Hannover jeweils im engen Bereich um 40%. Der Antragsgegner hat die Verkehrsprognose von der Beigeladenen zuliefern lassen und nach eigenen Angaben auf Plausibilität geprüft. Anlass zu Beanstandungen habe nicht bestanden. Die bundesweit üblichen Wachstumsprognosen lägen eher bei 5% als bei 3%.

Die Verkehrszunahme verteilt sich auf die Zeitfenster wie folgt: Tagfenster (06.00-18.00 h): 33,6% Steigerung; Abend (18.00-22.00 h): 45,4% Zuwachs; Nachtfester (22.00-06.00 h): 75,1% Zunahme der Flugbewegungen. Das führt insgesamt zu einem Lärmzuwachs von ca. 30%. Der Nachtzuwachs würde von 36 Flugbewegungen pro Nacht im Jahr 2007 zu 63 im Jahr 2020 führen. Das ergibt für das Prognosejahr 2020 im Durchschnitt eine nächtliche Flugbewegung nach jeweils 7, 61 Minuten. Der prognostizierte Verkehrszuwachs ist nach Verkehrsarten und in den einzelnen Flugzeugklassen durch Veraltung von Baumustern und Veränderung der Verkehrsströme sehr unterschiedlich ausgeprägt.

Der Antragsgegner hat sich dafür entschieden, die Isophone des Siedlungsbeschränkungsbereichs in Bezug auf einen einheitlichen Tag/Abend/Nacht-Wert (LDEN) zu berechnen, wie dies im Bereich des Umgebungslärms vorgesehen ist. Dieser Wert wird über eine Rechenformel aus getrennten Werten für die drei Zeitfenster abgeleitet.

Der Antragsgegner wählte für die Isophone einen Wert von 55 dB(A) bezogen auf den LDEN aus. Er hatte zunächst vom Gutachter mehrere Varianten für den LDEN und den Lnight auf der Basis der Realverteilung auf die Bahnen und auf der Basis der Maximalverteilung auf die Bahnen berechnen lassen. Im Ergebnis entschied der Antragsgegner sich für eine Isophone mit 55 dB(A) auf der Grundlage der Realverteilung, weil die Basis der Maximalverteilung zu einem zu großen Eingriff in die Planungshoheit betroffener Gemeinden geführt hätte. Der gewählte Siedlungsbeschränkungsbereich umfasst insgesamt 67,61 qkm, ein an der maximalen Bahnnutzung orientierter Siedlungsbeschränkungsbereich hätte 82,17 qkm beinhaltet.

Der Antragsgegner betont in seiner Abwägung der Stellungnahmen wiederholt, aktiver Lärmschutz und insbesondere Nachtflugregelungen seien Sache der jeweils zuständigen Behörden und lägen nicht in der Zuständigkeit der Raumordnungsplanung. Es sei hinsichtlich der Eröffnungskontrollen für den Flughafen der zur Zeit des Inkrafttretens des LROP 2008 geltende Rechtsrahmen zu Grunde zu legen. Von einer merklichen Minderung in den Steigerungsraten des Nachtflugverkehrs sei aus Rechtsgründen nicht auszugehen.

Die Beteiligung des Landtages ergab hinsichtlich des Siedlungsbeschränkungsbereichs keine wesentlichen Veränderungen. Die Landesregierung beschloss schließlich in ihrer 202. Sitzung am 18. Dezember 2007 den LROP 2008 als Verordnung. Dem Kabinett lag der Plan samt Begründung vor. Hinsichtlich der vorgebrachten Stellungnahmen und der Abwägungsvorschläge verwies die Kabinettsvorlage auf S. 4 auf den Kabinettsbeschluss vom 26. Juni 2007. Dieses Material wurde nicht erneut vorgelegt.

Die Rechtsverordnung wurde am 21. Januar 2008 ausgefertigt und im NdsGVBl. Nr. 2 vom 29. Januar 2008 (S. 26 ff) bekanntgemacht. Die Bekanntmachung als Plan erfolgte im NdsMinBl. Nr. 4/2008, S. 171. In dieser Bekanntmachung wurde auf die Möglichkeit der Einsichtnahme in Plantext, zeichnerische Darstellung, Umweltbericht, Zusammenfassende Erklärung und Überwachungsfestsetzungen hingewiesen. Die Bekanntmachung vermerkt, dass die Dokumente auch über Internet zugänglich sind. Rügeobliegenheiten sind nicht angesprochen.

Das bekanntgemachte LROP 2008 trifft die oben im Wortlaut wiedergebene Festlegung Ziffer 2.1 08 zum Siedlungsbeschränkungsbereich für den Flughafen Hannover-Langenhagen. Die Festlegung ist durch Fettdruck hervorgehoben.

Die Antragstellerin verfügte zum Zeit des Kabinettsbeschlusses noch nicht über den von der Gemeinde nach § 47 e Abs. 1 i.V.m. § 47 d Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG (vgl. für die Zuständigkeit ebenso Zust-VO Umwelt - Arbeitsschutz § 1 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. Anlage 1 Ziffer 8.1.1.14) aufzustellenden Lärmaktionsplan; dieser wurde daher von dem Antragsgegner auch nicht bei der Abwägung berücksichtigt.

In den Erläuterungen zum Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen 2008 heißt es im Abschnitt 2.1. zu Ziffer 08 auf S. 77/78 (Die "Erläuterung" S. 77/87 zum Siedlungsbeschränkungsbereich entspricht wortidentisch der im Internet wiedergegebenen "Begründung" S. 31/32):

"Für den Verkehrsflughafen Hannover-Langenhagen wird der Siedlungsbeschränkungsbereich und das damit verbundene Ziel der Raumordnung im Landes-Raumordnungsprogramm abschließend festgelegt. Diese Festlegung auf Landesebene entspricht der Bedeutung dieses Flughafens für das Land Niedersachsen insgesamt. Die räumliche Nutzung im Umfeld dieses Flughafens für Wohnsiedlung und für besonders lärmempfindliche Nutzungen wie Krankenhäuser, Altenheime, Erholungsheime, Schulen wird aus Vorsorge zum Schutz der Bevölkerung vor Fluglärmbelastung eingeschränkt. Eine Zunahme der Anzahl fluglärmbelasteter Personen wird damit verhindert.

Die raumordnerische Festlegung ist notwendig, weil die Lärmschutzbereiche nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm im Wesentlichen unter Entschädigungsgesichtspunkten konzipiert sind, wobei der vorbeugende Einfluss auf die Bauleitplanung als Mittel des Lärmschutzes keine Beachtung findet. Die Lärmschutzbereiche nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm sind daher als räumliche Steuerungsinstrumente des vorsorgenden Lärmschutzes nicht geeignet.

Die raumordnerische Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs bezieht sich auf die Gebiete mit einer ermittelten Lärmbelastung von über 55 dB(A) für den Lärmindex LDEN und soll die weitere Wohnsiedlungsentwicklung innerhalb dieser Gebiete verhindern. Dies gilt für die Flächennutzungs- und Bebauungsplanentwicklung wie auch für Satzungen gemäß § 34 Absatz 4 BauGB.

Für die Gemeinde- bzw. Ortsteile, die gegenüber dem Landesraumordnungsprogramm 1994 erstmals von dem Siedlungsbeschränkungsbereich erfasst werden, soll für die Siedlungsentwicklung bis zum Jahr 2015 gelten, dass im Rahmen einer konsolidierenden Siedlungsentwicklung in Flächennutzungsplänen bis zum 31. Dezember 2015 maximal 5% neue Wohnbauflächen und gemischte Bauflächen bezogen auf die vorhandene Siedlungsfläche in dem vom Siedlungsbeschränkungsbereich erstmals umfassten Bereich dargestellt werden können. Als vorhandene Siedlungsfläche ist die diejenige Fläche zu verstehen, die bei In-Kraft-Treten dieser Änderungsverordnung bauleitplanerisch als Siedlungsfläche ausgewiesen ist. Darüber hinaus ist eine Entwicklung, die 5% in den neu hinzu gekommenen Gebieten überschreitet, nicht zulässig. Für die Umsetzung der Darstellungen aus den Flächennutzungsplänen in verbindliche Festlegungen in Bebauungsplänen gilt der o. a. Zeitpunkt nicht.

In Ergänzung des durch bestehende fachgesetzliche Regelungen gewährleisteten Schutzes der Bürgerinnen und Bürger, die bereits heute in von Fluglärm betroffenen Bereichen leben, vor Gesundheitsgefährdungen, gelten die in Ziffer 2.1 06 getroffenen Regelungen zum Schutz vor Lärmbeeinträchtigungen.

Die Regelung nach Satz 6 betrifft die Verlagerung der empfindliche Nutzungen Schulen und Tageseinrichtungen aus dem unmittelbaren Flughafenbereich. Mit dem Abrücken solcher vorhandenen Nutzungen von der Lärmquelle Verkehrsflughafen kann im Einzelfall ein höherer Lärmschutz für die Betroffenen erreicht werden. Die Ausnahmeregelung trägt dem Aspekt Rechnung, dass durch eine Verlagerung derartiger Einrichtungen den im Siedlungsbeschränkungsbereich ansässigen Betroffenen für deren Nutzung keine unzumutbaren Wege entstehen sollen. Der Umfang der Nutzung darf dabei nicht wesentlich erhöht werden. Das Ziel, eine zahlenmäßige Zunahme fluglärmbelasteter Personen zu verhindern, bleibt damit erhalten."

Das LROP 2008 wurde unter Bereinigung des Wortlautes am 8. Mai 2008 neu bekanntgemacht. Zu diesem Zweck wurde der Plan im NdsGVBl. vom 22. Mai 2008 neu verkündet. Der Plan und seine Begründung wurden zudem erneut unter Hinweis auf die Einsichtsmöglichkeiten im Ministerialblatt bekannt gemacht (NdsMinBl. Nr. 30/2008 S. 825). In diese Bekanntmachung wurde die Rügeobliegenheit binnen Jahresfrist nach § 10 NROG 2007 aufgenommen.

Die Antragstellerin hat am 30. Januar 2009 den Normenkontrollantrag gegen die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs im LROP 2008 gestellt.

Während des Normenkontrollverfahrens ist am 26. Oktober 2009 durch Teilwiderruf der Anlagengenehmigung eine neue Nachtflugregelung getroffen worden. Diese enthält keine quantitativen Beschränkungen hinsichtlich der Zahl von Flugbewegungen, sondern im Wesentlichen Regelungen über die Flugzeugtypen, deren Flugbewegungen in benannten Zeitfenstern (22.00 h - 05.59 h und 23.00 h - 05.59 h) zulässig sind.

Die Antragstellerin hält das LROP aus vielfältigen Gründen für rechtswidrig. Sie bringt insbesondere vor:

Die Begründung zum LROP 2008 sei rechtsfehlerhaft, weil im Rechtssinne nicht vorhanden, zumindest aber unvollständig. Das gelte einerseits für die Abwägung der Planungshoheit der Antragstellerin, andererseits besonders auch für Umweltbelange. Nicht ausreichend sei es, diese Belange in einem gesonderten Teil der Begründung zu behandeln oder in der Zusammenfassenden Erklärung. Im Umweltbericht fehlten erforderliche Angaben zu den Auswirkungen des Siedlungsbeschränkungsbereichs und zu vorhandenen Schutzgebieten. Schließlich sei der Umweltbericht der Antragstellerin im Planaufstellungsverfahren auch nicht übersandt worden.

Ihre Planungshoheit sei in der Abwägung ignoriert und jedenfalls nicht angemessen berücksichtigt worden. Aus ihrem aktuellen Flächennutzungsplan und einen Beiplan "Entwicklungsplanung, Konzept Siedlung - Verkehr" ergebe sich im Vergleich mit der Karte zum Siedlungsbeschränkungsbereich, welche Entwicklungsvorhaben für Wohnbebauung betroffen seien. Die Vorhaben in Kirchhorst, Altwarmbüchen und in der Forster Bauernschaft blieben unberührt. Soweit der Siedlungsbeschränkungsbereich 2008 nach Osten über die Autobahn A 7 hinausgreift, erfasse er ein Waldgebiet und verhindere dort keine Wohnbauplanung. Die Ausdehnung des Siedlungsbeschränkungsbereichs LROP 2008 habe aber bei dessen Inkrafttreten (ausweislich der von der Antragstellerin eingereichten Karte zum Vergleich Siedlungsflächen und Siedlungsbeschränkungsbereich, Stand 2009) 15,6 ha aktueller (Planungshorizont 2010) Siedlungsentwicklung und 8,4 ha langfristig ins Auge gefasster Siedlungsflächen betroffen.

Die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs als Ziel der Raumordnung sei nicht erforderlich und angemessen gewesen. Alternativen seien rechtswidrig nicht geprüft worden. Die Belange der Antragstellerin und der Beigeladenen seien sachwidrig ungleich bewertet worden.

Fehlerhaft sei der Antragsgegner auf S. 77/78 des Erläuterungsberichts davon ausgegangen, der Umfang des Siedlungsbeschränkungsbereichs sei notwendige Konsequenz aus der bestehenden Genehmigungslage und dem Fluglärmgesetz. Vielmehr sei es so, dass das Fluglärmgesetz gleichsam abschließend Lärmschutzbereiche vorsehe. Der Antragsgegner habe insoweit falsche Rechtstatsachen in die Abwägung eingestellt.

Ihre besondere Siedlungsstruktur sei zu Unrecht nicht beachtet worden. Die Abwägung hätte tatsächlich und rechtlich vom Ist-Zustand ausgehen müssen. Der Antragsgegner habe aber die Ist-Lärmdaten nicht erhoben und sei sogar falsch von einem Ist-Immissionswert von 55 dB(A) für den Siedlungsbeschränkungsbereich ausgegangen. Zu Unrecht seien nicht Daten aus strategischen Lärmkarten in die Abwägung eingebracht worden. Auch rechtlich sei vom status quo, also von den bestehenden Genehmigungen auszugehen. Der vom Antragsgegner prognostizierte Verkehr könne aber in deren Rahmen nicht abgewickelt werden. Die Antragsgegnerin habe insoweit zu Unrecht die Vorlage der Eröffnungskontrolldokumente verweigert.

Der Antragsgegner habe verkannt, die dem LROP 2008 zu Grunde liegende Verkehrsprognose dürfe nur im Rahmen der existierenden Eröffnungskontrollentscheidungen erfolgen. Der Antragsgegner habe berücksichtigen müssen, dass die zur Zeit des Verordnungserlasses maßgebliche Nachtflugregelung Ende 2009 auslaufe und aus Rechtsgründung durch eine restriktivere Regelung ersetzt werden müsse. Deswegen habe der Antragsgegner in seine Verkehrsprognose nur Nachtverkehre einstellen dürfen, die für Bestand und Entwicklung des Flughafens (iS der Rechtsprechung des BVerwG zu Eröffnungskontrollen für Flughäfen) notwendig und unvermeidlich seien; der Abwägungsvorgang sei daher auch aus diesem Grunde fehlerhafter. Der gesetzlich erforderliche Lärmaktionsplan hätte in die Abwägung eingestellt werden müssen, habe aber zur Zeit der Abwägung noch nicht vorgelegen. Die Verkehrsprognose selbst sei falsch und aus den vorliegenden Zahlen nicht ableitbar.

Die Antragstellerin beantragt,

Der Antragsgegner und die Beigeladene beantragen,

Sie sind der Ansicht, dass die angegriffene Regelung nicht unter formalen Fehlern leidet. Die Umweltauswirkungen der Erweiterung des Siedlungsbeschränkungsbereichs seien berücksichtigt und positiv bewertet worden. Die Ausweisung des Siedlungsbeschränkungsbereichs führe nicht zu einer Lärmbelästigung. Diese gehe nur von dem genehmigten Flugbetrieb aus. Der Umweltbericht sei formell und inhaltlich fehlerfrei.

Die Planbegründung enthalte alle erforderlichen Angaben, insbesondere die wesentlichen Abwägungsgedanken. Hinsichtlich des Umweltberichtes reiche es nach § 5 Abs. 2 NROG und auch gemeinschaftsrechtlich aus, wenn dieser Bericht als eigenständiges Dokument neben der Begründung erstellt werde und im Internet abrufbar sei. Im Übrigen ergebe sich in Übereinstimmung mit § 6 Abs. 2 Nr. 2 NROG 2007 die Berücksichtigung der Umweltbelange aus der Zusammenfassenden Erklärung als Teil der Begründung.

Die raumordnerische Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs sei auch materiell nicht zu beanstanden. Die Planungshoheit der Antragstellerin sei selbstverständlich berücksichtigt und angemessen bewertet worden; Übergangsfristen bzw. Härtefallregelung und mögliche Zielabweichungsverfahren milderten den Eingriff. Die Übergangsregelung bis 2015 mache deutlich, dass der Antragsgegner die Planungshoheit abgewogen habe.

Auch sei die Inanspruchnahme des Gemeindegebietes geringer als in anderen Fällen. Die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs als Ziel der Raumordnung sei für die wirksame Steuerung des vorsorgenden Lärmschutzes erforderlich gewesen. Das Gewicht der Planungshoheit der Antragstellerin sei durch die Situationsgebundenheit des Raumes und dadurch gemindert, dass die Bauernschaften der Antragstellerin raumordnungsrechtlich nicht die Aufgabe der Sicherung von Wohnstätten hätten. Große Teile des Plangebietes seien ohnehin nicht bebaubar, weil Schutzgebiete oder Vorsorgegebiet für Landwirtschaft. Der Antragstellerin verblieben andere Teile des Gemeindegebietes für die Siedlungsentwicklung.

Die Beigeladene trägt ausführlich vor, dass das Fluglärmgesetz nicht abschließend die Festlegungen von Siedlungsbeschränkungsbereichen regele, u.a. weil seine Zielsetzung von der der Raumordnung abweiche.

Die Entscheidung zugunsten einer Isophone von 55 dB(A) sei u.a. deswegen gefallen, weil dieser Wert vielfach als Vorsorgewert empfohlen werde und tatsächlich unzumutbare Beeinträchtigungen in Baugebieten verhindere. Der Berechnung des Siedlungsbeschränkungsbereichs sei eine durchschnittliche Bahnverteilung der Flugbewegungen im Jahr 2004 zu Grunde gelegt worden, weil die maximale Bahnverteilung zu einem für die Antragstellerin zu belastenden Ergebnis geführt hätte.

Eine Berücksichtigung der strategischen Lärmkarten nach § 47 c Abs. 1 BImSchG sei nicht erforderlich gewesen, weil die tatsächlichen Lärmdaten zur Zeit des Verordnungserlasses für die Entscheidung unerheblich seien. Aktionspläne zum Lärmschutz seien für die raumordnerische Festlegung nicht von Bedeutung.

Die Datengrundlage für die Verkehrsprognose sei ausreichend und inhaltlich nicht zu beanstanden. Die Beigeladene insbesondere vertritt die Auffassung, die Prognose sei auf richtiger Grundlage und mit vertretbarer Methodik zustande gekommen.

Der Antragsgegner ist der Ansicht, die prognostizierten Verkehrszahlen würden von der bestehenden Genehmigungslage getragen; insofern seien künftige Eröffnungskontrollentscheidungen nicht antezipiert worden. Sie würden durch das LROP 2008 auch in keiner Weise präjudiziert. Die zu erwartende Nachtflugneuregelung dürfe ohnehin die bestehende Genehmigung nur verkürzen, wenn dies aus Gründen des Gesundheitsschutzes geboten sei; auch diese Regelung stehe mit der angegriffenen Festlegungen des LROP 2008 nicht im rechtlichen Zusammenhang. Der Antragsgegner ist der Ansicht, aktiver Lärmschutz gehöre nicht in die Raumordnung, weil insoweit keine raumordnungsrechtliche Zuständigkeit vorliege. Deswegen seien die Fragen von Flugrouten, Nachtflugbeschränkungen und lärmreduzierenden An- und Abflugverfahren nicht abwägungserheblich gewesen. Insoweit sei auf die Gewährleistung ausreichenden Lärmschutzes durch die Fachbehörden zu vertrauen.

Wegen der näheren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vortrages der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze und die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen, die in ihren auf die angegriffene Norm bezogenen Teilen Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

II.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

Die Antragstellerin hat den Normenkontrollantrag rechtmäßig auf Ziffer 2.1.08 in Verbindung mit Anhang 1 der Verordnung zur Änderung der Verordnung über das LROP Niedersachsen - Teil II - vom 21. Januar 2008 beschränkt.

An der Einhaltung der Antragsfrist bestehen keine Zweifel. Die Nummer 2 des Gesetz- und Verordnungsblattes 2008 wurde am 29. Januar 2008 herausgegeben; der Normenkontrollantrag ist am 28. Januar 2009 durch Fax gestellt worden war.

Der Normenkontrollantrag betrifft eine im Verfahren nach § 47 VwGO iV § 7 NdsAGVwGO überprüfbare Rechtsnorm. Zielfestlegungen (anderes gilt für Grundsätze der Raumordnung: BVerwG, B. v. 15.6.2009 - 4 BN 10.09 - NVwZ 2009, 1226) in Raumordnungsplänen sind Rechtsnormen im Rang unter dem Landesgesetz (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 22.10.1999, 1 K 4422/98 - BRS 62 Nr. 41; HessVGH, Urt. v. 3.11.2005 - 4 N 177/05 - BRS 69 Nr. 11; vgl. implizit BVerfG, B. v. 23.6.1987 - 2 BvR 826/83 - BVerfGE 76, 107; BVerwG, Urt. v. 20.11.2003 - 4 CN 6.03 - BVerwGE 119,217). Ausweislich der Kenntlichmachung durch Fettdruck (vgl. § 3 Abs. 5 Satz 2 NROG 2007 i.V.m. Vorbemerkung LROP 2008) soll es sich bei der Ziffer 2.1.08 um ein Ziel der Raumordnung handeln.

Ein Normenkontrollantrag kann nach § 47 Abs. 2 Satz 1, letzter HS VwGO auch von einer Behörde gestellt werden. Diese muss nicht die mögliche Verletzung eines subjektiven Rechts rügen. Für die Antragsbefugnis reicht es aus, wenn die Behörde die angegriffene Norm beachten muss. Es kommt nicht darauf an, ob sie für den Vollzug dieser Norm zuständig ist (OVG Münster, Urt. v. 17.4.2009 - 7 D 102/07 - NVwZ-RR 2009, 798 [OVG Nordrhein-Westfalen 17.04.2009 - 7 D 102/07.NE]). Eine derartige Beachtenspflicht im Hinblick auf die Ziffer 2.1 08 LROP 2008 ergibt sich für die Bauleitplanung der Antragstellerin aus § 1 Abs. 4 BauGB. Danach sind die Ziele der Raumordnung bei der Bauleitplanung zu beachten.

Es fehlt dem Antrag nicht aufgrund der Neubekanntmachung des LROP vom 08. Mai 2008 am Rechtsschutzbedürfnis für den Antrag auf Unwirksamkeitserklärung der Verordnung aus dem Januar 2008. Die Neubekanntmachung einer Norm enthält keinen neuen Geltungsbefehl. Eine Neubekanntmachung ist lediglich eine deklaratorische Klarstellung des Gesetzestextes (Nierhaus, in: Sachs, GG, 5. Aufl. 2009, Art. 82 Rn. 28; BVerfGE 14, 245 [BVerfG 25.07.1962 - 2 BvL 4/62]).

Das äußere Verfahren der Planaufstellung ist nicht zu beanstanden.

Während des Planungsverfahrens war zunächst das NROG v. 18. Mai 2001, zuletzt geändert am 5. Dezember 2004 (im Folgenden NROG 2005) in Kraft. Dieses Gesetz stand bis 31. Mai 2007 in Geltung. Bundesrechtlich war anwendbar das ROG vom 18. August 1997. Dieses Gesetz erfuhr während des Planungsverfahren vier Fassungen mit Geltung jeweils: 20.7.2004-09.05.2005; 10.05.2005-28.06.2005; 29.06.2005-16.12.2006; 17.12.2006-31.12.2008. Diese unterschiedlichen Fassungen sind hier nicht von Bedeutung. Schon die erste seit Juli 2004 geltende Fassung (ROG 2004) enthielt die sich aus der Richtlinie 2001/42/EG (Plan-UP-RiL) v. 27. Juni 2001 (Abl. EG Nr. 1 197 S. 30) ergebende Pflicht zur Durchführung einer Umweltprüfung, die erst später in das Landesrecht übernommen wurde.

Ab Juni 2007 bis zum Abschluss des Verfahrens galt ein geändertes niedersächsisches Raumordnungsgesetz (NROG 2007), das nun ebenfalls die Umweltprüfung vorsah. Die Anforderungen an das Umweltprüfungsverfahren und den Umweltbericht in § 7 Abs. 5 und 6 ROG 2004 und in § 4 Abs. 1, § 5 Abs. 2 und 3 NROG 2007 weichen nicht in hier erheblicher Weise voneinander ab. Gemäß der Übergangsregelung in § 27 Abs. 1 Satz 1 NROG 2007 waren auf Raumordnungspläne, die nach dem 1. Juni 2007 in Kraft treten, grundsätzlich die zur Zeit ihres Inkrafttretens geltenden Vorschriften anzuwenden. Als Ausnahme trifft § 27 Abs. 2 NROG 2007 eine Sonderregelung für das LROP 2008 Teil II, für das der § 2 des NROG 2007 keine Anwendung findet.

Daraus ergibt sich insgesamt, dass für die gerichtliche Beurteilung des LROP 2008 grundsätzlich die Vorschriften des NROG 2007 maßgeblich sind, sowie die unmittelbar geltenden Normen des ROG 2004 bzw. seiner Folgefassungen.

Es kann offen bleiben, ob die Publikation des Hinweises auf die Rügeobliegenheit in der Neubekanntmachung (vgl. zum Streitstand: Stock, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, § 215 Rn. 57 m.w.N.) diese Obliegenheit wirksam werden lassen konnte. Denn die entscheidungserheblichen Rügen sind innerhalb der Rügefrist erhoben worden.

Der Inhalt des Umweltberichts für das LROP 2008 entspricht hinsichtlich der Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs den gesetzlichen Anforderungen. Gemäß § 7 Abs. 5 Satz 1 ROG 2004 (hinter den die Normen des UVPG gemäß § 14o UVPG zurücktreten) war bei der Erstellung des Raumordnungsplanes eine Umweltprüfung vorzunehmen. Diese hat grundsätzlich stattgefunden.

Der Umweltbericht genügt dem Detaillierungsgrad nach § 7 Abs. 5 Satz 2 (entspricht § 5 Abs. 3 Satz 3 NROG 2007). In den Umweltbericht sind die voraussichtlichen erheblichen Auswirkungen der planerischen Festlegungen einzustellen sowie Planungsalternativen zu ermitteln, zu beschreiben und zu bewerten. Bei der Erstellung von Raumordnungsplänen sind grundsätzlich Umweltbelange zu prüfen, wenn der Plan umweltbeanspruchende Raumnutzungen ermöglicht (Spannowsky, in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, Raumordnungsrecht des Bundes und der Länder, Stand 2010, § 7 Rn. 144). Aufgrund der hohen Abstraktionsebene etwa bei der Festsetzung von Zentralen Orten sind aber nur sicher voraussehbare Auswirkungen zu untersuchen. Das gilt ebenso bei der Sicherung von Raumansprüchen für die Fachplanung (Spannowsky, a.a.O. § 7 Rn. 143; Uebbing, Umweltprüfung bei Raumordnungsplänen, Münster 2004, hrsg. v. Institut für Raumplanung) In den Umweltbericht einzustellen sind sowohl negative wie positive Umweltauswirkungen (vgl. Peters/Balla, UVPG, 3. Aufl. 2006, § 14f Rn. 12). Der Strategischen Umweltprüfung (SUP) unterliegen grundsätzlich Pläne, die rahmensetzenden Charakter für Vorhaben haben. Entsprechend dieser Zielsetzung muss auch ermittelt werden, welche Festlegungen im Einzelnen im Umweltbericht auftauchen müssen. Auch insoweit gilt, dass dies nur für Festlegungen zutrifft, die von Bedeutung für spätere Zulassungsentscheidungen sind. Auch mittelbare Bedeutung kann ausreichend sein (vgl. Peters/Balla, a.a.O. § 14b Rn. 9; Leidinger, in: Hoppe, UVPG, 3. Aufl. 2007, § 14b Rn. 36, 37). Rahmensetzender Charakter ist deutlich gegeben, wenn die Festlegung des Planes rechtlich unmittelbare Wirkung auf folgende Eröffnungskontrollentscheidungen hat. Je vermittelter diese Beziehung wird, umso schwächer ist der rahmensetzende Charakter.

Umweltauswirkungen kann auch eine Negativplanung haben, die bestimmte Nutzungen in festgelegten Gebieten untersagt. Auswirkungen treten insbesondere dann auf, wenn die Negativplanung zu umweltrelevanten Verdrängungswirkungen führt (vgl. Leidinger, a.a.O. § 14b Rn. 38). Naheliegende Planungsalternativen müssen in den Umweltbericht aufgenommen werden und auch in das Beteiligungsverfahren einfließen (vgl. Kment, in: Hoppe, a.a.O. § 14f Rn. 19). Die Alternativen müssen im Umweltbericht genannt werden; die Auswahlentscheidung muss kurz begründet werden (vgl. Kment, a.a.O. § 14g Rn. 64, 65). Bei gestuften Planungsverfahren kann sich die Umweltprüfung bei nachgeordneten Plänen entsprechend § 14f Abs. 3 Satz 3 UVPG auf die durch den Plan zusätzlich ermöglichten Umweltauswirkungen beschränken.

Inhaltlich hat der Antragsgegner darauf verwiesen, dass die Zurückhaltung zusätzlichen Siedlungsbaues zweifelsfrei positive Effekte für die Umwelt zeitige. Der Fluglärm selbst sei nicht durch den Raumordnungsplan verursacht, sondern durch die Eröffnungskontrollentscheidungen der zuständigen Behörden. Negative Umweltauswirkungen des Lärms seien daher bei diesen Entscheidungen zu prüfen und nicht bei der Erstellung des Landesraumordnungsprogrammes.

Im vorliegenden Fall ist die Festlegung 2.1 08 des LROP 2008 in erster Linie von indirekter und faktischer Bedeutung für denkbare künftige Eröffnungskontrollentscheidungen. Darüber hinaus durfte der Antragsgegner (obwohl er diesbezüglich keine Dispositionsbefugnis hat) davon ausgehen, dass solche Eröffnungskontrollentscheidungen innerhalb der projektierten Geltungsdauer des LROP nicht zu treffen sein werden, weil der prognostizierte Verkehr im Rahmen der geltenden Rechtslage abgewickelt werden kann.

Im Einzelnen: Die Festsetzung des Siedlungsbeschränkungsbereichs hat vorliegend zwei möglicherweise rahmensetzende Wirkungen.

Die erste Wirkung betrifft die Verdrängung der Siedlungsentwicklung in nicht vom Siedlungsbeschränkungsbereich betroffene Gebietsteile der Antragstellerin. Diesbezüglich hat der Antragsgegner vertretbar im Umweltbericht nicht angeführt, dass die für die Gemeinde verbindliche Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs zu einer umweltrelevanten Verdrängung der Siedlungsentwicklung in andere Teile des Gemeindegebietes führt. Diese Tatsache hat er zwar selbst in der Abwägungsentscheidung zugunsten der Festlegung vorgetragen. Es ist auf der Ebene des LROP aber noch nicht absehbar, welche Flächen von diesem Ausweichverhalten betroffen sein werden. Daher durfte der Antragsgegner die Strategische Umweltprüfung im Sinne der planerischen Zurückhaltung "nach unten abschichten" (vgl. zur Zulässigkeit: Kment, a.a.O. § 14f Rn. 34). Kommt es zu einer solchen verdrängten Siedlungsentwicklung, dann wird auf der Ebene des RROP oder der kommunalen Bauleitplanung die Umweltprüfung vorzunehmen sein.

Die zweite mögliche Wirkung ergibt sich aus den Lärmimmissionen durch den Flugverkehr innerhalb des erweiterten Siedlungsbeschränkungsbereichs. Diese sind nicht im Umweltbericht behandelt. Der Antragsgegner ging insoweit zu Recht davon aus, dass diese Immissionen nicht der Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs zuzurechnen sind. Wie dargestellt, ist insoweit ist entscheidend, ob der Plan einen Rahmen für künftige Projektentscheidungen bildet. Hier liegt lediglich eine mittelbar faktische Wirkung auf künftige Eröffnungskontrollentscheidungen vor, weil bei diesen die faktisch vorfindlichen Nutzungskonflikte zu berücksichtigen sein werden. Darüber hinaus prognostizierte der Antragsgegner vertretbar, dass solche Entscheidungen bis zum Jahr 2020 nicht fällig werden, weil die angenommene Verkehrszunahme im Rahmen der geltenden Eröffnungskontrollentscheidungen abgewickelt werden kann. Damit ist der rahmensetzende Charakter der Festlegung 2.1 08 insgesamt so schwach, dass der Umweltbericht keine Aussagen zu negativen Umwelteinwirkungen durch Lärm treffen musste.

Der Antragsgegner ist allerdings im Hinblick auf die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs davon ausgegangen, dass der Siedlungsbeschränkungsbereich in der Größe des LROP 1994 als Bestand hinzunehmen sei. Für den Umfang der Umweltprüfung erheblich sei daher nur die durch das LROP 2008 vergrößerte Fläche des Siedlungsbeschränkungsbereichs. Dies gilt nach seiner Auffassung, obwohl für das LROP 1994 nach damaliger Rechtslage rechtmäßig keine Strategische Umweltprüfung durchgeführt wurde. Diese Rechtsmeinung trifft nicht zu. Der Antragsgegner war verpflichtet, die Umweltauswirkungen des gesamten Siedlungsbeschränkungsbereichs zu prüfen und nicht nur diejenigen in Bezug auf die Vergrößerungsfläche. Grundsätzlich gilt für Änderungen von Raumordnungsplänen das Verfahren für die Aufstellung von Plänen (§ 9 Abs. 1 Satz 3 NROG 2007). Anderes kann nur gelten, wenn es insgesamt um geringfügige Planänderungen geht (§ 9 Abs. 2, 3 NROG 2007). Das ist hier unstreitig nicht der Fall. Das LROP 2008 ergänzt nicht nur den Siedlungsbeschränkungsbereich 1994 um neue Flächen, sondern setzt den gesamten Siedlungsbeschränkungsbereich neu fest. Die Vorschriften für die Planaufstellung erlauben eine Nicht-Berücksichtigung des Bestandes nur dann, wenn dieser Bestand im Sinne der Strategischen Umweltprüfung abgeschichtet ist (vgl. § 7 Abs. 5 ROG 2004). Das ist der Fall, wenn auf eine bereits erfolgte Strategische Umweltprüfung verwiesen werden kann (Spannowsky, a.a.O. § 7 Rn. 142). Das ist hier nicht der Fall. Das LROP 1994 ist ohne Strategische Umweltprüfung beschlossen worden. Das gleiche gilt für das RROP 2005 der Region Hannover. Der Lärmschutzbereich nach Fluglärmgesetz ist mit dem Bestand des Siedlungsbeschränkungsbereichs nach LROP 1994 nicht identisch. Diese Beschränkung ist indes im Ergebnis unerheblich, weil wie gezeigt die Festlegung eines Siedlungsbeschränkungsbereichs im LROP 2008 keinen rahmensetzenden Charakter hatte.

Der Antragsgegner durfte auch darauf verzichten, die von ihm tatsächlich geprüften Alternativen (55/57 dB(A), Real-/Maximal-Bahnverteilung) in den Umweltbericht aufzunehmen und die Auswahlentscheidung darzulegen. Die Unterschiede dieser Varianten sind hinsichtlich der Umweltauswirkungen, insbesondere der Verdrängungswirkung so wenig voraussehbar, dass sie schon deswegen nicht in den Umweltbericht aufgenommen werden mussten. Darüber hinaus gilt das bereits Ausgeführte.

Die Daten aus den strategischen Lärmkarten mussten nicht zwingend für den Umweltbericht verwendet werden. Zuständig für die Erstellung der Lärmkarten war nach der NdsZustVO Arbeit-Umwelt Anlage 1 Ziffer 8.1.1.11 das Gewerbeaufsichtsamt Hildesheim. Die Karten hätten zwar nach dem BImSchG bis Mitte 2007 vorliegen müssen und lagen auch noch vor Beschlussfassung über den Plan ab Oktober 2007 tatsächlich vor. Der Umweltbericht führt allerdings auf S. 166 aus, dass im Umfeld des Flughafens großräumig erhebliche Lärmimmissionen vorhanden sind. Eine Berücksichtigung der genauen Lärmwerte in dem späten Planaufstellungsstadium wäre nur erforderlich gewesen, wenn diese Werte eine neue Beurteilung erfordert hätten. Das war nicht der Fall.

Der Wegfall des Vorrangs des aktiven Lärmschutzes (C 2.4 06 LROP 1994) wird im Umweltbericht bei der Darstellung des Ergebnisses zum Punkt Luftverkehr (4.4.1.5) angesprochen. Dabei wird eingeräumt, dass der Wegfall der alten Festlegungen zum aktiven Lärmschutz insbesondere den Lärmschutz in den Nachtstunden schwächen kann. Es fehlt zwar an der förmlichen Darstellung dieses Sachverhalts unter dem Punkt "Alternativen", aber sachlich wird deutlich, dass die Alternative hier die Beibehaltung der alten Festlegung war und welche Auswirkungen die Entscheidung gegen diese Alternative haben kann.

Das LROP 2008 ist im Hinblick auf die angegriffene Festlegung nicht aufgrund fehlender Begründung unwirksam. Der Senat kann der Antragstellerin nicht folgen, wenn sie meint, es läge in Bezug auf die angegriffene Festlegung gar keine Begründung im Rechtssinne vor. Das kann der Fall sein, wenn die gelieferte Begründung bloß formelhaft den Inhalt von Vorschriften wiederholt oder den Planinhalt beschreibt (Wiggers, a.a.O. S. 155 m.w.N.). So liegt es hier nicht.

Formal muss die Begründung dem Beschlussorgan des Planungsträgers vorgelegen haben oder unmissverständlich in seinen Willen mit aufgenommen worden sein (Reitzig, in: Raumordnung ... a.a.O. § 10 Rn. 106, 107 m.w.N.; vgl. Gierke, in: Kohlhammer, BauGB, a.a.O. § 9 Rn. 689), was vorliegend der Fall ist.

Die Planbegründung geht insgesamt vielleicht nicht ganz vollständig auf alle wesentlichen Einwendungen aus dem Beteiligungsverfahren ein. Der Raumordnungsplan war gemäß § 3 Abs. 5 Satz 3, § 5 Abs. 2 NROG 2007 (§ 7 Abs. 8 ROG 2004; § 3 Abs. 2 NROG 2005) zu begründen. Die Begründung muss eine Zusammenfassende Erklärung enthalten; § 6 Abs. 2 Satz 1 NROG 2007. In dieser muss deutlich werden, wie Umwelterwägungen einbezogen worden sind (Nr. 1), wie der Umweltbericht und Stellungnahmen sich ausgewirkt haben (Nr. 2) und wie Alternativen berücksichtigt wurden (Nr. 3). Außerdem sind nach § 6 Abs. 2 Satz 2 NROG 2007 bestimmte Überwachungsmaßnahmen aufzunehmen.

Die Begründung muss die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen des Planes erkennen lassen (Spannowsky, a.a.O. § 7 Rn. 158). Ein Raumordnungsplan weist in der Regel zu einem Bebauungsplan wesentliche Unterschiede auf. Die Anforderungen an die Planbegründung können daher nicht schematisch übertragen werden. Während ein Bebauungsplan häufig ein zentrales planerisches Konzept verwirklicht, schlagen sich in einem Raumordnungsplan meist eine Vielfalt unterschiedlicher Konzepte nieder, die ganz unterschiedliche Sachgebiete betreffen können. Jedes dieser Konzepte kann durch eine oder mehrere raumordnerische Festlegungen umgesetzt werden. Die Begründungspflicht für Raumordnungspläne geht nicht soweit, dass jede einzelne Festlegung, in der ein raumordnerisches Konzept zum Ausdruck gelangt, so intensiv begründet werden muss, wie ein gesamter Bebauungsplan mit einem einheitlichen Konzept (vgl. im Ergebnis ähnlich: Senatsurteil v. 1.9.2005 - 1 LC 107/05 - BRS 69 Nr. 6 = ZfBR 2005, 809; vgl. [...]Rn. 149). Die Begründung hat für jede wesentliche Festlegung ihren Zweck zu benennen und muss das wesentliche Ergebnis der Abwägung erkennen lassen. Eine vollständige Darstellung der Motivation des Planungsträgers zu jedem Teilkonzept des Raumordnungsplans ist nicht erforderlich (vgl. Wiggers, Planerhaltung im Recht der Raumordnung, 2003 S. 155 m.w.N.). Einzelheiten müssen daher nicht angeführt werden.

Die Planbegründung zum LROP 2008 enthält die Erläuterungen zu den einzelnen Festlegungen des Programms. Darüber hinaus beinhaltet sie Auszüge aus dem Umweltbericht (S. 159 - 166), die Zusammenfassende Erklärung gemäß § 6 Abs. 2 NROG (S. 167-169) und das Inhaltsverzeichnis des Umweltberichts (S. 171, 172). Der Umweltbericht selbst ist unter der auf S. 159 und 171 angegebenen Adresse im Internet abrufbar. Der Umfang der Erläuterungen zum LROP 2008 begründet keinen Rechtsfehler. Aus der vorliegenden Erläuterung zum LROP 2008 S. 77/78 ist eindeutig zu entnehmen, dass das entscheidende Motiv für die Festsetzung des Siedlungsbeschränkungsbereichs die Absicht einer vorsorgenden Planung war. Ziel dieser Planung ist einerseits Lärmschutz und andererseits die Sicherung der Flughafenentwicklung. Das Mittel zur Erreichung dieser Zwecke ist die Verhinderung einer Siedlungszunahme im voraussichtlich lärmbelasteten Bereich. Die Begründung geht auch auf das Beteiligungsverfahren ein, indem sie darlegt, dass der Lärmschutzbereich nach dem Fluglärmgesetz für dieses Ziel nicht ausreicht, weil er nicht vorrangig der Vorsorge verpflichtet ist. Das Eingehen auf die Übergangsregelung macht deutlich, dass dem Plangeber die gemeindliche Planungshoheit als Abwägungsbelang bewusst war. Die Ausnahmeregelung ermöglicht eine Abweichung vom Grundsatz, wenn dies zu einer Verbesserung der Immissionssituation führt.

Es wird bei Lektüre der Planbegründung deutlich, dass der raumordnerische Vorsorgegedanke in Bezug auf Lärm- und Flughafenschutz den Plangeber dazu veranlasste, über die Grenzwerte des Fluglärmgesetzes hinauszugehen und eine 55 dB(A) Isophone festzulegen. Damit ist das zentrale Motiv der Abwägung in diesem Punkt benannt. Offenkundig ist angesichts der Erläuterung auch, dass der Planungsträger die Vorsorge nicht durch die Festlegung bloßer Grundsätze der Raumordnung gesichert sah, da diese in der gemeindlichen Abwägung überwunden werden können. Die genauen Kriterien für die Wahl des Isophonengrenzwertes gehören nicht zu der rechtlich erforderlichen Begründung. Die vorliegende Begründung gibt vertretbar keine Auskunft über die genauen Gründe, die zu einem geringeren Gewicht der Planungshoheit in der Abwägung führten.

Angesichts dessen kann von einer fehlenden Begründung nicht gesprochen werden. Ob die Begründung unvollständig ist, kann offen bleiben. Denn die Unvollständigkeit der Begründung ist gemäß § 10 Abs. 2 Nr. 1 NROG 2007 für die Wirksamkeit der angegriffenen Norm unbeachtlich.

Die erforderliche Zusammenfassende Erklärung liegt vor. Dem Raumordnungsplan ist gemäß der Vorschrift (Reitzig, a.a.O. § 10 Rn. 50) des § 6 Abs. 2 Satz 1 NROG 2007 (§ 7 Abs. 8 ROG 2004) als Teil der Begründung eine Zusammenfassende Erklärung über Umwelterwägungen beizufügen. Als Teil der Begründung muss die Erklärung nach teilweise vertretener Ansicht auch den Beteiligungsprozess durchlaufen (vgl. Spannowsky, a.a.O. § 7 Rn. 158). Diese muss auch darstellen, wie Umwelterwägungen und der Umweltbericht berücksichtigt wurden und welche Gründe für die Entscheidung zugunsten bestimmter Planungsalternativen maßgeblich waren. Nach der Absicht der zu Grunde liegenden SUP-Richtlinie muss in der Zusammenfassenden Erklärung methodisch dargestellt werden, wie die Umweltbelange ermittelt, ausgewählt und bewertet wurden. Hinsichtlich der Stellungnahmen ist der Abwägungsprozess zu schildern. Aus der Erklärung muss ersichtlich sein, aus welchen Gründen eine Alternative gewählt wurde. Ein Verweis auf den Begründungstext soll jedenfalls im Baurecht unzulässig sein (Gierke, in: Brügelmann, § 6 Rn. 160 f). Zugleich mit diesen methodischen Anforderungen soll die Erklärung auch eine Rechtfertigung der Entscheidung für den Plan in gedrängter Form enthalten (Krautzberger, in: Ernst u.a. BauGB, § 6 Rn. 87 f).

Die Erläuterungen zum LROP 2008 enthalten die Zusammenfassende Erklärung (S. 167-169). Diese enthält keine konkreten Mitteilungen zu der Berücksichtigung von Umwelterwägungen bzgl. einzelner Festlegungen, sondern schildert die Methode, nach der die Erwägungen in den Plan Eingang fanden. Ähnliches gilt für den Einfluss des Umweltberichts auf den Plan, die Alternativenprüfung und die Berücksichtigung von Stellungnahmen.

Die Zusammenfassende Erklärung wurde erst nach Abschluss des Beteiligungsverfahrens in die Begründung eingefügt. Gemeinschaftsrechtlich ist es nicht erforderlich, dass die Zusammenfassende Erklärung das Beteiligungsverfahren durchläuft. Dies ergibt sich eindeutig aus Art. 9 Abs. 1 lit. b der SUP-Richtlinie. Dort ist die Zusammenfassende Erklärung ausschließlich im Rahmen der Bekanntgabe der Planentscheidung geregelt.

Anderes gilt auch nicht nach niedersächsischem Landesrecht. § 5 Abs. 2 NROG 2004 regelt beim Beteiligungsverfahren zwar, dass eine Entwurfsbegründung das Verfahren durchlaufen muss, erwähnt dabei aber die Zusammenfassende Erklärung nicht. Statt dessen wird diese in § 6 Abs. 2 geregelt, der den Abschluss des Planaufstellungsverfahrens betrifft. Auch nach ihrem Inhalt ist es naheliegend, dass die Zusammenfassende Erklärung erst formuliert werden kann, wenn die Stellungnahmen vorliegen und eine Entscheidung über die Alternativen gefallen ist.

Der Plan missachtet nicht das gesetzliche Verhältnis von Planbegründung und Umweltbericht. Die Antragstellerin hat vorgebracht, die Umweltbelange hätten in der Planbegründung abgearbeitet werden müssen und nicht in einem gesonderten Begründungsteil "Umweltbericht" oder Zusammenfassende Erklärung. Da die Festsetzung 2.1 08 hier keinen rahmensetzenden Charakter hatte, war zwangsläufig die Abarbeitung von Umweltbelangen in der Abwägung entbehrlich. Damit konnte auch die Begründung diese Belange ignorieren. Auf die Frage, ob ein gesonderter Begründungsteil dem Gesetz entspricht, kommt es daher nicht an.

Die angegriffene Festsetzung des LROP 2008 ist auch materiell nicht zu beanstanden. Für die materielle Beurteilung des Planes sind die unmittelbar anwendbaren Vorschriften des ROG 2004 sowie die Normen des NROG 2007 mit der in § 27 Abs. 2 dieses Gesetzes genannten Ausnahme einschlägig.

Das LROP 2008 genügt hinsichtlich der angegriffenen Festlegung dem Grundsatz der Planerforderlichkeit. Generell ergibt sich unmittelbar aus § 8 Abs. 1 ROG 2004 und § 7 Abs. 1 Satz 1 LROG 2007, dass es ein Landesraumordnungsprogramm geben muss. Auch der Änderungsplan war erforderlich. Eine Änderung ist im Rechtssinne nach § 9 Abs. 1 Satz 1 NROG 2007 erforderlich, wenn für die Änderung ein Bedarf besteht. Dieser grundsätzliche Änderungsbedarf ist schon in der Bekanntmachung der allgemeinen Planungsabsichten dargestellt und wird auch von der Antragstellerin nicht bestritten.

Der Senat kann der Antragstellerin nicht folgen, wenn diese meint, Siedlungsbeschränkungsbereiche dürften unter der Geltung desFluLärmG 2007 raumordnerisch überhaupt nicht mehr ausgewiesen werden. Der Plangeber durfte einen vom Lärmschutzbereich nach Fluglärmgesetz abweichenden Siedlungsbeschränkungsbereich festlegen. Das Fluglärmgesetz ist insoweit nicht abschließend. § 2 FluLärmG regelt die Lärmschutzbereiche nach diesem Gesetz. Dabei wird nach vorhandenen und neuen Flugplätzen differenziert. Das Gesetz sieht zwei Tagschutzzonen und eine Nachtschutzzone vor. Die Tagschutzzone ist zweigeteilt. Die Werte betragen für die Tagschutzzonen für neue Flughäfen 60 (Schutzzone 1) und 55 dB(A) (Schutzzone 2); für die Nacht wird ein äquivalenter Dauerschallpegel von 53 dB(A) ab dem Jahr 2010 und von 50 dB(A) ab dem Jahr 2011 festgelegt (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 FluLärmG). In allen Schutzzonen ist die Errichtung besonders lärmempfindlicher Einrichtungen grundsätzlich untersagt (§ 5 Abs. 1 FluLärmG). Darüber hinaus dürfen in der Tagschutzzone 1 und in der Nachtschutzzone auch prinzipiell keine Wohnungen errichtet werden (§ 5 Abs. 2 und 3 FluLärmG).

Zwar gehört es auch zu den Zwecken des Fluglärmgesetzes, (über § 1 Abs. 3 BauGB) die Siedlungsentwicklung zu steuern und zugleich dem Vorsorgegedanken Rechnung zu tragen. Das ergibt sich eindeutig aus den Gesetzesmaterialien (RegE zum FluLärmG, BT-Drucks. 16/508, S. 1, 13, 18). Die Regelungen des Fluglärmgesetzes sind aber nicht abschließend, sondern lassen Raum für abweichende/weitergehende Regelungen des Raumordnungsrechts. Das ergibt sich schon aus den dort festgelegten Lärm-Grenzwerten. Diese sind Ausdruck eines Kompromisses zwischen dem Vorsorgegedanken und den Interessen der Flughafenbetreiber (vgl. insbesondere Seiten 18/19 der Gesetzesbegründung). Das lässt Raum für (auf anderer Kompetenzgrundlage: Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 statt Nr. 24 GG) erlassene Regelungen des Raumordnungsrechts, mit denen dem Trennungsgrundsatz stärkere Durchsetzungskraft verliehen werden soll. Das ergibt sich schon aus § 13 Abs. 2 FluLärmG. Dieser lautet: "Vorschriften, die weitere Planungsmaßnahmen zulassen, bleiben unberührt." Darunter fallen auch "Maßnahmen" der Raumordnung (Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, Bd. III, FluLärmG, § 13 Rn. 35). Im Gesetzgebungsverfahren zum Fluglärmgesetz war den Beteiligten bewusst, dass das Gesetz nicht die raumordnerische Seite des Lärmschutzes regelt (Wortprotokoll der Sitzung des Ausschusses für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit v. 8.5.2006, Prot.Nr. 16/11, S. 5: "Was kann die Raumordnung tun, z.B. per Siedlungsbeschränkungsprogramm und ähnlichem? All diese Fragen sind unbeantwortet ...."). Lediglich hinsichtlich der Entschädigungen für Siedlungsbeschränkungen soll das Fluglärmgesetz abschließend sein (BT Drucks. 16/508 S. 23 zu § 13). Entschädigungen werden aufgrund des LROP 2008 nicht fällig, weil lediglich der Außenbereichsstatus von Flächen festgeschrieben wird. Einen Anspruch auf Hochzonung von Außenbereichsflächen zu Bauland gibt es nicht. Auch die Rechtsprechung geht davon aus, dass Siedlungsbeschränkungen durch raumordnerische Zielfestlegung grundsätzlich festgesetzt werden dürfen: "Die Landesentwicklungsplanung kann zur Bewältigung voraussehbarer Lärmkonflikte ... nur die Mittel einsetzen, die ihr das Raumordnungsrecht zur Verfügung stellt. Diese Mittel beschränken sich im Wesentlichen auf die Festlegung von Siedlungs- und Freiraumstruktur und deren Konkretisierung in Gestalt von Planungszonen zur Siedlungsbeschränkung" (BVerwG, Urt. v. 16.3.2006 - 4 A 1075.04 -, BVerwGE 125, 116 [BVerwG 16.03.2006 - BVerwG 4 A 1075.04] Rn. 155; Schönefeld).§ 14 FluLärmG beschränkt die Verbindlichkeit der in § 2 FluLärmG genannten Werte für andere gesetzlich geregelte Bereiche auf die Lärmaktionsplanung nach § 47 d BImSchG. Auch daraus kann im Gegenzug geschlossen werden, dass die Werte des § 2 FluLärmG keine Verbindlichkeit für die Raumplanung haben. Während das FluLärmG hauptsächlich anlagenbezogen in Bezug auf konkrete Projekte regelt, erlaubt das Raumordnungsrecht vorausschauende, auch die fernere zukünftige Entwicklung einbeziehende Festlegungen. Für das Raumordnungsrecht ist der im Fluglärmgesetz gefundene, namentlich sich in den Grenzwerten ausdrückende Kompromiss nicht bindend. Die Zielrichtungen von Fluglärmgesetz und Raumordnung sind nicht vollständig identisch. Beide Regelungen beruhen auch auf unterschiedlichen Kompetenztiteln (Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 für die Raumordnung, Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG für das FluLärmG). Dass das FluLärmG nicht das Ziel hat, die Bauleitplanung zu steuern, ergibt sich auch aus der Art der Erwähnung der Bauleitplanung in seinem § 5 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 und 6 sowie in Satz 2. Der gesamte § 5 ist überschrieben: "Bauverbote" und nicht etwa: "Bau- und Planungsverbote". Das Gesetz knüpft an die Errichtung von Vorhaben (insb. Wohnungen) an und nutzt lediglich die vorhandene Bauleitplanung zur Umschreibung von Ausnahmen von den Bauverboten. Über künftige Planungen von Wohnbauflächen enthält§ 5 FluLärmG keine ausdrücklichen Regelungen. Damit bleibt es bei der Befugnis der Raumordnungsbehörden, Planungsvorgaben durch raumordnerische Festlegungen zu treffen.

Die Ziffer 2.1 08 LROP 2008 in Verbindung mit der Anlage 1 ist hinreichend bestimmt. Die Ziffer 2.1 08 richtet sich eindeutig an den Satzungsgeber im kommunalen Bauleitplanverfahren. Der Umfang der Übergangsregelung ist hinreichend bestimmt. Die 5% Regelung bezieht sich nach dem klaren Wortlaut der angegriffenen Festsetzung auf die durch den 2008 erweiterten Siedlungsbeschränkungsbereich hinzugetretenen grundsätzlich nicht beplanbaren Schutzflächen (vgl. LTDr. 15/3890, S. 31).

Die angegriffene Festlegung ist nicht aufgrund des gewählten Maßstabs zu unbestimmt. Nach dem Gedanken des § 1 Abs. 1 PlanZVO ist auch bei Raumordnungsplänen der Maßstab der Darstellung so zu wählen, dass Zielfestlegungen eindeutig bestimmbar sind. Das steht allerdings im Widerstreit zu dem Bestreben, die maßgeblichen Pläne nicht aus zahlreichen Karten zusammensetzen zu müssen. Die Bestimmbarkeit ist hier trotz des Maßstabes 1:50000 gegeben. Der Antragsgegner hat erklärt, dass wie häufig im Planungsrecht (vgl. Planzeichen 15.13 der Anlage zur PlanZVO auf der Grundlage des BauGB) die Innenkante der Abgrenzungslinie für den Siedlungsbeschränkungsbereich maßgeblich sein soll.

Die gerichtliche Kontrollbefugnis gegenüber dem LROP 2008 erstreckt sich auf den Abwägungsvorgang und das Abwägungsergebnis. Die Abwägung in einem Raumordnungsverfahren ist darauf hin zu prüfen, ob überhaupt eine Abwägung stattgefunden hat, ob in diese alle nach Lage der Dinge zu berücksichtigenden Belange eingestellt wurden, ob die Belange rechtmäßig gewichtet und gegeneinander abgewogen wurden (Senatsurteil v. 28.10.2004 - 1 KN 155/03 -, NdsVBl 2005, 209).

Der Abwägungsvorgang bei der Aufstellung des LROP 2008 leidet nicht an einem Abwägungsausfall. Der Plangeber eines Raumordnungsplanes verfügt über ein Gestaltungsermessen. Auch bestandskräftige Raumnutzungsentscheidungen - wie etwa Planfeststellungen - sind für diese Ermessensausübung nicht vorgreiflich in dem Sinne, dass die volle Ausnutzung der Eröffnungskontrollentscheidung zwingend planerisch gesichert werden müsste. Es ist dem Plangeber unbenommen, z.B. planfestgestellte Nutzungen durch eine raumordnerische Zielbestimmung im Plan zu begünstigen, wenn dies auf einer eigenen raumplanerischen Abwägung beruht (Runkel, in: Raumordnung a.a.O. § 3 Rn. 62; Paßlick, Die Ziele der Raumordnung ... 1986, S. 133). Es wäre also abwägungsfehlerhaft, wenn der Antragsgegner vorliegend davon ausgegangen wäre, dass die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs zwangsläufige Folge der Planfeststellung und Genehmigung des Flughafens Hannover-Langenhagen ist. Eine während des Planverfahrens gemachte Äußerung, die in diese Richtung deutete, hat der Antragsgegner ausdrücklich zurückgenommen und klargestellt, dass er sein Planungsermessen als nicht gebunden betrachtete. Die Antragstellerin verweist darauf, dass noch die Planbegründung von einer solchen Bindung ausgehe:

"Die raumordnerische Festlegung ist notwendig, weil die Lärmschutzbereiche nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm im Wesentlichen unter Entschädigungsgesichtspunkten konzipiert sind, wobei der vorbeugende Einfluss auf die Bauleitplanung als Mittel des Lärmschutzes keine Beachtung findet."

Es ist dem erkennenden Senat offenkundig, dass der Begriff "notwendig" hier nicht in dem Sinne gemeint ist, der zum Abwägungsausfall führt. Gemeint ist vielmehr, dass der Antragsgegner die raumordnerische Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs für erforderlich hält, weil die Raumordnung teils andere Zwecke verfolge als das Fluglärmgesetz. Diese Begründung deutet gerade auf eine Ermessensausübung hin.

Die Tatsache, dass der Plangeber davon ausging, dass der prognostizierte Verkehr im Rahmen des planfestgestellten und genehmigten Verkehrs möglich sei, begründet keinen Ermessensausfall. Insoweit offenbart sich die Ausübung des planerischen Ermessens darin, dass der Raumordnungsplan 2008 auf einen durch die Verkehrsprognose begrenzten Verkehrszuwachs abgestimmt sein soll.

Ein Ermessensausfall liegt auch nicht darin, dass der Plangeber einmalig im Rahmen der Antwort auf eine kleine Anfrage (LT Drucks. 15/4237) zu Papier brachte, er könne den tatsächlichen Verkehr nicht beeinflussen, sondern dieser sei als gegebene Tatsache hinzunehmen. Der Antragsgegner hat diese Aussage nicht in die Begründung zum LROP 2008 aufgenommen; sie spielte auch in der Abwägung keine Rolle. Darüber hinaus muss die Aussage nicht im Sinne eines Abwägungsausfalles verstanden werden. Gemeint sein kann auch, dass trotz planerischer Steuerung der Verkehr sich anders entwickeln kann als gewollt. Aus den gesamten Planaufstellungsvorgängen wird deutlich, dass der Plangeber einen Verkehrszuwachs grundsätzlich positiv wertet.

Der Antragsgegner hat alle erheblichen Belange in seine Abwägung aufgenommen. In die Abwägung sind die Belange einzustellen, die nach Lage der Dinge von Bedeutung sind. Welche Belange dies sind, ergibt sich aus ausdrücklichen rechtlichen Regelungen und aus der Sachlage. Einzustellen sind die gesetzlichen Grundsätze der Raumordnung, die Belange der niederrangigen Raumordnungspläne (Gegenstromprinzip), sonstige Pläne, die sachlich einschlägigen erkennbaren Belange sowie die Anregungen aus dem Beteiligungsverfahren. Da es sich bei der Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs um ein raumordnerisches Ziel handelt, muss die Festlegung abschließend abgewogen sein; der Abwägungsvorgang muss daher alle erheblichen Belange berücksichtigen.

In die Abwägung bei der Aufstellung eines Raumordnungsplanes sind die jeweils betroffenen gesetzlichen Grundsätze der Raumordnung als Belange einzustellen, § 6 Abs. 1 Satz 1 NROG 2007. Diese Grundsätze ergeben sich hier aus dem unmittelbar anwendbaren§ 2 des ROG 2004. Die Grundsätze des § 2 NROG 2007 sind dagegen aufgrund der Übergangsvorschrift des § 27 Abs. 2 NROG 2007 nicht anwendbar und verdrängt. An ihre Stelle treten die Grundsätze und Ziele aus der Anlage des Gesetzes über das LROP Nds - Teil I - mit Ausnahme der Abschnitte B8 und B9.

Danach waren insbesondere in die Abwägung einzustellen.

• Ausbau der wirtschaftsnahen Infrastruktur (§ 2 Nr. 9 ROG 2004)

• Schutz der Belange von Natur und Landschaft (§ 2 Nr. 8 ROG 2004)

• Berücksichtigung des Wohnbedarfs der Bevölkerung (§ 2 Nr. 11 ROG 2004)

  Herstellung von Übereinstimmung zwischen Infrastruktur, Siedlungs- und Freiraumstruktur (§ 2 Nr. 4 ROG 2004)

• Schutz von Menschen und Natur vor Lärm (LROP I A 2.4)

• Bedarfsgerechte und umweltschonende Verkehrsinfrastruktur mit guter Erreichbarkeit; Hinwirkung auf Verlagerung des Verkehrs in verkehrlich hoch belasteten Räumen auf umweltverträglichere Verkehrsträger, wachsende Bedeutung des internationalen Luftverkehrs (§ 2 Nr. 12 ROG 2004; LROP I A 3.6)

Förderung der Infrastruktur und des Luftverkehrs sind offenkundig primäre Ziele der angegriffenen Festlegung. Eindeutig ist ebenso, dass der Plangeber den Wohnbedarf und den Lärmschutz in der Abwägung berücksichtigt hat und einen Kompromiss zwischen diesen Belangen angestrebt hat. Zweifelhaft kann ausweislich des Umweltberichts auch nicht sein, dass der Naturschutz in der Abwägung eine Rolle spielte. Fraglich kann allein sein, ob der Plangeber sich bewusst war, dass auch die Verlagerung des Verkehrs eine Rolle spielt. Die Planakten lassen mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, dass der Antragsgegner der Entwicklung des Flughafens den Vorrang gegenüber der Verlagerung auf andere Verkehrsträger gegeben hat.

Der Antragsgegner hat die Belange des Naturschutzes nur insoweit in die Abwägung eingestellt, als das LROP 2008 zusätzliche Belastungen als möglich erscheinen ließ. Die Wirkungen des Siedlungsbeschränkungsbereichs nach LROP 1994 hat er als "Bestand" aufgefasst, der nach der Rechtslage nicht in die Abwägung einzubeziehen sei. Wie bereits zum Umweltbericht dargestellt, entsprach diese Auffassung nicht dem Gesetz. Es fehlt insoweit also an der Einstellung von Umweltbelangen. Dieser Abwägungsvorgangsfehler ist jedoch gemäß § 10 Abs. 2 Nr. 2 NROG 2007 unbeachtlich, weil er nicht auf das Ergebnis der Abwägung von Einfluss sein konnte. Denn zu Recht ging der Antragsgegner davon aus, dass die Festlegung eines Siedlungsbeschränkungsbereichs selbst keine Umweltbeeinträchtigungen auslöst, wenn nicht schon konkrete Umweltwirkungen erkennbar sind.

Die Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Gesamtraumes soll die Gegebenheiten und Erfordernisse seiner Teilräume berücksichtigen (Gegenstromprinzip; § 1 Abs. 3 ROG 2004, § 1 Abs. 3 NROG 2007; zur verfahrens- und materiellrechtlichen Bedeutung Runkel a.a.O. § 1 Rn. 98 ff). Danach sind im Verfahren zur Aufstellung eines Landesraumordnungsplanes die Erfordernisse der Regionalen Raumordnungspläne einzustellen. Die Flächennutzungspläne einzelner Gemeinden sind nicht grundsätzlich in die Abwägung über einen Landesraumordnungsplan einzustellen. Sie finden Eingang in die Abwägung auf dem Umweg über den Regionalen ROP, bei dessen Aufstellung sie gemäß § 8 Abs. 5 NROG 2007 zu berücksichtigen sind.

Das RROP 2005 der Region Hannover legt Isernhagen mit dem Standort Altwarmbüchen als Grundzentrum (D 1.6.1 03) und Standort mit der Schwerpunktaufgabe Wohnstättenentwicklung (zeichnerische Darstellung) fest. Isernhagen KB ist als "ländlich strukturierte Siedlung mit der Ergänzungsfunktion Wohnen" ausgewiesen (D 1.6.3 01/02). Die übrigen Ortschaften der Antragstellerin sind ländliche Siedlungen mit der Funktion "Eigenentwicklung". Das RROP 2005 lässt für solche Standorte lediglich die Eigenentwicklung zu: Das bedeutet gemäß D 1.6.3 03, dass die Wohnsiedlungsfläche generell um 5% vermehrt werden darf, im Einzelfall in Abstimmung mit dem Regionalplanungsträger auch um 7%. Das vom Siedlungsbeschränkungsbereich des LROP 2008 erfasste Gemeindegebiet ist im RROP 2005 als Vorsorgegebiet Natur und Landschaft festgelegt. Ein sehr kleiner Teil an der Südwestecke des Gemeindegebietes ist Vorranggebiet Natur und Landschaft. Im Übrigen ist das Gemeindegebiet zu großen Teilen Vorsorgegebiet Erholung und Landwirtschaft. Südlich und nördlich der K 113 ist die Landschaft außerhalb der Bebauung als Vorranggebiet für Freiraumfunktionen festgelegt. Von dem Siedlungsbeschränkungsbereich nach dem LROP 1994 war nur ein geringer Teil dieses Vorranggebietes betroffen. In Vorranggebieten für Freiraumfunktionen sind bauliche Anlagen und sonstige Nutzungen, die ihre ökologischen und sozialen Funktionen beeinträchtigen, nicht zulässig (D 1.5 06). Hinsichtlich des Flughafens legt Ziffer D 3.6.5 02 (entspricht LROP 1994 C 3.6.5 02) fest: "Die Funktionsfähigkeit des Verkehrsflughafens Hannover darf nicht durch das Heranwachsen von Wohnbebauung behindert werden." In Ziffer D 2.4 06 i.V.m. den Anlagen RROP 2005 ist ein Siedlungsbeschränkungsbereich festgelegt, der dem des LROP 1994 entspricht. Ziffer D 2.4. 05 legt den Grundsatz des Vorrangs des aktiven vor dem passiven Lärmschutz fest. Dementsprechend stellt Ziffer D 3.6.5 03 das Ziel auf:

"Die An- und Abflugrouten für den Luftverkehr sind unter Lärmschutz- und Sicherheitsgesichtspunkten mit der Siedlungsstruktur so abzustimmen, dass die Lärmbelästigung für die Bevölkerung vermieden bzw. minimiert wird."

Der Antragsgegner hat diese Punkte in seiner Abwägung erkennbar berücksichtigt. Er wollte bewusst die Siedlungsentwicklung im vom Beschränkungsbereich betroffenen Gebiet der Antragstellerin begrenzen, 7% Zuwachs nicht mehr zulassen und 5% nur auf absehbare Zeit. Die Plankakten verdeutlichen, dass das RROP 2005 der Region Hannover in der Abwägung berücksichtigt wurde.

Ein Einstellungsmangel resultiert auch nicht aus der Behandlung des Fluglärmgesetzes. Die Begründung der angegriffenen Festlegung ist kein Indiz dafür, dass der Antragsgegner die rechtliche Bedeutung dieses Gesetzes verkannt und daher falsche Rechtstatsachen in die Abwägung eingestellt hat. Diese Begründung ist nicht so zu verstehen, dass nach Ansicht des Antragsgegners das FluLärmG sich die Vorsorge gegenüber Nutzungskonflikten überhaupt nicht zur Aufgabe macht. Vielmehr ist in ihr lediglich ausgeführt, dass in diesem Gesetz "der vorbeugende Einfluss auf die Bauleitplanung als Mittel des Lärmschutzes keine Beachtung findet." Diese Aussage ist angesichts des Wortlautes des § 5 FluLärmG zweifellos zutreffend. Es folgt in der Begründung der Satz: "Die Lärmschutzbereiche nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm sind daher als räumliche Steuerungsinstrumente des vorsorgenden Lärmschutzes nicht geeignet." Damit ist nicht gesagt, dass das Fluglärmgesetz gar nicht Vorsorge treffe, sondern dass es keine Vorsorge durch direkte Steuerung der Bauleitplanung ("daher") bewirkt. Die Begründung liefert daher keinen Anlass, einen Abwägungsvorgangsfehler anzunehmen.

Gemäß § 21 Abs. 1 LROG 2007 sind die Öffentlichen Stellen des Landes verpflichtet, ihre raumbedeutsamen Planungen aufeinander und untereinander abzustimmen. Das gilt für die Planungen aller Verwaltungsebenen (Reitzig, a.a.O. § 14 Rn. 47) und im Verhältnis zu allen Fachplanungen, insbesondere z.B. Landschaftsplanungen, Landschaftsschutzgebieten (Reitzig, a.a.O. § 14 Rn. 37) oder Lärmaktionsplänen nach dem BImSchG. Solche Planungen sind hier nicht rechtswidrig ignoriert worden.

Gemäß § 47 d BImSchG sind für Großflughäfen bis zum 18. Juli 2008 Lärmaktionspläne aufzustellen. Diese sind grundsätzlich in der Raumordnung zu berücksichtigen, da gerade auch raumordnerische Festlegungen Maßnahmen der Aktionspläne sein können (Hansmann, in: Landmann, BImSchG § 47 d Rn. 14). Zuständig für das Ausarbeiten der Lärmaktionspläne sind nach § 47 e Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 1 Abs. 1 Nds ZustVO-Umwelt-Arbeitsschutz mit Anlage Ziffer 8.1.1.14 die Gemeinden, ggf. gemeinsam bei gemeindegebietsübergreifender Lärmschutzplanung (gemäß amtlicher Anmerkung). Die Antragstellerin hatte zum maßgeblichen Zeitpunkt wie die anderen lärmbetroffenen Gemeinden Langenhagen, Garbsen und Hannover keinen Lärmaktionsplan aufgestellt. Daher war ein solcher Plan nicht zu berücksichtigen.

Anders als die Antragstellerin meint, war der Antragsgegner rechtlich nicht gehalten, die Gemeinden zunächst aufsichtlich zur Lärmaktionsplanung zu verpflichten und die dann erstellten Pläne in der Raumordnung zu berücksichtigen, da aufsichtliche Maßnahmen rechtlich gar nicht möglich waren. Zum Zeitpunkt des Beschlusses zum LROP 2008 war die gesetzliche Frist des § 47 d BImSchG noch nicht abgelaufen und daher lag kein Rechtsverstoß vor.

Die vorhandenen Schutzgebiete nach Naturschutzrecht (Landschaftsschutzgebiete) hat der Antragsgegner zwar nicht ausdrücklich in die umweltbezogene Abwägung gerade zum Siedlungsbeschränkungsbereich eingestellt. Das begründet keinen Rechtsfehler, da er zu Recht davon ausgehen durfte, dass die Festlegung zum Siedlungsbeschränkungsbereich keine auf der Ebene der Landesraumordnungsplanung zu berücksichtigenden negativen Umweltauswirkungen haben würde. Im Übrigen zeigt die Karte zu den Schutzgebieten im Umweltbericht S. 96, dass der Plangeber die Landschaftsschutzgebiete auf dem Territorium der Antragstellerin gesehen hat.

Weitere fachliche Planungen, die besonderen Berücksichtigungsbedarf aufwarfen, sind für die Fläche des Siedlungsbeschränkungsbereichs nicht erkennbar.

Die Abwägung über einen Raumordnungsplan hat von den vollständigen und zutreffenden entscheidungserheblichen Tatsachen auszugehen (BVerfG, B. v. 23.6.1987, a.a.O.). Entscheidungserheblich waren für die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs unter anderem die Daten des für den Planungszeitraum prognostizierten Flugverkehrs.

Die Antragstellerin vertritt zu Unrecht die Auffassung, den Feststellungen über die tätsächlichen Flugbewegungen dürften nicht die Zahlen der Beigeladenen zu Grunde gelegt werden, weil diese durch den Siedlungsbeschränkungsbereich indirekt begünstigt werde. Die Einholung von Informationen, die nur dem Beteiligten vorliegen, von dem Beteiligten ist selbst in einem Verwaltungsverfahren nach dem VwVfG unproblematisch; der Beteiligte ist insoweit nicht von der Mitwirkung ausgeschlossen (vgl. Bonk/Schmitz, in: Sachs, VwVfG, § 20 Rn. 24; VGH Mannheim, Urt. v. 4.6.2002 - 8 S 460/01 - NVwZ-RR 2003, 412 zu Flughafendaten). Unzulässig wäre in einem Verwaltungsverfahren allerdings die Gutachteneinholung von einem Beteiligten (Bonk/Schmitz a.a.O. Rn. 25). Ein solches Gutachten könnte in der Verkehrsprognose für das Jahr 2020 liegen. Die Mitwirkungsvorschriften des VwVfGs gelten allerdings nicht für das Verordnungsverfahren. In Normsetzungsverfahren ist es üblich, Interessenten anzuhören. Das Rechtsstaatsgebot gebietet allerdings für das Beschlussorgan, gegenüber dem Gutachten eines Beteiligten auch im Normsetzungsverfahren eine Plausibilitätsprüfung (vgl. zur Plausibilitätskontrolle von Flughafendaten: VGH Mannheim, Urt. v. 4.6.2002, a.a.O.) vorzunehmen. Dies ist nach Aktenlage geschehen.

Die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob der prognostizierte Verkehr im Rahmen der bestehenden Eröffnungskontrollentscheidungen bleibt, ist im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, weil Raumordnungspläne gerade auch im Hinblick auf künftige Fachplanungen erstellt werden und diese begrenzt präjudizieren sollen. Ein Planungsverfahren im Bereich der Raumordnung hat im Gegensatz zur Auffassung der Antragstellerin schon seiner Grundkonzeption nach nicht nur im Rahmen der aktuellen "Genehmigungslage" stattzufinden. Es ist gerade Aufgabe der Raumordnung, Vorsorge auch für künftige Eröffnungskontrollentscheidungen zu treffen und für diese Ziele und Grundsätze festzulegen. Dies ergibt sich eindeutig aus den Vorschriften über die Bindungswirkung der Erfordernisse der Raumordnung, z.B.§ 4 ROG 2004. Aus Rechtsschutzgründen ergibt sich nichts Anderes, wie das Bundesverwaltungsgericht festgestellt hat. Denn ggf. unterliegt der Raumordnungsplan einer Inzidentkontrolle im Verfahren gegen die Eröffnungskontrollentscheidung (BVerwG, Urt. v. 16.3.2006 - 4 A 1073.04 - [...]). Wenn man die Äußerungen der Antragsgegnerin im Planungsverfahren so verstehen wollte, dass auch sie davon ausgeht, dass für die Raumplanung von der bestehenden Genehmigungslage auszugehen sei, dann könnte darin ein Abwägungsvorgangsfehler liegen. Dieser wäre aber gemäß § 10 Abs. 2 Nr. 2 NROG 2007 unbeachtlich. Denn ersichtlich wollte der Antragsgegner mit dem LROP 2008 nicht mehr Verkehr als prognostiziert zulassen. Der Plan hätte also keinen abweichenden Inhalt gehabt, wenn dem Antragsgegner klar gewesen wäre, dass die Raumordnung auch für künftige Eröffnungskontrollen vorsorgen darf.

Die Antragstellerin bringt zu Recht vor, dass absehbare Entwicklungen auch rechtlicher Art in die Abwägung einzubeziehen sind. Absehbar in diesem Sinne war für den Antragsgegner das Auslaufen der Nachtflugerlaubnis Ende 2009. Für neu zu erteilende Eröffnungsgenehmigungen war aufgrund der neueren Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts auch absehbar, dass die Steigerung des Nachtflugverkehrs sich nicht ungebremst fortsetzen konnte. Denn das Bundesverwaltungsgericht hatte in dem Urteil vom 9. November 2006 (BVerwG, Urt. v. 9.11.2006 - 4 A 2001.06 - BVerwGE 127, 95) von den Luftfahrtbehörden einen standortspezifischen Nachweis für den Nachtflugbedarf zwischen 00.00 und 05.00 Uhr verlangt, weil § 29 b Abs. 2 LuftVG es diesen Behörden aufgäbe, auf den Lärmschutz der Bürger hinzuwirken. Nachtflugverkehre verlangten eine besondere Rechtfertigung (vgl. Gatz, Praxis-Report BVerwG v. 12.3.2007, [...]). Im vorliegenden Fall geht es nach Auslaufen der Nachtflugregelungen für den Flughafen Hannover-Langenhagen jedoch nicht um eine neue Eröffnungskontrolle, sondern um den Teilwiderruf einer vorhandenen umfassenderen Nachtflugerlaubnis (OVG Lüneburg, Urt. v. 23.4.2009 - 7 KS 18/07 - NVwZ-RR 2009, 756). Diese Erlaubnis darf nach Ansicht des 7. Senats des OVG Lüneburg im Anschluss an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. v. 20.4.2005 - 4 C 18.03 - NVwZ 2005, 933 [BVerwG 20.04.2005 - BVerwG 4 C 18.03]) wegen Lärmimmissionen nur widerrufen werden, wenn Gesundheitsgefahren für Bürger dies rechtfertigen. § 29 b Abs. 2 LuftVG kann also insoweit nach derzeitiger Rechtsprechung im Rahmen des § 6 Abs. 2 Satz 4 LuftVG keine Wirkung entfalten. In einer Prognose ist ceteris paribus die Konstanz einer aktuellen Rechtsprechung zu unterstellen. Unter diesem Aspekt war es also nicht abwägungsfehlerhaft, wenn der Antragsgegner seinerzeit davon ausging, ein Minderung des Nachtflugverkehrs auf dem Flughafen Hannover-Langenhagen sei auch zukünftig rechtlich nur sehr beschränkt möglich.

Die angegriffene Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs ist nicht aufgrund einer fehlerhaften Verkehrsprognose oder Berechnung zu beanstanden.

Verkehrsprognosen sind vom Normenkontrollgericht nur eingeschränkt zu überprüfen. Das Bundesverwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit Verkehrsprognosen aus Anlass der Eröffnungskontrollentscheidungen für Flughäfen entschieden, dass es für die Auswahl der Prognosebasis auf den Einzelfall ankommt. Entscheidend sei eine realistische Chance, dass ein verkehrliches Angebot auch eine Nachfrage in entsprechender Höhe erzielt (BVerwG, B. v. 1.4.2009 - 4 NB 61.08 - NVwZ 2009, 910 [BVerwG 01.04.2009 - BVerwG 4 B 61.08]). Der gerichtlichen Kontrolle unterliegt bei Verkehrsprognosen, ob ein zutreffender Sachverhalt zu Grunde gelegt wurde, das Ergebnis einleuchtend begründet ist und eine geeignete Methode gewählt wurde (zu Flughafenverkehrsprognosen: BVerwG, Urt. v. 11.7.2001 - 11 C 14.00 - NVwZ 2002, 350 [BVerwG 11.07.2001 - BVerwG 11 C 14/00]). Ob diese Maßstäbe im Detail auch für Verkehrsprognosen für Ziele der Raumplanung gelten, kann offen bleiben. Dafür spricht, dass die Festlegung eines Siedlungsbeschränkungsbereichs gravierende und endgültige Folgen für die Planungshoheit der betroffenen Gemeinden hat. Jedenfalls aber muss der Abwägungsvorgang allgemeinen Anforderungen an planerische Abwägungen genügen. Zu diesen allgemeinen Anforderungen gehört, dass die erforderlichen und zutreffenden Daten vollständig eingestellt werden und dass eine geeignete Prognosemethode verwendet wird (vgl. Krautzberger, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Vorb. vor §§ 1-13a, Rn. 28). In der Regel wird dann das Prognoseergebnis einleuchtend begründet sein.

Die Antragstellerin hat gegen die verwendeten Verkehrsdaten und die gewählte Berechnungsmethode keine substanziierten Argumente vorgebracht.

Im Einzelnen: Der Antragsgegner hat seiner Verkehrsprognose die Daten der Dekade 1994-2004 zugrunde gelegt und dann aufgrund der allgemein angenommenen Steigerungsraten für den Flugverkehr in Deutschland die Zuwächse bis 2020 für die einzelnen Flugbewegungsarten und Zeitfenster berechnet.

Vertretbar ist es zunächst, der Berechnung des Siedlungsbeschränkungsbereichs den im Prognosejahr 2020 prognostizierten Verkehr zugrunde zu legen und nicht die Ausschöpfung der maximalen Flughafenkapazität. Dies ergibt sich schon daraus, dass die Festlegung nicht über den Grad des Erforderlichen hinaus die Planungshoheit der Antragsgegnerin beeinträchtigen darf (vgl. zu dem ähnlichen Verfahren im Rahmen der Planfeststellung: HessVGH, Urt. v. 21.8.2009, a.a.O. III 5.2.7 und 9.2.3.1).

Die verwendeten Daten über die Flugbewegungen aus den Jahren 1994-2004 hat die Antragstellerin nicht in Zweifel gezogen. Soweit sie die angenommenen Zuwachsraten der Verkehre angezweifelt hat, hat der Antragsgegner schriftsätzlich plausibel gemacht, dass der Flughafen Hannover-Langenhagen in der Periode 2004-2020 eine andere Entwicklung nehmen wird als in der vorhergehenden Dekade. Die damalige Stagnation im Bereich der kleinen Geschäfts- und Privatfliegerei beruhte auf einer inzwischen geänderten Geschäftspolitik. Die damalige Stagnation der Gesamtverkehrszahlen kaschierte, dass es im Bereich des Charter- und Linienverkehrs ähnliche Steigerungsraten gab wie auf vergleichbaren Flughäfen, etwa Hamburg. Zwar war dies aus der im Planaufstellungsverfahren verwendeten Prognose nicht ersichtlich. Die im Gerichtsverfahren nachgelieferten Daten stellen aber die Plausibilität der Prognose her. Selbst wenn man unterstellen würde, dass die Antragsgegnerin insofern ein unvollständiges (nicht hinreichend detailliertes) Tatsachenmaterial in die Abwägung eingestellt hat, war dies nach § 10 Abs. 2 Nr. 2 NROG 2007 unbeachtlich, weil eine Ergebniskausalität aufgrund der vollständigen Information ausgeschlossen werden kann. Diese nachgelieferten Daten gehen nicht von gegenüber dem Planungsverfahren abweichenden Zahlen aus, sondern erklären lediglich diese Zahlen durch zusätzliche Ausdifferenzierungen genauer.

Auch die Methodik der Verkehrsprognose muss mindestens einer Plausibilitätsprüfung standhalten. Die Antragstellerin hat gegen die Methode (Errechnung der Gesamtverkehrssteigerungsrate aus Einzelsteigerungsraten für die unterschiedlichen Verkehrsarten) weder grundsätzliche noch detaillierte Bedenken vorgetragen. Eine von der Beigeladenen in Auftrag gegebene neuere Verkehrsprognose des Airport Research Center Aachen vom Juni 2009 betreffend den Flughafen Hannover-Langenhagen (Prognose des Verkehrsaufkommens und Erstellung des Datenerfassungssystems für die Flugbewegungen der sechs verkehrsreichsten Monate für das Jahr 2020 während der Tag- und Nachtstunden, Juni 2009, abrufbar über die Homepage des Nds Ministeriums für Umwelt und Klimaschutz, Stichworte Lärm/Fluglärm) gelangt aufgrund einer methodisch wesentlich differenzierteren Verkehrsprognose zu einem Verkehrswachstum über alle Verkehrsarten von 2,1% p.a. Die geringe Differenz zu der vorliegenden Prognose wird mit der Wirtschaftskrise der zurückliegenden Jahre erklärt (vgl. Kap. 4.6 und 4.7, S. 20 ff). Der erkennende Senat sieht sich durch diese in der mündlichen Verhandlung angesprochene Studie - nicht entscheidungserheblich - darin bestätigt, dass die Antragstellerin für eine Erschütterung der vorliegend streitgegenständlichen Prognose belastbare Angriffe gegen deren Richtigkeit hätte vorbringen müssen, was nicht geschehen ist.

Die Art der Berechnung der Isophone für den Siedlungsbeschränkungsbereich ist nicht zu beanstanden. Der Antragsgegner hat die Isophone zur Umgrenzung des Siedlungsbeschränkungsbereichs vertretbar in Anlehnung an die Regelwerke zur Berechnung von Lärmschutzbereichen nach dem Fluglärmgesetz (vgl. § 3 FluLärmG i.V.m. der "Anleitung zur Datenerfassung über den Flugbetrieb" - AzD 2008 - und der "Anleitung zur Berechnung von Lärmschutzbereichen" - Az.B. 2008 - vom 19. Dezember 2008; BAnzeiger Nr. 195a v. 23.12.2008, S. 2 ff, S. 91 ff; vor 2008: "Datenerfassungssystem für die Ermittlung von Lärmschutzbereichen an zivilen Flugplätzen"; GMBl 1975, S. 127 und Az.B. 1999 - Anleitung zur Berechnung des äquivalenten Dauerschallpegels zur Ermittlung der Lärmbelastung; ursprünglich GMBl 1975, 162) (vgl. Reidt/Fellenberg, FlugLärmG, a.a.O. § 3 Rn. 22 ff) bzw. für den Umgebungslärm (auf der Grundlage der Regelwerke nach demFluglärmgesetz sind die Berechnungsverfahren für den Umgebungslärm entstanden. Die "Vorläufige Berechnungsmethode für den Umgebungslärm an Flugplätzen (VBUF-AzB) sowie das dazu gehörige Datenerfassungssystem (VBUF-DES, BundesAnz. v. 17.8.2006, Nr. 154a S. 50 ff; 177 ff) sind gesetzlich für die Erstellung der strategischen Lärmkarten nach § 47c BImSchG vorgesehen) berechnet. Die grundsätzliche Eignung der einschlägigen Vorschriften auf der Grundlage des FluLärmG für die Berechnung von Schutzbereichen wird in der Rechtsprechung nicht in Zweifel gezogen (vgl. etwa HessVGH, Urt. v. 21.8.2009, a.a.O. III 9.2.3.5).

In die Abwägung sind schließlich nach § 6 Abs. 1 Satz 2 NROG 2007 die abgegebenen Stellungnahmen der Beteiligten und des Landtages, der Umweltbericht, erkennbare öffentliche und private Belange, Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und Vogelschutzgebiete einzustellen.

Der Plangeber hat bei der Abwägung die eingereichten Stellungnahmen der Sache nach berücksichtigt. Er hat sich Klarheit über die Größe und Besiedlung der betroffenen Flächen verschafft und die planungsrechtliche Situation der übrigen Flächen des Gemeindegebietes der Antragstellerin zur Kenntnis genommen. Ihm war bewusst, dass die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs einen deutlichen Eingriff in die Planungshoheit bewirkt. Das ist daraus erkennbar, dass er den Wunsch, die 5%-Siedlungserweiterungsregelung des RROP 2005 nicht grundsätzlich mit sofortiger Wirkung zu durchkreuzen, akzeptiert hat. Er hat eine entsprechende Regelung als Übergangsfrist aufgenommen. Auch die Ausnahmeregelung (Satz 6 der Festlegung zum Siedlungsbeschränkungsbereich) aus Anlass einer Intervention der Stadt Langenhagen zeigt, dass der Plangeber die Planungshoheit in seiner Abwägung berücksichtigt hat. Schließlich hat der Plangeber sich gerade unter Berücksichtigung der Folgen für die Planungshoheit der betroffenen Gemeinden dafür entschieden, die Isophone nicht auf der Grundlage der maximalen Bahnverteilung, sondern der realen Bahnverteilung der Flugbewegungen zu berechnen.

Die eingereichte Anregung der Antragstellerin bat auch um Berücksichtigung ihrer besonderen Siedlungsstruktur mit unterschiedlichen Ortschaften. Ausweislich § 5 der Hauptsatzung der Antragstellerin (idF v. 08. Februar 2007) handelt es sich um Ortschaften im Sinne von § 55 e NGO. Diese verfügen über kein eigenes Selbstverwaltungsrecht. Daher hat der Antragsgegner zu Recht nicht eine eigene Planungshoheit der Ortschaften in die Abwägung eingestellt. Im Übrigen hat der Plangeber es erkennbar hingenommen, dass die Siedlungsentwicklung der Ortschaften durch die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs in unterschiedlicher Weise beeinträchtigt wird.

Die betroffenen Gemeinden und zahlreiche Bürger haben im Zusammenhang mit dem Siedlungsbeschränkungsbereich den aktiven Lärmschutz angesprochen; dieser ist auch durch eine Festlegung im RROP 2005 angesprochen und war daher nach dem Gegenstromprinzip zu berücksichtigen. Der Plangeber hat diese Stellungnahmen in erster Linie nicht auf die einschlägige weggefallene Regelung zum aktiven Lärmschutz bezogen, sondern auf die Festlegung zum Siedlungsbeschränkungsbereich. In diesem Rahmen hat er die Stellungnahmen grundsätzlich zurückgewiesen, weil die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs keinen direkten rechtlichen Einfluss auf Eröffnungskontrollentscheidungen habe. Der Raumordnungsplangeber sei nicht befugt, konkrete Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes festzulegen. Insbesondere auch hinsichtlich der Flugrouten hat der Antragsgegner wie im Hinblick auf den gesamten aktiven Lärmschutz (Flugzeugklassenbeschränkungen, Nachtflugregelungen, Flugrouten) die Auffassung vertreten, insoweit seien andere Behörden zuständig. Diese Auffassung begründet keinen Abwägungsvorgangsfehler, da sie so zu verstehen ist, dass direkte Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes nicht in der Zuständigkeit der Raumplanungsbehörde liegen. Das ist unstreitig zutreffend (vgl. ebenso: VGH Kassel, Urt. v. 3.11.2005, a.a.O. Rn. 39).

Mehrere Einwendungen betrafen auch das Grundeigentum der Bürger im Geltungsbereich des Siedlungsbeschränkungsbereichs. Der Abwägungsvorschlag gibt das nicht ausdrücklich wieder. Aus dem Gesamtplanwerk wird aber deutlich, dass der Plangeber die Beschränkungen des Grundeigentums (vgl. BVerfG, 3. Kammer des 1. Senats, B. v. 23.2.2010 - 1 BvR 2736/08 - UPR 2010, 227 [BVerfG 23.02.2010 - 1 BvR 2736/08]) wegen dessen Situationsprägung für zumutbar hielt. Das ist zutreffend. Die betroffenen Grundstücke sind seit langer Zeit fluglärmbelastet; es besteht insoweit kein schutzwürdiges Vertrauen auf eine uneingeschränkte Nutzbarkeit. Das Bundesverfassungsgericht (a.a.O.) hat klargestellt, dass eine Minderung der Wirtschaftlichkeit grundsätzlich ebenso hinzunehmen sein kann wie eine Verschlechterung der Verwertungsaussichten. Der Plangeber durfte davon ausgehen, dass eine Entschädigung nicht notwendig wird, weil dasFluglärmgesetz die Entschädigungsschwelle grundsätzlich abschließend festlegt (vgl. ebenso HessVGH, Urt. v. 21.8.2009, a.a.O. III 9.4.2.1).

Die Gewichtung der beteiligten Belange im Rahmen der rechtlichen Vorgaben ist Sache des Plangebers. Die Ergebnisse dieser Gewichtungsbefugnis sind durch das Normenkontrollgericht auf erkennbare Fehlerhaftigkeit zu überprüfen.

Es ist nicht zu beanstanden, wenn der Antragsgegner der Sicherung und Entwicklung des Flughafenstandortes für den einzigen überregionalen Flughafens in Niedersachsen herausragendes Gewicht zumisst. Der Flughafen beschäftigt direkt und indirekt eine große Zahl von Arbeitnehmer und bietet insbesondere für die niedersächsische Bevölkerung Verkehrsverbindungen in den deutschen und europäischen Raum hinein. Der Flughafen ermöglicht, dass die Landeshauptstadt ein bedeutender Messestandort ist.

Der Antragsgegner hat der Planungshoheit der Antragstellerin vertretbar ein vergleichbar geringeres Gewicht zugemessen. Es verleiht dem Belang der Planungshoheit jedenfalls kein regelmäßig unüberwindliches Gewicht, wenn etwa 1/3 des Gebietes einer Gemeinde durch eine raumordnungsrechtliche Festsetzung in Anspruch genommen wird (BVerfG, B. v. 23.6.1987, a.a.O.). Der Antragsgegner bringt vor, die Planungshoheit der Antragstellerin sei auch deswegen geringer zu gewichten, weil in dem von dem neuen Siedlungsbeschränkungsbereich betroffenen Gemeindegebiet ohnehin kaum noch nutzbarer Planungsraum für Siedlungszwecke vorhanden sei. Das Gebiet dürfe aufgrund von Natur- und Landschaftsschutzgebieten sowie von Vorsorgegebieten für Freiraum, Erholung und Natur nicht mehr weiter mit Siedlungsplanung überzogen werden. Diese Überlegung ist grundsätzlich nicht zu beanstanden (vgl. HessVGH, Urt. v. 3.11.2005, a.a.O. zu einem Fall faktischer Nicht-Bebaubarkeit). Die Antragstellerin bringt dagegen allerdings vor, dass gerade wegen der wenigen verfügbaren Flächen das Gewicht ihrer Planungshoheit steige. Dem kann das Gericht nur im gedanklichen Ansatz, aber nicht im konkreten Fall folgen. Denn der Antragstellerin bleiben noch anderweitig ausreichend beplanbare Flächen. Der Siedlungsbeschränkungsbereich lässt ca. 80% des gemeindlichen Territoriums frei. Nach Angaben der Antragstellerin erfasste der neue Siedlungsbeschränkungsbereich erstmals 15, 6 ha mittel- und 8, 4 ha langfristig geplante Siedlungsflächen. Aufgrund der 5%-Übergangsregelung des LROP 2008 durften noch 11, 3 ha davon neu beplant werden. Das LROP 2008 verhindert also 4, 3 ha konkretisierte Siedlungsentwicklung sowie 8, 4 ha langfristig in Aussicht genommene Siedlungsflächen. Demgegenüber zeigt der Entwicklungsplan der Antragstellerin für die Siedlungsentwicklung erheblich größere Flächen in Kirchhorst und Altwarmbüchen, also außerhalb des Siedlungsbeschränkungsbereichs. Davon ausgehend, kann der erkennende Senat eine Untergewichtung der Siedlungsbelange der Antragstellerin nicht erkennen.

Der Antragsgegner hat bei der Festlegung Ziffer 2.1 08 (Siedlungsbeschränkungsbereich) erkennbar dem vorsorgenden Lärmschutz ein hohes Gewicht rechtmäßig zugemessen und deswegen eine großzügige Bemessung des Siedlungsbeschränkungsbereichs vorgenommen.

Der Beschluss der zuständigen Landesregierung über die Verordnung zum LROP 2008 ist auch hinsichtlich des Abwägungsergebnisses nicht zu beanstanden. Die Abwägung bei Planungsnormen muss grundsätzlich durch das Beschlussorgan selbst vorgenommen werden (vgl. für das Bauplanungsrecht BVerwG, Urt. v. 25.11.1999 - 4 CN 12.98 - BRS 55 Nr. 27). Sie bedarf - soweit nichts anderes bestimmt ist - keines eigenen Beschlusses, muss dann aber Teil des Beschlusses über die Norm sein. Die abschließende Entscheidung über die Anregungen obliegt dem Beschlussorgan. Werden diesem die Anregungen vorenthalten oder stellt es sie aus anderen Gründen nicht in die Abwägung ein, liegt ein Abwägungsvorgangsfehler vor (BVerwG, Urt. 25.11.1999 a.a.O.). Das Bundesverfassungsgericht hat auch im Fall von Planungsgesetzen darauf abgestellt, dass der Gesetzgeber selbst die erheblichen Tatsachen zur Kenntnis genommen hat (BVerfG, B. v. 17.7.1996 - 2 BvF 2/93 - BVerfGE 95, 1; Südumfahrung Stendhal). In ähnlicher Weise hat auch das VerfG M-V auf den Gesetzesentwurf und seine Begründung sowie Anhörungen durch das Beschlussorgan abgestellt (VerfG M-V, Urt. v. 26.7.2007 - 9 ff/06 - DVBl 2007, 1102; GebietsreformplanungsG). Im zweiten Durchgang des LROP-Entwurfes lag dem Kabinett u.a. ein Materialband zum Entwurf des LROP 2008 vor, der die wesentlichen Ergebnisse des Beteiligungsverfahrens enthielt. Das Kabinett hat diese gebilligt und im abschließenden Durchgang auf diese Vorentscheidung Bezug genommen. Daher hat das zuständige Beschlussorgan die erforderliche Abwägung selbst vorgenommen.

Gemäß § 6 Abs. 1 Satz 1 NROG 2007 sind die Grundsätze der Raumordnung und die sonst in die Abwägung einzustellenden Belange im Ergebnis gegeneinander und untereinander abzuwägen.

Das Abwägungsergebnis kann insbesondere dann unangemessen sein, wenn die Planungshoheit einer Gemeinde durch standortgenaue Vorgaben der Raumordnung beschränkt wird, ohne dass dafür überörtliche Interessen von höherem Gewicht vorliegen (BVerfG, B. v. 23.6.1987, a.a.O.). Je stärker eine Gemeinde schon von ihrer geographischen Lage her einer Situationsgebundenheit unterliegt, desto eher sind Eingriffe, die an dieses Merkmal anknüpfen, zumutbar (BVerwG, Urt. v. 16.3.2006 - 4 A 1001.04 - [...], Rn. 174). Auch die Planungshoheit verleiht keine abwägungsresistente Rechtsposition (VGH Kassel, Urt. v. 21.8.2009, a.a.O. III 5.2.5; III 9.4.2.5).

Die Antragstellerin kann nicht mit dem Argument durchdringen, die Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs als Ziel der Raumordnung sei offenkundig unangemessen, insbesondere erkennbar nicht erforderlich.

Ein abschließend in einem Raumordnungsplan bestimmter Siedlungsbeschränkungsbereich ist zulässiger Inhalt einer raumordnerischen Zielfestsetzung. Die Zielfestsetzung ist nicht deswegen rechtswidrig, weil sie keinen für den Adressaten ausfüllbaren Rahmen bietet, sondern endgültig regelt. Zwar bestehen Zielfestsetzungen in der Regel aus einem bestimmten Kern und einem ausfüllbaren Rahmen, unter besonderen Umständen und bei gegebener Rechtfertigung ist dies jedoch nicht zwingend (Runkel, a.a.O. § 3 Rn. 48). Die durch zeichnerische Festlegung gebietsscharfe Festlegung zur Flächenfreihaltung greift grundsätzlich nicht unverhältnismäßig in die Planungshoheit einer betroffenen Gemeinde ein (BVerwG, B. v. 15.5.2003 - 4 CN 9.01 - BVerwGE 118, 181; Runkel, a.a.O. § 3 Rn. 49). Das gilt auch für einen Siedlungsbeschränkungsbereich (HessVGH, Urt. v. 3.11.2005, a.a.O.). Besondere Gründe, warum es sich im vorliegenden Fall anders verhalten sollte, sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die zitierte Passage aus der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. März 2006 nicht so auszulegen, dass nur Planungszonen zur Siedlungsbeschränkung als Grundsätze festgelegt werden dürfen. Wenn das Gericht die grundsätzliche Festlegung von Raumordnungszielen insoweit hätte ausschließen wollen, hätte es diesen Ausschluss näher begründet.

Die Antragstellerin geht fehl, soweit sie davon ausgeht, Zielfestsetzungen in Raumordnungsplänen dürften nicht auf Erweiterungsprognosen gestützt werden. Schon der Wortlaut des § 3 Abs. 1 Nr. 2 ROG spricht davon, dass Ziele Festlegungen "zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes" sein können. Demgemäß darf der Raum sowohl auf einen prognostizierten Zustand hin entwickelt wie auch für einen künftigen Zustand gesichert werden. Auch Optionen für künftige Raumnutzungen dürfen durch Zielbestimmung offen gehalten werden (Runkel, a.a.O. § 3 Rn. 103). Solche künftigen Nutzungen sind häufig prognoseabhängig.

Es bestand ein Änderungsbedarf (§ 9 Abs. 1 Satz 1 NROG 2007) auch hinsichtlich der konkreten Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs durch das LROP 1994. Unstrittig haben sich z.B. die eingesetzten Fluggeräte seit dem Jahr 1994 stark verändert. Auch der Umfang des Flugverkehrs ist nicht gleich geblieben. Schon dies rechtfertigte eine Überprüfung der Festlegung des Siedlungsbeschränkungsbereichs im LROP 1994.

Für die Offenhaltung von Raumnutzungen stehen grundsätzlich mehrere Festlegungsarten zur Verfügung. In Betracht kommt insbesondere eine Festlegung als Ziel der Raumordnung oder eine solche als Grundsatz der Raumordnung (z.B. Vorbehaltsgebiete). Entscheidet sich der Plangeber für eine Festlegung als Ziel, so muss die Erforderlichkeit dieser Festlegungsart in der Abwägung dargetan sein, denn die Festlegung als Grundsatz wäre ein milderer Eingriff in die Planungshoheit der Antragstellerin. Die Antragstellerin hat geltend gemacht, die 55 dB(A) Isophone sei durch die bestehende Genehmigungslage in dem Sinne nicht gedeckt, dass die unter dieser Genehmigungslage möglichen Immissionen durch Abwägung innerhalb der Bauleitplanung zu bewältigen seien. Daher sei die Festlegung eines Zieles der Raumordnung nicht erforderlich. Das Planungsermessen des Plangebers erfasst grundsätzlich auch die Entscheidung zwischen der Festlegung von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung. Auch diese Entscheidung ist gerichtlich nur innerhalb der allgemeinen Kriterien der Kontrolle des Planungsermessens überprüfbar. Hier wollte der Plangeber der Raumordnung erkennbar Konflikte zwischen Wohnnutzung und Fluglärm vorsorglich mindern. Das gerichtliche Verfahren hat ergeben, dass diese Absicht auch die Konfliktvorbeugung in Außenwohnbereichen erfasste. Die Antragstellerin hat nicht dargetan, wie sie durch Bauleitplanung einen solchen Konflikt entschärfen kann. Sie hat sich zur Unterfütterung ihrer Ansicht auf den Bebauungsplan "Haselhöver Vorfeld" (am Südwestrand der Hohenhorster Bauernschaft) berufen, der in Ausnutzung der Übergangsregelung im LROP beschlossen wurde. Gerade dieser schriftsätzlich vorgestellte Plan zeigt aber, dass die Antragstellerin auf passiven Schallschutz für die Innenräume angewiesen ist und den Nutzungskonflikt in Außenwohnbereichen nicht vermeiden kann. Es ist nicht zu beanstanden, dass der Raumordnungsplangeber den für den Umgang mit immissionsbedingten Nutzungskonflikten bekannten Trennungsgrundsatz (vgl. § 50 BImSchG) im Einzelfall zu einer verbindlichen Regel aufwertet, wenn anders die Konflikte nicht vermeidbar sind. So liegt es hier zumindest für die Außenwohnbereiche. Die Beigeladene hat nachvollziehbar ergänzt, dass nur mit einem wie hier dimensionierten Siedlungsbeschränkungsbereich eine "akustische Käfighaltung" vermieden werden könne.

Der Plangeber hat nicht gegen den Grundsatz planerischer Zurückhaltung verstoßen. Zwar hat der HessVGH (Urt. v. 21.8.2009, a.a.O., III 5.2.6 der Entscheidungsgründe) entschieden, dass der Landesraumordnungsplangeber die Festlegung eines Siedlungsbeschränkungsbereich der regionalen Raumordnung überlassen dürfe. Das bedeutet aber nicht im Umkehrschluss, dass er einen Siedlungsbeschränkungsbereich für einen Flughafen von landesweiter Bedeutung nicht selbst festlegen dürfte. Zwischen den Ebenen der Landesraumplanung und der regionalen Raumplanung gibt es kein strenges Subsidiaritätsprinzip in dem Sinne, dass der Landesebene alles das verwehrt ist, was auf regionaler Ebene noch erfolgreich beplant werden kann. Vielmehr ist auch insoweit ein planerisches Ermessen anzuerkennen. Da es vorliegend um den zentralen landesweiten Flughafen geht, von dessen Funktionsfähigkeit landesweite Interessen berührt sind, war die Landesraumplanung nicht an eigenen Festlegungen gehindert.

Die Entscheidung des Plangebers, der Flughafenentwicklung und dem Lärmschutz den Vorrang vor der kommunalen Planungshoheit zu geben, ist nicht zu beanstanden. Der Flughafen Hannover-Langenhagen ist von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung für das gesamte Land Niedersachsen. Auch die Vorsorge gegenüber künftigen Nutzungskonflikten zwischen dem Flughafen und dem Wohnen hat ein hohes Gewicht. Gerade die Antragstellerin beruft sich auf das hohe Gewicht des Nachtlärmschutzes. Diesem trägt das LROP 2008 Rechnung, wenn es Neuansiedlungen im verlärmten Bereich verhindert. Es führt nicht zu Rechtsfehlern, wenn das LROP 2008 zu einer Festschreibung von zwei Ortschaften nahe beim status quo führt. Die Beeinträchtigung dieser Ortschaften durch Fluglärm war lange bekannt und prägte die räumliche Situation dieser Ortschaften. In der Zurückstellung eines umfänglichen und dauerhaften weiteren Ausbaues dieser Ortschaften zu Wohnzwecken liegt weder ein überraschender noch ein unzumutbarer Eingriff für die Antragstellerin. Ebensowenig wie Private hat die Antragstellerin ein subjektives Recht auf die optimale Verwertung ihrer Flächen. Vielmehr durfte der Antragsgegner wie hier geschehen der Entstehung weiterer Nutzungskonflikte in den besonders stark betroffenen Ortschaften vorbeugen.

Die Abwägung im Hinblick auf den für die Isophone des Siedlungsbeschränkungsbereichs gewählten Grenzwert von 55 dB(A) als Inhalt der Festlegung in Ziffer 2.1 08 ist fehlerfrei. Der Antragsgegner weicht mit dieser Festlegung vom Fluglärmgesetz ab. Während nach den §§ 2, 5 FluLärmG die Errichtung von Wohnungen im Bereich neuer Flughäfen erst ab 60 dB(A) unzulässig wird, ist die Neuausweisung von Wohnbaugebieten durch die Antragstellerin nach dem LROP 2008 schon bei 55 dB(A) unzulässig. Diese Festlegung lässt Abwägungsfehler nicht erkennen.

Wenn der Antragsgegner ausführt, dass zum Zweck der Vorsorge außerhalb des Fluglärmgesetzes der 55 dB(A) Grenzwert notwendig sei, so ist damit die Erforderlichkeit der Festlegung für den Planzweck gemeint und nicht eine im logischen Sinne notwendige Festsetzung. Der Antragsgegner behauptet auch nicht, dass innerhalb des Siedlungsbeschränkungsbereichs derzeit 55 dB(A) messbar seien, sondern dieser Grenzwert ist in planerischer Ermessenausübung als Grenze für die freie Planungsbefugnis der Gemeinde festgelegt.

Für die Festlegung der Isophone eines Siedlungsbeschränkungsbereichs bedarf es keiner speziellen gesetzlichen Ermächtigung mit einer Grenzwertbestimmung (HessVGH, Urt. v. 3.11.2005, a.a.O.). Der Antragsgegner ist vertretbar von der Art der Grenzwerte nach demFluglärmgesetz (äquivalente Dauerschallpegel Tag und Nacht sowie Maximalpegel für die Nacht) abgewichen und hat den einheitlichen Wert zur Berechnung von Umgebungslärm über 24 h (Day/Evening/Night) gewählt (LDEN). Es spricht nichts dagegen, für Zwecke der langfristigen Siedlungsentwicklung einen einheitlichen Grenzwert zu verwenden. Erkennbar hielt der Antragsgegner die Wahl des Grenzwertes für erforderlich, um die zukünftigen Entwicklungsmöglichkeiten des Flughafens einerseits und den zukünftigen Lärmschutz andererseits vorsorgend zu sichern. Es ist planungsrechtlich unschädlich, wenn der Antragsgegner sich als Ziel der Raumordnung nicht nur die Abwehr von Gesundheitsgefahren, sondern auch die von erheblichen Belästigungen setzt.

Der Antragsgegner hat mehrere Kriterien für die Wahl des Wertes der Isophone berücksichtigt. Maßgeblich war der Vorsorgegedanke: Die Entwicklung des Flughafens bei zunehmendem Flugverkehr sollte nicht durch eine zunehmende Siedlungstätigkeit erschwert werden. Dabei sollte auch ein Schutz für Außenwohnbereiche gewährleistet werden. Zu diesem Zweck sah sich der Antragsgegner veranlasst, einen Wert zu wählen, der ca. 5 dB(A) unter dem Wert ("fachplanerische Zumutbarkeitsschwelle") der Lärmschutzzonen nach demFluglärmgesetz liegt ("hinreichender Abstand zu den Schutzzonen des Fluglärmgesetzes"). Weiter berücksichtigte der Antragsgegner, dass die Empfindlichkeit der Bürger nach den Ergebnissen der Lärmwirkungsforschung ständig steigt. Darüber hinaus ist der Wert von 55 dB(A) im Umgebungslärmrecht von besonderer Bedeutung. Flächen mit höherer Belastung sind meldepflichtig nach der einschlägigen Richtlinie 2002/49 EG v. 25. Juni 2002 (vgl. Heitsch, in: Kotulla, BImSchG, Stand 2009, § 47a Rn. 32). (3, 4, 7 Klageerwiderung S. 22 u.a.) Verschiedentlich wird ein Vorsorgezielwert von 55 dB(A) (Sachverständigenkommission Immissionsschutz) empfohlen. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner Schönefeld-Entscheidung diesen Vorsorgewert nicht beanstandet, aber klargestellt, dass dies kein Wert für erhebliche Beeinträchtigungen im Sinne von§ 9 FluLärmG ist (BVerwG, Urt. v. 16.3.2006 - 4 A 1075.04, a.a.O. Rn. 371). Die LAI-Richtlinie "Flugplatzleitlinie" empfiehlt zwar einen Wert von 60 dB(A). Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Leitlinie mit der 100 : 100 Regel für die Bahnverteilung arbeitet und die Flugzeugklassen aus dem Jahr 1984 zu Grunde legt, wie der Antragsgegner nachvollziehbar vorgetragen hat. Die Erwägung, dass schon bei dem LROP 1994 das Verfahren zu Grunde gelegt worden, die Isophone des Siedlungsbeschränkungsbereichs durch einen Abschlag von 5 dB(A) auf die Isophone des Lärmschutzbereichs nach demFluglärmgesetz zu bestimmen, ist fehlerfrei. Auch nach den WHO Guidelines für Umgebungslärm ist die Entscheidung für die 55 dB(A) Isophone nicht zu beanstanden. Schließlich hat das Bundesverwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung festgestellt, dass selbst bei einem Wert von 55 dB(A) noch eine erhöhte Sprechanstrengung notwendig ist. Im Innenraum der Wohngebäude verbleibt nach Dämpfung durch die gekippten Fenster ein Wert von ca. 40 dB(A). Damit wird den Kommunikationsbedürfnissen von empfindlichen Gruppen Rechnung getragen; sie können bis 39 dB(A) anstrengungsfrei kommunizieren (BVerwG, Urt. v. 16.3.2006, a.a.O. - [...]Rn. 324 ff). Selbst mit der Wahl der 55 dB(A)-Isophone hat sich also der Plangeber noch für einen Kompromiss zwischen umfassender Vorsorge und Planungshoheit entschieden.

Der Antragsgegner hat gesehen und in Kauf genommen, dass die gewählte Isophone zu einem relativ großen Siedlungsbeschränkungsbereich führt. In der Abwägung ist wirksam geworden, dass das Gewicht des Selbstverwaltungsrechts der Antragstellerin gemindert war. Diese Minderung beruhte auf mehreren Faktoren: naturschutzrechtlicher Schutzgebietscharakter weiter Flächen, Situationsgebundenheit des Gemeindegebietes in der Nähe des Flughafens, keine wesentliche Beeinträchtigung raumordnerisch zugewiesener Zentrenfunktionen, keine Beschränkung der vorhandenen Bebauungszusammenhänge und geltender Bauleitpläne durch die Festlegung, zeitlich und quantitativ beschränkte Siedlungserweiterungsmöglichkeiten für die betroffenen Gemeinden (5% Regelung), also Ausweichmöglichkeiten für die Siedlungsentwicklung, freie Entwicklung für lärmunempfindliche Nutzungen wie Gewerbe und Industrie (vgl. zu ähnlichen Umständen: HessVGH, Urt. v. 21.8.2009, a.a.O. III 5.2.6) und umfangreiche für die Siedlungsentwicklung verbleibende Flächen außerhalb des Siedlungsbeschränkungsbereichs. Der Antragsgegner hat untersucht, ob noch andere Isophonen in Betracht kämen und hat sich vertretbar für die genannte Isophone entschieden, u.a. aus dem Grund, dass andere Berechnungen die Planungshoheit der Antragstellerin zu stark eingeschränkt hätten. Insgesamt verbleibt der Antragstellerin und auch den anderen betroffenen Gemeinden noch eine angemessene, wenn auch eingeschränkte Gestaltungsmöglichkeit im Bereich der Wohnbebauung. Die Antragstellerin ist verfahrensrechtlich und materiellrechtlich nicht zum bloßen Objekt der Landesraumplanung gemacht worden, da ihre Bedenken aufgenommen und in Gestalt der Übergangsregelung teils auch berücksichtigt wurden.