II.

Die vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufungen des Beklagten als Rechtsnachfolger der mit Ablauf des 31. Dezember 2004 aufgelösten Bezirksregierung Lüneburg als Genehmigungsbehörde für die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt Soltau und der drei beigeladenen Städte Lüneburg, Rotenburg und Verden sind begründet. Das angegriffene Urteil des Verwaltungsgerichts ist zu ändern. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 23. Januar 2001 aufgehoben und festgestellt, dass die Genehmigung der Bezirksregierung Lüneburg für die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt Soltau gemäß § 6 Abs. 4 BauGB als erteilt gilt. Die Klage ist sowohl mit dem gestellten Haupt- als auch mit dem Hilfsantrag unbegründet. Die Voraussetzungen für eine als erteilt geltende Genehmigung der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes liegen nicht vor. Der Stadt Soltau steht auch nicht ein Anspruch auf Genehmigung der 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes zu. Die im Streit stehende Änderung des Flächennutzungsplanes ist nicht genehmigungsfähig, weil die von der Stadt Soltau mit der 26. Änderung angestrebte Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Ansiedlung des Designer-Outlet-Centers Soltau mit Satz 11 der unter Ziff. C 1.6 03 des Landesraumordnungsprogrammes Niedersachsen - Teil II vom 28. November 2002 angeführten Ziele der Raumordnung nicht vereinbar ist. Die 26. Flächennutzungsplanänderung widerspricht dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB.

1.

Die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes gilt entgegen der vom Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil vertretenen Auffassung nicht als erteilt.

Nach § 6 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB bedarf die Änderung eines Flächennutzungsplanes der Genehmigung der höheren Verwaltungsbehörde, hier also bis zum 31. Dezember 2004 der Genehmigung der Bezirksregierung Lüneburg. Die Genehmigungsbehörde darf die Genehmigung nur dann versagen, wenn der Flächennutzungsplan nicht ordnungsgemäß zustande gekommen ist oder Rechtsvorschriften des Baugesetzbuches, den aufgrund des Baugesetzbuches erlassenen oder sonstigen Rechtsvorschriften widerspricht. § 6 Abs. 4 BauGB regelt weitere Einzelheiten des Genehmigungsverfahrens. Über die Genehmigung ist binnen drei Monaten zu entscheiden (Satz 1, 1. Halbs.). Aus wichtigem Grund kann die Frist auf Antrag der Genehmigungsbehörde von der übergeordneten Behörde verlängert werden, in der Regel jedoch nur bis zu drei Monaten (Satz 2). Die Gemeinde ist von der Fristverlängerung in Kenntnis zu setzen (Satz 3). Die Genehmigung gilt als erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist unter Angaben von Gründen abgelehnt wird (Satz 4).

Das Verwaltungsgericht hat sich der in der Literatur vertretenen Auffassung angeschlossen, dass die Genehmigungsfiktion nach § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB eintritt, wenn sich die Verlängerung der Prüfungsfrist als rechtsfehlerhaft und unwirksam erweist. Werde eine Fristverlängerung gewissermaßen "grundlos" ausgesprochen, trete die Genehmigungsfiktion ein. Der Gesetzgeber habe die Möglichkeit der Verlängerung der Frist als Höchstfrist ausgestaltet, die auch nur bei außergewöhnlichen Situationen überschritten werden dürfe. Auch die Annahme eines "außergewöhnlichen Grundes" rechtfertige nicht ohne weiteres die pauschale Verlängerung der Frist stets um drei Monate. Bei dieser Ausgestaltung des Fristverlängerungsverfahrens könne das Vorliegen wichtiger Gründe nicht bejaht werden. Das Niedersächsische Innenministerium habe bereits in seinem Erlass vom 3. März 1999 festgestellt, dass dem geplanten Designer-Outlet-Center an dem vorgesehenen Standort und in der geplanten Größe Ziele des LROP 1994 entgegenständen und deshalb das vom Vorhabenträger angeregte Raumordnungsverfahren nicht vertretbar sei. Entsprechend habe das Niedersächsische Innenministerium auch den Landkreis Soltau-Fallingbostel über die inzwischen aufgelöste Bezirksregierung Lüneburg angewiesen, die von ihm im Rahmen der Beteiligung der Träger öffentlicher Belange abgegebene befürwortende Stellungnahme zurückzunehmen und nunmehr eine gegenteilige Äußerung abzugeben. An dieser ablehnenden Haltung habe sich während des weiteren Planungsverfahrens und des Genehmigungsverfahren nichts geändert. Bei dieser Sachlage wäre Ende Oktober 2000, also zum Ablauf der Prüfungsfrist, von den zuständigen Landesstellen nicht ein Ausweichen in eine Fristverlängerung, sondern eine sachliche Entscheidung auf der Grundlage auch der raumordnerischen Vereinbarkeit der Planung der Stadt Soltau mit dem Landesraumordnungsrecht gefordert gewesen. Der ablehnende Bescheid vom 23. Januar 2001 sei u.a. maßgeblich damit begründet worden, dass das Vorhaben gegen den in C 1.6 04 LROP II 1994 niedergelegten Plansatz verstoße. An dieser Auffassung habe sich nie etwas geändert. Eine andere Beurteilung folge auch nicht daraus, dass erst im Genehmigungsverfahren das CIMA-Gutachten bzw. noch weitere Unterlagen nachgereicht worden seien. Das CIMA-Gutachten habe der Bezirksregierung seit dem 23. August 2000 vorgelegen. Es habe damit bis zum Fristablauf am 27. Oktober 2000 ein ausreichender Zeitraum für die Prüfung dieses Gutachtens zur Verfügung gestanden.

Der erkennende Senat folgt dieser Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht. Der vom Verwaltungsgericht vertretene "enge" Prüfungsmaßstab schränkt den der Genehmigungsbehörde eingeräumten Prüfungsrahmen in einem übermäßigen Umfang ein und trägt zusätzlich den mit der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt Soltau verbundenen tatsächlichen und rechtlichen Problemen, insbesondere in raumordnungsrechtlicher und marktwirtschaftlicher Hinsicht, nicht hinreichend Rechnung. Den Gesetzesmaterialien zu § 6 BauGB (BT-Drs. 7/4793, S. 27) ist allerdings zunächst zu entnehmen, dass die auf Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände angeregte Einführung der Genehmigungsfiktion durch die Novelle des Baugesetzbuches 1976 zu einer Beschleunigung des Plangenehmigungsverfahrens beitragen sollte, welches nach Einschätzung des Gesetzgebers bisher oft unverhältnismäßig lange andauerte. In den Materialien ist weiter nachzulesen, dass der Ausschuss es im Interesse der Gemeinden und der betroffenen Bürger, innerhalb absehbarer Zeiträume Rechtsklarheit und Rechtssicherheit über die bauplanungsrechtlichen Verhältnisse in einem Bebauungsplangebiet zu erhalten, für hinnehmbar hielt, dass durch die Einführung der Genehmigungsfiktion nicht ausgeschlossen werden könne, dass auch einmal ausnahmsweise ein rechtswidriger Bebauungsplan als genehmigt gelte (BT-Drs. a.a.O.). Das vom Gesetzgeber beabsichtigte Beschleunigungsziel der Novelle ist demnach eindeutig zu bejahen. Die Kommentarliteratur zieht aus diesen Vorgaben aber keineswegs einheitliche Schlüsse. Während die eine Auffassung an das Vorliegen "wichtiger Gründe" einen "strengen Maßstab" anlegt, eine Fristverlängerung "nur in eng begrenzten Ausnahmefällen" zulässt (so Schrödter, BauGB, Kommentar, 6. Aufl. 1998, § 6 Rdn. 10; Gierke in: Brügelmann, Loseblatt-Kommentar (Stand: Dezember 2004), § 6 Rdn. 59) bzw. "die Fristverlängerung in der Regel auf verhältnismäßig wenige, an einen strengen Maßstab gebundene Ausnahmefälle" beschränkt (Bielenberg in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Loseblatt-Kommentar (Stand: September 2004), § 6 Rdn. 18), knüpft die weitergehende Auffassung daran gerade "keine hohen Anforderungen" (so Löhr in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Kommentar, 9. Aufl. 2005, § 6 Rdn. 8). Die Genehmigungsfiktion trete vielmehr (schon dann) nicht ein, wenn die übergeordnete Behörde (nur) rechtzeitig die Fristverlängerung eingeräumt habe. Der letztgenannten Auffassung hat sich in der Rechtsprechung das Verwaltungsgericht Dessau (Urt. v. 31.5.2000 - 1 A 464/99 DE -, LKV 2001, 321) angeschlossen. Den angeführten Kommentarstellen ist gemeinsam, dass die jeweils vertretene Ansicht mehr oder weniger nur als Ergebnis mitgeteilt, aber nicht näher begründet wird. Nähere Ausführungen finden sich lediglich im obigen Urteil des Verwaltungsgerichts Dessau:

"Diese Genehmigung gilt nicht etwa gemäß § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB als erteilt. Im Zeitpunkt des Zugangs des Ablehnungsbescheides des Beklagten bei der Klägerin war die verlängerte Bearbeitungsfrist noch nicht abgelaufen. Die Fristverlängerung ist gemäß § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB wirksam verfügt worden. Zwar stellte die damalige Arbeitsüberlastung des Beklagten möglicherweise keinen wichtigen Grund im Sinne der genannten Gesetzesstelle dar, der eine Verlängerung der regelmäßigen Bearbeitungsfrist von drei Monaten hätte rechtfertigen können. ... Die Wirksamkeit der Fristverlängerung ist aber nicht davon abhängig, dass insoweit wichtige Gründe (objektiv) vorliegen. ... Vielmehr wird die zusätzliche Frist allein dadurch in Lauf gesetzt, dass die zuständige höhere Behörde die Verlängerung vor Ablauf der Regelfrist gegenüber der Genehmigungsbehörde ausspricht. Wird innerhalb der so verlängerten Frist die beantragte Genehmigung abgelehnt, können die Rechtswirkungen des § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB nicht eintreten. Nach dieser Gesetzesstelle gilt eine beantragte Genehmigung als erteilt, wenn sie nicht innerhalb "der Frist" unter Angabe von Gründen abgelehnt wird. Dies gilt nach dem Gesetzeswortlaut gleichermaßen für die Regelfrist von drei Monaten, wie auch für die verlängerte Frist, wobei es wiederum nicht darauf ankommt, ob die Verlängerung objektiv zu Recht ausgesprochen worden ist.

Eine andere Auslegung ist nicht etwa mit Blick auf den Gesetzeszweck geboten. Die Regelung in § 6 Abs. 4 BauGB, die auf die Novelle 1976 zurückgeht, soll das Plangenehmigungsverfahren beschleunigen (s. BT-Drs. 7/4793, S. 27). Der Beschleunigungszweck erfordert es jedoch nicht, die Fiktionswirkung des § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB auch dann eintreten zu lassen, wenn eine Fristverlängerung objektiv zu Unrecht gewährt worden ist. Es kann nicht erwartet werden, dass die Genehmigungsbehörde die Rechtmäßigkeit der Fristverlängerung überprüft. Ihr kann nicht das Risiko aufgebürdet werden, dass sich die Verlängerung nachträglich als rechtsfehlerhaft erweist. Die bestehende Interessenlage rechtfertigt es daher nicht, bei einer fehlerhaften Handhabung der Verlängerungsvoraussetzungen die Rechtswirkungen des § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB eintreten zu lassen. Eine derartige Rechtsfolge wäre unangemessen und ist daher im Zweifel vom Gesetzgeber nicht gewollt."

Der Senat stimmt der Bewertung des Verwaltungsgerichts Dessau jedenfalls im Ergebnis zu. Kritisch zu sehen ist dabei allerdings zunächst die offensichtlich damit verbundene Ansicht, dass im Falle einer rechtzeitig ausgesprochenen Fristverlängerung eine gerichtliche Überprüfung der Annahme eines "wichtigen Grundes" von vornherein, jedenfalls im Regelfall nicht erfolgen solle. Einer derartigen Auslegung steht der eindeutige Gesetzeswortlaut des § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB entgegen, der eine rechtmäßige Fristverlängerung nun einmal an das Vorliegen eines wichtigen Grundes anknüpft. Die Annahme eines wichtigen Grundes unterliegt damit auch der vollen gerichtlichen Überprüfung. Andererseits besteht angesichts des gesetzgeberischen Ziels einer Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens nach Einschätzung des Senats aber kein Anlass, die Schwelle für die Annahme eines wichtigen Grundes mit den Ausführungen des erstinstanzlichen Gerichts derart hoch zu hängen, dass eine Verlängerung eben nur "in eng begrenzten Ausnahmefällen" ausgesprochen werden kann bzw. darf. Ein derartig enger Prüfungsmaßstab würde das dann mit einem Genehmigungsverfahren verbundene hohe Risiko für eine eventuell später sich anschließende gerichtliche Auseinandersetzung über die Rechtmäßigkeit einer ausgesprochenen Fristverlängerung bzw. deren angebliche objektive Rechtmäßigkeit in einem unangemessen hohen Ausmaße einseitig der Genehmigungsbehörde überantworten. Eine im Rahmen einer gerichtlichen Auseinandersetzung eventuell erst nach Jahren geklärte Genehmigungsfiktion mit ihren weitreichenden Folgen ist nach der Einschätzung des Senats gegenteilig nicht hinnehmbar. Das vom Gesetzgeber beabsichtigte Beschleunigungsziel wird von seinem Grundsatz her nicht in Frage gestellt, wenn die anstehende Genehmigung eines Flächennutzungsplanes lediglich um weitere drei Monate unter der Voraussetzung ausgesetzt wird, dass einem rechtzeitig gestellten und mit sachlichen Gründen angereicherten Verlängerungsantrag von der übergeordneten Behörde entsprochen wird.

Unabhängig davon folgt der Senat auch nicht der Einschätzung des Verwaltungsgerichts, dass für die Fristverlängerung keine "wichtigen Gründe" im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB streiten. Die Bezirksregierung Lüneburg hat zur Begründung ihres Antrages vom 18. Oktober 2000 auf Fristverlängerung das Folgende ausgeführt:

"Es ist absehbar, dass die Prüfung des Genehmigungsantrages nicht innerhalb der ... Frist abgeschlossen werden kann, da weiterer fachlicher Aufklärungs- und Prüfungsbedarf besteht.

Daher wird gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB um Verlängerung der Frist um 3 Monate gebeten.

Ich begründe diesen Antrag im einzelnen wie folgt:

Die Prüfung der Plausibilität der von der Stadt vorgelegten Gutachten, u.a. der von der Fa. GMA Ludwigsburg erarbeiteten Wirtschaftsgutachten, ist noch nicht abgeschlossen. Zur Prüfung erforderliche ergänzende Erläuterungen sind erst in den letzten Tagen von der Stadt vorgelegt worden und konnten noch nicht überprüft werden.

Die Validität dieser Gutachten ist von verschiedenen Seiten - u.a. durch Vorlage von Gegengutachten (CIMA und BAG) - angezweifelt worden. Bestehende Diskrepanzen sind aufzuklären. Dies soll in einem sog. Transparenzgespräch ggf. unter Hinzuziehung weiterer Experten geschehen.

Des weiteren wird die Bezirksregierung Lüneburg ein Gespräch mit der Stadt Soltau führen, um bereits jetzt bekannte Mängel des Erläuterungsberichtes mit ihr zu erörtern und um eine Nachbesserung zu fordern.

Dieses wird die Stadt in der noch verbleibenden Zeit nicht leisten können."

Diese Begründung trägt der "Komplexität" und dem "Umfang" der mit der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes verbundenen Fragen hinreichend Rechnung, um einen "wichtigen Grund" im Sinne des § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB zu bejahen. Ein so umschriebener "wichtiger Grund" wird auch ausdrücklich von Bielenberg (a.a.O., Rdn. 19) und von Gaentzsch (in Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch, 3. Aufl. 2002 (Stand: Januar 2005), § 6 Rdn. 22) anerkannt. Die ausgesprochene Verlängerung von drei Monaten bewegt sich innerhalb des der Verlängerungsbehörde zuzugestehenden Entscheidungsspielraums. Zwar mag zunächst mehr oder weniger zutreffen, dass die im Ablehnungsbescheid vom 23. Januar 2001 angeführten Gründe nicht "neu" waren. Es ist auch richtig, dass der Niedersächsische Innenminister seine Auffassung bereits in seinem Erlass vom 3. März 1999 festgeschrieben hat und diese Auffassung auch später nicht mehr verändert worden ist. Diese "nachträgliche" Betrachtung ist aber keineswegs zwingend. So hätte auch der Niedersächsische Innenminister seine Auffassung - selbstverständlich - in dem weiteren Prüfungsverfahren auch ändern können, unabhängig davon, ob dies aus einer geänderten rechtlichen Beurteilung möglicherweise hätte erfolgen können oder aber schlicht aus politischen oder auch aus marktwirtschaftlichen Gründen. So sind sogar noch Anfang des Jahres 2003 vor der Durchführung der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts außergerichtliche Vergleichsgespräche zwischen den Beteiligten geführt worden. Auch dieses belegt nach Auffassung des Senats eine relative Offenheit des Ausgangs des Genehmigungsverfahrens und nicht die vom Verwaltungsgericht gesehene strikte Festlegung der Ablehnung.

Der Senat sieht auch keine Bedenken gegen die ausgesprochene Fristverlängerung um weitere drei Monate. Diese Erkenntnis deckt sich mit den obigen Ausführungen zum Umfang und zur Komplexität des Genehmigungsantrages.

2.

Der Stadt Soltau steht auch ein Anspruch auf Genehmigung der 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes nicht zu. Die Flächennutzungsplanänderung widerspricht jedenfalls dem in Satz 11 des Plansatzes C 1.6 03 niedergelegten Ziel des Landesraumordnungsprogrammes II 2002. Das LROP 2002 findet auch trotz seines Inkrafttretens erst zum 10. Dezember 2002 Anwendung, obwohl die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes vom Rat der Stadt Soltau bereits in seiner Sitzung vom 12. Juli 2000 beschlossen worden ist und der die Ablehnung der Genehmigung aussprechende Bescheid der Bezirksregierung Lüneburg vom 23. Januar 2001 datiert.

a)

Kommen die im LROP 2002 festgesetzten Ziele der Raumordnung auch im vorliegenden Verfahren zur Geltung, bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob der streitigen Genehmigung der 26. Änderung auch bereits die im LROP 1994 festgesetzten Plansätze als Ziele der Raumordnung entgegenstehen. Diese Frage stand zuvor bei den Beteiligten im Mittelpunkt der raumordnungsrechtlichen Auseinandersetzung. Sie waren letztlich auch die Ursache für das im Flächennutzungsplanänderungsverfahren erstellte Rechtsgutachten Hoppe aus dem Jahr 1998, dem Niederschlag raumordnungsrechtlicher Erwägungen im Allgemeinen Teil des Abwägungsprotokolls, dem Folge-/Gegen-Gutachten Spannowsky vom 31. August 1999 sowie den gerade in dieser Zeit festzustellenden umfangreichen Auseinandersetzungen in Literatur und Rechtsprechung. Unter der Überschrift "Ziele der Raumordnung" enthält Ziff. C 1.6 04 LROP 1994 die folgenden Plansätze:

"Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte zu entsprechen. Durch solche Projekte dürfen ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden."

Im Regelungszusammenhang mit dieser Festsetzung stehen die weiteren, unter "Ziele der Raumordnung zur allgemeinen Entwicklung des Landes" angeführten Bestimmungen des LROP 1994 Teil I:

"Zentrale Orte, zentralörtliche Funktionen, Standorte mit besonderen Funktionen

01
Die Entwicklung der Siedlungsstruktur ist auf das zentralörtliche System auszurichten. Zentrale Orte sind als Standorte innerhalb der Gemeinden mit zentralörtlichen Funktionen festzulegen und so zu bestimmen, dass in allen Teilen des Landes die zentralen Einrichtungen entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung angeboten werden.

02
Es ist von folgender zentralörtlicher Stufung auszugehen:

- Oberzentren

- Mittelzentren

- Grundzentren.

Oberzentren sind Braunschweig, Göttingen, Hannover, Hildesheim, Lüneburg, Oldenburg (Oldenburg), Osnabrück und Wilhelmshaven.

Hamburg, Harburg, Bremen, Bremerhaven, Kassel und Enschede haben für das niedersächsische Umland oberzentrale Bedeutung.

Mittelzentren können oberzentrale Teilfunktionen erfüllen, wenn sie aufgrund ihrer räumlichen Lage und Ausstattung mit zentralen Einrichtungen Teilversorgungsaufgaben für ein benachbartes Oberzentrum übernehmen sollen.

Oberzentrale Teilfunktionen erfüllen Salzgitter und Wolfsburg.

Die Festlegung von Mittelzentren erfolgt im Teil II des Landes-Raumordnungsprogramms. Grundzentren werden in den Regionalen Raumordnungsprogrammen festgelegt.

03
Es sind bereitzustellen:

- in Oberzentren zentrale Einrichtungen und Angebote für den spezialisierten höheren Bedarf,

- in Mittelzentren zentrale Einrichtungen und Angebote für den gehobenen Bedarf,

- in Grundzentren zentrale Einrichtungen und Angebote für den allgemeinen, täglichen Grundbedarf.

Zentrale Orte höherer Stufe haben zugleich auch die Versorgungsaufgabe nachrangiger Zentraler Orte zu erfüllen. Zwischen benachbarten Zentralen Orten gleicher Stufe ist eine Aufgabenteilung möglich."

In den Erläuterungen zu Teil II, Ziff. C 1.6 des LROP 1994, Seite 122 wird dazu angeführt, dass sich das System der Zentralen Orte, seit es 1968 mit einer Entschließung des MRKO in die Raumordnung des Bundes und der Länder eingeführt wurde, auch in Niedersachsen als bedeutendes und sachgerechtes Instrument der Daseinsvorsorge bewährt habe. Auch mit der Neuaufstellung des LROP seien die an verschiedenen Stellen des Programms verankerten, auf das zentralörtliche System ausgerichteten Ziele den veränderten Versorgungsbedingungen und -ansprüchen angepasst worden. Gerade zu der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe ist sodann auf Seite 123 erläutert:

"Besondere Probleme haben sich in den letzten Jahren bei der Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben in solchen Gemeinden ergeben, die aufgrund ihrer zentralörtlichen Bedeutung als Standort für derartige Einrichtungen völlig ungeeignet sind, aber über Flächen im Geltungsbereich von Bebauungsplänen nach der Baunutzungsverordnung (BauNVO 1962) für Misch-, Gewerbe- oder Industriegebiete verfügen. ...

Das Raumordnungsziel C 1.3 03 aus dem LROP 1982 wurde sinngemäß unter Berücksichtigung der Entschließung des Landtages vom 20.3.1986 (LT-Drs. 10/5706) übernommen; um weiteren städtebaulichen oder raumordnerischen Fehlentwicklungen entgegenzuwirken, muss im Einzelfall entschieden werden, ob es unter Anwendung des § 17 NROG oder des § 1 Abs. 3 BauGB gegebenenfalls mit Hilfe der Kommunalaufsicht auch gegen den Willen der Gemeinden durchgesetzt werden muss.

Das Innenministerium hat im Runderlass vom 23.3.1986 zur raumordnerischen Beurteilung von Einzelhandelsgroßprojekten (NdsMBl. S. 291) die bereits vorhandenen raumordnerischen Instrumente mit dem Ziel präzisiert, welche Beeinträchtigungen der Versorgung der Bevölkerung durch die Entstehung großflächiger Einzelhandelsbetriebe an räumlich ungeeigneten Standorte verhindern zu helfen."

In seinem Urteil vom 30. März 2000 (1 K 2491/98 - ZfBR 2000, 573 = BRS 63 Nr. 63 = NSt-N 2000, 193 = UPR 2000, 396) hat sich der Senat mit dem in C 1.6 04 LROP II 1994 festgesetzten Plansatz wie folgt auseinandergesetzt:

"Satz 1 enthält nach Auffassung des Senats ebenfalls noch kein hinreichend bestimmtes "Ziel", welches der Antragsgegnerin bei ihren bauplanerischen Entscheidungen gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verbindlich als Letztentscheidung vorgegeben wäre. Dafür ist diese Vorschrift für sich allein betrachtet zu wenig bestimmt gefasst. Konkrete Folgerungen, mit welchem Ziel die Einzelhandelsgroßprojekte noch "der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte zu entsprechen" haben, ergeben sich erst in Verbindung mit Satz 2 dieser Vorschrift. Dieser Zusammenhang erhellt, dass das Raumordnungsrecht mit der Verleihung einer bestimmten zentralörtlichen Funktion diesen Orten keinen "Konkurrenzschutz" absoluter Art dahin einräumt, von Ansiedlungen von Betrieben, welche auch auf ihrem Gebiet zulässig wären, verschont zu bleiben. Ein solcher "Cordon sanitair" wird durch die zitierte Bestimmung nicht begründet. Die Antragsteller sollen durch C 1.6 04 LROP II lediglich allenfalls davor geschützt werden, dass ihr durch die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsprojekte in niederrangigen Zentren die Erfüllung der oben beschriebenen Aufgabe ("Mindeststandard") erschwert wird, wenn/indem ausgeglichene Versorgungsstrukturen auf ihrem Gebiet wesentlich beeinträchtigt werden. Schon die Einführung des Wesentlichkeitsgebotes zeigt, dass ein Mittelzentrum damit nicht jedweden Einfluss abwehren kann, den ein in einem Unterzentrum zu errichtendes Einzelhandelsgroßprojekt haben kann".

Diese Formulierung hat der Senat in seiner weiteren Entscheidung vom 31. Oktober 2000 (1 M 3407/00 - NSt-N 2001, 159 = NdsRpfl. 2001, 277) weitgehend wörtlich übernommen und in seinem Leitsatz zusammengefasst, dass die Aussagen des LROP zu den Einzelhandelsprojekten nur Programmsätze und keine verbindlichen Ziele der Raumordnung darstellen. Entsprechendes gilt für die - dritte - Entscheidung des Senats vom 21. Februar 2002 (1 MN 4128/01 - NSt-N 2000, 162 = NordÖR 2002, 433 (LS) = NdsMBl. 2002, 339 (LS)), mit der die Senatsrechtsprechung zu der Aussage- bzw. Bindungskraft des Plansatzes Ziff. C 1.6 04 aufrechterhalten worden ist. Die aus den angeführten Entscheidungen von der Stadt Soltau und dem Träger des geplanten Designer-Outlet-Centers Soltau gezogene Schlussfolgerung, dass damit - auch heute noch - eine gefestigte und gewissermaßen weiterhin absolut verbindliche Rechtsprechung des Senats zur Einstufung von Ziff. C 1.6 04 lediglich als ein der Abwägung zugänglicher Programmsatz bzw. Grundsatz der Raumordnung vorliegt, ist gleichwohl nicht zu folgen. Dies hat der Senat in seinen zeitlich sich anschließenden Beschlüssen vom 7. März 2002 (1 MN 3976/01 - BRS 65 Nr. 39, insoweit nicht abgedruckt in NdsRpfl. 2002, 303) und vom 11. März 2002 (1 MN 30/02 und 1 MN 15/02) wie folgt angesprochen:

"In seiner bisherigen Rechtsprechung hat der Senat angenommen, namentlich in C 1.6 04 des Landesraumordnungsprogramms, Teil II (v. 18.7.1994, GVBl. S. 317 - LROP II -, durch die Verordnung vom 19.3.1998, GVBl. 270 insoweit nicht verändert) sei ein solches "Ziel" nicht bestimmt worden. Der Senat lässt unentschieden, ob an dieser Auffassung angesichts der eingehenden Zweifel festgehalten werden kann, welche die Antragstellerin (hier insbesondere mit Schriftsatz vom 23.2.2002) geäußert hat."

Zu Recht führen daher insbesondere die beiden beteiligten niedersächsischen Ministerien diese zeitlich folgende Rechtsprechung des Senats als Belegstelle dafür an, dass die mit Plansatz C 1.6 04 verbundenen Bindungswirkungen keineswegs abschließend entschieden seien.

Es kommt hinzu, dass die Auseinandersetzungen in Literatur und Rechtsprechung zu den entsprechenden landesraumordnungsrechtlichen Plansätzen der einzelnen Länder inzwischen keineswegs einheitlich bewertet bzw. als geklärt angesehen werden können. Dies ist aber auch den Verfahrensbeteiligten durchaus nicht unbekannt. Jede Beteiligtenseite reklamiert lediglich vorzugsweise die ihre Auffassung stützenden Zitatstellen. Der Senat weist in diesem Zusammenhang beispielhaft auf einige herausragende Zitatstellen hin. An erster Stelle stehen die für das Designer-Outlet-Center Soltau - und damit zum Niedersächsischen Raumordnungsrecht - erstellten gegensätzlichen Gutachten von Hoppe einerseits und Spannowsky andererseits. Beide Verfasser haben ihre jeweilige Auffassung auch in der veröffentlichten Literatur vertreten (z.B. Hoppe, DVBl. 2000, 293 und DVBl. 2001, 81; Spannowsky, NdsVBl. 2001, 1 (1. Teil) und NdsVBl. 2001, 32 (2. Teil) sowie DÖV 1997, 757). Weiter ist auf die langjährige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster zu der entsprechenden nordrhein-westfälischen Raumordnungsregelung hinzuweisen, wonach § 24 Abs. 3 LEPro NW als Ziel der Raumordnung grundsätzlich bindet (Urt. v. 22.6.1998 - 7 a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79 = BRS 60 Nr. 1 = BauR 1998, 1198; Urt. v. 7.12.2000 - 7 a D 60/99.NE -, BRS 63 Nr. 34 = BauR 2001, 1054 [OVG Nordrhein-Westfalen 07.12.2000 - 7 a D 60/99 NE]; insoweit auch Urt. v. 11.1.1999 - 7 A 2377/96 - BRS 62 Nr. 39). Diese Rechtsprechung ist allerdings in jüngster Zeit vom Oberverwaltungsgericht Münster wiederum ausdrücklich aufgegeben worden (Urt. v. 6.6.2005 - 10 D 145/04.NE -). Als ältere Entscheidung wird in diesem Zusammenhang das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Bautzen vom 26. Mai 1993 - 1 S 68/93 -, LKV 1994, 116) angeführt. Danach stellt die Zulassung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und Einkaufszentren nur in Orten mit zentralörtlicher Funktion nach dem entsprechenden Raumordnungsprogramm von Sachsen ein Ziel der Raumordnung und Landesplanung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB dar. Eine gegensätzliche Aussage hat wiederum das Oberverwaltungsgericht Brandenburg (Beschl. v. 26.3.2001 - 3 B 113/00 -, DVBl. 2001, 1298 und Urt. v. 5.11.2003 - 3 D 23/00.NE -, DVBl. 2004, 259) getroffen, in dem es u.a. dem Tatbestandsmerkmal der "Zentrenverträglichkeit" in dem Landesentwicklungsplan Brandenburg/Berlin die erforderliche Bestimmtheit abgesprochen hat, dies offensichtlich wiederum gegen das Votum von Erbguth, NVwZ 2000, 969 (973).

Die vom Senat insoweit lediglich angesprochene, dagegen keineswegs abschließend entschiedene Streitfrage kann offen bleiben, da der Genehmigung der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt Soltau - wie bereits oben aufgezeigt - der Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP II 2002 entgegensteht.

b)

Die bisherige Ziff. C 1.6 04 LROP II 1994 hat durch das LROP 2002 nunmehr unter C 1.6 03 die folgende Fassung erhalten:

"03

1
Neue Flächen für den großflächigen Einzelhandel sind den jeweiligen Zentralen Orten zuzuordnen.

2
Der Umfang neuer Flächen bestimmt sich aus dem zentralörtlichen Versorgungspotenzial, den vorhandenen Versorgungseinrichtungen und der innergemeindlichen Zentrenstruktur.

3
Die Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel ist interkommunal abzustimmen.

4
Die Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel sowie die Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten mit innenstadtrelevanten Kernsortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten Standorten zulässig.

5
Sie sind in das ÖPNV-Netz einzubinden.

6
Verkaufsfläche und Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung müssen der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen.

7
Ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung dürfen nicht wesentlich beeinträchtigt werden.

8
Die Träger der Regionalplanung können in den Regionalen Raumordnungsprogrammen im Einzelfall Standorte für den großflächigen Einzelhandel jenseits der Grenze des privilegierten Zentrums in einem benachbarten Mittel- oder Grundzentrum festlegen, wenn damit den Anforderungen der Sätze 3 bis 7 in gleicher Weise entsprochen wird wie bei einer Lage innerhalb des Gemeindegebiets des privilegierten Zentrums; dies gilt nicht für die in den Sätzen 11 und 12 geregelten Vorhaben.

9
Einzelhandelsgroßprojekte mit nicht innenstadtrelevanten Kernsortimenten (wie Möbelmärkte, Bau- und Heimwerkermärkte, Gartencenter, Automärkte) sind grundsätzlich auch außerhalb der städtebaulich integrierten Lagen an verkehrlich gut erreichbaren Standorten im baulichen Zusammenhang mit dem Siedlungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes zulässig.

10
Dabei sind nicht mehr als 10 vom Hundert und maximal 700 qm der Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Randsortimente zulässig.

11
Hersteller-Direktverkaufszentren sind Einzelhandelsgroßprojekte und aufgrund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zulässig.

12
Dies gilt auch für Erscheinungsformen des Handels in Verbindung mit Freizeit-, Kultur- und sonstigen Dienstleistungen, die in ihren Auswirkungen Hersteller-Direktverkaufszentren vergleichbar sind.

13
Zur Verbesserung der Grundlagen für regionalbedeutsame Standortentscheidungen von Einzelhandelsprojekten sollen regional abgestimmte Konzepte erstellt werden."

Durch eine diesen Plansätzen beigefügte Fußnote ist angemerkt, dass es sich - bis auf den Plansatz 13 - um - durch Fettdruck näher gekennzeichnete - Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes des Bundes handelt.

Dabei bedarf es keiner Entscheidung, welche der unter Ziff. 03 insgesamt aufgenommenen einzelnen Regelungen dem geplanten Vorhaben entgegenstehen. Es stellt sich z.B. die Frage, ob ein 20.000 qm großes Designer-Outlet-Center einem Mittelzentrum wie Soltau entsprechend seiner Bedeutung als Zentralem Ort zugeordnet werden kann (Plansatz 1). Problematisch erscheint weiter, ob sich ein Projekt mit einer Verkaufsfläche von 20.000 qm aus dem zentralörtlichen Versorgungspotenzial, den vorhandenen Versorgungseinrichtungen und der gemeindlichen Zentrenstruktur von Soltau bestimmen lässt (Plansatz 2). Plansatz 4 stellt die Forderung der Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel nur an städtebaulich integrierten Standorten auf. Nach Plansatz 5 sind diese in das ÖPNV-Netz einzubinden. Offen kann auch bleiben, ob das geplante Vorhaben der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entspricht (Plansatz 6) und ob durch das Vorhaben nicht ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit von Zentralen Orten und von integrierten Versorgungsstandorten sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung wesentlich beeinträchtigt werden (Plansatz 7). Diese raumordnungsrechtlichen Fragen bedürfen keiner weiteren Klärung angesichts der für Hersteller-Direktverkaufszentren in Satz 11 getroffenen Sonderregelung. Danach ist die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit derartiger Einzelhandelsgroßprojekte von ihrer besonderen Ausprägung und Funktion an zwei Voraussetzungen gebunden: Sie sind - erstens - nur in Oberzentren und - zweitens - nur an städtebaulich integrierten Standorten zulässig. Dass das geplante Designer-Outlet-Center Soltau mit einer Verkaufsfläche von 20.000 qm danach raumordnungsrechtlich unzulässig ist, bedarf keiner weiteren Begründung. Die Unvereinbarkeit des Vorhabens mit diesem Plansatz wird - soweit ersichtlich - auch weder von der Stadt Soltau noch vom Vorhabenträger konkret in Zweifel gezogen. Bei Soltau handelt es sich nach den entsprechenden Vorgaben unter C 1.6 01 LROP II 1994 um ein Mittelzentrum und nicht um ein Oberzentrum. Mit der Ansiedlung im Ortsteil Harber von Soltau in unmittelbarer Nähe zur Autobahnauffahrt Soltau-Ost kann auch nicht von einem integrierten Standort ausgegangen werden. Bei städtebaulich integrierten Standorten handelt es sich nur um solche, die in einem engen, jedenfalls in einem näheren räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufs- und Dienstleistungsbereichen der Standortgemeinde stehen. Darüber hinaus sind diese Standorte in das ÖPNV-Netz einzubinden.

Der Senat bewertet Satz 11 auch als ein der planerischen Abwägung nicht zugängliches Ziel der Raumordnung entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (dazu in letzter Zeit nur BVerwG, Urt. v. 15.5.2003 - 4 CN 9.01 -, DVBl. 2003, 1456 = NVwZ 2003, 1263 = ZfBR 2003, 776 = BauR 2003, 1679[BVerwG 15.05.2003 - 4 CN 9/01] = BVerwGE 118, 181 = BRS 66 Nr. 4; Urt. v. 17.9.2003 - 4 C 14.01 -, DVBl. 2004, 239 = ZfBR 2004, 171 [BVerwG 17.09.2003 - BVerwG 4 C 14.01] [BVerwG 17.10.2003 - 4 C 14/01] = NVwZ 2004, 220 = BauR 2004, 443[BVerwG 17.09.2003 - 4 C 14/01] = BVerwGE 119, 25 = BRS 66 Nr. 1). Ein erklärtes Ziel der Änderung des Landesraumordnungsprogrammes Niedersachsen 1994 durch die Änderungsverordnung vom 28. November 2002 ist - neben den Regelungen zur Steuerung von Tierhaltungsanlagen und zur Sicherung von Rohstoffgewinnungsflächen - die raumordnungsrechtliche Steuerung von Einzelhandelsgroßprojekten. Den LT-Drs. 14/3380, Seite 17 ff. sind u.a. die folgenden Erwägungen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers zu entnehmen:

"Der klein- und mittelständische Einzelhandel in Deutschland ist vielfachen Änderungen und Trends unterworfen. Neben der zunehmenden Filialisierung und der Tendenz zu immer größerflächigen Einzelhandelsformen hat der Drang zu Standorten auf der sog. "Grünen Wiese" die Versorgungsstrukturen und Wettbewerbsbedingungen in den Zentren negativ beeinflusst. Diese anhaltenden Entwicklungen sowie das Auftreten neuer Vertriebsformen (Factory-Outlet-Center, Urban-Entertainment-Center, E-commerce) erhöhen den Druck auf die traditionellen Handelsstrukturen und lassen dabei den Handelsstandort "Innenstadt" zunehmend in Bedrängnis geraten.

Leitvorstellung der Raumordnung ist ein attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz "Innenstadt". Planungen im großflächigen Einzelhandel sind daran zu messen, inwieweit sie sich auf die Funktionsfähigkeit von Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen auswirken. Zwei wesentliche Beurteilungskriterien sind dabei

- die Lage in oder die räumliche Zuordnung zur Innenstadt, zu Stadtteilzentren oder Ortskernen sowie

- das Verkaufs- oder Angebotssortiment.

Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevanten Kernsortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten Standorten zentrenverträglich zu gestalten.

...

Die Raumordnung unterstützt städtebauliche Programme und Aktivitäten zur Vitalisierung der Innenstädte und fordert die Bereitschaft der Kommunen ein, die Innenstädte in ihrer Vielfalt, Lebendigkeit und Attraktivität - insbesondere auch für den Einzelhandel - zu erhalten und weiterzuentwickeln. Dazu gehören neben der Bereitstellung von Ansiedlungsflächen für den Einzelhandel in zentralen Lagen eine gute Erreichbarkeit mit einem leistungsfähigen ÖPNV sowie ein attraktives Parkmanagement für den individuellen Verkehr. Zu mehr Chancengleichheit zwischen innerstädtischen Zentren und der "Grünen Wiese" können auch kundenfreundlichere Ladenöffnungszeiten zugunsten der City-Lagen beitragen. Für die notwendige Bündelung der verschiedenen Strategien und Maßnahmen zur Stärkung der Innenstädte und ihrer Einzelhandelsfunktionen bieten sich als kooperative Ansätze Einzelhandelskonzepte sowie das City- und Stadtmarketing an.

...

Hersteller-Direktverkaufszentren sind die aktuellste Form einer umfassenden Entwicklung im Handel und Freizeitsektor zu immer größeren Einkaufs- und Erlebniszentren. Die Ansiedlungsersuche richten sich vorrangig auf Standorte auf der "Grünen Wiese" in der Nähe von Autobahnanschlüssen oder -raststätten, in der Nähe touristischer Zentren sowie in Zwischenlagen von großen Verdichtungsräumen. Dorthin sollen Käuferschichten aus einem Einzugsbereich von bis zu 200 km oder bis zu zwei Autostunden angezogen werden. Zur Attraktivitätssteigerung werden die Zentren durch Gastgewerbe, Freizeiteinrichtungen und traditionellen Einzelhandel abgerundet.

Durch eine solche Entwicklung von Hersteller-Direktverkaufszentren zwischen den Oberzentren auf der "Grünen Wiese" fände eine räumliche Umlenkung des Handels in isolierte künstliche Zentren statt, die zu Lasten

- des innerstädtischen, noch überwiegend mittelständisch strukturierten Einzelhandels, insbesondere des Fachhandels, in den Mittel- und Oberzentren und

- der Innenstädte als Einkaufs-, Kultur- und Erlebnismittelpunkt der städtischen und ländlichen Bevölkerung gehen würden. Darüber hinaus bestehen gegen solche Standorte erhebliche Bedenken wegen des hohen zusätzlichen Pkw-Verkehrsaufkommens und der Zersiedelung der Landschaft.

Angesichts der besonderen Ausprägung von Hersteller-Direktverkaufszentren, ihren zentrenrelevanten Sortimentsstruktur und der Reichweite ihres Einzugsbereichs kommen für solche Vorhaben nur Standorte in Oberzentren in Betracht. Die Vorhaben dürfen eine städteverträgliche Größe nicht überschreiten und sind an städtebaulich integrierten Standorten anzusiedeln. Soweit künftig Hersteller-Direktverkaufszentren auch in geringerer Größe und Sortimentsbreite betrieben werden sollten, käme als Standort auch ein Mittelzentrum mit oberzentralen Teilfunktionen in Frage."

Diese Erwägungen tragen die raumordnerische Entscheidung des Verordnungsgebers für die Zulässigkeit der Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten.

Der Senat geht entgegen den von der Stadt Soltau vorgetragenen Gesichtspunkten von einer verfahrensrechtlich und materiell-rechtlich nicht zu beanstandenden Abwägungsentscheidung des Verordnungsgebers aus.

Dies gilt zunächst insoweit, als die Stadt Soltau in § 6 Abs. 4 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung (NROG) vom 18. Mai 2001 (GVBl. S. 301) eine unzureichende Ermächtigungsgrundlage rügt. Diese Auffassung teilt der Senat nicht. Zwar ist zutreffend, dass diese Vorschrift zunächst nur regelt, dass die Landesregierung Teil II des Landes-Raumordnungsprogramms als Verordnung beschließt und gerade in dieser im LROP II 2002 als Ermächtigungsgrundlage angeführten Bestimmung weitere Einzelheiten bzw. Konkretisierungen von möglichen raumordnungsrechtlichen Regelungsinhalten nicht erwähnt bzw. umschrieben sind. Es ist aber verfehlt, § 6 Abs. 4 Satz 1 NROG nur isoliert für sich zu betrachten. Seine Anführung als Ermächtigungsgrundlage ist vielmehr im Zusammenhang mit weiteren Vorschriften des NROG bzw. des Raumordnungsgesetzes des Bundes (ROG) zu sehen. Nach § 1 Abs. 1 NROG soll die Raumordnung die nachhaltige Entwicklung des Landes und seiner Teile unter Beachtung der naturräumlichen und sonstigen Gegebenheiten und unter Berücksichtigung der Anforderungen zur Sicherung des Schutzes, der Pflege und der Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen sowie der sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Erfordernisse in einer Weise fördern, die der Gesamtheit und dem Einzelnen am besten dient. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung ist Aufgabe der Landesplanung die Aufstellung von Raumordnungsplänen sowie die Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen. Dabei sind die Entwicklungsmöglichkeiten des Landes und seiner Teilräume sowie die unterschiedlichen fachlichen Belange unter Beachtung der dauerhaften Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen gegeneinander abzuwägen und miteinander in Einklang zu bringen. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 sind die Grundsätze gemäß § 2 Abs. 3 des Raumordnungsgesetzes (ROG) und die Ziele der Raumordnung in Raumordnungsplänen (Landes-Raumordnungsprogramm/Regionale Raumordnungsprogramme) in beschreibender und zeichnerischer Darstellung festzulegen. In Raumordnungsplänen sind Ziele als solche zu kennzeichnen. Ziele der Raumordnung werden auch in § 5 Abs. 2 und Abs. 3 NROG angesprochen. Für die Landesplanung maßgebliche Grundsätze der Raumordnung werden sodann umfänglich in § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 15 ROG aufgelistet. Darunter zählt namentlich das System leistungsfähiger Zentraler Orte als Träger teilräumlicher Entwicklung (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 6 ROG). Die Gesamtsicht der angeführten Bestimmungen lässt Zweifel an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage nicht zu.

Der Senat teilt auch nicht die vorgetragenen Bedenken an einer vermeintlich räumlich und sachlich nicht hinreichend bestimmten Festlegung. Das NROG spricht von "raumbedeutsamen" Planungen (§§ 1 Abs. 2 Satz 1, 2 Abs. 2 NROG). Der Senat hat keine Zweifel daran, dass Hersteller-Direktverkaufszentren jedenfalls ab einer bestimmten Größenordnung eine derartige Raumbedeutsamkeit zukommt. Weist ein Hersteller-Direktverkaufszentrum - wie hier - eine Verkaufsfläche von 20.000 qm auf, ist die Schwelle der Raumbedeutsamkeit eindeutig überschritten. Dies vermitteln auch die im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan angeführten Einzugsbereiche. Soweit die Auffassung vertreten wird, dass aus dem Wort "räumlich" zugleich folge, dass ein LROP auch nur bestimmte Flächenteile eines Landes erfassen dürfe, gibt dies schon der im NROG verwendete Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht her. Es mag sein, dass sich bestimmte raumbedeutsame Planungen häufig, möglicherweise sogar in der Vielzahl der Fälle, auf bestimmte örtliche Gegebenheiten stützen wie etwa die mit dem LROP 2002 auch gesicherten Rohstoffvorkommen. Es gibt aber auch raumordnungsrechtliche Erscheinungsformen, die abstrakt gewissermaßen flächendeckend auftreten können und deswegen auch einer abstrakten landesweiten Regelung zugänglich sind bzw. sein müssen. Dazu zählt auch die Steuerung von großflächigen Hersteller-Direktverkaufszentren.

Der Senat erkennt auch keinen unvereinbaren Widerspruch zu der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleisteten Planungshoheit der Gemeinden. Die rechtlichen Vorgaben, insbesondere die von den Beteiligten mit unterschiedlicher Gewichtung angeführte sog. Stufenfolge bzw. Planungshierarchie, ist vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Grundsatzbeschluss vom 20. August 1992 (4 NB 20.91 - DVBl. 1992, 1438 = NVwZ 1993, 167 = ZfBR 1992, 280 = BVerwGE 90, 329 = BRS 54 Nr. 12) wie folgt umschrieben worden:

"Das BauGB bestimmt in § 1 BauGB die Bauleitplanung zum zentralen städtebaulichen Gestaltungsinstrument. Hierin erschöpft sich die räumliche Planung zur Ordnung der Bodennutzung jedoch nicht. Die vielfältigen Raumnutzungsansprüche bedürfen einer Abstimmung auf verschiedenen Ebenen. Das Raumplanungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene mit fortschreitender Verdichtung der Regelungen auf Landes- und Regionalebene bis hin zu konkreten Festlegungen auf Gemeindeebene. In dieses mehrstufige System räumlicher Gesamtplanung ist die gemeindliche Bauleitplanung als der Bundesraumordnung sowie der Landes- und der Regionalplanung nachgeordnete unterste Ebene der Planungshierarchie eingebunden. Jeder der einzelnen Planungsstufen kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen Fachinteressen, die auf dieser Stufe zusammentreffen, zu koordinieren. In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenenspezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat. Den Zielen der Raumordnung und Landesplanung kommt hierbei nach § 5 Abs. 2 Satz 1 ROG die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze nach § 2 ROG notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belange wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Hat bereits auf der Stufe der Landesplanung eine überörtliche und überfachliche gesamtplanerische Interessenabwägung und Konfliktklärung stattgefunden, so ist es systemgerecht, wenn § 1 Abs. 4 BauGB die Bindungswirkungen der landesplanerischen Letztentscheidung, in der das Ergebnis dieses Prozesses seinen Niederschlag gefunden hat, in dem durch fortlaufende Konkretisierung von oben nach unten gekennzeichneten mehrstufigen Planungsgefüge, in das die gemeindliche Bauleitplanung eingebettet ist, auf die Gemeinde als Träger der örtlichen Planungshoheit erstreckt. Die planerischen Vorgaben, die hieraus abzuleiten sind, lassen sich nicht auf dem Umwege über § 1 Abs. 5 BauGB relativieren.

Die Zielanpassung ist freilich durch Besonderheiten gekennzeichnet, die es verbieten, sie als bloßen Anwendungsfall schlichten Normvollzuges zu qualifizieren. Landesplanung ist als übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende Planung zwar gegenüber der Bauleitplanung vorrangig; aus ihrer Aufgabenstellung ergeben sich aber gleichzeitig rechtliche Beschränkungen. Ihr kommt bodenrechtliche Funktion zu (vgl. Art. 75 Nr. 4 GG einerseits und Art. 74 Nr. 18 GG andererseits). In Richtung auf die örtliche Planung schafft sie, wie dies für eine Planung, der weitere Planungsstufen nachgeordnet sind, typisch ist, Rahmenbedingungen. Tendenziell ist sie auf weitere Konkretisierung angelegt. Die landesplanerische Letztentscheidung beruht auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer Gesichtspunkte. Sie bietet Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen.

..."

Diese Stufenfolge der verschiedenen Planungsentscheidungen durch unterschiedliche Planungsträger führt nicht zu einer unter dem Blickwinkel des Art. 28 Abs. 2 GG nicht hinnehmbaren Aushöhlung der kommunalen Planungshoheit. In seinem Beschluss vom 20. August 1992 führt das Bundesverwaltungsgericht weiter aus:

"Die Gemeinde ist landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Ein planerischer Durchgriff auf Gemeindegebietsteile ist der Landesplanung grundsätzlich zwar nicht verwehrt, er ist aber an bestimmte Voraussetzungen geknüpft. Die Gemeinde wird durch verfahrensrechtliche Sicherungen davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer überörtlichen Gesamtplanung degradiert zu werden. Sie ist, soweit für sie Anpassungspflichten begründet werden, in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen. § 5 Abs. 3 Satz 2 ROG sieht für die Aufstellung von Regionalplänen ein förmliches Verfahren vor, an dem u.a. die Gemeinden zu beteiligen sind. Dies geschieht durch § 8 Abs. 3 Satz 2 NROG in der Weise, dass der Gemeinde der Entwurf des Regionalen Raumordnungsprogramms zur Stellungnahme zugeleitet wird. Anregungen und Bedenken sind mit ihr zu erörtern. Hierdurch wird ihr die Möglichkeit eröffnet, auf die Regionalplanung Einfluss zu nehmen und die ihre eigenen Planungsvorstellungen zur Geltung zu bringen. Ziele die unter Missachtung ihrer Mitwirkungsrechte festgelegt wurden, braucht sie nicht gegen sich gelten zu lassen. Auch materiell-rechtlich setzt die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen, deren Überschreitung zur Folge hat, dass § 1 Abs. 4 BauGB nicht zum Tragen kommt. Von der Gemeinde im Anhörungsverfahren vorgebrachte Einwendungen sind zur Kenntnis zu nehmen und, sofern ihnen nicht Rechnung getragen wird, als "Rechnungsposten" in die Überlegungen der Landesplanungsbehörde einzustellen und bei der Entscheidung zu erwägen. Die gemeindlichen Belange dürfen im Wege der Abwägung nur dann zurückgestellt werden, wenn und soweit die der Gemeinde im Vergleich zu anderen Gemeinden auferlegte Sonderbelastung durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht erfordert wird und noch substantieller Raum für eine konkretisierende Bauleitplanung verbleibt.

..."

Der Senat sieht diese Vorgaben bei der angegriffenen Ziff. C 1.6 03 Satz 11 des LROP II 2002 als gewahrt. So ist zunächst das in den §§ 6 Abs. 2, 9 NROG umschriebene Beteiligungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Den LT-Drs. 14/3380, Seite 4 und den vom Senat beigezogenen umfassenden Vorgängen (28 Aktenordner) ist zu entnehmen, dass der Entwurf des Landes-Raumordnungsprogrammes den Trägern der Regionalplanung, den kommunalen Spitzenverbänden sowie den kommunalen Gebietskörperschaften einschließlich den einzelnen Gemeinden bzw. Samtgemeinden, den Umweltverbänden, den Kammern und Vereinigungen der Industrie und des Handels, den obersten und den nachgeordneten Bundesbehörden, den Nachbarländern und den übrigen öffentlichen Planungsträgern, deren Aufgabenbereich für die Landesentwicklung von Bedeutung ist, zur Stellungnahme vorgelegen hat. Die in das Beteiligungsverfahren eingebrachten Anregungen und Bedenken haben zur Entscheidung der Landesregierung geführt, das Beteiligungsverfahren für die Teile auszusetzen, die sich mit der räumlichen Struktur, insbesondere mit den Regelungen zu den Zentralen Orten, zentralörtlichen Funktionen und zur raumstrukturellen Entwicklung befassen. Insoweit wurde noch grundsätzlicher Diskussionsbedarf festgestellt. Gerade die Stadt Soltau hat auch unter dem 18. Juni 2001 ihre Stellungnahme eingebracht. Darin hat sie sich u.a. gegen den in Satz 11 vorgesehenen Plansatz gewendet. In integrierter Lage seien in Soltau keine ausreichend großen, ausreichend erschlossenen und ausreichend günstigen Flächen verfügbar. Die Beschränkung von Neuansiedlungen auf integrierte Lagen diene ausschließlich dazu, Neuansiedlungen in Mittelzentren unmöglich zu machen. Es sei ein Trugschluss, dass mit einem derartigen Ziel der Einzelhandel der Innenstädte nachhaltig gesichert und entwickelt werden könne. Es müsse dabei bleiben, dass im Wege der Einzelfallprüfung durch raumordnerische Beurteilung und kommunale Bauleitplanung Standortfragen für derart elementare Ausstattungen Zentraler Orte geklärt würden. Die Landesordnung müsse sich in dieser Frage mangels Ortskenntnis zurückhalten. Die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken sind mit den Beteiligten in insgesamt fünf Erörterungsterminen im Oktober/November 2001 gemäß § 6 Abs. 2 Satz 4 NROG erörtert worden. Darunter fand am 25. Oktober 2001 ein Erörterungstermin in Walsrode statt, an dem auch ausweislich der Ergebnisniederschrift über den Erörterungstermin sowohl Vertreter der Stadt Soltau als auch des Landkreises Soltau-Fallingbostel teilgenommen haben. Durch diese Vorgehensweise hat der Verordnungsgeber auch der Stadt Soltau die Möglichkeit eröffnet, auf die Ausgestaltung der Landesplanung Einfluss zu nehmen und ihre eigenen Vorstellungen zur Geltung zu bringen. Ein Mehr an "Beteiligung" kann die Stadt Soltau nicht erwarten bzw. rechtlich mit Erfolg geltend machen. Dass die Einwendungen der Stadt Soltau nicht zu dem von ihr gewünschten Ergebnis geführt haben, ändert nichts an der Feststellung, dass von einem ordnungsgemäßen Beteiligungsverfahren auszugehen ist.

Der Auffassung der Stadt Soltau, dass die dem Verordnungsgeber bekannte besondere planungsrechtliche Situation hinsichtlich des Designer-Outlet-Centers einen ausdrücklichen Abwägungsvorgang gerade im Hinblick auf ihre Belange und das von ihr geplante Projekt nicht nur hätten erwarten lassen, sondern dies sogar gefordert hätten, ist nicht zu folgen. Zwar hätte es dem Verordnungsgeber möglicherweise freigestanden, bei der "Zusammenstellung der im Beteiligungsverfahren vorgebrachten wesentlichen Anregungen, Hinweise und Bedenken" (LT-Drs. 14/3380, S. 31 ff.) auch und gerade die Interessen der Stadt Soltau gesondert zu erwähnen bzw. zu würdigen. Dass der Verordnungsgeber dies nicht getan hat, macht seine Vorgehensweise aber keineswegs angreifbar bzw. fehlerhaft. Gegenteilig hätte dann der Vorwurf eines "lex Soltau" eher erhoben werden können. Die Forderung nach einer detaillierten Wiedergabe von einzeln vorgebrachten Anregungen und Bedenken unter Erwähnung auch des jeweiligen Bedenkenträgers würde auch den Begründungsaufwand für die niedersachsenweit geltende Verordnung ins Uferlose treiben. Es ist ausreichend und durchaus sachangemessen, dass der Verordnungsgeber die vorgetragenen Bedenken in (eher) abstrakter bzw. gebündelter Art und Weise bewertet und abgewogen hat. Ausweislich der in den LT-Drs. 14/3380, S. 31 ff. niedergelegten Erwägungen hat dies der Verordnungsgeber in nicht zu beanstandender Weise getan. Dies gilt auch und gerade für die von der Stadt Soltau vorgetragenen Bedenken, die sehr wohl inhaltlich angesprochen werden.

Dem Einwand: "Durch die Regelungen zum großflächigen Einzelhandel werden Einschränkungen der Planungshoheit der Gemeinden befürchtet", ist der Verordnungsgeber mit den folgenden Gründen entgegengetreten:

"Da die räumlichen Wirkungen und der Einzugsbereich des großflächigen Einzelhandels in der Regel über das jeweilige Gebiet der Standortgemeinde hinausreichen, bedarf die daraus folgende Abstimmung überörtlicher Belange eines entsprechenden überörtlichen Zielrahmens. Diesen bilden die Grundsätze und Ziele der Raumordnung, wie sie im Landes-Raumordnungsprogramm festgelegt werden. Sie beschränken sich auf die Regelung überörtlicher Belange. Innerhalb dieses Rahmens bleiben die Eigenverantwortlichkeit und hinreichender Ausgestaltungsspielraum der Gemeinden für ihre Bauleitplanung erhalten."

Dem Einwand:

"Die Bindung der Flächen- und Standortausweisung von Einzelhandelsgroßprojekten an die Stufung der zentralörtlichen Gliederung sei zu weitgehend. Einzelhandelsgroßprojekte sollten einzelfallweise nach gesonderten Kriterien wie z.B. infrastruktureller Ausstattung, verkehrlicher Anbindung usw. beurteilt werden. Zumindest sollten aufgrund besonderer örtlicher Verhältnisse einzelfallweise Abweichungen von der Bindung an die zentralörtliche Stufung möglich sein. Es wird befürchtet, dass die Regelungen die Oberzentren gegenüber Mittel- und Grundzentren begünstigen würden",

ist der Verordnungsgeber mit den folgenden Gründen nicht gefolgt:

"Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Niedersachsen, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten. Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Es entspricht der bundesweiten Praxis, raumordnerische Zielaussagen zum großflächigen Einzelhandel mit der zentralörtlichen Gliederung zu verbinden.

Die zentralörtliche Gliederung ist ein Funktionsprinzip, das nicht auf Bevorzugung oder Benachteiligung von Städten und Gemeinden abzielt. Die zentralörtliche Festlegung der Gemeinden ist vielmehr auf die jeweilige Versorgungsfunktion der Bevölkerung ausgerichtet. Insofern zielen die Regelungen zum großflächigen Einzelhandel auf eine insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels, die auch im Interesse der Gemeinden ist. Es reicht daher nicht aus, die Zulässigkeit von Einzelhandelsgroßprojekten nur nach der prozentualen Überschreitung der Kaufkraftbindung von Gemeinden zu beurteilen. An der Bindung der Flächenausweisung und Standortbeurteilung an die zentralörtliche Gliederung wird daher festgehalten."

Der Verordnungsgeber ist auch dem gerade von der Stadt Soltau gegen die Forderung vorgebrachten Einwand, neue Flächen für den großflächigen Einzelhandel "nur an städtebaulich integrierten Standorten" zuzulassen, mit den folgenden Erwägungen nicht gefolgt:

"Planungen im großflächigen Einzelhandel sind daran zu messen, inwieweit sie sich auf die Funktionsfähigkeit von Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen auswirken. Zwei wesentliche Beurteilungskriterien sind dabei

- die Lage in oder die räumliche Zuordnung zur Innenstadt, zu Stadtteilzentren oder Ortskernen sowie

- das Einkaufs- oder Angebotssortiment.

Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevanten Sortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten Standorten zentrenverträglich zu gestalten. Städtebaulich integrierte Standorte sind Siedlungsbereiche, die in engem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufs- und Dienstleistungsbereichen der Standortgemeinde stehen. Darüber hinaus sind diese Standorte in das ÖVNV-Netz einzubinden. Ob Ausnahmen von der Bindung an städtebaulich integrierte Standorte gerechtfertigt und/oder möglich sind, bleibt einer Einzelfallbeurteilung vorbehalten, bei der sich die Verträglichkeit mit den übrigen Zielen der Raumordnung bestätigen muss. Einer generellen Auflösung der Bindung an städtebaulich integrierte Standorte kann jedoch nicht zugestimmt werden, da dem die Leitvorstellung der Raumordnung vom attraktiven und funktionsfähigen Handelsplatz "Innenstadt" entgegenstehen."

Schließlich hat sich der Verordnungsgeber auch der Forderung, auf Sonderregelungen für Hersteller-Direktverkaufszentren zu verzichten, wie folgt gestellt:

"Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren, die in ihren Auswirkungen über die üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, begründen gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Dies gilt insbesondere für die Größe der Vorhaben und die Unternehmensstrategie. Die Größenordnung der derzeit in Deutschland geplanten Zentren liegt zwischen 7.000 und 20.000 qm Verkaufsfläche. Insbesondere die großen Einzugsbereiche solcher Verkaufszentren erlauben nur Standorte in Oberzentren oder - bei geringerer Größe und Auswirkung - in Mittelzentren mit oberzentralen Teilfunktionen.

..."

Nach der Bewertung des Senats überschreitet der Verordnungsgeber mit Plansatz 11 nicht die ihm durch die kommunale Planungshoheit gesetzten Grenzen. Der Senat stützt sich dabei - zum einen - auf die oben niedergelegten Erläuterungen in den LT-Drs. 14/3380, Seite 17 ff. Diese Erwägungen sind aus rechtlicher bzw. verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden: Sie sind das Ergebnis einer umfangreichen, auch auf politischen, kommunalpolitischen und wirtschaftlichen Erwägungen beruhenden Entscheidung des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers. Der Senat sieht sich in seiner Bewertung durch eine jüngere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 - a.a.O. gestützt. Gegenstand des Urteils war u.a. die in Ziff. 3.4.1.3 des Landesentwicklungsprogramms III Rheinland-Pfalz getroffene folgende Zielaussage:

"Großflächige Einzelhandelsbetriebe sind grundsätzlich in Zentralen Orten vorzusehen (Konzentrationsgebot). Betriebe mit mehr als 2.000 qm Geschossfläche kommen i.d.R. nur für Mittel- und Oberzentren in Betracht. Dies betrifft sowohl Betriebe, die ganz oder teilweise der Deckung des örtlichen Bedarfs dienen, als auch Fachmärkte mit innenstadtrelevanten Sortimenten.

...

Durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben darf die Funktion benachbarter Zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden."

Das Bundesverwaltungsgericht hat keine Zweifel daran gesehen, diese Festsetzungen als hinreichend bestimmte, jedenfalls als bestimmbare Zielaussagen der Raumordnung i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG zu bewerten und ihre Vereinbarkeit mit Bundesrecht festzustellen. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies wie folgt begründet:

"Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung ("polyzentrale Siedlungsstruktur") verbunden werden. Die Verbindung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Zentralitätsstufe soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten, die gar nicht zum Netz der Zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem "flächendeckenden" Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höherstufigen Zentralen Orte führt. Dieser Zielsetzung entspricht auch das im Landesentwicklungsprogramm III enthaltene Verbot, durch die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten die Funktion benachbarter Zentraler Orte und das Bestehen ausgeglichener Versorgungsstrukturen wesentlich zu beeinträchtigen. Ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden liegt darin nicht. Das Landesentwicklungsprogramm III gibt dem Senat keinen Anlass, auf die rechtliche Problematik eines sog. "Kongruenzgebotes" einzugehen, nach dem großflächige Einzelhandelsbetriebe der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem "Verflechtungsbereich" des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen müssen und den "Verflechtungsbereich" ihrer Standortgemeinde nicht überschreiten dürfen (vgl. hierzu Hoppe, DVBl. 2000, 293; Erbguth, NVwZ 2000, 969; Spannowsky, UPR 2003, 248 und NdsVBl. 2001, 1 und 32).

Das "Konzentrationsgebot" und das der Klägerin ebenfalls zur Beachtung aufgegebene "städtebauliche Integrationsgebot" unter Ziff. 3.4.1.3 im Landesentwicklungsprogramm III weisen eine Regel-Ausnahme-Struktur auf. Derartige landesplanerische Aussagen können die Merkmale eines Ziels der Raumordnung (§ 3 Nr. 2 ROG) erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festgelegt hat (BVerwG, Urt. v. 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -). Diesen Anforderungen werden die vorgenannten Zielaussagen gerecht.

Das "Konzentrationsgebot" ordnet den großflächigen Einzelhandel auf der Grundlage einer typisierenden Betrachtungsweise "grundsätzlich" bzw. "i.d.R." den Zentralen Orten (bzw. Mittel- und Oberzentren) zu. Angestrebt wird eine "bedarfsgerechte und gleichwertige Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit Gütern und Dienstleistungen in allen Landesteilen" (so der die Ziff. 3.4.1.3 einleitende Grundsatz). Die regelhafte räumliche Zuordnung des Einzelhandels nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem wird mit der weiteren Zielaussage verbunden, durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben dürfe die Funktion benachbarter Zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden. Dieses Gebot der Zentrenverträglichkeit ist hinreichend bestimmt, um den landesplanerischen Vorbehalt atypischer Fallgestaltungen auszufüllen und der planenden Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls zu ermöglichen.

Das "städtebauliche Integrationsgebot" unter Ziff. 3.4.1.3, großflächige Einzelhandelsbetriebe i.d.R. in engem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zu errichten, wird in den nachfolgenden Sätzen, die als Grundsätze der Raumordnung gekennzeichnet sind, durch zwei Ausnahmetatbestände ergänzt, die der planende Gemeinde hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen einer landesplanerischen gebilligten Abweichung vom Integrationsgebot geben."

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinen Ausführungen damit jedenfalls das Konzentrationsgebot, das Integrationsgebot und vom Grundsatz her die Anknüpfung der Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an Zentrale Orte und damit das Zentrale-Orte-System anerkannt, und dies sogar unter Zugrundelegung der insbesondere von Hoppe angegriffenen "Regel-Ausnahme-Struktur". Dass auch landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale von "Zielen" der Raumordnung erfüllen können, hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18. September 2003 (4 CN 20.02 - DVBl. 2004, 251 = ZfBR 2004, 177 = NVwZ 2004, 226 = BVerwGE 119, 54) grundsätzlich anerkannt. Zwar lag der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 - a.a.O. die oben angeführte landesrechtliche Bestimmung für Rheinland-Pfalz mit dem gerade spezifischen Regelungsinhalt der Ziff. 3.4.1.3 vor. Der erkennende Senat stellt jedoch von dessen Grundstrukturen eine so weitgehende inhaltliche Übereinstimmung mit dem für Niedersachsen geltenden Plansatz 11 des LROP II 2002 fest, dass die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts auch auf den hier streitigen Plansatz Anwendung finden.

Die Aufnahme eines Plansatzes über die Steuerung von Hersteller-Direktverkaufszentren in das Landesraumordnungsprogramm ist auch der Sache nach gerechtfertigt. Dabei geht es letztlich nicht um die marktwirtschaftliche oder politische "Richtigkeit" dieser Entscheidung, sondern um die u.a. auch im politischen Bereich abwägend zu treffende Entscheidung, wie mit diesem baurechtlichen Phänomen umzugehen ist bzw. aus rechtlicher Sicht umgegangen werden kann. Dass die Beurteilung von Einzelhandelsgroßprojekten in Niedersachsen schon seit Jahrzehnten eine besondere Behandlung erfahren hat, ist bereits dem Gemeinsamen RdErl. vom 17. Mai 1977 (NdsMBl. S. 570) zu entnehmen. Darin findet sich die Regelung, dass Einzelhandelsgroßprojekte zentrale Einrichtungen im Sinne des Landesraumordnungsprogrammes sind, die grundsätzlich nur in den im Raumordnungsprogramm ausgewiesenen Zentralen Orten nach Vorlage einer gutachterlichen Stellungnahme in Betracht kommen. Bereits der RdErl. vom 21. März 1986 (NdsMBl. S. 291) führt sodann die in dem Landesraumordnungsprogramm 1994 vorausgegangene einschlägige Regelung für Einzelhandelsgroßprojekte als "Ziel der Raumordnung" wie folgt an:

"Neben den Zielen zur Entwicklung der Gemeinden und zur zentralörtlichen Gliederung legt das Landes-Raumordnungsprogramm in Teil II Ziff. C 1.3.03 insbesondere fest:

"Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der Gemeinden mit zentralörtlicher Bedeutung zu entsprechen; durch solche Projekte dürfen ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden".

Der Erlass erläutert sodann weiter, dass ein Einzelhandels-Großprojekt danach nur dann mit den Zielen der Raumordnung im Einklang steht, wenn es der zentralörtlichen Bedeutung der jeweiligen Standortgemeinde entspricht und ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt. Es handele sich dabei um zwei selbständige Zulässigkeitsvoraussetzungen. Sei auch nur eine dieser Voraussetzungen nicht erfüllt, erweise sich das Vorhaben als unzulässig. Diese Auslegung entspreche der Auffassung des Niedersächsischen Landtages, wie sie in der Entschließung vom 20. März 1986 (LT-Drs. 10/5706) zum Ausdruck gekommen sei. Der Nachweis raumordnerischer Unbedenklichkeit müsse in jedem Einzelfall erfolgen.

Die bauplanungsrechtliche, insbesondere aber die raumordnungsrechtliche Steuerung von Einzelhandels-Großprojekten hat jedenfalls im öffentlichen bzw. politischen Raum sodann ab Mitte der 90er Jahre eine zunehmende Bedeutung erhalten. Insoweit ist insbesondere auf eine Vielzahl von Beschlüssen und Entschließungen insbesondere der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO), aber auch der Wirtschaftsministerkonferenz und der Konferenz der für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen Minister der Länder zu verweisen. Als erstes ist die gemeinsame Entschließung "Innenstädte als Einzelhandelsstandorte erhalten" vom 29. März/21. Juni 1996 (abgedruckt in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, Loseblatt-Kommentar, B 320 Nr. 29) zu erwähnen. Unter der Forderung, "klare Zielvorgaben durch Landesplanung schaffen", wird angeführt, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe an nicht integrierten Standorten regelmäßig negative Auswirkungen auf das System Zentraler Orte mit ihren leistungsfähigen Innenstädten und Stadtteil- sowie Ortszentren hätten. In der Vergangenheit seien wiederholt großflächige Einzelhandelsbetriebe an Standorten errichtet worden, denen keine zentral-örtliche Funktion zukomme oder die städtebaulich nicht integriert seien. Die Entschließung "Factory-Outlet-Center" vom 3. Juni 1997 (abgedruckt unter B 320 Nr. 30) fordert sodann, dass in den Raumordnungsplänen und -programmen der Länder entsprechend den regionalen Siedlungsstrukturen möglichst konkrete Vorgaben festgelegt werden müssten. Factory-Outlet-Center seien entsprechend der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung nur in Großstädten/Oberzentren an integrierten Standorten und innenstadtverträglichen Größenordnungen zulässig. Die Ministerkonferenz für Raumordnung ist sodann der Auffassung, dass Factory-Outlet-Center außerhalb von Großstädten/Oberzentren nicht zulässig seien. Alle zu Gebote stehenden Mittel des Planungs-, Förder- und Steuerrechts müssten ausgeschöpft werden, um Schädigungen der urbanen Qualitäten von Innenstädten und Stadtteilzentren entgegenzutreten und damit Entwicklungen zu verhindern, wie sie bereits im Ausland und in Teilräumen der Bundesrepublik Deutschland zu beobachten seien. Der Beschluss der Wirtschaftsministerkonferenz vom 14./15. Mai 1998 vermittelt die Besorgnis des bestehenden Handels über die Ansiedlung von Factory-Outlet-Centern. Es wird empfohlen, die vorhandenen raumordnungsrechtlichen und bauplanungsrechtlichen Instrumentarien konsequent anzuwenden. Es sollten die Möglichkeiten zu einer Fortentwicklung u.a. der raumordnungsrechtlichen Instrumente für Factory-Outlet-Center geprüft werden. Der Beschluss der MKRO vom 4. Juni 1998 (abgedruckt unter B 320 Nr. 33; ferner GMBl. 1998, 430) "zu Hersteller-Direktverkaufszentren" vertritt die Auffassung, dass die Ansiedlung von derartigen Zentren so restriktiv wie möglich gehandhabt werden sollte. Die Möglichkeiten, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren räumlich zu steuern, sollten weiterverfolgt werden. In dem Bericht einer Gemeinsamen Arbeitsgruppe der Wirtschafts-, Raumordnungs- und Bauministerkonferenzen für die Besprechung des Bundeskanzlers mit den Regierungschefs der Länder zu Hersteller-Direktverkaufszentren (abgedruckt unter B 320, S. 90, ferner BBauBl. 1998, 76) werden die positiven und negativen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren gegenübergestellt. Hinsichtlich der rechtlichen Lage wird sodann gefolgert, dass solche Zentren bei stringent formulierten Zielen der Raumordnung nur an Oberzentren an integrierten Standorten in stadtverträglicher Größenordnung zulässig sein sollten. Die Landes- und Regionalplanung zur Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren sollten räumlich und sachlich konkrete Ziele der Raumordnung für die gemeindliche Bauleitplanung vorgeben. Der Beschluss der MKRO vom 14. Juni 2000 über "Factory-Outlet-Center (FOC) - Hersteller-Direktverkaufszentren: Informationsaustausch und Abstimmungsnotwendigkeiten" bekräftigt, dass bei der Beurteilung von FOC überwiegend die Kriterien Zentralität, Zentrenverträglichkeit, Beeinträchtigungsverbot und städtebauliche Integration einschließlich ÖPNV-Anbindung zugrunde gelegt werden sollten. Es wird angeregt, bestehende Pläne bei anstehenden Fortschreibungen um konkrete Aussagen zur FOC-Problematik zu ergänzen. Ähnlich empfiehlt der Beschluss vom 3. Dezember 2001 "Factory-Outlet-Center: Gemeinsame Beurteilungskriterien zur Harmonisierung des Verwaltungshandelns" (abgedruckt B 320 Nr. 38) erneut, bei der Fortschreibung von Raumordnungsplänen und bei der Aktualisierung entsprechender Vorschriften, die Beurteilungskriterien für großflächige Einzelhandelseinrichtungen möglichst konkret zu fassen und grenzüberschreitend abzustimmen. Der folgende "Bericht" führt die Erwartung an, dass die Betreiber von verbleibenden Vorhaben (also außer Wustermark und Zweibrücken) nach Lücken, Nischen oder politischen Druckmitteln suchen würden, die es erlaubten, die landesplanerischen Vorgaben zu umgehen. Um dies zu verhindern, müssten die bisherigen strengen Maßstäbe beibehalten werden. Im "Bericht" (B 320, S. 123) werden sodann die Forderungen aufgestellt, dass

• großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich nur in Zentralen Orten anzusiedeln sind (Zentralität),
• der Einzugsbereich des Vorhabens den Verflechtungsbereich des Zentralen Ortes nicht wesentlich überschreiten darf (Zentrenverträglichkeit),
• die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsgebiet nicht wesentlich beeinträchtigt werden darf (Beeinträchtigungsverbot, Abschöpfungsquote),
• eine räumliche Zuordnung zu den vorhandenen Siedlungsbereichen erfolgen muss (städtebauliche Integration) und
• eine qualifizierte Anbindung an den ÖPNV vorliegen muss.

Das Niedersächsische LROP 2002 hat diese im politischen Raum aufgestellten Forderungen in seinen neu gefassten Planzielen Ziff. 1.6 03 umgesetzt. Der Senat hat im Gegensatz insbesondere zu der von Hoppe vertretenen Auffassung (vgl. dazu vorrangig das zum Designer-Outlet-Center Soltau erstellte Gutachten aus dem Jahre 1998; ferner derselbe in: DVBl. 2000, 293, DVBl. 2001, 81 und NVwZ 2004, 282) keine Zweifel, dass der Verordnungsgeber angesichts der im Raum stehenden kommunalpolitischen und wirtschaftlichen Forderungen auch sachlich legitimiert ist, mit Satz 11 die hier streitige Sonderregelung für Hersteller-Direktverkaufszentren zu treffen. Nach der Einschätzung des Senats ist der Verordnungsgeber bei der Formulierung des Plansatzes 11 auch nicht "über das Ziel hinausgeschossen". Plansatz 11 trägt dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - noch - hinreichend Rechnung, soweit die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit von Hersteller-Direktverkaufszentren - erstens - nur in Oberzentren und - zweitens - an städtebaulich integrierten Standorten vorgesehen wird, und zwar als striktes Recht und ohne Anbindung an eine die strikte Bindung einschränkende "Soll-Vorschrift" oder an denkbare andere "aufweichende" Ausgestaltungen der strikten Zulässigkeitsregelung durch Zusätze wie "grundsätzlich", "in der Regel" oder durch die Zulassungsentscheidung ergänzende, mehr oder weniger bestimmte Ausnahmeregelungen. Dem Verordnungsgeber steht ein breiter Einschätzungs- bzw. Bewertungsspielraum zu, in welcher Form und mit welchem Ergebnis er sich dem baurechtlichen Phänomen großflächiger Einzelhandelsprojekte bzw. Hersteller-Direktverkaufszentren nähern will. Einen aktuellen Überblick möglicher Entscheidungsansätze vermittelt die Auflistung der derzeit in der Bundesrepublik Deutschland geltenden Landesraumordnungsprogramme in Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 41 bis 53. Die Bandbreite raumordnungsrechtlicher Lösungen reicht von eher kurz gefassten Plansätzen wie in Berlin-Brandenburg oder Nordrhein-Westfalen zu insbesondere den in jüngeren Raumordnungsprogrammen eingeschlagenen Weg der raumordnungsrechtlichen Steuerung von Einzelhandelsprojekten durch detailliertere und umfangreiche Einzelregelungen. Dem niedersächsischen Verordnungsgeber ist es nicht verwehrt, Hersteller-Direktverkaufszentren nur in Oberzentren und an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Die Entscheidung, die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit nicht etwa auf Mittelzentren zu erweitern oder die Zulässigkeitsvorgabe "nur in Oberzentren" durch Ausnahmeregelungen abzuschwächen, ist nicht zu beanstanden. Diese Regelung führt im Ergebnis auch nicht dazu, dass derartige Projekte in Niedersachsen praktisch nicht mehr realisiert werden können. Hersteller-Direktverkaufszentren können weiterhin in Oberzentren errichtet werden, wenn sie die zusätzliche Forderung einer integrierten Lage erfüllen. Das Beispiel der Stadt Wolfsburg, seit 2002 ein Oberzentrum, zeigt auf, dass in Niedersachsen offensichtlich auch weiterhin Einzelhandelsgroßprojekte verwirklicht werden können. Der im Verfahren 1 KN 108/05 übersandten Aufstellung der GMA - Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung - über Factory-Outlet-Center in Europa, Stand: Juni 2005 (abrufbar auf der GMA-Homepage http://www.gma.biz) ist zu entnehmen, dass die Stadt Wolfsburg am sog. Nordkopf ein Factory-Outlet-Center mit 17.000 qm Verkaufsfläche ansiedeln will. Der Baubeginn soll im Sommer 2006 erfolgen. Die Eröffnung ist für das Frühjahr 2007 geplant. Angeführt werden weiter die Standorte Isernhagen und Helmstedt, wobei deren Realisierbarkeit allerdings nicht näher aufgezeigt wird.

Die vom Verordnungsgeber für Hersteller-Direktverkaufszentren getroffene Sonderregelung ist auch deswegen nicht zu beanstanden, weil der Plansatz 11 in ein umfassendes Programm für Vorhaben des großflächigen Einzelhandels eingebettet ist. Unter den in Ziff. C 1.6 03 Satz 1 bis 10 aufgelisteten Zielen der Raumordnung werden zunächst - teilweise allgemeinere - Zulässigkeitskriterien für großflächige Einzelhandelsbetriebe angeführt, um dann für Hersteller-Direktverkaufszentren die strikte Forderung aufzustellen, dass diese Vorhaben nur in Oberzentren und an städtebaulich integrierten Standorten zulässig sind. Darin spiegelt sich eine vom Verordnungsgeber getroffene gestufte Regelung bzw. Abwägung wider. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auch auf den Umstand, dass Plansatz 11 als eine Reaktion des Landesraumordnungsgebers auf die Diskussion über die Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit des vorangegangenen Plansatzes C 1.6 04 des Landesraumordnungsprogrammes 1994 zu verstehen ist. Der Verordnungsgeber wollte erklärterweise einer weiteren Diskussion mit einer strikten und eindeutigen Regelung für Hersteller-Direktverkaufszentren begegnen. Der Senat sieht keinen Raum dafür, die Vorgehensweise des Verordnungsgebers und das gefundene Abwägungsergebnis zu beanstanden. Ergänzend weist der Senat in diesem Zusammenhang auf das in § 11 NROG geregelte Zielabweichungsverfahren hin. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift kann im Einvernehmen mit den fachlich berührten Stellen sowie im Benehmen mit den betroffenen Gemeinden die Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zugelassen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Ein derartiges Zielabweichungsverfahren ist - wie von den Vertretern der Landesplanungsbehörde in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angesprochen - grundsätzlich auch für Hersteller-Direktverkaufszentren eröffnet. Damit sieht zwar Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP 2002 eine strikte Bindung für Hersteller-Direktverkaufszentren vor, § 11 Abs. 1 NROG eröffnet aber davon abweichende Lösungsmöglichkeiten.

Die obige Wiedergabe der gefassten Beschlüsse und Entschließungen haben sich im öffentlichen Raum abgespielt. Die Kenntnis derartiger Geschehensabläufe muss sich daher die planende Stadt Soltau unschwer zurechnen lassen, weil der insofern anzulegende gesteigerte Anforderungsmaßstab nicht in der Laiensphäre des normalen Bürgers angesiedelt ist, sondern in der von vornherein zu unterstellenden Fachkunde einer leistungsfähigen, mit den Funktionen eines Mittelzentrums versehenen, zumal fach- und spezialanwaltlich beratenen Stadt (so ähnlich Erbguth, NVwZ 2000, 969 (974)). Der Senat spricht diesen Hintergrund ausdrücklich an, um die jedenfalls unterschwellig angesprochene, gewisse Schutzlosigkeit der Stadt Soltau auszuräumen. Die Stadt Soltau ist von den Änderungen des LROP 2002 nämlich keineswegs etwa unvorbereitet getroffen worden. Die Fortschreibung und Präzisierung der entsprechenden Planaussage des LROP 1994 durch Satz 11 des LROP 2002 ist vielmehr das Ergebnis einer langjährigen und durch politische Beschlüsse umfänglich sich ankündigenden bzw. vorbereiteten verordnungsrechtlichen Entscheidung. Die Stadt Soltau hat ihre Planungen nicht nur in Kenntnis möglicher Risiken der raumordnungsrechtlichen Beurteilung unter dem Blickwinkel von C 1.6 04 LROP II 1994 fortgeführt, sondern diese auch unter der Regie des LROP II 2002 weder aufgegeben noch angepasst. Für Erwägungen des Vertrauensschutzes ist daher kein Raum.

c)

Das LROP II 2002, und nicht das vorausgegangene LROP II 1994, kommt auch im Genehmigungsverfahren für die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt Soltau zur Anwendung. Zwar ist das LROP II 2002 erst am Tage nach der Verkündung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt am 10. Dezember 2002 in Kraft getreten, also zu einem Zeitpunkt weit nach dem vom Rat der Stadt Soltau getroffenen Beschluss über die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes bzw. den Satzungsbeschluss für den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2 am 12. Juli 2000 und auch noch weit nach dem angegriffenen Bescheid vom 23. Januar 2001. Abzustellen für die rechtliche Beurteilung ist aber auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung, hier also dem 1. September 2005.

Seit Jahren wird in Rechtsprechung und Literatur kaum eine Frage kontroverser diskutiert als diejenige, welcher Zeitpunkt für die Beurteilung des Klageantrages der Entscheidung eines Gerichts zugrunde zu legen ist. Die früher überwiegend vertretene Auffassung, bei der Anfechtungsklage sei von dem Zeitpunkt des Erlasses der letzten Verwaltungsentscheidung (Widerspruchsbescheid), bei der Verpflichtungsklage dagegen von dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bei Gericht auszugehen, ist inzwischen stark differenzierenden Meinungen gewichen. Inzwischen ist mehr oder weniger allgemein anerkannt, dass es vorrangig auf die jeweilige materiell-rechtliche Regelung ankommt als auch auf die prozessuale Frage, auf was das eigentliche Klagebegehren eines Klägers gerichtet ist (zum Streitstand vgl. nur Redeker/von Oertzen, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2004, § 108 Rdn. 16 ff. m.z.N.). Die vielfältigen Bemühungen in der Literatur um eine Systematik bzw. um die Herausarbeitung allgemein gültiger Kriterien führen deshalb allenfalls auch nur begrenzt weiter. Im Flächennutzungsplan-Änderungsverfahren begehrt die Stadt Soltau zwar zunächst auch die Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 23. Januar 2001; sie macht insoweit also ein Anfechtungsbegehren geltend. Ihr eigentliches Klageziel ist aber - von der Besonderheit der Feststellung der hier nicht zuzusprechenden Fiktivgenehmigung abgesehen - die Erteilung der Genehmigung für die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes. Diese Klageziel ist nur mit der Verpflichtungsklage durchzusetzen. Die Erteilung der Genehmigung beruht auf § 6 Abs. 1 BauGB. Es liegt insoweit nahe, nach Lösungen für den maßgeblichen Zeitpunkt zunächst im BauGB oder in verwandten Gesetzen, also dem NROG oder dem ROG, zu suchen. Im BauGB bieten sich Lösungsansätze zunächst in § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB an. Danach ist für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan oder über die Satzung maßgeblich. Weiter regelt die allgemeine Überleitungsvorschrift des § 233 Abs. 1 BauGB, dass Verfahren nach dem BauGB, die vor dem Inkrafttreten einer Gesetzesänderung förmlich eingeleitet worden sind, auch nach den bisher geltenden Rechtsbestimmungen abgeschlossen werden sollen. Schließlich sieht die Überleitungsvorschrift des § 23 Abs. 1 ROG vor, dass in den Fällen, in denen mit der Einleitung, Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist, die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der vor dem 18. August 1997 geltenden Fassung weiter anzuwenden sind. Die Beteiligten haben sich - jeweils von ihrer Interessenlage ausgehend - einerseits dafür ausgesprochen, dass auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung abzustellen sei (so die Stadt Soltau und der Vorhabenträger), andererseits der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich sei (so die beteiligten Ministerien und die Städte Lüneburg, Rotenburg und Verden). Der Senat sieht keine der angeführten Erwägungen als überzeugend an. Gegen die Anwendung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB spricht die Beschränkung seines Anwendungsbereiches auf Fragen der Abwägung, gegen die Anwendung des § 233 Abs. 1 BauGB seine Beschränkung auf Änderungen des Baugesetzbuches. Auch Rückschlüsse aus § 23 Abs. 1 ROG sind nicht zwingend, da sich hier Fragen des BauGB und des ROG überschneiden.

Einen - ersten - Ansatz zur Lösung der aufgeworfenen Frage bietet das Urteil des Senats vom 9. Juni 1976 (I A 10/76 - BRS 30 Nr. 10). Dem Leitsatz dieser Entscheidung ist zu entnehmen, dass Bauleitpläne nicht nur im Zeitpunkt der Beschlussfassung durch die Gemeinde, sondern auch noch später an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung angepasst sein müssen. Der Senat hat dies wie folgt begründet:

"Die Frage nach der für die gerichtliche Entscheidung maßgebenden Sach- und Rechtslage beantwortet sich nach materiellem Recht (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.2.1975 - IV C 21.74 - NJW 1975, 1373 [BVerwG 14.02.1975 - BVerwG IV C 21.74]). Ein Bauleitplan muss nicht nur dann, wenn er von der Gemeinde beschlossen wird, sondern auch später an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung nach § 1 Abs. 3 BBauG angepasst sein; er muss auch angepasst bleiben und kann unter Umständen auch ungültig werden, wenn er nicht angepasst ist (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 1 BBauG, Rdn. 21; Kohlhammer-Kommentar, § 1 BBauG, Anm. IV 3 c aa; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, 1972, S. 157). Bei der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 3 BBauG geht es nicht um ein Abwägen der im Raumordnungsplan verankerten Ziele mit anderen Belangen durch die Gemeinde, sondern um die Deckungsgleichheit des Bebauungsplanes mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Diese unmittelbare Koppelung des Planes an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung verlängert die Anpassungspflicht über die Aufstellungsphase hinaus."

Einen - zweiten - Ansatz eröffnet der Beschluss des Senats vom 7. März 2002 (1 MN 3976/01 - a.a.O.), in dem auch der Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Bebauungsplanes mit der folgenden Begründung als maßgeblich zugrunde gelegt worden ist:

"Jedenfalls in der Gestalt des Regionalen Raumordnungsprogramms des Großraums H. von 1996 stehen der 1. Planänderung aller Voraussicht nach Ziele i.S. des § 1 Abs. 4 BauGB entgegen, und zwar unabhängig davon, ob man dieses Regionale Raumordnungsprogramm in der Fassung seiner 3. Änderung oder in der Fassung zugrunde legt, welche es im Rahmen der 4. Änderung im Jahre 2001 erhalten hat. Richtiger wird es aller Voraussicht nach sein, die letzte Fassung zugrunde zu legen, welche die Verbandsversammlung des Kommunalverbandes Großraum H. am 27. Juni 2001 als Satzung beschlossen und im Amtsblatt des Regierungsbezirks H. Nr. 22 am 24. Oktober 2001 ortsüblich bekannt gemacht hat. Die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin und der Beigeladenen, dies könne der angegriffenen 1. Änderung des Bebauungsplanes nicht entgegengehalten werden, weil dieser schon am 18. Oktober 2001 als Satzung beschlossen worden sei, wird aller Voraussicht nach nicht durchdringen können. Denn bei der Prüfung, ob ein Bauleitplan den Zielen der Raumordnung angepasst ist, ist auf den Zeitpunkt des Wirksamwerdens (§ 10 Abs. 3 BauGB) und nicht auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung abzustellen, da die Anpassungspflicht kein Element der Abwägung ist (so zutreffend Brügelmann-Gierke, § 1 Rdn. 444)."

Beide genannten Entscheidungen des Senats erschöpfen aber nicht den eröffneten Problemkreis. Der Senat hat sich nach weiteren Argumentationshilfen umgesehen und diese im Rahmen des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum rückwirkenden Inkrafttreten von ursprünglich fehlerhaften Bebauungsplänen gefunden. Die Besonderheit des Genehmigungsverfahrens der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt Soltau liegt darin, dass zwischen dem Ratsbeschluss am 12. Juli 2000 einerseits und der Entscheidung des Senats über die Genehmigungsfähigkeit dieser Änderung am 1. September 2005 andererseits ein Zeitraum von über fünf Jahren liegt. Allein der Ablauf dieser Zeitspanne ist für sich grundsätzlich unbedenklich. Rechtliche Probleme ergeben sich erst dann, wenn innerhalb dieser Zeitspanne - wie hier - eine Änderung der maßgeblichen Rechtslage eintritt. Zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses war hinsichtlich der raumordnungsrechtlichen Beurteilung von großflächigen Einzelhandelsprojekten noch auf die Plansätze C 1.6 04 LROP II 1994 abzustellen. Zum 1. September 2005 sind die neu gefassten Plansätze C 1.6 03 LROP II 2002 maßgeblich. Zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses vom 12. Juli 2000 konnte die Stadt Soltau die Vorgaben des Plansatzes 11 LROP II 2002 noch gar nicht berücksichtigen, sie konnte ihre Bauleitplanungen an diesen Plansatz damit auch nicht "anpassen". Ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des LROP II 2002, also dem 10. Dezember 2002 gilt dagegen - grundsätzlich - das Anpassungsgebot.

Den Spagatschritt zwischen einerseits Vertrauens- und gewissermaßen Bestandsschutz für "nun einmal beschlossene" Bauleitpläne und andererseits dem bei bestimmten Gegebenheiten bestehenden Erfordernis einer nachträglichen Berücksichtigung einer veränderten Sach- und Rechtslage hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 3. Juli 1995 (4 NB 11.95 - ZfBR 1995, 319 = NVwZ 1996, 374 = BRS 57 Nr. 29 = UPR 1995, 441) mit dem folgenden Leitsatz aufgelöst:

"Soll ein wegen eines Verfahrensfehlers nach dem Satzungsbeschluss (hier: wegen fehlerhafter Ausfertigung) nicht wirksam zustande gekommener Bebauungsplan gemäß § 215 Abs. 3 durch Wiederholung des nachfolgenden Verfahrens in Kraft gesetzt werden, so besteht für die Gemeinde, je mehr Zeit seit der ursprünglichen Beschlussfassung inzwischen vergangen ist, um so eher Anlass zu prüfen und zu entscheiden, ob Änderungen der Sach- und Rechtslage die ursprüngliche Abwägung so grundlegend berühren können, dass eine neue Sachentscheidung durch eine aufgrund der jetzigen Sach- und Rechtslage zu treffenden Abwägung geboten ist. Eine neue Sachentscheidung in diesem Sinne ist nicht bei jeglicher Veränderung abwägungserheblicher Belange erforderlich. Das Vertrauen in die Wirksamkeit der Bauleitplanung kann es rechtfertigen, von einer erneuten Sachentscheidung abzusehen."

Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht sodann angeführt:

"§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB bestimmt den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan "für die Abwägung " als maßgebend. Systematisch und inhaltlich knüpft die Vorschrift an das in § 1 Abs. 6 BauGB normierte Abwägungsgebot an. In funktionaler Hinsicht enthält § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB eine materielle Präklusion. Das Gesetz will verhindern, dass nachträgliche tatsächliche Veränderungen der städtebaulichen Verhältnisse oder geänderte Rechtslagen bei der späteren Beurteilung der Rechtsgültigkeit des beschlossenen Bauleitplans geltend gemacht werden. Das zielt zwar in erster Linie auf die gerichtliche Kontrolle, gilt aber ebenso für die administrative Prüfung im Verfahren nach §§ 6, 11 BauGB. Damit dient § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht nur der Verbesserung der "Bestandskraft" der beschlossenen Bauleitpläne, sondern eben dadurch zugleich der Rechtssicherheit sowohl zugunsten der Gemeinde als auch der Bürger.

Die Prüfung der Rechtswirksamkeit erfasst - vorbehaltlich etwa der §§ 214, 215 - grundsätzlich jeden Rechtsfehler. Sie betrifft mithin Verfahrens- und Formvorschriften, ... und - wie § 214 Abs. 3 BauGB verdeutlicht - auch Mängel der Abwägung. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB unterscheidet insoweit - indem die Vorschrift an das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB anknüpft - nicht zwischen Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis. ...

Das Gericht hat sich ... mit der weiteren Frage befasst, ob es - unabhängig von dem gesetzlich bestimmten Zeitpunkt der Beschlussfassung - noch einen späteren Zeitpunkt gibt, für den eine zusätzliche Prüfung erforderlich werden kann. Das Gericht hat diese Frage grundsätzlich bejaht. Ausschließlich in diesem Zusammenhang hat es für den Bebauungsplan als den letztmöglichen Zeitpunkt den Tag des Inkrafttretens gemäß § 12 BauGB angegeben. Dem lag der Gedanke zugrunde, dass dieser Zeitpunkt für die Gemeinde die technisch letzte Möglichkeit ist, das Inkraftsetzen eines inzwischen rechtsfehlerhaft gewordenen Bebauungsplanes zu verhindern. Diese Erwägungen setzen ihrerseits die Annahme voraus, dass die Gemeinde nicht "sehenden Auges" einen von ihr beschlossenen Bebauungsplan in Kraft setzen darf, der inzwischen nicht (mehr) geeignet ist, die städtebauliche Entwicklung zu ordnen und zu fördern (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB)".

W a n n eine Gemeinde einen Bebauungsplan "nicht sehenden Auges" in Kraft setzen darf, hat das Bundesverwaltungsgericht in späteren Entscheidungen präzisiert. Nach seinem Beschluss vom 18. Dezember 1995 (4 NB 30.95 - DÖV 1996, 380 = UPR 1996, 151) ist die rückwirkende Inkraftsetzung eines Bebauungsplanes ausgeschlossen, wenn das Abwägungsergebnis wegen nachträglicher Ereignisse "nicht mehr haltbar" ist, und zwar auch unter Einbeziehung des Gesichtspunktes, dass möglicherweise im Vertrauen auf den Bestand des Bebauungsplanes Dispositionen getroffen und Investitionen getätigt worden sind. Ein Bebauungsplan, dessen Inhalt gemessen an § 1 Abs. 3 BauGB und den Anforderungen des Abwägungsgebotes "unvertretbar" ist, erfülle, auch wenn dieser Zustand erst nach dem in § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB genannten Zeitpunkt eingetreten sei, nicht die materiellen Voraussetzungen, deren es zu seiner Wirksamkeit bedürfe (vgl. zu diesem Beschl. auch Anm. v. Lemmel in: Die Bauverwaltung 1996, 406). In seinem weiterführenden Beschluss vom 25. Februar 1997 (4 NB 40.96 - ZfBR 1997, 206 m. Anm. Lemmel, Die Bauverwaltung 1997, 435) hat das Bundesverwaltungsgericht sodann klargestellt, dass ein Bebauungsplan nicht allein deshalb nichtig sei, weil eine Gemeinde trotz nachträglicher Änderung der Sach- und Rechtslage keine erneute Abwägungsentscheidung getroffen habe. Neben der Fallgruppe der "nicht haltbaren" Bebauungspläne seien auch funktionslos gewordene Bebauungspläne an einer später sich verändert darstellenden Sach- und Rechtslage zu messen. Insoweit schlügen Mängel im Abwägungsergebnis unmittelbar durch. Bebauungspläne, deren Festsetzungen unter den veränderten Umständen "einfach nicht mehr brauchbar" seien, als Folge einer im Ergebnis nunmehr schlechterdings nicht mehr vertretbaren Abwägung der betroffenen Belange "nicht mehr vertretbar" seien, könnten auch keine Wirksamkeit erlangen.

Die Maßgeblichkeit des neuen Rechts wird so auch ausdrücklich von Erbguth, NVwZ 2000, 969 (970 f.) gesehen. Zur Begründung führt er an, dass es unsinnig bzw. widersprüchlich sei, einen Bebauungsplan gleichsam sehenden Auges trotz nach Beschlussfassung eingetretener Unvereinbarkeit mit zwischenzeitlich wirksam gewordenen landesplanerischen Auswirkungen zu genehmigen, um ihn sodann im Wege eines nachträglichen Anpassungsverlangen wieder raumordnungszielkonform zu revidieren. Diese Begründung ist überzeugend.

Dass die Genehmigung der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes des Stadt Soltau nicht erteilt werden kann, weil das zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses gefundene Abwägungsergebnis nicht mehr mit der Planaussage 11 LROP II 2002 vereinbar ist und deswegen auch die Bauleitplanungen der Stadt Soltau "nicht mehr haltbar" sind, bejaht der Senat. Die Planaussage 11 ist eindeutig. Ein Designer-Outlet-Center mit einer Verkaufsfläche von 20.000 qm ist in dem Ortsteil Harber des Mittelzentrums Soltau raumordnungsrechtlich unzulässig.