Gründe

I.

Die Antragstellerin begehrt im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Feststellung, dass ihr Widerspruch gegen die Befristung der ihr erteilten pflanzenschutzrechtlichen Zulassung aufschiebende Wirkung hat, hilfsweise die Anordnung dieser aufschiebenden Wirkung, weiter hilfsweise die Verpflichtung der Antragsgegnerin zu einer Zulassung bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Zulassungsbescheid.

Die Antragstellerin produziert das Pflanzenschutzmittel „C.“. Unter dem 2. November 2018 erteilten die Niederlande der Antragstellerin eine zonale Zulassung, die bis zum 31. Oktober 2020 befristet wurde. Diese Frist beruhte darauf, dass die Genehmigung für den in dem Pflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoff Flufenacet ihrerseits bis zum 31. Oktober 2019 befristet ist. Gemäß Art. 32 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rates vom 21. Oktober 2009 über das Inverkehrbringen von Pflanzenschutzmitteln und zur Aufhebung der Richtlinien 79/117/EWG und 91/414/EWG des Rates (Amtsblatt der Europäischen Union vom 24. November 2009, L 309/1, im Folgenden: Verordnung (EG) Nr. 1107/2009) wird die Geltungsdauer einer Zulassung für einen Zeitraum von höchstens einem Jahr nach Ablauf der Zulassung der in dem Pflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoffe, Safener und Synergisten festgelegt.

Mit Bescheid vom 23. April 2019 erteilte die Antragsgegnerin der Antragstellerin die Zulassung für die Bundesrepublik Deutschland, jedoch befristet bis zum 31. Dezember 2019 und versehen mit einer Anwendungsbestimmung. Für den Zeitraum ab dem 1. Januar 2020 sah sich die Antragsgegnerin an einer Erteilung der Zulassung aufgrund fehlenden Einvernehmens des Umweltbundesamtes (UBA) gehindert, obwohl sie – wie sie selbst vorträgt – ansonsten in ständiger Praxis die Zulassung regelmäßig nach Art. 32 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 so festlege, dass sie mindestens die Dauer der Wirkstoffgenehmigung plus ein Jahr betrage (Blatt 113 GA), hier also ebenfalls bis zum 31. Oktober 2020. Das UBA habe sein Einvernehmen ab dem 1. Januar 2020 nur unter Bedingungen erteilen wollen, die die Antragsgegnerin selbst für rechtswidrig erachte.

Gegen die Befristung und die Anwendungsbestimmung richtet sich der Widerspruch der Antragstellerin vom 23. April 2019 (Blatt 133 GA).

Mit Antrag vom 20. Juni 2019 hat die Antragstellerin einstweiligen Rechtsschutz beantragt. Vor dem Verwaltungsgericht hat sie zuletzt beantragt, die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs festzustellen, hilfsweise anzuordnen, weiter hilfsweise, die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, das Pflanzenschutzmittel „C.“ bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Zulassungsbescheid zuzulassen. Weitere Anträge betrafen allein die angeordnete Anwendungsbestimmung.

Mit Beschluss vom 26. August 2019 hat das Verwaltungsgericht dem Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes entsprochen, soweit er sich gegen die Anwendungsbestimmung gerichtet hat. Im Übrigen, also die Befristung betreffend, hat das Verwaltungsgericht den Antrag abgelehnt. Der analog § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gestellte Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs sei bereits unstatthaft und damit unzulässig. Eine aufschiebende Wirkung entfalteten nur der Anfechtungswiderspruch und die Anfechtungsklage. Diese Rechtsbehelfe seien aber in der Hauptsache nicht statthaft, da die Befristung der pflanzenschutzrechtlichen Zulassung nicht isoliert anfechtbar sei. Eine isolierte Aufhebbarkeit scheide von vornherein aus, weil die Befristung den Regelungsgehalt der Zulassung definiere bzw. modifiziere. Die Befristung sei eine von Gesetzes wegen zwingend vorgeschriebene inhaltliche Ausgestaltung der Zulassung. Die maßgebliche Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sehe – wie ausgeführt – eine Befristung von höchstens einem Jahr nach Ablauf der Zulassung in dem Pflanzenschutzmittel enthaltener Inhaltsstoffe zwingend vor. In der Hauptsache sei nur eine Verpflichtungsklage auf Erteilung einer bis zum 31. Oktober 2020 befristeten Zulassung statthaft. Aus den gleichen Gründen komme die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs nicht in Betracht. Außerdem lägen die Voraussetzungen für eine einstweilige Anordnung mit dem Ziel der Erteilung einer bis zum 31. Oktober 2020 befristeten Zulassung nicht vor. Die Antragstellerin habe nicht dargelegt, dass ihre wirtschaftliche Existenz ohne die beantragte einstweilige Anordnung gefährdet wäre.

Gegen diesen Beschluss richtet sich die am 6. September 2019 erhobene und mit Schriftsatz vom 13. September 2019 begründete Beschwerde der Antragstellerin. Die Befristung sei keine modifizierende Auflage der Genehmigung, sondern eine schlichte Nebenbestimmung. Diese sei auch durch den Widerspruch der Antragstellerin suspendiert. Nach § 36 Abs. 4 Pflanzenschutzgesetz entfalle der Suspensiveffekt nur bei Rechtsbehelfen gegen Anwendungsbestimmungen oder Auflagen. Ergänzend nimmt die Antragstellerin Bezug auf näher bezeichnetes Vorbringen in erster Instanz. Sie beantragt (sinngemäß),

den Beschluss des Verwaltungsgerichts Braunschweig vom 26. August 2019 – 9 B 98/19 – zu ändern, soweit in diesem der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt wird, und

festzustellen, dass der Widerspruch der Antragstellerin gegen den Zulassungsbescheid der Antragsgegnerin vom 23. April 2019, Aktenzeichen: E., hinsichtlich der dort enthaltenen Befristung zum 31. Dezember 2019 aufschiebende Wirkung hat und die Antragstellerin daher vorläufig, bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache, von der Zulassung ohne die Befristung Gebrauch machen darf, längstens jedoch bis zum 31. Oktober 2020;

hilfsweise
die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin vom 8. Mai 2019 gegen den Zulassungsbescheid der Antragsgegnerin vom 23. April 2019, Aktenzeichen: E., anzuordnen, soweit es die Befristung bis zum 31. Dezember 2019 betrifft, längstens jedoch bis zum 31. Oktober 2020;

weiter hilfsweise,
die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, das Pflanzenschutzmittel „C.“ vorläufig, bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung über den Zulassungsbescheid der Antragsgegnerin vom 23. April 2019, Aktenzeichen: E., mit Gültigkeit bis zum 31. Oktober 2020 zuzulassen.

Die Antragsgegnerin beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Sie ist der Ansicht, dass in der Hauptsache nur eine Verpflichtungsklage in Betracht kommt. Im Übrigen verteidigt sie die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

II.

Die Beschwerde hat bereits mit dem Hauptantrag Erfolg.

Missachtet eine Behörde die von Gesetzes wegen eingetretene aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen einen Verwaltungsakt und trifft deswegen bereits Vollzugsmaßnahmen oder drohen anderweitig solche Maßnahmen können die Verwaltungsgerichte die (ohnehin schon automatisch nach § 80 Abs. 1 VwGO eingetretene) aufschiebende Wirkung nicht anordnen. Sie können aber analog § 80 Abs. 5 VwGO feststellen, dass der eingelegte Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat (Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 17.09.2013 – 4 ME 192/13 –, juris Rn. 4; Schenke in Kopp/Schenke, VwGO, 23. Aufl. 2017, § 80 Rn. 181). Die Voraussetzungen für eine solche Feststellung liegen vor.

Der Widerspruch der Antragstellerin vom 23. April 2019, der sich zum einen gegen eine Anwendungsbestimmung, zum anderen gegen die Befristung der von der Antragsgegnerin erteilten Zulassung bis zum 31. Dezember 2019 richtet, entfaltet hinsichtlich der Befristung aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Danach haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung. Etwas Anderes gilt nur, wenn in der Hauptsache eine Anfechtungsklage offensichtlich unstatthaft und damit unzulässig wäre (Puttler in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 80 Rn. 19 ff.). Das ist jedoch nicht der Fall.

Gemäß § 42 Abs. 1 1. Alt. VwGO kann durch Anfechtungsklage die Aufhebung eines Verwaltungsakts begehrt werden. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann der Adressat eines ihn begünstigenden Verwaltungsakts mit der Anfechtungsklage isoliert eine ihn belastende Nebenbestimmung im Sinne des § 36 Abs. 1 und 2 VwVfG anfechten. Ob die Anfechtungsklage zur isolierten Aufhebung der Nebenbestimmung führen kann, ist eine Frage der Begründetheit und nicht der Zulässigkeit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit offenkundig von vornherein ausscheidet (BVerwG, Urteil vom 19.09.2018 – 8 C 6.17 –, juris Rn. 9 explizit für den Fall der Befristung, und vom 22.11.2000 – 11 C 2.00 –, juris Rn. 25; Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.03.2013 – 12 LC 153/11 –, juris Rn. 51, und Beschluss vom 11.01.2006 – 8 LC 56/05 –, juris Rn. 24).

Daran gemessen ist zumindest der im Beschwerdeverfahren gestellte (Haupt-)Antrag, der sich nach dem Teilerfolg in erster Instanz lediglich noch gegen die Befristung wendet, statthaft. Die Antragstellerin hat ihren die Befristung betreffenden Antrag dahingehend präzisiert, dass sie sich gegen eine Verkürzung der Frist nach Art. 32 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 wendet. Daraus, dass die Antragsgegnerin das Pflanzenschutzmittel im vorliegenden Fall – ein Einvernehmen des UBA unterstellt – bis zum 31. Oktober 2020 zulassen würde, ergibt sich auch, dass eine isolierte Aufhebung der Befristung für den Zeitraum vom 1. Januar 2020 bis längstens zum 31. Oktober 2020 nicht von vornherein ausscheidet. Der verbleibende Rest des Verwaltungsakts könnte nämlich im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts – zumindest prinzipiell und vorbehaltlich einer eingehenden Prüfung im Rahmen der Begründetheit – „sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.2000 – 11 C 2.00 –, juris Rn. 25).

Demgegenüber hält das Verwaltungsgericht in der Hauptsache eine isolierte Anfechtungsklage gegen die Befristung für unstatthaft. Das Verwaltungsgericht meint unter Berufung auf das Urteil des Hamburgischen OVG vom 22.06.2017 (– 4 Bf 160/14 –, juris Rn. 68), die Antragstellerin begehre einen weitergehenden Inhalt der erteilten Genehmigung. Dies könne sie in der Hauptsache nur durch eine auf Erteilung einer bis zum 31. Oktober 2020 befristeten Zulassung des Pflanzenschutzmittels gerichtete Verpflichtungsklage erreichen.

Dem schließt sich der Senat nicht an. Die Antragstellerin hat der zwingend vorgesehenen Befristung der Zulassung nach Art. 32 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 Rechnung getragen und für sich lediglich eine Zulassung bis zum 31. Oktober 2020 reklamiert. Sie strebt somit keine unbefristete Genehmigung an, sondern wendet sich nur dagegen, dass diese gesetzliche Regelfrist in ihrem Fall verkürzt worden ist. Darin liegt schon ein wesentlicher Unterschied zur Entscheidung des Hamburgischen OVG. Im dort zu entscheidenden Fall machte der Kläger trotz der Anordnung einer Befristung durch die maßgebliche Norm einen Anspruch auf eine unbefristete Genehmigung geltend (juris Rn. 22, 37, 54, 68, 73, 77). Die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts, ein Kläger, der sich isoliert gegen die Befristung wende, erstrebe in Wirklichkeit einen weitergehenden Inhalt der erteilten Genehmigung und müsse daher auf die Verpflichtungsklage verwiesen werden, teilt der Senat im Übrigen nicht. Diese Rechtsansicht schließt faktisch die isolierte Anfechtbarkeit von belastenden Nebenbestimmungen entgegen der auch vom Senat geteilten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus. Denn es ist kein Fall ersichtlich, in dem der Adressat eines begünstigenden Verwaltungsakts, der sich gegen eine belastende Nebenbestimmung wendet, kein “Mehr“ im Vergleich zu dem bereits Genehmigten erstrebt.

Die aufschiebende Wirkung ist auch nicht gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i. V. m. § 36 Abs. 4 des Pflanzenschutzgesetzes (PflSchG) entfallen. Nach § 36 Abs. 4 PflSchG haben Rechtsbehelfe gegen die Anordnung von Anwendungsbestimmungen oder Auflagen keine aufschiebende Wirkung. Das PflSchG enthält keine eigene Definition dieser Begriffe. Aus dem Regelungskontext ergibt sich aber, dass mit Anwendungsbestimmungen Bestimmungen zum Schutz von Mensch, Tier und des Naturhaushalts im Sinne des § 36 Abs. 1 PflSchG gemeint sind. Der Begriff der Auflagen nimmt Bezug auf § 36 Abs. 3 PflSchG. Danach verbindet das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit Zulassungen mit den „Nebenbestimmungen, insbesondere Auflagen,“ die für die bestimmungsgemäße und sachgerechte Anwendung (1.) sowie zum Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier und zum Schutz vor sonstigen erheblichen schädlichen Auswirkungen, insbesondere für den Naturhaushalt, (2.) erforderlich sind, soweit Regelungen gemäß § 36 Abs. 1 PflSchG nicht getroffen worden sind. Die Befristung ist aber weder eine Anwendungsbestimmung noch eine Auflage in diesem Sinne.

Schließlich drohen der Antragstellerin auch belastende Maßnahmen. Die Antragsgegnerin geht davon aus, dass der Widerspruch keine aufschiebende Wirkung hat. Sie hat bereits in der Antragserwiderung mit Schriftsatz vom 9. Juli 2019 die isolierte Anfechtbarkeit der Befristung infrage gestellt (S. 17 des Schriftsatzes, Blatt 157 GA), die – wie ausgeführt – Voraussetzung für eine aufschiebende Wirkung ist. Zwar drohen der Antragstellerin dadurch, dass die Antragsgegnerin davon ausgeht, die Zulassung sei bis Ende 2019 befristet, nicht unmittelbar Vollstreckungsmaßnahmen. Die Antragstellerin muss aber ab dem 1. Januar 2020 Anordnungen gemäß § 60 Satz 2 Nr. 2 PflSchG befürchten. Danach kann die Antragsgegnerin das Inverkehrbringen eines Pflanzenschutzmittels untersagen, wenn die erforderliche Zulassung nicht vorliegt. Ungeachtet dieser möglichen belastenden Verwaltungsakte muss die Antragstellerin auch befürchten, dass schon im Vorfeld des Jahreswechsels ein Vertrieb des von ihr produzierten Mittels aufgrund der Rechtsunsicherheit über die aufschiebende Wirkung ihres Widerspruchs nur erschwert möglich sein wird.

Hinsichtlich der Dauer der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs weist der Senat auf § 80b VwGO hin.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es liegt insbesondere kein Fall des § 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO vor. Die Antragstellerin hat ihren Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz nicht teilweise zurückgenommen. Sie hat vielmehr schon durch die zuerst gestellten Anträge (Blatt 17 GA) und durch ihre Ausführungen zur Begründung (Blatt 31 GA) von vornherein nur eine Suspendierung der Befristung im Zeitraum vom 1. Januar 2020 bis zum 31. Oktober 2020 angestrebt. Die Antragstellerin hat auch nicht durch die mit Schriftsatz vom 16. Juli 2019 geänderten Anträge eine darüber hinaus gehende, zeitlich unbefristete Zulassung des Pflanzenschutzmittels angestrebt. Zwar enthalten die Anträge (mit Ausnahme des Hilfsantrags zu Nr. 1.2) nicht mehr explizit Einschränkungen, die der sich aus der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 folgenden Höchstdauer der Zulassung Rechnung tragen. Gleichwohl ergibt sich aus der Begründung (etwa S. 7 des Schriftsatzes, Blatt 171 GA), dass der Antragstellerin bewusst war, dass eine Zulassung maximal bis zu diesem Datum erreicht werden könnte.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG (10/12 von 100.000 EUR).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).