Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen die Befristung einer ihr erteilten Zulassung für ein Pflanzenschutzmittel.

Am 15. August 2018 erteilte die Tschechische Republik (im Folgenden: Tschechien) der L. mit Sitz in M. auf Grundlage der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 eine Zulassung für das Pflanzenschutzmittel I. mit Geltungsdauer bis zum 31. Oktober 2019. Bei dem Pflanzenschutzmittel handelt es sich um ein Herbizid mit dem Wirkstoff N. zur Anwendung im Ackerbau zur Bekämpfung von zweikeimblättrigen Unkräutern. Die Geltungsdauer der tschechischen Zulassung wurde in der Folgezeit verlängert, zuletzt bis zum 31. Oktober 2022. Die Genehmigung des Wirkstoffs N. hat derzeit ebenfalls eine Laufzeit bis 31. Oktober 2022.

Entsprechend des Bewertungsberichts nahm Tschechien im Zulassungsverfahren hinsichtlich der Auswirkungen des Pflanzenschutzmittels auf Nichtzielpflanzen eine Bewertung auf der Grundlage der Leitlinien zur terrestrischen Ökotoxikologie (Guidance Document on Terrestrial Ecotoxocology under Council Directive 91/414/EEC vom 17.10.2002, SANCO/10329/2020 rev 2 final, im Folgenden: Guidance Document) vor. Diese beschränkte es auf die Betrachtung von Auswirkungen außerhalb des Feldes („off-field situations“), weil Nichtzielpflanzen nur Nichtkulturpflanzen außerhalb der Behandlungsfläche seien (vgl. Registration Report, Core Assessment vom November 2017, Part B, Section 9 - Ecotoxicology -, Ziff. 9.10.2.2). Wegen der sich bei der Bewertung ergebenden Risiken für Nichtzielpflanzen außerhalb der Behandlungsfläche (TER-Wert < 5 im Tier-2 risk assessment) sah es als Risikominderungsmaßnahme die Einhaltung einer Pufferzone von 10 m zu nicht landwirtschaftlichen Flächen oder von 5 m bei Verwendung mindestens 50 % abdriftmindernder Düsen oder den Einsatz von 90 % abdriftmindernden Düsen ohne Pufferzone vor. Unter dieser Risikominderungsmaßnahme sei ein potentielles Risiko für Nichtzielpflanzen außerhalb der behandelten Fläche nicht zu erwarten (Registration Report, a. a. O., Ziff. 9.1.1.7 und 9.10.3). In die von ihm erteilte Zulassung für das Pflanzenschutzmittel nahm es eine entsprechende Risikominderungsmaßnahme auf.

Mit Antrag vom 23. November 2018 beantragte die Klägerin beim Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit (BVL) die Erteilung einer Zulassung für das Pflanzenschutzmittel I. im Wege der gegenseitigen Anerkennung.

Das Umweltbundesamt (UBA) erklärte mit Schreiben vom 25. Februar 2019 sein Einvernehmen mit der Zulassung des Pflanzenschutzmittels unter anderem unter der Voraussetzung, dass die Zulassung für die Zeit ab 1. Januar 2020 mit den Anwendungsbestimmungen Biodiv1, Biodiv 2 und NT(neu) versehen wird. Wesentlicher Gehalt dieser Anwendungsbestimmungen war, dass das Pflanzenschutzmittel zum Schutz der biologischen Vielfalt nur zur Anwendung gelangen sollte, wenn auf der Gesamtackerfläche des Betriebes ein ausreichender Anteil an Biodiversitätsflächen von mindestens 10 % der Gesamtackerfläche vorhanden ist. Zur Begründung verwies das UBA darauf, Pflanzenschutzmittel dürften nach Art. 4 Abs. 3 Buchst. e iii) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 infolge ihrer Verwendung keine unannehmbaren Auswirkungen auf die biologische Vielfalt haben.

Das Julius Kühn-Institut (JKI) erklärte mit Schreiben vom 1. März 2019 sein Benehmen für die Zulassung des Pflanzenschutzmittels in Deutschland, wobei es geltend machte, dass für Winter- und Sommerhartweizen weder Wirksamkeits- noch Selektivitätsversuche vorgelegt worden seien und in Tschechien eine Bewertung der beiden Kulturen nicht erfolgt sei, weshalb diese aus den Anwendungen gestrichen werden sollten. Das Bundesinstitut für Risikobewertung (BfR) übermittelte mit Schreiben vom 29. März 2019 sein Benehmen.

Mit Bescheid vom 7. Mai 2019 erteilte das BVL der Klägerin die beantragte Zulassung für das Pflanzenschutzmittel versehen mit Nebenbestimmungen, jedoch ohne die Anwendungsbestimmungen Biodiv1, Biodiv 2 und NT(neu) mit Geltungsdauer bis zum 31. Dezember 2019. Die Zulassung zur Anwendung in Winter- und Sommerhartweizen wurde nicht ausgesprochen. Hinsichtlich der Befristung führte es aus, das UBA habe sein Einvernehmen mit der Bedingung verknüpft, dass für den Zeitraum ab 1. Januar 2020 Biodiversitäts-Anwendungsbestimmungen erteilt werden müssten. Diese Anwendungsbestimmungen erachte es als rechtswidrig. Obgleich es die Dauer der Zulassung eines Pflanzenschutzmittels regelmäßig nach Art. 32 Abs. 1 Unterabs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 so festlege, dass sie mindestens die Dauer der Wirkstoffgenehmigung plus ein Jahr betrage, könne es mangels vorbehaltloser Einvernehmenserklärung des UBA die Zulassung ohne die Biodiversitäts-Anwendungsbestimmungen nur befristet bis zum 31. Dezember 2019 erteilen.

Die Klägerin erhob mit Schreiben vom 6. Juni 2019, insbesondere hinsichtlich der Beschränkung der Geltungsdauer der Zulassung auf den 31. Dezember 2019, Widerspruch, über den noch nicht entschieden ist. Mit Schreiben vom 23. Oktober 2019 und vom 25. Februar 2021 stellte das BVL fest, dass dem Widerspruch aufschiebende Wirkung zukomme, zuletzt nach Verlängerung der Wirkstoffgenehmigung zu diesem Zeitpunkt bis zum 31. Oktober 2021 bis längstens zum 31. Oktober 2022.

Mit Urteilen vom 4. September 2019 (9 A 11/19 und 9 A 18/19) entschied das Gericht, dass der in Art. 4 Abs. 3 Buchst. e iii) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 ausdrücklich geregelte Vorbehalt der vorherigen Festlegung von Bewertungsmethoden durch die Europäische Behörde für Lebensmittelsicherheit (EFSA) der Berücksichtigung indirekter Auswirkungen auf die Biodiversität bei der Zulassung von Pflanzenschutzmitteln entgegensteht, solange die EFSA noch keine anerkannten wissenschaftlichen Methoden zur Bewertung solcher Effekte bestimmt hat. Den vom UBA geforderten Anwendungsbestimmungen Biodiv1, Biodiv 2 und NT(neu) fehle damit die Grundlage.

Im Hinblick darauf aktualisierte das UBA mit Schreiben vom 9. Januar 2020 sein Einvernehmen für die Zulassung des Pflanzenschutzmittels. Zeitlich unbefristet erklärte es sein Einvernehmen insbesondere unter der Voraussetzung der Festsetzung der Anwendungsbestimmung NT(neu-Ackerbegleitflora) mit folgendem Wortlaut:

„Zum Schutz der nicht zu bekämpfenden Arten der Ackerbegleitflora darf die Anwendung des Pflanzenschutzmittels [A] nur auf maximal 9/10 der zu behandelnden Anbaufläche erfolgen. Die unbehandelte Teilfläche dient diesen Arten als Überlebensraum und ist daher während des Kulturverlaufs auch von der Behandlung mit anderen Mitteln mit dieser Anwendungsbestimmung und der NT(neu-Ackerarthropoden) auszunehmen.
Die Anwendung des Mittels muss in einer Breite von mindestens 20 m zur angrenzenden unbehandelten Teilfläche mit einem verlustmindernden Gerät erfolgen, das in das Verzeichnis "Verlustmindernde Geräte" vom 14. Oktober 1993 (Bundesanzeiger Nr. 205, S. 9780) in der jeweils geltenden Fassung, mindestens in die Abdriftminderungsklasse … % eingetragen ist.
Die unbehandelte Teilfläche vorzugsweise als Randstreifen mit Mindestbreiten von 5 m und einem reduzierten Düngereinsatz vorsehen.“

Zur Bestimmung der Abdriftminderungsklasse verwies es auf die Anlage „Risikominderungsmaßnahmen zum Schutz von Nichtziel-Pflanzen und Nichtziel-Arthropoden auf Anbauflächen vor Auswirkungen der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln“ (Anlage RMM). Für die Zulassung des Pflanzenschutzmittels ohne die genannte Anwendungsbestimmung erklärte es sein Einvernehmen nur bis zum 31. Dezember 2020.

Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, die Risikobewertung des Pflanzenschutzmittels habe unannehmbare Auswirkungen auf nicht zu bekämpfende Arten der Ackerbegleitflora auf den Anbauflächen aufgrund unmittelbarer Auswirkungen aufgezeigt, die durch Risikominderungsmaßnahmen auf ein annehmbares Maß gesenkt werden müssten. Gemäß Art. 4 Abs. 3 Buchst. e ii) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 dürften Pflanzenschutzmittel keine unannehmbaren Auswirkungen auf Arten haben, die nicht bekämpft werden sollen, sog. Nichtzielarten, einschließlich des dauerhaften Verhaltens dieser Arten. Der etablierte und von der EFSA anerkannte Bewertungsansatz für Nichtzielpflanzen (non-target terrestrial plants - NTTP -) des Guidance Documents zur terrestrischen Ökotoxikologie beinhalte die Abschätzung der Risiken der Anwendung eines Pflanzenschutzmittels für NTTP in angrenzenden Saumbiotopen, also außerhalb der Anwendungsfläche, nicht jedoch die Abschätzung des Risikos für Nichtzielpflanzen auf den Anwendungsflächen. Sowohl aus fachlichen als auch aus rechtlichen Gründen sei es allerdings geboten, ebenfalls die Auswirkungen auf den Anbauflächen zu berücksichtigen. Nach den allgemeinen Grundsätzen für die Bewertung und Zulassung von Pflanzenschutzmitteln der Verordnung (EU) Nr. 546/2011 hätten die Mitgliedstaaten bei der Entscheidungsfindung darauf zu achten, dass die Verwendung der Pflanzenschutzmittel keine langfristigen Auswirkungen auf den Bestand und die Vielfalt der nicht zu den Zielgruppen gehörenden Arten hätten (Anhang, Teil I, Abschnitt C, Ziff. 1.5). Weder die Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 noch die Verordnung (EU) Nr. 546/2011 unterschieden danach, ob sich die Auswirkungen auf Nichtzielarten auf der Anbaufläche oder außerhalb derselben ergäben. Trotz des Fehlens spezifischer Entscheidungsgrundsätze sprächen deshalb keine rechtlichen Gründe dagegen, auch Auswirkungen auf Pflanzen auf den Anbauflächen in die Entscheidungsfindung über die Zulassung einzubeziehen.

In Deutschland seien spezifische ökologische und landwirtschaftliche Bedingungen gegeben, die bei der Bewertung der Risiken für NTTP Beachtung finden müssten. Diese folgten aus der räumlichen Struktur der intensiv genutzten deutschen Agrarlandschaft, die sich vor allem ausdrücke in einem hohen Anteil landwirtschaftlich genutzter Flächen im Verhältnis zur Gesamtlandschaft, der Intensität ihrer Nutzung mit einem im Vergleich der Mitgliedstaaten der zentralen Zulassungszone überdurchschnittlich hohen Anteil an Ackerflächen, die zumeist mit hoher Intensität bewirtschaftet würden, und einem im Vergleich mit anderen europäischen Mitgliedstaaten überproportionalen Anteil großer Ackerschläge. Mit 9,9 % sei der Anteil extensiv genutzten Grünlands bezogen auf die Gesamtnutzungsfläche in Deutschland gering. Ein weiterer Indikator für die Intensität der landwirtschaftlichen Nutzung sei der Anteil der Landwirtschaftsflächen mit hohem Naturwert (high nature value farmland - HNVF -) an der gesamten Landwirtschaftsfläche. Trotz Fehlens einer einheitlichen Methodik zur Erfassung in den einzelnen Mitgliedstaaten erlaube der HNVF-Indikator einen näherungsweisen Vergleich der Intensität der landwirtschaftlichen Nutzung bzw. der Agrar-Landschaftsstruktur zwischen den Mitgliedstaaten. Die Europäische Umweltagentur (EEA) habe eine europaweite Analyse zu den HNVF-Anteilen durchgeführt mit dem Ziel deren bestmöglicher Vergleichbarkeit. Deutschland zähle nach der Erhebung aus dem Jahre 2012 zu den fünf Mitgliedstaaten mit dem geringsten HNVF-Anteil. Seit dem Jahre 2009 sei für Deutschland zudem ein kontinuierlicher Rückgang von landwirtschaftlichen Flächen mit hohem Naturwert zu beobachten bzw. ein Stagnieren auf niedrigem Niveau. Der Anteil ungenutzter Flächen bzw. von Brachflächen sei im Vergleich zum Durchschnitt der Länder der zentralen Zulassungszone gering. Der Anteil im Rahmen der Greening-Anforderungen von deutschen Landwirten gemeldeter ökologischer Vorrangflächen falle gleichfalls gering aus. Mit der Intensität des chemischen Pflanzenschutzes, die in Deutschland im Vergleich mit anderen Mitgliedstaaten der zentralen europäischen Zulassungszone insgesamt als hoch einzustufen sei, lägen spezifische landwirtschaftliche Bedingungen vor. Auf der Umwelt laste in Deutschland ein hoher „toxischer Druck“. Statistische Auswertungen aus dem Jahr 2016 wiesen die jährlich in Deutschland verkaufte Menge an Pflanzenschutzmitteln im Vergleich der Mitgliedstaaten als am vierthöchsten nach Spanien, Frankreich und Italien aus, die nicht zur zentralen, sondern zur südlichen Zulassungszone gehörten. Werde die Verkaufsmenge auf die gesamte landwirtschaftliche Nutzfläche bezogen, liege Deutschland an achter Stelle in Europa, mit höheren Mengen nur in den Niederlanden und Belgien im Vergleich der Mitgliedstaaten der zentralen Zulassungszone. Erhebungen des JKI zeigten für Deutschland weiterhin einen leichten Anstieg des Behandlungsindex, d. h. der Anzahl angewandter Pflanzenschutzmittel bezogen auf die maximal zulässige Aufwandmenge und die Anbaufläche. Für andere Mitgliedstaaten der Europäischen Union fehlten vergleichbar detaillierte Statistiken.

Zugleich sei ein kritischer Erhaltungszustand von NTTP in der deutschen Agrarlandschaft zu verzeichnen, aus dem ein höheres Gefährdungsrisiko abzuleiten sei. Zahlreiche wissenschaftliche Untersuchungen belegten, dass viele der ehemals für Agrarlandschaften typischen Pflanzenarten bereits verschwunden oder in ihrem Vorkommen bedroht seien. Eine Studie aus dem Jahre 2014 zeige beispielsweise auf, dass viele ehemals typische Ackerwildpflanzen, die als einjährige Arten an die landwirtschaftliche Nutzung auf den Ackerflächen mehr oder weniger angepasst seien, seit Mitte des 20. Jahrhunderts in ihrer Abundanz um 90 bis 95 % abgenommen hätten. Die kontinuierliche Anwendung von Herbiziden habe zu einem drastischen Rückgang in der Samenbank vieler Ackerböden geführt. Der Rückgang der Diversität bei den Pflanzengemeinschaften sowohl auf den Äckern als auch in den benachbarten Saumbiotopen habe auch gravierende Auswirkungen auf die von ihnen lebenden Arten, wie z. B. Bestäuber- und andere Arthropoden, Vögel und Säugetiere, und verursache damit eine Kettenreaktion indirekter Effekte in Agrarökosystemen. Gerade Breitbandherbiziden komme hinsichtlich der Gefährdung von Wildpflanzen der Ackerbegleitflora und von Saumbiotopen eine besonders hohe Relevanz zu, weil sie nicht spezifisch auf die Ziel- bzw. Schadpflanzen wirkten. Eine Beschränkung der Betrachtung von Auswirkungen der Anwendung von Pflanzenschutzmitteln auf im Saumbereich vorkommende NTTP werde den ökologischen Bedingungen in Deutschland nicht gerecht, denn eine Erholung der an Ackerflächen gebundenen NTTP sei hier wegen des Mangels an geeigneten ausreichend ungestörten Habitatflächen in der Agrarlandschaft und der mangelnden Vernetzung der Habitate nicht gewährleistet. Die bislang vorgenommenen Schutzmaßnahmen für Pflanzen in Saumbiotopen reichten deshalb nicht aus, um unannehmbare Auswirkungen auf NTTP in Agrarlandschaften insgesamt zu verhindern.

Für Deutschland seien deshalb in der Risikobewertung auch die Auswirkungen auf NTTP auf den Anbauflächen zu betrachten. Dazu bedürfe es keiner neuen Bewertungsmethode. Vielmehr könnten die Ergebnisse der Abschätzung von Auswirkungen auf Pflanzen im Saumbereich anhand der europäischen Leitlinie zur terrestrischen Ökotoxikologie (Guidance Document) auf die Auswirkungen auf Pflanzen auf den Anwendungsflächen extrapoliert werden, denn die Exposition auf den behandelten Flächen sei 18- bis 36-fach höher als die Exposition im Saumbereich. Zeige die Bewertung nach dem Guidance Document für den Saumbereich starke Auswirkungen auf NTTP, seien solche Auswirkungen mithin erst recht für die Anwendungsfläche selbst anzunehmen. Risikominderungsmaßnahmen zum Schutz des Segetalflora seien dementsprechend immer dann notwendig, wenn sich aus der Bewertung der Auswirkungen auf NTTP gemäß Guidance Document die Notwendigkeit für das Ergreifen risikomindernder Maßnahmen für Pflanzen in Saumbiotopen ergebe. Die mit der Anwendungsbestimmung NT(neu-Ackerbegleitflora) vorgesehene Teilflächenbehandlung diene der Reduzierung der unmittelbaren Auswirkungen auf NTTP auf den Behandlungsflächen auf ein annehmbares Maß. Zugleich reduziere sie damit zwangsläufig auch die mittelbaren Auswirkungen auf Organismen höherer trophischer Ebenen. Mit der von der Anwendung des Pflanzenschutzmittels auszusparenden Teilfläche solle sichergestellt werden, dass zumindest ein Teil der Feldpopulationen der Nichtzielpflanzen von einer Abtötung verschont werde. Auf diese Weise solle vermieden werden, dass aus der Verwendung des Pflanzenschutzmittels längerfristige Auswirkungen auf die Abundanz und Diversität von NTTP auf der behandelten Fläche folgten.

Bereits vor Bekanntgabe des Zulassungsbescheides für das Pflanzenschutzmittel hat die Klägerin am 7. Mai 2019 Untätigkeitsklage auf Bescheidung ihres Zulassungsantrags erhoben, die sie nach Erteilung der Zulassung als gegen die Befristung der Zulassung gerichtete Klage fortsetzt. Zur Begründung trägt sie hinsichtlich der zuletzt streitgegenständlichen Verknüpfung des Einvernehmens des UBA mit der Anwendungsbestimmung NT(neu-Ackerbegleitflora) vereinzelt im Wesentlichen vor: Für den mit der neuen Anwendungsbestimmung verfolgten sog. Teilflächenansatz des UBA fehle eine Rechtsgrundlage. Art. 4 Abs. 3 Buchst. e ii) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 erlaube die Berücksichtigung von Auswirkungen auf Nichtzielorganismen, wie NTTP, nur, soweit es von der EFSA hierfür anerkannte wissenschaftliche Methoden gebe. Die EFSA habe allerdings bisher für die Bewertung von Auswirkungen von Pflanzenschutzmitteln auf NTTP im Feld keine wissenschaftliche Methode anerkannt. Eine entsprechende Veröffentlichung im amtlichen Bekanntmachungsorgan, dem EFSA Journal, sei nicht erfolgt. Damit verbiete es sich, Nebenbestimmungen auf angenommene Auswirkungen auf NTTP im Feld zu stützen. Soweit sich das UBA auf die „Scientific Opinion addressing the state of the science on risk assessment of plant protection products for non-target terrestrial plants“ der EFSA (im Folgenden: Scientific Opinion) stütze, handele es sich lediglich um eine Literaturstudie zum aktuellen Kenntnisstand, die ausdrücklich keine Methode für die Bewertung von Auswirkungen auf NTTP auf der Behandlungsfläche anerkenne, sondern nur unverbindliche Vorschläge zur Verbesserung der gegenwärtigen Richtlinien enthalte. Die Scientific Opinion stelle einen bloßen Vorbereitungs-/Zwischenschritt auf dem Weg zur Anerkennung wissenschaftlicher Methoden durch die EFSA dar. Der Ansatz des UBA umfasse zudem über die Scientific Opinion der EFSA hinaus auch NTTP, die als Segetalflora bzw. Ackerbegleitflora zu den Pflanzenarten gehörten, die vom Landwirt zielgerichtet bekämpft würden. Das vom UBA ebenfalls in Bezug genommene Guidance Document stamme nicht von der EFSA. Es handele sich um ein Arbeitsdokument der Dienststellen der Kommission in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten und nicht um eine förmliche Willensbetätigung der EFSA, die für die Anerkennung einer wissenschaftlichen Methode durch die EFSA erforderlich sei. Darüber hinaus habe das Dokument lediglich empfehlenden Charakter und liege nur als Entwurf vor (Draft Working Document). Wie die darin enthaltene Definition von Nichtzielpflanzen verdeutliche, berücksichtige es als solche nur Nichtkulturpflanzen außerhalb des Behandlungsgebiets. Kein anderer Mitgliedstaat beziehe dementsprechend NTTP auf der Behandlungsfläche in die Risikobewertung ein. Das UBA weite seinen Prüfungsumfang ohne entsprechende rechtliche Grundlage über den Ansatz des Guidance Documents hinaus aus.

Für Breitbandherbizide existierten auf der Behandlungsfläche von vornherein nur Zielpflanzen und keine Nichtzielpflanzen. Selektiv wirkende Herbizide - wie das streitgegenständliche Pflanzenschutzmittel - würden in der landwirtschaftlichen Praxis in Kombination mit anderen Pflanzenschutzmitteln oder in Sprühprogrammen verwendet, um ebenfalls alle Kulturpflanzenbegleitkräuter zu beseitigen. Auf der Behandlungsfläche gebe es mithin keine Nichtzielpflanzen. Vor dem Hintergrund des insoweit bestehenden Zielkonflikts zwischen der erlaubten Bekämpfung jeder anderen Pflanzenart auf der Zielfläche zum Schutz der Kulturpflanze und dem Schutz eigentlich nicht zu bekämpfender Arten auf derselben Fläche sei im Guidance Document bewusst von der Betrachtung der Auswirkungen auf NTTP im Feld abgesehen worden. Dieser Zielkonflikt sei einer der Diskussionspunkte im Verfahren der EFSA zur Entwicklung einer Methode im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Buchst. e ii) Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Für die Bewertung von Risiken für NTTP auf der Behandlungsfläche denselben Maßstab wie für Risiken außerhalb der Behandlungsfläche anzulegen, sei entgegen dem Vorgehen des UBA vor diesem Hintergrund keinesfalls zwingend.

Die einheitlichen Grundsätze für die Bewertung und Zulassung von Pflanzenschutzmitteln der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 546/2011 enthielten für die Bewertung von Auswirkungen auf Nichtzielpflanzen ebenfalls keine Vorgaben. Letztlich verfolge das UBA mit der streitigen Anwendungsbestimmung weiterhin den Schutz der Biodiversität, obgleich es auch für dieses Schutzziel keine von der EFSA anerkannte Bewertungsmethode gebe. Dies verdeutlichten die mit der Anwendungsbestimmung NT(neu-Ackerbegleitflora) verknüpfte Forderung, dass auf der von der Behandlung mit dem Pflanzenschutzmittel auszusparenden Teilfläche weder andere Pflanzenschutzmittel mit dieser Anwendungsbestimmung noch Pflanzenschutzmittel mit der Anwendungsbestimmung NT(neu-Ackerarthropoden) zum Einsatz kommen dürften, und die mit der Anwendungsbestimmung verbundene Empfehlung zu einem reduzierten Düngereinsatz. Das UBA verkenne, dass der zu beobachtende Rückgang der Artenvielfalt durch eine Reihe von Faktoren über die Bodenstruktur und den Einsatz von Düngemitteln bis hin zum Klimawandel verursacht werde. Welchen Anteil das streitgegenständliche Pflanzenschutzmittel daran haben solle, habe das UBA weder dargelegt noch bewiesen. Unter dem Teilflächenansatz des UBA seien erhebliche Ernteausfälle und eine Verschlechterung der Qualität des Ernteguts zu erwarten. In der Praxis liefe das Teilflächenanwendungsverbot faktisch auf ein Teilflächenbewirtschaftungsverbot hinaus, weil eine Bewirtschaftung der vom Einsatz des Pflanzenschutzmittels auszusparenden Teilflächen aufwändig und unwirtschaftlich wäre.

Die streitige Anwendungsbestimmung finde in der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 und in § 36 PflSchG keine rechtliche Grundlage, denn ihr komme mangels konkreten Bezugs zur Anwendung des Pflanzenschutzmittels, der Forderung nach einem Verzicht auf den Einsatz anderer mit den neuen Anwendungsbestimmungen belegten Pflanzenschutzmitteln und wegen des Ziels der Schaffung von Ausgleichsflächen kompensatorischer Charakter zu, wodurch sie sich von den ausdrücklich geregelten Anwendungsbestimmungen unterscheide. Einziger Unterschied zu den zuvor geforderten Anwendungsbestimmungen zum Schutz der Biodiversität sei, dass sich die unbehandelte Teilfläche nunmehr zwingend auf dem betreffenden Ackerschlag und nicht lediglich auf der Gesamtackerfläche befinden müsse, weshalb der Verdacht bestehe, dass mit dem neuen Ansatz des UBA die Rechtsprechung des erkennenden Gerichts umgangen werden solle. Gegenstand sei nicht die Minderung von Auswirkungen für NTTP auf der Behandlungsfläche, sondern der Ausgleich derartiger Auswirkungen durch die Schaffung einer Fläche, die durch flankierende Auflagen zur Minderung von Abdrift von der restlichen Ackerfläche getrennt werde. Entgegen bisher bekannter Risikominderungsmaßnahmen, bei denen es um den Schutz bestehender Strukturen neben der Ackerfläche gehe, solle hier eine solche zu schützende Fläche erst geschaffen werden. Zudem seien die in Frage kommenden Rechtsgrundlagen nicht hinreichend konkret, um den mit der Anwendungsbestimmung verbundenen schwerwiegenden Grundrechtseingriff stützen zu können.

Die Anwendungsbestimmung sei darüber hinaus unverhältnismäßig. In fachlicher Hinsicht sei bereits zweifelhaft und nicht hinreichend belegt, dass die Anwendungsbestimmung zum Schutz von NTTP geeignet sei, um ein nennenswertes und nachhaltiges Wiederbesiedlungspotenzial in der Agrarlandschaft zu erreichen. Die Anwendungsbestimmung sei als Risikominderungsmaßnahme auch weder erforderlich noch angemessen. Die zu erwartenden Ertragsrückgänge seien deutlich höher als vom UBA angenommen. Der vom UBA im nationalen Alleingang entgegen der Verwaltungspraxis der übrigen europäischen Mitgliedstaaten entwickelte Teilflächenansatz widerspreche dem Ziel der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009, die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln zu harmonisieren. Im Verfahren der gegenseitigen Anerkennung einer pflanzenschutzrechtlichen Zulassung sei das UBA an die Bewertung des Referenzmitgliedstaats gebunden, die zu einer positiven Beurteilung betreffend Nichtzielpflanzen ohne eine vergleichbare Anwendungsbestimmung geführt habe. Den Ausführungen des UBA zu spezifischen Verwendungsbedingungen bzw. spezifischen ökologischen oder landwirtschaftlichen Bedingungen im Sinne von Art. 36 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 tritt sie vereinzelt entgegen. Die Gefährdung einzelner Arten der Ackerbegleitflora stelle sich zudem als gesamteuropäisches Problem dar. Soweit das UBA nicht von vornherein ausschließe, dass die angenommenen Risiken für NTTP auf der Behandlungsfläche durch höherstufige Studien unter Berücksichtigung der spezifischen landwirtschaftlichen und ökologischen Bedingungen in Deutschland widerlegt werden könnten, führe dies zu einer Umkehr der Darlegungs- und Beweislast, die hinsichtlich der Ausnahmevorschrift des Art. 36 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 bei der Beklagten liege. Die Anwendungsbestimmung NT(neu-Ackerbegleitflora) verletze Anwender und Hersteller in ihren Grundrechten aus Art. 14, Art. 12 und Art. 3 GG bzw. den entsprechenden Unionsgrundrechten. Letztlich versuche das UBA Gesetzesinitiativen, wie die sog. Insektenschutzstrategie und die Ackerbaustrategie, ohne hinreichende Rechtsgrundlage vorwegzunehmen. Zur Unterstützung der Darlegung der Rechtswidrigkeit der Anwendungsbestimmung legt sie ergänzend ein Rechtsgutachten des Prof. Dr. Fischer, Kanzlei Schilling, Zutt & Anschütz, vom 30. Juni 2020 vor. Der Rechtsauffassung des UBA, Risikominderungsmaßnahmen nach Art. 31 Abs. 3 und 4 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 seien unabhängig vom Vorliegen spezifischer Verwendungsbedingungen bzw. spezifischer ökologischer oder landwirtschaftlicher Bedingungen zulässig, könne nicht gefolgt werden. Insoweit stützt sie sich ergänzend auf das von ihr vorgelegte Rechtsgutachten des Prof. Dr. Koenig, Friedrich-Wilhelm-Universität Bonn, vom 8. September 2021. Darüber hinaus handele es sich bei der streitigen Anwendungsbestimmung nicht um eine Risikominderungsmaßnahme im Sinne von Art. 31 Abs. 3 oder Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009. Schließlich begehre sie ausdrücklich keine unbefristete Zulassung, sondern lediglich eine Zulassung mit einer der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten entsprechenden Geltungsdauer von einem Jahr nach Ablauf der Wirkstoffgenehmigung.

Die Klägerin beantragt,

1. den Zulassungsbescheid der Beklagten vom 7. Mai 2019 teilweise aufzuheben, soweit die Gültigkeitsdauer bis zum 31. Dezember 2019 die Gültigkeitsdauer von einem Jahr nach Ablauf der Genehmigung des im streitgegenständlichen Pflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoffs verkürzt,

2. hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, die Zulassung für das Pflanzenschutzmittel unter Abänderung des Bescheides vom 7. Mai 2019 mit einer Gültigkeitsdauer von einem Jahr nach Ablauf der Genehmigung des im streitgegenständlichen Pflanzenschutzmittel enthaltenen Wirkstoffs zu erteilen, gegenwärtig mit einer Gültigkeitsdauer bis zum 31. Oktober 2023,

3. weiter hilfsweise festzustellen, dass der Bescheid der Beklagten vom 7. Mai 2019 insoweit rechtswidrig gewesen ist, als die Befristung der Geltungsdauer der Zulassung für das Pflanzenschutzmittel I. vom 31. Oktober 2020 auf den 31. Dezember 2019 verkürzt worden ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Für sie erwidert das BVL insbesondere: Die im geänderten Einvernehmen des UBA vorgesehene Anwendungsbestimmung NT(neu-Ackerbegleitflora) begegne rechtlichen Bedenken. Unter Berücksichtigung der Datenanforderungen für Zulassungsanträge nach den Verordnungen (EU) Nr. 283/2013 und Nr. 284/2013 sowie den allgemeinen Bewertungsgrundsätzen der Verordnung (EU) Nr. 546/2011 sei zwar nicht infrage zu stellen, dass im Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel die Auswirkungen auf Nichtzielarten zu bewerten seien. Bei Herbiziden ergebe sich hinsichtlich des neuen Ansatzes des UBA allerdings ein Zielkonflikt, weil einerseits auf der Zielfläche als unerwünscht definierte Pflanzen mit hohem Wirkungsgrad bekämpft werden sollen, dieses Ziel andererseits aber mit dem gleichzeitigen Schutz von als weniger schädlich eingestuften Pflanzen kollidiere. Das Guidance Document beschränke seine Anwendbarkeit konsequenterweise ausdrücklich auf Flächen außerhalb des Ackers. Vor diesem Hintergrund würden Nichtzielpflanzen auf der Zielfläche von keinem anderen EU-Mitgliedstaat in die Schutzbetrachtung einbezogen. Dies sei auch in Deutschland bis zur Entwicklung des Biodiversitätsflächenansatzes nicht der Fall gewesen. Eine Ausweitung des Prüfungsumfangs über das Guidance Document hinaus bedürfe einer Anerkennung der EFSA. Mit der Vorgehensweise des UBA führe Deutschland wiederholt einseitig neue Prüfaspekte ohne europäische Abstimmung in das Zulassungsverfahren ein und isoliere sich von den anderen Mitgliedstaaten, statt die Harmonisierung weiter voranzutreiben. Überlegungen zur Bedeutung von Nichtzielpflanzen auf der behandelten Fläche fänden sich zwar in der Scientific Opinion der EFSA, in der darauf hingewiesen werde, dass „in-field NTTPs“ sehr wichtige Ökosystemleistungen im Hinblick auf die Unterstützung des Nahrungsnetzes böten. Derartige Dokumente der EFSA gingen aber lediglich der Entwicklung von Leitliniendokumenten voraus und seien nicht rechtsverbindlich. Darüber hinaus zeige die Scientific Opinion lediglich die Lücken des geltenden Guidance Documents auf, beinhalte aber keine Methoden für die in-field-Bewertung von Nichtzielpflanzen. Rechtlich verbindliche Regelungen, die eine Bewertung bzw. Bewertungsmethode für Nichtzielpflanzen auf der Anwendungsfläche vorsähen, existierten nicht. Die Vorgehensweise des UBA verstoße damit gegen den Methodenvorbehalt des Art. 4 Abs. 3 Buchst. e Verordnung (EG) Nr. 1107/2009.

Aus fachlicher Sicht erscheine der Teilflächenansatz des UBA nicht geeignet, um ein nennenswertes und nachhaltiges Wiederbesiedlungspotenzial in der Agrarlandschaft zu erreichen. Entgegen dem Guidance Document und der Handhabung durch andere Mitgliedstaaten akzeptiere das UBA darin vorgesehene höherwertige Prüfstufen zur Entlastung sich darstellender Risiken grundsätzlich nicht. Es verdichte sich der Eindruck, dass eine Alternative zum bisherigen Biodiversitätsansatz gesucht worden sei, um im Endeffekt doch die Auswirkungen auf die Biodiversität bewerten zu können. Der zu beobachtende deutliche Rückgang der Biodiversität in der Agrarlandschaft sei neben der Nutzung von Pflanzenschutzmitteln durch viele andere Ursachen bedingt. Welchen Anteil am Rückgang der Biodiversität die Anwendung von Pflanzenschutzmitteln habe, sei nicht annähernd belegt worden. Nur ein umfassender Ansatz, der sowohl die Ausstattung der Landschaft mit naturnahen Elementen, eine Reduzierung der Einträge aus Düngung und Pflanzenschutz und mögliche weitere Faktoren berücksichtige, könne zu einer nachhaltigen und spürbaren Verbesserung der Situation führen. Dies sei in der Ackerbau- und Insektenschutzstrategie vorgesehen, deren rechtsverbindliche Umsetzung durch den Gesetzgeber erfolge. Eine vorzeitige Festlegung von Maßnahmen durch eine nachgeordnete Behörde in einem Teilrechtsgebiet sei nicht angemessen. Die Richtigkeit der vom UBA angestellten Abschätzung möglicher Ertragsverluste erscheine unter Berücksichtigung der Datengrundlage, die auf 25 Jahre alte Daten zurückgreife, zweifelhaft. Die vom UBA geforderte Anwendungsbestimmung sei als unverhältnismäßig zu betrachten.

Im Verfahren der gegenseitigen Anerkennung einer pflanzenschutzrechtlichen Zulassung sei Deutschland zudem an die Bewertung des Referenzmitgliedstaats Tschechien gebunden, dessen Bewertung hinsichtlich Nichtzielpflanzen zu einem positiven Ergebnis geführt habe. Tschechien habe entsprechend des Guidance Documents die Auswirkungen des Pflanzenschutzmittels auf Nichtzielpflanzen allein für Bereiche außerhalb der Anwendungsfläche geprüft. Die Bewertung habe ergeben, dass ein Risiko für Nichtzielpflanzen in den Säumen gegeben sei, weshalb Tschechien als berichterstattender Mitgliedstaat (zonal Rapporteur Member State - zRMS -) eine Risikominderungsmaßnahme festgesetzt habe, die in Deutschland etablierten Risikominderungsmaßnahmen zum Einhalten eines Abstandes bzw. zum Einsatz verlustmindernder Geräte entspreche, durch die ökologisch wertvolle Randflächen, sogenannte Saumbiotope, nicht hingegen die Anwendungsfläche selbst geschützt werden sollten. Zu etwaigen Gründe nach Art. 36 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009, die eine Abweichung von der Risikobewertung des Referenzmitgliedstaats rechtfertigen könnten, lege das UBA lediglich die Situation in Deutschland dar, ohne einen aussagekräftigen Vergleich mit der Situation in anderen Mitgliedstaaten anzustellen. Indem das UBA aus den Ausführungen des zRMS zur Toxizität des Pflanzenschutzmittels für Nichtzielpflanzen außerhalb der Anwendungsfläche auf mindestens genauso hohe toxische Auswirkungen auf Nichtzielpflanzen innerhalb der Anwendungsfläche schließe, nehme es ohne rechtliche Grundlage eine eigene Risikobewertung vor und überschreite seine durch Art. 36 Abs. 2 und Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 beschränkte Prüfungskompetenz. Zudem nehme es eine Bewertung von Umständen vor, die – wäre sie etabliert – nicht nur für Deutschland, sondern auch für die anderen Mitgliedstaaten der EU maßgeblich und deshalb vom zRMS anzustellen wäre, nicht aber von einem nur beteiligten Mitgliedstaat im Rahmen der nationalen Bewertung berücksichtigt werden dürfe.

Soweit das UBA die Rechtsauffassung vertrete, vom berichterstattenden Mitgliedstaat abweichende Maßnahmen nach Art. 31 Abs. 3 und Abs. 4 i. V. m. Art. 36 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 seien nicht an das Vorliegen spezifischer Verwendungsbedingungen bzw. spezifischer ökologischer oder landwirtschaftlicher Bedingungen gebunden, sei diese Frage letztlich nicht entscheidungserheblich, weil es sich bei der streitigen Anwendungsbestimmung nicht um eine Maßnahme in diesem Sinne handele. Die vom UBA verfolgte Zielsetzung, mit der unbehandelten Teilfläche einen Überlebensraum für Nichtzielpflanzen zu schaffen, verdeutliche, dass es weniger um die Vermeidung von Risiken auf einer bestimmten, im unmittelbaren Zusammenhang mit der Anwendung des Pflanzenschutzmittels stehenden Fläche gehe als vielmehr um die Schaffung von Ausgleichsflächen im Sinne einer Kompensationsmaßnahme. Ein solcher Kompensations- bzw. Ausgleichsgedanke sei weder der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 noch dem Pflanzenschutzgesetz zu entnehmen. Letztlich verfolge das UBA den Schutz der Artenvielfalt, wie insbesondere die mit der Anwendungsbestimmung verbundene Forderung nach dem Verzicht auf den Einsatz auch von solchen Pflanzenschutzmitteln auf der unbehandelten Teilfläche verdeutliche, die nicht mit der streitgegenständlichen Anwendungsbestimmung, sondern mit der Anwendungsbestimmung NT(neu-Ackerarthropoden) versehen werden sollten, die nicht dem Schutz von Nichtzielpflanzen, sondern von Nichtzielarthropoden diene.

Die Erteilung einer Zulassung für das streitgegenständliche Pflanzenschutzmittel mit einer Geltungsdauer über den 31. Dezember 2020 hinaus sei dennoch nicht möglich, weil die Umsetzung der Anwendungsbestimmung NT(neu-Ackerbegleitflora) für unvertretbar erachtet werde und die Beklagte damit an das lediglich befristet erteilte Einvernehmen des UBA gebunden sei.

Die von der Klägerin hilfsweise verfolgte Verpflichtungsklage sei bereits unzulässig, weil die Verkürzung der in Art. 32 Abs. 1 Unterabs. 2 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 normierten Zulassungsdauer als belastende Nebenbestimmung isoliert anfechtbar sei.

Das UBA äußert sich mit ergänzenden Stellungnahmen, mit denen es seine bisherige Auffassung wiederholt und vertieft. Ergänzend verweist es insbesondere darauf, hinsichtlich der Argumentation der Klägerin, bei dem Guidance Document handele es sich nicht um eine von der EFSA anerkannte Methode, sei zu beachten, dass der Methodenvorbehalt des Art. 4 Abs. 3 Buchst. e Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 nicht festlege, in welcher Weise die EFSA eine bestimmte Methode anerkennen müsse. Die EFSA selbst wende das Guidance Document im Rahmen der Wirkstoffbewertung an. Zu unterscheiden sei zudem zwischen der offiziellen Anerkennung durch die EFSA erarbeiteter wissenschaftlicher Leitlinien und einer Bewertung nach aktuellem Stand von Wissenschaft und Technik. Letztere könne erfordern, dass neue Erkenntnisse und damit auch Methoden der Bewertung zur Anwendung kommen, um mögliche Umweltschäden zu vermeiden. Dies folge auch aus der Entscheidung des Gerichts der Europäischen Union vom 17. Mai 2018 (Rs. T-429/13 und T-451/13), nach der die EFSA im Rahmen der Bewertung der Risiken für Bienen durch die Freilandverwendung bestimmter Neonikotinoid-Wirkstoffe als berechtigt angesehen worden sei, in Ermangelung der Anerkennung der von ihr zu diesem Zeitpunkt bereits erarbeiteten Leitlinie zur Bienenbewertung (Guidance Document) auf ihre eigene vorbereitende Stellungnahme (Scientific Opinion) zurückzugreifen, um die bestehenden Risiken sowie die Lücken und Unsicherheiten der bisherigen Bewertung nach dem aktuellen Stand von Wissenschaft und Technik bestmöglich zu bewerten. Dies spreche dafür, bereits von der EFSA im Zuge ihrer vorbereitenden Stellungnahmen und Gutachten anerkannte Methoden als anerkannt im Sinne von Art. 4 Abs. 3 Buchst. e Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 anzusehen. Unterstützt werde diese Betrachtung durch das in der Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 hervorgehobene Vorsorgeprinzip. Im Zulassungsverfahren für Pflanzenschutzmittel komme nicht der Kommission, sondern den Mitgliedstaaten die Rolle zu sicherzustellen, dass die Risikobewertung nach aktuellem Stand von Wissenschaft und Technik durchgeführt werde. Auch Tschechien hätte in seiner Bewertung diesen Stand berücksichtigen können. Obgleich es sich bei seiner Entscheidung nicht auf die Scientific Opinion der EFSA bezogen habe, sei dieser darin zu folgen, dass der Schutz von Nichtzielpflanzen auch die Anwendungsfläche selbst umfasse. Die EFSA verweise insoweit auf die Datenanforderungen für Wirkstoffe und Pflanzenschutzmittel nach den Verordnungen (EU) Nr. 283/2013 und Nr. 284/2013, in denen nicht nach verschiedenen räumlichen Bereichen differenziert werde. Einem ersten Entwurf der Kommission bei der letzten Revision der Datenanforderungen, der vorgesehen habe die Definition des Guidance Documents für Nichtzielpflanzen zu übernehmen, sodass darunter nur Nichtkulturpflanzen außerhalb der Behandlungsfläche zu verstehen gewesen wären, sei verworfen worden. Dies verdeutliche, dass die im Guidance Document vorgeschlagene Definition, bei der es sich ohnehin nur um eine vorläufige Definition („working definition“) handele, von den Mitgliedstaaten als unvereinbar mit dem geltenden Pflanzenschutzrecht abgelehnt worden sei. Die endgültige Überarbeitung des Guidance Documents, an der es sich selbst in vorbereitenden EFSA-Arbeitsgruppen beteiligt habe, sei derzeit stark verzögert, weil die EFSA von der Europäischen Kommission noch kein Mandat für die Arbeiten erhalten habe.

Die Schlussfolgerungen des erstzulassenden Mitgliedstaats Tschechien zu den hohen Risiken des streitgegenständlichen Pflanzenschutzmittels aufgrund der Pflanzentoxizität seien eindeutig (TER-Wert < 5). Dass Tschechien für sein Hoheitsgebiet nur die Notwendigkeit für zusätzliche Maßnahmen zur Reduzierung der Exposition von Nichtzielpflanzen neben der Anwendungsfläche gesehen habe, könne dahinstehen, da eine Überprüfung der Richtigkeit oder der Angemessenheit der Schlussfolgerungen des erstzulassenden Mitgliedstaats nicht anzustellen sei. Allerdings umfasse die Prüfung gemäß Art. 36 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 die Betrachtung der Übertragbarkeit dieser Schlussfolgerungen auf die Bedingungen in Deutschland. Diese Prüfung habe ergeben, dass die vom erstzulassenden Mitgliedstaat vorgesehene Risikominderungsmaßnahme vor dem Hintergrund der spezifischen ökologischen und landwirtschaftlichen Bedingungen nicht auf Deutschland übertragbar sei, weil sie für den Schutz der wesentlich stärker exponierten Nichtzielarten auf den Ackerflächen ungeeignet sei. Es sei nicht von vornherein ausgeschlossen, die angenommenen Risiken im Hinblick auf die Bedingungen in Deutschland durch geeignete höherstufige Daten zu widerlegen. Die freiwillige Nachlieferung solcher Daten durch den Hersteller hätte vom BVL im Sinne einer Kulanz zugelassen werden können, denn eine solche Nachlieferung sei im streitgegenständlichen Verfahren nicht vorgesehen. Die Klägerin verkenne im Übrigen, dass es für die Bewertung der Auswirkungen auf Nichtzielpflanzen auf den Anwendungsflächen keiner zusätzlichen oder neuen von der EFSA anerkannten Methode bedürfe. Aus der Bewertung des erstzulassenden Mitgliedstaats Tschechien, der ein so hohes Risiko für Nichtzielpflanzen in den Säumen festgestellt habe, dass expositionsmindernde Maßnahmen erforderlich seien, könne ohne jede weitere quantitative Risikoabschätzung geschlussfolgert werden, dass Nichtzielpflanzen auf der Ackerfläche einem ungleich höheren Risiko ausgesetzt würden. Der bloße Umstand, dass die Festsetzung der Anwendungsbestimmung auch zum Schutz der Biodiversität und des Ökosystems beitrage, belege nicht, dass eine Umgehung der Rechtsprechung des erkennenden Gerichts zu den Anwendungsbestimmungen zum Schutz der Biodiversität vorliege, die von ihm nicht beabsichtigt sei. Die Vorgabe der Anwendungsbestimmung, dass auf der unbehandelten Teilfläche auch Pflanzenschutzmittel mit der Anwendungsbestimmung NT(neu-Ackerarthropoden) nicht zum Einsatz kommen dürften, sei nicht zwingend notwendig und könne – falls dies aus rechtlichen Gründen erforderlich sei – aus der Anwendungsbestimmung entfernt und in eine fachliche Empfehlung für die Anwender umgewandelt werden. Gleiches gelte für die bloße Empfehlung zu einem reduzierten Düngereinsatz, die auch in eine Begleitveröffentlichung aufgenommen werden könne. Der Auffassung der Klägerin, alle Pflanzen außer der Kulturpflanze stellten bei der Ackerbewirtschaftung Zielarten dar, sei zu widersprechen. Pflanzen der Ackerbegleitflora, die das Wachstum der Kulturpflanzen nicht beeinträchtigten und damit kein unerwünschtes Schadkraut darstellten, gehörten vielmehr zu den Nichtzielpflanzen. Die vorgesehene Anwendungsbestimmung finde ihre rechtliche Grundlage in Art. 41 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 3 i. V. m. Art. 31 Abs. 3 und Abs. 4 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sowie § 36 PflSchG. Bei flächenbezogenen Anwendungsbestimmungen handele es sich um Einschränkungen in Bezug auf die Verwendung des Pflanzenschutzmittels im Sinne der genannten Vorschriften. Die von der Behandlung mit Pflanzenschutzmitteln auszusparende Teilfläche stelle keine Ausgleichsfläche dar, sondern gewährleiste das Überleben einer Teilpopulation der Nichtzielarten innerhalb dieses Teilbereichs der Ackerfläche. Ein direkter räumlicher Zusammenhang zwischen der Verwendung des Mittels und der einschränkenden Maßnahme zur Minderung des resultierenden Risikos sei gegeben. Ein Bewirtschaftungsverbot werde mit der Anwendungsbestimmung nicht ausgesprochen. Die Anwendungsbestimmung sei erforderlich, weil nur durch sie die Einhaltung der Voraussetzungen für die Zulassung des Pflanzenschutzmittels in Deutschland gewährleistet werde. Der Bereich des Risikomanagements sei noch nicht vollständig harmonisiert, weshalb es vor dem Hintergrund sehr unterschiedlicher Bedingungen in den Mitgliedstaaten nicht ungewöhnlich sei, dass unterschiedliche Risikominderungsmaßnahmen Anwendung fänden. Für Minderungsmaßnahmen nach Art. 31 Abs. 3 und Abs. 4 i. V. m. Art. 36 Abs. 3 Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 sei rechtlich weder das Vorliegen spezifischer Verwendungsbedingungen noch das Vorliegen spezifischer ökologischer oder landwirtschaftlicher Bedingungen Tatbestandsvoraussetzungen. Zu dieser Auslegung der Verordnung bezieht es sich auf das von ihr vorgelegte Rechtsgutachten von Douhaire, Kanzlei Geulen & Klinger, aus dem Jahr 2020. Zur Klärung der Rechtsfrage sei eine Vorlage an das zuständige EU-Gericht zu befürworten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.