Der Kläger betreibt seit November 2005 auf dem von ihm bewohnten Grundstück hauptberuflich das Gewerbe "Unternehmensberatung im gastronomischen und touristischen Sektor". Mit Bescheid vom 8. November 2005 zog der Beklagte ihn für November und Dezember 2005 zu einer "Müllgebühr Gewerbe" in Höhe von 135,-- Euro : 12 x 2 = 22,50 Euro heran. In der Rechtsbehelfsbelehrung zum Bescheid heißt es, dass gegen die Festsetzung der Gebühr innerhalb eines Monats Klage erhoben werden könne.

Mit Schreiben vom 10. November 2005 beantragte der Kläger beim Beklagten den "Erlass der gewerblichen Abfallgebühren", weil durch das von ihm hauptberuflich ausgeübte Gewerbe zusätzlicher Abfall nicht entstehe. Er wünsche deshalb eine gesonderte Übereinkunft dahingehend, dass auf eine zusätzliche Gebührenerhebung verzichtet werde. Unter dem 14. November 2005 erwiderte der Beklagte, dass eine Gebührenbefreiung nicht möglich sei, weil eine Grundgebühr für eine Gewerbetätigkeit auch dann erhoben werden könne, wenn das Abfallaufkommen bei den Gewerbetreibenden so gering sei, dass es im Restabfallsack für Hausmüll untergebracht werden könne; eine Ermäßigung der Grundgebühr nach § 3 Abs. 3 seiner Abfallgebührensatzung (AGS) wegen nebenberuflicher Gewerbetätigkeit komme ebenfalls nicht in Betracht, weil der Kläger sein Gewerbe hauptberuflich ausübe. Mit Schreiben vom 25. November 2005 schlug der Kläger vor, die von ihm zu entrichtende Grundgebühr zu ermäßigen auf die Gebühr bei einer nebenberuflichen Gewerbetätigkeit.

Nachdem ein intensiver Schriftverkehr zwischen den Beteiligten ergebnislos verlaufen war, erklärte der Beklagte mit Bescheid vom 3. August 2006, dass dem Antrag des Klägers "auf Befreiung von bzw. Ermäßigung der gewerblichen Grundgebühr" für das vom Kläger ausgeübte Gewerbe nicht entsprochen werde. Zur Begründung führte er aus, ihm sei es satzungsrechtlich nicht möglich, dem Wunsch des Klägers zu entsprechen. Eine Ermäßigung der Grundgebühr könne nach seiner Abfallgebührensatzung nur bei einer nebenberuflichen Gewerbetätigkeit erfolgen. Da der Kläger sein Gewerbe hauptberuflich ausübe, sei nach der Satzung weder eine Gebührenbefreiung noch eine Ermäßigung der Grundgebühr möglich.

Mit seiner am 4. September 2006 erhobenen Klage hat der Kläger begehrt, die Erhebung einer doppelten Grundgebühr in Fällen der bei ihm gegebenen Art als "unrechtmäßig auszuweisen", weil das Satzungsrecht des Beklagten rechtswidrige Bestimmungen enthalte. Der Kläger hat beanstandet, dass bei nebenberuflicher Gewerbetätigkeit zwar eine verminderte Grundgebühr, bei hauptberuflicher Gewerbetätigkeit aber eine volle Grundgebühr erhoben werde. Auch fehle eine ausreichende Begründung dafür, dass bei der hauptberuflichen Gewerbeausübung auf dem selbst bewohnten Grundstück für die Abrechnungseinheit Grundstück eine doppelte Grundgebühr erhoben werde.

Der Kläger hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht die Klage als unbegründet abgewiesen und dabei ausgeführt: Die Erhebung einer Grundgebühr sowohl für Grundstückseigentümer als auch für Gewerbetreibende sei rechtlich selbst dann zulässig, wenn das Gewerbe auf dem selbst bewohnten Grundstück betrieben werde. Es sei sachgerecht, dass die Grundgebühr für nebenberuflich und hauptberuflich Gewerbetreibende unterschiedlich hoch sei. Da der Kläger sein Gewerbe hauptberuflich ausübe und er deshalb den Tatbestand der nebenberuflichen Gewerbetätigkeit im Sinne von § 3 Abs. 3 Satz 2 AGS nicht erfülle, könne er weder einen Erlass noch eine Ermäßigung der festgesetzten Grundgebühr für Gewerbetreibende beanspruchen.

Auf den Antrag des Klägers hat der Senat die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts mit Beschluss vom 16. Januar 2009 (9 LA 183/07) wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils zugelassen.

Im Berufungsverfahren macht der Kläger geltend, der Beklagte sei nicht berechtigt, ihm gegenüber eine Grundgebühr sowohl für die Wohnnutzung als auch für die gewerbliche Nutzung festzusetzen. Im Rahmen seiner hauptberuflichen Gewerbetätigkeit falle Abfall nicht an, so dass eine doppelte Grundgebühr nicht erhoben werden dürfe. Materiellrechtlich werde von ihm die Erhebung einer doppelten Grundgebühr angefochten.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Er sieht die Erhebung einer Grundgebühr für Gewerbebetriebe als rechtmäßig an und meint, aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität müsse im Einzelfall nicht geprüft werden, ob bei der auf dem eigenen Grundstück ausgeübten Gewerbetätigkeit Abfall entstehe.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und den vorgelegten Verwaltungsvorgang Bezug genommen.

II.

Die Berufung des Klägers ist zulässig, aber unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage zwar mit einer fehlerhaften Begründung, aber im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Der Kläger schuldet dem Beklagten für November und Dezember 2005 die mit Bescheid vom 8. November 2005 festgesetzte Grundgebühr in Höhe von insgesamt 22,50 Euro. Einen Anspruch auf deren Erlass oder auf eine Ermäßigung hat der Kläger nicht.

In den Mittelpunkt seiner Erwägungen hat das Verwaltungsgericht zunächst die Frage gestellt, ob bei Wohngrundstücken, auf denen zugleich hauptberuflich eine gewerbliche Tätigkeit ausgeübt wird, eine Grundgebühr nicht nur für die Wohnnutzung, sondern zusätzlich auch für die gewerbliche Nutzung erhoben werden darf. Der Senat hat die Richtigkeit der insoweit vom Verwaltungsgericht angestellten Erwägungen in seinem Beschluss vom 16. Januar 2009 (9 LA 183/07) als ernstlich zweifelhaft angesehen und daher die Berufung zugelassen. Im Berufungsverfahren ist nunmehr der Sach- und Streitstand vollumfänglich, also auch hinsichtlich der nicht den Gegenstand des Zulassungsverfahrens bildenden Gesichtspunkte, zu überprüfen. Diese Prüfung ergibt, dass der Kläger mit seinem in erster Linie erhobenen Einwand, die Festsetzung einer Grundgebühr auch für seinen hauptberuflich ausgeübten Gewerbebetrieb in Höhe von 22,50 Euro durch Bescheid vom 8. November 2005 sei rechtswidrig, im vorliegenden Berufungsverfahren nicht gehört werden kann. Denn die auf § 3 Abs. 3 Satz 1 Ziff. 3.1 der Abfallgebührensatzung des Beklagten vom 16. November 2004 - AGS - (danach wird für Gewerbebetriebe eine Grundgebühr je Nutzungseinheit erhoben, die sich nach § 3 Abs. 4 AGS auf monatlich 11,25 Euro beläuft) gestützte Festsetzung ist bestandskräftig, weil der Kläger innerhalb der Monatsfrist des § 74 Abs. 1 VwGO, auf deren Geltung er in der Rechtsbehelfsbelehrung zum Bescheid hingewiesen worden ist, Klage nicht erhoben hat. Wegen der Bestandskraft kann die Rechtmäßigkeit der Festsetzung einer Grundgebühr für November und Dezember 2005 in Höhe von 22,50 Euro im vorliegenden Berufungsverfahren nicht materiellrechtlich überprüft werden.

An diesem Ergebnis vermag der angefochtene Bescheid vom 3. August 2006 nichts zu ändern. Es handelt sich bei ihm nicht um einen sog. Zweitbescheid, der den Rechtsweg gegen die Festsetzung einer Grundgebühr auch für die gewerbliche Tätigkeit in Höhe von 22,50 Euro für November und Dezember 2005 neu eröffnen würde. Ein solcher Zweitbescheid liegt vor bei einer zwar im gleichen Sinne wie bereits zuvor getroffenen, gleichwohl aber neuen Sachentscheidung (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 35 Rdn. 55; Kopp/Schenke, VwGO, 16. Aufl. 2009, Anh. § 42 Rdn. 29). Im Bescheid vom 3. August 2006 hat der Beklagte nicht erneut für November und Dezember 2005 eine Grundgebühr in Höhe von 22,50 Euro festgesetzt. Der Verwaltungsakt vom 3. August 2006 hat nicht denselben Inhalt wie derjenige vom 8. November 2005, so dass nicht die alte Sachentscheidung neu getroffen wird. Mit dem Bescheid vom 3. August 2006 wird vielmehr entschieden, dass den Anträgen des Klägers auf Befreiung von der Grundgebühr für das ausgeübte Gewerbe bzw. auf Ermäßigung dieser Grundgebühr nicht entsprochen werden kann, weil § 3 Abs. 3 Satz 2 AGS eine Ermäßigung nur bei einer nebenberuflich ausgeübten gewerblichen Tätigkeit zulasse, der Kläger seine Gewerbetätigkeit aber hauptberuflich ausübe. Diese Regelung geht von der bestandskräftigen Festsetzung einer Grundgebühr im Bescheid vom 8. November 2005 aus, trifft eine solche Festsetzung aber keineswegs neu. Für die Beantwortung der Frage, wie der Bescheid vom 3. August 2006 zu verstehen ist, ist der vom Kläger hervorgehobene Gesichtspunkt, dass es ihm um die Rechtmäßigkeit der Festsetzung einer doppelten Grundgebühr gehe, unerheblich.

Bei seiner Argumentation verkennt der Kläger zudem, dass das Verfahren betreffend die Festsetzung einer Abfallbeseitigungsgebühr (hier der Grundgebühr durch Bescheid vom 8. November 2005) und das den Erlass oder die Ermäßigung der Gebühr betreffende Verfahren voneinander getrennt und rechtlich unabhängig bzw. selbstständig sind. Sie haben verschiedene Streitgegenstände und können gleichzeitig oder - wie hier - zeitlich nacheinander durchgeführt werden. Jedenfalls liegen zwei Verwaltungsakte mit jeweils unterschiedlichen Regelungen vor (ähnlich zu § 163 AO z.B. Klein, Abgabenordnung, 9. Aufl. 2006, § 163 Rdn. 2). In dem Verfahren auf Erlass oder Ermäßigung kann nicht die Rechtmäßigkeit der Festsetzung, sondern nur das Vorliegen der Voraussetzungen für einen Erlass oder eine Ermäßigung geprüft werden.

Streitgegenstand der gegen den Bescheid vom 3. August 2006 gerichteten Klage kann nach alledem nur sein, ob der Kläger den Erlass oder die Ermäßigung der - bestandskräftig festgesetzten - Grundgebühr für seine hauptberufliche Gewerbetätigkeit beanspruchen kann. Ein solcher Anspruch lässt sich ersichtlich weder aus nach niedersächsischem Landesrecht geltenden Billigkeitserwägungen (vgl. § 11 Abs. 1 Nrn. 4 b und 5 a NKAG i.V.m. §§ 163 Satz 1, 227 AO) noch aus der Abfallgebührensatzung des Beklagten herleiten:

Eine Billigkeitsmaßnahme setzt nach niedersächsischem Landesrecht eine Unbilligkeit voraus, wobei hier nicht eine persönliche, nur eine sachliche in Betracht kommt. Letztere liegt vor, wenn nach dem erklärten oder mutmaßlichen Willen des Normgebers angenommen werden kann, dass eine Gebührenerhebung nach der Norm zu einem vom Normgeber offensichtlich nicht gewollten Ergebnis führt, also der Normgeber die im Billigkeitsweg zu entscheidende Frage, hätte er sie geregelt, im Sinne der Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte. Eine Billigkeitsmaßnahme soll also ein von der Norm, hier der Abfallgebührensatzung, gedecktes, aber vom Normgeber nicht gewolltes Ergebnis vermeiden (vgl. statt aller Klein, a.a.O., § 163 Rdn. 32 m. Nachw.). Diese Voraussetzungen sind im Falle des Klägers nicht erfüllt. Der Satzungsgeber hat durch § 3 Abs. 3 AGS gerade auch diejenigen Gewerbetreibenden zu einer Grundgebühr für ihre gewerbliche Tätigkeit heranziehen wollen, die das Gewerbe hauptberuflich auf dem von ihnen bewohnten Grundstück ausüben. Die Festsetzung einer Grundgebühr gegenüber dem Kläger entspricht mithin dem Willen des Satzungsgebers und kann daher nicht im Wege einer Billigkeitsentscheidung korrigiert werden. Seine Einwände gegen die Festsetzung hätte der Kläger gegenüber dem Bescheid vom 8. November 2005 geltend machen müssen.

§ 3 Abs. 3 Satz 2 AGS sieht eine Ermäßigung der Grundgebühr nur vor, wenn die gewerbliche Tätigkeit innerhalb der hauptsächlich privat genutzten Wohnung nebenberuflich und ohne Mitarbeiterinnen oder Mitarbeiter ausgeübt wird. Bei einer - wie im Fall des Klägers - hauptberuflichen Gewerbetätigkeit besteht die Möglichkeit einer Ermäßigung nach dem Satzungsrecht des Beklagten nicht. Eine willkürliche Schlechterstellung der hauptberuflich Gewerbetreibenden gegenüber den nebenberuflich Tätigen liegt darin nicht. Die unterschiedlich hohe Grundgebühr rechtfertigt sich daraus, dass für den Regelfall angenommen werden darf, bei einer nebenberuflich und ohne Mitarbeiter(innen) ausgeübten Gewerbetätigkeit innerhalb einer hauptsächlich privat genutzten Wohnung falle regelmäßig weniger Abfall an als bei hauptberuflich dort Gewerbetätigen. Im Übrigen würde selbst die Annahme einer sachwidrigen Schlechterstellung der hauptberuflich Gewerbetreibenden nicht dazu führen, dass die erhobene Verpflichtungsklage erfolgreich ist. Denn die Satzungsregelung in § 3 Abs. 3 Satz 2 AGS wäre bei einem Verstoß gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG unwirksam, so dass aus ihr Ansprüche auf Erlass oder Ermäßigung dann gerade von Niemandem hergeleitet werden können. Die Unwirksamkeit der Satzungsregelung hätte keineswegs zur Folge, dass aus ihr ein Anspruch der hauptberuflich Gewerbetätigen auf Erlass oder Ermäßigung der Grundgebühr hergeleitet werden kann.