Die Klage ist zulässig.

Insbesondere hat die Klägerin zulässigerweise den Verwaltungsrechtsweg beschritten. Nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nicht verfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind. Die Streitigkeit zwischen den Beteiligten ist eine öffentlich-rechtliche und nicht eine solche des Privatrechts. Ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlich oder privat-rechtlich ist, richtet sich nach der Natur des Rechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird. Das Rechtsverhältnis, aus welchem die Klägerin ihren Anspruch auf Auskunftserteilung gegenüber der Beklagten herleitet, ist ein öffentlich-rechtlicher Vertrag. Diese Auffassung hat die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 29. März 1999 (Az.: 7 B 342/99) vertreten. Die Kammer hält an ihrer darin dargelegten Rechtsauffassung fest. Für die Frage, ob ein Vertrag öffentlich-rechtlicher Natur ist, ist nicht darauf abzustellen, ob die Vertragsparteien ihren Vertrag dem öffentlichen oder dem Zivilrecht zuordnen wollen. Aus diesem Grund ist es unerheblich, ob - was die Beklagte und die Beigeladene behaupten - mit dem hier zu beurteilenden Vertrag der Beteiligten vom 28. April 1981 eine zivilrechtliche Vereinbarung gewollt gewesen sei, worauf beispielsweise die Gerichtsstandsvereinbarung und ein fehlendes Dienstsiegel hinwiesen. Entscheidend kommt es auf die objektive Rechtsnatur des Vertragsgegenstandes an, insbesondere ist danach zu fragen, ob die den Vertragsparteien auferlegten Rechte und Pflichten dem Gebiet des öffentlichen Rechts entstammen. Insoweit verweisen allerdings die Beklagte und die Beigeladene zu Recht darauf, dass die Regelungen eines Vertrages nicht notwendigerweise einheitlich dem öffentlichen Recht oder dem Privatrecht zugeordnet werden müssen und dürfen. Zwingend ist nur die einheitliche Beurteilung von in einem synallagmatischen Verhältnis stehende Leistungen und Gegenleistungen (siehe zu alledem Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 5. Aufl., § 54, Rn. 77).

Vorliegend stellt die Kammer entscheidend darauf ab, dass die Pflicht der Beklagten nach § 1 Abs. 1 S. 1 Werbenutzungsvertrag, der Klägerin grundsätzlich die Werbung auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen zu überlassen, den wesentlichen Vertragsgegenstand des Vertrages darstellt. Mit diesem Vertragsbestandteil steht und fällt der gesamte Vertrag. § 12 Werbenutzungsvertrag steht hierzu zwar nicht in einem synallagmatischen Verhältnis. Doch handelt es sich auch nicht um einen weiteren/anderen Hauptbestandteil des Vertrages, der gesondert von den in § 1 Abs. 1 S. 1 Werbenutzungsvertrag definierten Rechten und Pflichten der Beteiligten betrachtet werden könnte. Vielmehr handelt es sich bei § 12 Werbenutzungsvertrag um eine Nebenbestimmung, die in engem und untrennbarem Zusammenhang mit den in § 1 Abs. 1 S. 1 Werbenutzungsvertrag definierten Rechten und Pflichten der Beteiligten steht. Die Verpflichtung der Beklagten, der Klägerin im Falle einer Neufassung nach Ablauf des Vertrages ein Angebot auf Abschluss eines Vertrages zuzusichern, ist nur vor dem Hintergrund erfolgt, dass die Beklagte der Klägerin zuvor für zumindest 12 Jahre das Recht eingeräumt hat, auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen Werbung durchzuführen. Beide Bestimmungen müssen deshalb einheitlich beurteilt werden, wobei es auf den Charakter der Hauptbestimmung ankommt. Die Verpflichtung der Beklagten, der Klägerin die Werbung auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen zu überlassen, ist dem öffentlichen Recht zuzuordnen. Denn die Werbung auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen ist straßenrechtliche Sondernutzung (§ 18 NStrG). Zwar ergibt sich aus der vorgenannten Bestimmung des Vertrages nicht im Einzelnen, wann und für welchen Standort der Klägerin eine Sondernutzungserlaubnis erteilt werden sollte (vgl. Aus § 2 des Vertrages). Vielmehr handelt es sich um eine rahmenrechtliche Bestimmung, die generalisierend das Recht auf Durchführung von Werbung einräumt. Vor diesem Hintergrund hat sich die Kammer bereits in ihrem Beschluss vom 29. März 1999 auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Baden-Württemberg vom 11. März 1993, Az. 5 S 127/92 berufen, in dem ein gleichartiger Werbenutzungsvertrag dem öffentlichen Recht zugeordnet worden ist (dem folgend VGH Mannheim, Urt. v. 12. Dezember 1996 - 8 S 1725/96 - NVwZ 1998, 652 ff [VGH Baden-Württemberg 12.12.1996 - 8 S 1725/96], zitiert nach Juris; so auch Kopp, VwVfG, 7. Aufl., § 54, Rn. 36). Ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass der Werbenutzungsvertrag der Klägerin und der Beklagten einige Prüfungsschritte vorwegnimmt, welche im Rahmen eines Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zu prüfen wären. So steht die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich im Ermessen der Behörde, welche dieses prinzipiell auch dahingehend ausüben kann, dass überhaupt keine Werbung zu gestatten. Mit diesem Argument hätte die Beklagte Anträge der Klägerin nach Abschluss des Werbenutzungsvertrages indes nicht mehr ablehnen können. Auch war es der Beklagten verwehrt, bestimmte Anträge der Klägerin mit der Erwägung abzulehnen, man habe schon einem anderen Bewerber für denselben Standort eine Sondernutzungserlaubnis erteilt. Vor diesem Hintergrund ist eine Nähe der rahmenrechtlichen Bestimmung im Werbenutzungsvertrag zum öffentlichen Recht festzustellen.

Für die Streitigkeit der Beteiligten ist auch kein abdrängender Sonderrechtsweg gegeben. Die Klägerin stützt den geltend gemachten Anspruch auf § 12 des zwischen ihr und der Beklagten abgeschlossenen Vertrages. Hinsichtlich der vertraglichen Ansprüche zwischen den Beteiligten existiert keine Sonderrechtszuweisung, insbesondere greift nach Auffassung der Kammer § 104 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) nicht ein. In dieser Vorschrift heißt es, dass die Nachprüfung der Vergabe öffentlicher Aufträge die Vergabekammern ... wahrnehmen und dass Ansprüche der Unternehmen darauf, dass der Auftraggeber die Bestimmungen über das Vergabeverfahren einhält, außer vor den Vergabeprüfstellen nur vor den Vergabekammern und dem Beschwerdegericht geltend gemacht werden können. Zwar ist die Klägerin im Rahmen der Vergabe eines öffentlichen Auftrages übergangen worden und macht ein Auskunftsrecht vor dem Hintergrund geltend, dass sie die Gleichwertigkeit ihres Angebots mit der des Angebots der Beigeladenen überprüfen wolle. Unzweifelhaft sind auch die Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Angebote sowie die Sicherung der Zuschlagserteilung auf das wirtschaftlichste Angebot zentrale Aufgabe des Vergabeverfahrens. Doch ändert all dies nichts an dem Umstand, dass zwischen der Klägerin und der Beklagten daneben auch noch vertraglichen Beziehungen bestehen, auf die sich die Klägerin vorliegend beruft.

Die allgemeine Leistungsklage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin hat zum einen keinen Anspruch gegen die Beklagte auf Auskunftserteilung über das Angebot der Beigeladenen durch persönliche Einsichtnahme in die Angebotsunterlagen der Beigeladenen (Hauptantrag). Zum anderen hat sie auch keinen Anspruch darauf, von der Beklagten Auskunft dergestalt zu erhalten, dass diese die Angebotsunterlagen der Beigeladenen einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft vorlegt und ihr anschließend vollumfängliche Einsicht in deren Gutachten gewährt (Hilfsantrag). Im Einzelnen gilt folgendes:

Das von der Klägerin geltend gemachte Auskunftsrecht haben die Klägerin und die Beklagte in ihrem Werbenutzungsvertrag ausdrücklich nicht vereinbart. Aus § 12 Werbenutzungsvertrag lässt sich das Auskunftsrecht unmittelbar nicht herleiten. § 12 Werbenutzungsvertrag regelt lediglich ein sog. Vorpachtrecht für den Fall der Neuverpachtung nach Ablauf des Vertrages und unter der Bedingung, dass ein dann abgegebenes Angebot der Klägerin günstiger oder mindestens gleichwertig im Vergleich zu den Angeboten von Mitbewerbern ist.

Ihren Anspruch auf Auskunft vermag die Klägerin mit Erfolg auch nicht auf §§ 62 Satz 1, 29 VwVfG zu stützen. Der Anwendungsbereich des § 29 VwVfG beschränkt sich auf Akten, die in Bezug auf den Akteneinsicht begehrenden Bürger, einen Beteiligten des Verwaltungsverfahrens, angelegt worden sind (s. dazu Bonk in Steltens/Bonk, VwVfG, 5. Aufl., § 29, Rz 32). Im vorliegenden Fall käme eine Anwendung des § 29 VwVfG deshalb nur dann in Betracht, wenn die Klägerin in Akten Einsicht nehmen wollte, die von der Beklagten anlässlich ihres gemeinsamen Vertrages angefertigt wurden. Die Klägerin begehrt aber Einsicht in Akten Dritter, welche im Rahmen eines anderen Verwaltungsverfahrens (Ausschreibungsverfahrens) angefertigt wurden. Außerdem scheitert die Anwendung des § 29 VwVfG daran, dass das Vorgabeverfahren durch die Erteilung des Zuschlages bereits abgeschlossen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 1. Juli 1983 - 2 C 42.82 - BVerwGE 67, 300, 303 f.).

Vor diesem Hintergrund kommt als Anspruchsgrundlage des geltend gemachten Auskunftsrechts nur § 242 BGB in Betracht, welcher aufgrund der Verweisung in § 62 S. 2 VwVfG auf öffentlich-rechtliche Verträge entsprechende Anwendung findet. Für eine Auskunftspflicht nach Treu und Glauben ist Voraussetzung, dass die zwischen den Parteien bestehenden Rechtsbeziehungen es mit sich bringen, dass der Berechtigte in entschuldbarer Weise über Bestehen und Umfang seines Rechts im Ungewissen ist, er sich die zur Vorbereitung und Durchsetzung seines Anspruchs notwendigen Auskünfte nicht auf zumutbare Weise selbst beschaffen kann und der Verpflichtete sie unschwer, d.h. ohne unbillig belastet zu sein, zu geben vermag. Zwischen den Beteiligten muss eine besondere rechtliche Beziehung bestehen. Dabei kann es sich um ein Vertragsverhältnis oder um ein gesetzliches Schuldverhältnis handeln. Für den Anspruch auf Auskunft, der einen Hilfsantrag darstellt, ist es schließlich noch erforderlich, dass ein Leistungsanspruch dem Grunde nach besteht (so in st. Rechtsprechung der Bundesgerichtshof für Zivilsachen, z.B. Urteil vom 17. Mai 1974 - X CR 82/92 -, NJW 1995, 386 (387) [BGH 17.05.1994 - X ZR 82/92]; s. auch Heinrichs in Palandt, BGB, 59. Auflage, § 261, Rdziff. 20 m.w.N.; Krüger in Münchner Kommentar zum Bürgerlichen Gesetzbuch, Band 2, 4. Auflage, § 260, Rz 12). Zwischen der Klägerin und der Beklagten besteht eine besondere rechtliche Beziehung, deren Grundlage der zwischen ihnen abgeschlossene Werbenutzungsvertrag ist. Die Klägerin hat auch einen Leistungsanspruch, aufgrund dessen sie Auskunft benötigt, nämlich ihr Vorpachtrecht nach § 12 Werbenutzungsvertrag bzw. ein anstelle des Vorpachtrechts tretender möglicher Schadensersatzanspruch. aus dem Gesichtspunkt der positiven Forderungsverletzung. Die Klägerin ist ohne eine Auskunft der Beklagten nicht in der Lage zu überprüfen, ob ihr eigenes Angebot gleichwertig oder wirtschaftlicher als das Angebot der Beigeladenen gewesen ist. Im Hinblick auf die Besonderheiten des öffentlichen Rechts besteht allerdings nur ein Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung (vgl. BVerwG, a.a.O., S. 304 f.).

Die Beklagte wäre „unbillig belastet“, wenn sie der Klägerin die von ihr einerseits mit dem Haupt- und andererseits mit dem Hilfsantrag begehrte Auskunft erteilen müsste. Die Weigerung der Beklagten, der Klägerin die von ihr einerseits mit dem Haupt- und andererseits mit dem Hilfsantrag begehrte Auskunft zu erteilen, ist deshalb nicht ermessensfehlerhaft. Die Beklagte beruft sich zu Recht darauf, dass der Antrag der Beigeladenen, über dessen Inhalt die Klägerin Kenntnis verlangt, im Rahmen einer Ausschreibung nach VOL/A gemacht wurde und die Beigeladene einer Offenlegung ihres Antrags an die Klägerin nicht zugestimmt hat. Deshalb unterliegt die Beklagte grundsätzlich einer Schweigepflicht. Den §§ 22 ff. VOL/A ist zu entnehmen, dass die Angebotsunterlagen sämtlicher Anbieter vertraulich zu behandeln sind. Dies ergibt sich insbesondere aus § 22 Nr. 5 und 6 Abs. 1 und 3 VOL/A. Darin heißt es, dass die Niederschrift über die Verhandlung zur Öffnung der Angebote weder dem Bieter noch der Öffentlichkeit zugänglich gemacht werden darf und dass die Angebote und ihre Anlagen sorgfältig zu verwahren und vertraulich zu behandeln sind. Zudem darf der Auftraggeber die Angebotsunterlagen und die in den Angeboten enthaltenen eigenen Vorschläge eines Bieters nur für die Prüfung und Wertung der Angebote verwenden. Eine darüber hinausgehende Verwendung bedarf der vorherigen schriftlichen Vereinbarung. Gleichermaßen heißt es in § 27 Nr. 8 VOL/A, dass nicht berücksichtigte Angebote und Ausarbeitungen der Bieter nur mit deren Zustimmung für andere Zwecke benutzt werden dürfen. Zudem sind den nicht berücksichtigten Bietern nach § 27 Nr. 2 VOL/A im Rahmen ihrer Mitteilung über die Ablehnung ihres Angebots zwar die Gründe dafür mitzuteilen, jedoch darf die Mitteilung keinerlei Angaben aus den Angeboten anderer Bieter enthalten. Diese Vorschriften dienen zum einen dem öffentlichen Interesse daran, dass es unter den Bietern keine Preisabsprachen gibt. Zum anderen sollen die wirtschaftlichen Interessen der Bieter, insbesondere ihre Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse, geschützt werden. Letzterer Gesichtspunkt ist auch Hintergrund des § 111 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB), wonach im Verlaufe eines Nachprüfungsverfahrens vor den Vergabekammern die Akteneinsicht in die Unterlagen der Bieter zu versagen ist, soweit dies aus wichtigen Gründen, insbesondere des Geheimnisschutzes oder zur Wahrung von Fabrikations-, Betriebs- oder Geschäftsgeheimnissen geboten ist. Als Betriebsgeheimnisse in diesem Sinne gelten sogar bereits aktuelle Preise oder Preisstrukturen, weil aufgrund dieser Angaben auf schützenswerte Informationen der Wettbewerber geschlossen werden kann (Bundeskartellamt (1. Vergabekammer des Bundes), Beschluss vom 20. Dezember 1999 - VK 1-29/99 - NZBau 2000, 356).

Die Beklagte stützt ihre Weigerung, der Klägerin im geforderten Umfange Auskunft zu erteilen, zu Recht auf die vorgenannten Umstände, weil der aus Treu und Glauben hergeleitete Auskunftsanspruch nicht unbegrenzt besteht, sondern der Umfang der Auskunftspflicht wesentlich durch den Grundsatz der Zumutbarkeit mitbestimmt wird (Heinrichs in Palandt, a.a.O., § 261 Rdziff. 24; Krüger in MüKo, a.a.O., § 259, Rz 45). Sowohl Geheimhaltungsinteressen des Schuldners als auch Geheimhaltungsinteressen Dritter können zu Einschränkungen führen. Gerade für den Fall, dass der Gläubiger Informationen zu vertragsfremden Zwecken, insbesondere als Wettbewerbsvorteil, missbrauchen könnte, ist anerkannt, dass der Schuldner die Informationen dem Gläubiger selbst nicht offenbaren muss. Der Schuldner kann vielmehr verlangen, dass er die Angaben einer Vertrauensperson gegenüber machen darf. Bei dieser Vertrauensperson muss es sich um einen neutralen Dritten handeln, der zur Verschwiegenheit verpflichtet ist und der dem Berechtigten nur die Ergebnisse seiner Prüfungen mitteilt (Krüger in MüKo, a.a.O., § 259, Rz 31; BGHZ, Urteil vom 26. Oktober 1999 - BLw 63/98 - zit. n juris; BGHZ, Urteil vom 22. November 1957 - I ZR 144/56 - LM § 260 BGB, Nr. 6).

Vor diesem Hintergrund wäre die Beklagte möglicherweise verpflichtet, das Angebot der Beigeladenen einer zur Verschwiegenheit verpflichteten Person zu offenbaren und diese zu ermächtigen, der Klägerin das Ergebnis ihrer Prüfung mitzuteilen, möglicherweise auch die Prüfungskriterien. Denn die wirtschaftlichen Interessen der Beigeladenen erfordern keine absolute Geheimhaltung, sondern lediglich eine Geheimhaltung gegenüber ihren Wettbewerbern, also auch der Klägerin, sowie der Öffentlichkeit. Durch eine Offenlegung ihres Angebots gegenüber einer zur Verschwiegenheit verpflichteten Person, würde den berechtigten Interessen der Beigeladenen Rechnung getragen. Zum anderen berücksichtigte diese Vorgehensweise angemessen das Interesse der Klägerin an der Überprüfung ihres Anspruchs aus § 12 Werbenutzungsvertrag. Für die Klägerin kommt es allein auf das Ergebnis des Vergleiches ihres und des Angebots der Beigeladenen an.

Die Klägerin begehrt mit ihrem Hauptantrag jedoch eine vollumfängliche Einsicht in die Angebotsunterlagen. Dem berechtigten Geheimhaltungsinteresse der Beigeladenen würde aber auch nicht hinreichend Rechnung getragen, wenn einem Auskunftsverlangen, wie es die Klägerin in ihrem Hilfsantrag formuliert hat, entsprochen würde. Zum einen betrifft dies schon den von der Klägerin beschriebenen Prüfungsumfang der zu beauftragenden Wirtschaftsprüfungsgesellschaft. Denn die Frage, ob das Angebot der Beigeladenen formell ordnungsgemäß war oder nicht, ist für die Beurteilung, ob das Angebot der Klägerin wirtschaftlich günstiger oder zumindest gleichwertig gegenüber dem der Beigeladenen war, unerheblich. Selbst wenn das Angebot der Beigeladenen formell nicht den Anforderungen der VOL/A entsprochen hätte, hätte die Beklagte durch einen Vertragsschluss mit der Beigeladenen, nicht gegen ihre Verpflichtung aus § 12 Werbenutzungsvertrag verstoßen, wenn das Angebot der Beigeladenen in der Sache wirtschaftlich günstiger als das der Klägerin gewesen wäre. Zum anderen kommt aber auch die Vorlage eines Gutachtens einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, welches die zahlreichen von der Klägerin in ihrem Hilfsantrag aufgeführten Aspekte umfassen soll, an die Klägerin nicht in Betracht. Denn aus einem solchen Gutachten würde das Angebot der Beigeladenen nahezu deutlich hervorgehen wie aus den Unterlagen der Beigeladenen selbst. 

Nach Auffassung der Kammer konnten aus dem Hilfsantrag der Klägerin nicht einzelne Gesichtspunkte herausgelöst werden. In diesem Begehren waren daher als „Minus“ nicht noch weitere Anträge enthalten.

Mit der Klägerin, die anwaltlich vertreten ist, ist in der mündlichen Verhandlung die Sach- und Rechtslage erörtert worden. Das Gericht hat dabei nicht verschwiegen, dass möglicherweise ein neutraler Dritter von der Beklagten nur zu ermächtigen wäre, der Klägerin als Ergebnis seiner Prüfung mitzuteilen, ob ihr Angebot günstiger oder gleichwertig im Vergleich zum Angebot der Beigeladenen wäre. Von den Prozessbevollmächtigten der Klägerin ist dabei selbst die Erwägung geäußert worden, diesen Antrag als „Hilfs-Hilfsantrag“ zu stellen. Allerdings wurde von Klägerseite auch geäußert, dass ihr eine solche Auskunft nicht ausreichend erscheine. Ein weiterer Hilfsantrag ist auch nach einer längeren Unterbrechung der mündlichen Verhandlung nicht gestellt worden. Die Kammer war auch nicht nach § 86 Abs. 3 VwGO  verpflichtet, der Klägerin einen weiteren Hilfsantrag „in den Mund zu legen“, zumal dies den zuvor geäußerten Interessen der Klägerin nicht entsprach.