Entscheidungsgründe

Die Berufung der Beklagten, über die der Senat gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entscheiden konnte, bleibt ohne Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass die Klägerin wegen ihrer Teilnahme an dem Seminar „Einführung in das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz“ eine weitere Dienstbefreiung in Höhe von 16 Stunden beanspruchen kann.

I. Rechtsgrundlage für das geltend gemachte Zeitausgleichsbegehren ist § 39 Abs. 2 Sätze 3 und 4 NPersVG in der seit dem 1. Januar 2007 geltenden Fassung vom 22. Januar 2007 (Nds. GVBl. S. 11). Danach ist Personalratsmitgliedern, wenn diese durch die Erfüllung ihrer Aufgaben über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus beansprucht werden, Dienst- oder Arbeitsbefreiung in entsprechendem Umfang zu gewähren (§ 39 Abs. 2 Satz 3 NPersVG); § 39 Abs. 2 Satz 3 NPersVG gilt sinngemäß bei Teilzeitbeschäftigung oder bei sonstiger abweichender Regelung der Arbeitszeit (§ 39 Abs. 2 Satz 4 NPersVG). Dass die Klägerin als Mitglied des Personalrats infolge der Teilnahme an dem Seminar „Einführung in das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz“ im Umfang von 16 Stunden über ihre regelmäßige wöchentliche Arbeitszeit hinaus beansprucht worden ist, ist zwischen den Beteiligten unstreitig; streitig ist allein, ob diese Beanspruchung im Sinne des § 39 Abs. 2 Satz 3 NPersVG „durch die Erfüllung ihrer Aufgaben“ erfolgte. Diese Frage ist zu bejahen.

1. Die Vorschrift des § 39 Abs. 2 Satz 3 NPersVG knüpft erkennbar an die Regelungen des § 39 Abs. 2 Sätze 1 und 2 NPersVG an, wonach Mitglieder des Personalrats von ihrer dienstlichen Tätigkeit befreit sind, soweit dies zur ordnungsgemäßen Durchführung der personalvertretungsrechtlichen Aufgaben erforderlich ist (§ 39 Abs. 2 Satz 1 NPersVG), und wonach die Besoldung, das Arbeitsentgelt oder die sonstige Vergütung dadurch nicht gemindert werden (§ 39 Abs. 2 Satz 2 NPersVG). Dementsprechend ist der Begriff der „Aufgaben“ in § 39 Abs. 2 Satz 3 NPersVG mit dem der „personalvertretungsrechtlichen Aufgaben“ in § 39 Abs. 2 Satz 1 NPersVG identisch. Zu den „personalvertretungsrechtlichen Aufgaben“ in diesem Sinne gehören alle Aufgaben des Personalrats, wie sie sich aus den gesetzlichen Vorschriften des Niedersächsischen Personalvertretungsgesetzes, aber auch aus weiteren gesetzlichen Bestimmungen, etwa dem Neunten Buch Sozialgesetzbuch (SGB IX), ergeben (Bieler/Müller-Fritzsche, NPersVG, 16. Auflage 2013, § 37 Rn. 3; Fricke u. a., NPersVG, 5. Auflage 2010, § 39 Rn. 2). Umfasst sind also beispielsweise die Wahrnehmung von Mitbestimmungsrechten (§§ 64ff. NPersVG), der Kontakt mit den Beschäftigten, etwa in Form von Sprechstunden (§ 36 NPersVG), die Durchführung von Personalratssitzungen (§ 30 NPersVG) sowie deren Vor- und Nachbereitung oder die Zusammenarbeit mit der Jugend- und Auszubildendenvertretung (§ 59 Nr. 9 NPersVG).

Der Wortlaut des § 39 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Satz 1 NPersVG schließt es indes nicht aus, unter der „Erfüllung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben“ auch die Teilnahme an „erforderlichen Schulungen“ im Sinne des Personalvertretungsrechts zu verstehen (so auch LAG Nds., Urteil vom 13.12.2012, a. a. O., Rn. 56f.; Bieler/Müller-Fritzsche, a. a. O., § 40 Rn. 2; Fricke u. a., a. a .O., § 37 Rn. 8, § 39 Rn. 8; anderer Auffassung: Dembowski u. a., Das Personalvertretungsrecht in Niedersachsen, Stand: Mai 2014, § 39 Rn. 32). Eine „erforderliche Schulung“ in diesem Sinne liegt vor, wenn der Personalrat ohne die Schulung des zu entsendenden Mitglieds seine personalvertretungsrechtlichen Befugnisse nicht sachgerecht wahrnehmen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 16.11.1987 - BVerwG 6 PB 14.87 -, juris Rn. 3). Die Schulung muss also objektiv und subjektiv erforderlich sein, d. h. objektiv von ihrer Thematik her die Vermittlung von Kenntnissen zum Gegenstand haben, die ihrer Art nach für die Tätigkeit des betreffenden Personalrats benötigt werden, und subjektiv gerade für das zu entsendende Mitglied in dem Sinne notwendig sein, dass es für seinen möglichst sachgerechten Einsatz im Personalrat der Schulung in der betreffenden Materie bedarf, weil es damit noch nicht vertraut ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.6.1992 - BVerwG 6 P 29.90 -, juris Rn. 11 zu §§ 44 Abs. 1, 46 Abs. 6 BPersVG).

Grundkenntnisse des niedersächsischen Personalvertretungsrechts sind ihrer Art nach objektiv und subjektiv für jedes Personalratsmitglied erforderlich, weil diese Kenntnisse eine sachgerechte Ausübung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben überhaupt erst ermöglichen; unstreitig hatte die Klägerin als erstmals in den Personalrat gewähltes Mitglied diese Kenntnisse auch noch nicht erworben. Dass eine personalvertretungsrechtliche Grundschulung für jedes erstmalige Personalratsmitglied als erforderlich anzusehen ist (so BVerwG, Beschluss vom 27.4.1979 - BVerwG 6 P 45.78 -, juris Rn. 72f; Beschluss vom 26.2.2003 - BVerwG 6 P 9.02 -, juris Rn. 32; Nds. OVG, Beschluss vom 21.3.1990 - 18 L 21/89 -, juris Rn. 19; Beschluss vom 21.11.1994 - 18 L 2974/93 -, juris Rn. 14; Beschluss vom 11.1.2012 - 17 LP 2/10 -, juris Rn. 20; Bieler/Müller-Fritzsche, a. a. O., § 37 Rn. 29) und daher auch im Falle der Klägerin erforderlich war, wird von der Beklagten zwar nicht in Abrede genommen. Sie meint aber, dass Personalratsschulungen unabhängig vom Grad ihrer Erforderlichkeit bloß als propädeutische bzw. funktionsbegleitende Maßnahmen zu qualifizieren und daher tatbestandlich strikt von der Wahrnehmung der Personalratsaufgaben selbst abgegrenzt werden müssten. Dieser Auffassung vermag der Senat indes, ebenso wie das Verwaltungsgericht, nicht zu folgen. Denn das Grundwissen um die Aufgaben des Personalrats und die vom Gesetz geforderte Art und Weise der Aufgabendurchführung in der Dienststelle ist so eng mit der Durchführung der Aufgaben selbst verbunden, dass eine Trennung dieser Aspekte künstlich erschiene. Weil die Kenntnis über das „Was“ und das „Wie“ der Aufgaben des Personalrats nach dem Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz derart allernächste Vorbedingung der Aufgabendurchführung selbst ist, ist die Teilnahme an entsprechenden Schulungen zur „Erfüllung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben“ selbst zu rechnen (ebenso: LAG Nds., Urteil vom 13.12.2012, a. a. O., Rn. 70). Diese Sichtweise entspricht im Übrigen der Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts zur Vorschrift des § 37 BetrVG in der Fassung vom 11. Oktober 1952 (BGBl. I S. 681), welche - anders als die spätere Fassung vom 15. Januar 1972 (BGBl. I S. 13) - für die Teilnahme an (erforderlichen und geeigneten) Schulungs- und Bildungsmaßnahmen eine gesonderte Freistellungs- und Lohnfortzahlungsregelung nicht enthielt (vgl. BAG, Urteil vom 10.11.1954 - 1 AZR 19.53 -, juris Rn. 23).

2. Die Beklagte kann dieser Auslegung nicht mit Erfolg entgegenhalten, sie widerspreche dem Gesetzeszusammenhang, weil § 40 Satz 1 NPersVG für die Teilnahme von Personalratsmitgliedern an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen lediglich einen Urlaubsanspruch unter Fortzahlung der Bezüge vorsehe und diese Regelung abschließend sei. Denn nach dem eindeutigen Wortlaut des § 40 Satz 1 NPersVG -

„Mitgliedern des Personalrats ist für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen, die der Personalratsarbeit dienlich sind, auf Antrag der erforderliche Urlaub unter Fortzahlung der Bezüge zu gewähren, wenn dringende dienstliche Gründe nicht entgegenstehen“ -

erfasst diese Vorschrift nur der Personalratsarbeit dienliche Schulungen. Der Begriff der „dienlichen Schulung“ in diesem Sinne entspricht dem der „geeigneten Schulung“ im Sinne des § 37 Abs. 7 Satz 1 BetrVG und des § 46 Abs. 7 BPersVG (Fricke u. a., a. a. O., § 40 Rn. 1) und erfasst - in Abgrenzung zu den „erforderlichen Schulungen“ - solche Veranstaltungen, in denen nützliche und förderliche - aber eben keine notwendigen - Kenntnisse für die Personalratsarbeit vermittelt werden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.4.1979 - BVerwG 6 P 45.78 -, juris Rn. 69; Nds. OVG, Beschluss vom 18.1.1989 - 18 L 14/87 -, juris Rn. 23; Bieler/Müller-Fritzsche, a. a. O., § 40 Rn. 2; Fricke u.a., a. a. O., § 40 Rn. 1).

Dass § 40 Satz 1 NPersVG auch für „erforderliche Schulungen“ Geltung beanspruchte, lässt sich auch nicht der Regelung des § 37 Abs. 1 Satz 2 NPersVG entnehmen, in der es heißt:

„Kosten, die der Teilnehmerin oder dem Teilnehmer an den in § 40 genannten Veranstaltungen entstehen, sind erstattungsfähig, soweit diese Kenntnisse vermitteln, die für die Tätigkeit im Personalrat erforderlich sind.“

Unstreitig betrifft § 40 Satz 1 NPersVG seinem ausdrücklichen Wortlaut nach Schulungs- und Bildungsmaßnahmen, die der Personalratsarbeit dienlich sind. Wäre der in § 37 Abs. 1 Satz 2 NPersVG enthaltene Begriff der „in § 40 genannten Veranstaltungen“ als ein Verweis auf „dienliche Personalratsschulungen“ zu lesen, so ließe sich § 37 Abs. 1 Satz 2 NPersVG kein sinnvoller Regelungsgehalt entnehmen, weil dann normiert wäre, dass Kosten für „dienliche Personalratsschulungen“ erstattungsfähig sind, soweit es sich um „erforderliche Personalratsschulungen“ handelt. Dass der Gesetzgeber einen derartigen Regelungsgehalt nicht gewollt haben kann, liegt auf der Hand. Gleichwohl kann aus der Zusammenschau zwischen § 37 Abs. 1 Satz 2 und §  40 Satz 1 NPersVG nicht geschlossen werden, dass der Gesetzgeber in § 40 Satz 1 NPersVG auch „erforderliche Schulungen“ normiert hat. Denn einer solchen Lesart ist entgegenzuhalten, dass § 37 Abs. 1 Satz 2 NPersVG nicht von den „in § 40 geregelten Veranstaltungen“, sondern von den „in § 40 genannten Veranstaltungen“ spricht. Damit ist der Verweis in § 37 Abs. 1 Satz 2 NPersVG allein auf den in § 40 Satz 1 NPersVG enthaltenen Oberbegriff der „Schulungs- und Bildungsveranstaltungen“ bezogen (hiervon ausgehend auch Bieler/Müller-Fritzsche u. a., a. a. O., § 37 Rn. 18ff.; Fricke u. a., a. a. O., § 37 Rn. 5ff.).

Die Beklagte kann sich für ihre Auslegung des § 40 Satz 1 NPersVG als abschließende Regelung für die Berücksichtigung von Abwesenheitszeiten im Zusammenhang mit Schulungs- und Bildungsmaßnahmen auch nicht mit Erfolg darauf berufen, dass sich die Anwendbarkeit des § 40 Satz 1 NPersVG auf die nach ihren Voraussetzungen engeren „erforderlichen Personalratsschulungen“ bereits aus dem argumentum a maiore ad minus ergebe. Denn gegen die Argumentation, dass das Personalratsmitglied dann, wenn es für eine „dienliche Schulung“ einen Urlaubsanspruch erhalte, dies erst Recht für die Teilnahme an einer „erforderlichen Schulung“ gelten müsse, spricht schon der Untersagungsvorbehalt in § 40 Satz 1, letzter Halbsatz NPersVG, wonach das Personalratsmitglied für die Teilnahme an „dienlichen Schulungen“ nur Urlaub unter Fortzahlung der Bezüge erhält, wenn dringende dienstliche Gründe nicht entgegenstehen (LAG Nds., Urteil vom 13.12.2012, a. a. O., Rn. 68). Angesichts der besonderen Bedeutung der „erforderlichen Schulungen“ für die Personalratsarbeit ist der Untersagungsvorbehalt auf sie nicht übertragbar. Dasselbe gilt im Hinblick auf das in § 40 Satz 1 NPersVG formulierte Antragserfordernis.

Soweit die Beklagte dem entgegenhält, § 40 Satz 1 NPersVG sei dahingehend teleologisch zu reduzieren, dass bei „erforderlichen Schulungen“ weder das Antragserfordernis noch der Untersagungsvorbehalt Anwendung fänden, ist diese Argumentation auf der Basis der Rechtsauffassung, dass die Rechtsfolgen des § 40 Satz 1 NPersVG - Urlaubsgewährung unter Fortzahlung der Bezüge - für die Teilnahme an allen Personalratsschulungen abschließend seien, zwar konsequent; zur Begründung dieser Rechtsansicht trägt sie indes nichts Substantielles bei. Denn einer derartigen teleologischen Reduktion bedürfte es nur, wenn das Gesetz die Frage, was während der Teilnahme an einer „erforderlichen Personalratsschulung“ mit der bestehenden Dienstleistungspflicht sowie den zu zahlenden Bezügen geschieht, offen ließe, was aber - wenn man insoweit § 39 Abs. 2 NPersVG für einschlägig erachtet - gerade nicht der Fall ist.

3. Dem Verwaltungsgericht ist auch darin beizupflichten, dass die Beklagte ihre Rechtsposition nicht mit Erfolg auf § 37 Abs. 6 BetrVG in der vom 19. Januar 1972 bis zum 27. Juli 2001 geltenden Fassung sowie auf § 46 Abs. 6 BPersVG - bzw. auf die hierzu ergangene Rechtsprechung - stützen kann, weil die genannten Regelungen mit den streitgegenständlichen Regelungen nicht vergleichbar sind.

a) Das Betriebsverfassungsgesetz sah in seiner Fassung vom 11. Oktober 1952 (BGBl. I S. 681) keine eigenständigen Bestimmungen für „erforderliche“ und „geeignete Personalratsschulungen“ vor, sondern normierte in § 37 Abs. 2 BetrVG₁₉₅₂, dass die Versäumnis von Arbeitszeit, die nach Umfang und Art des Betriebs zur ordnungsgemäßen Durchführung der Aufgaben des Betriebsrats erforderlich war, den Arbeitgeber nicht zur Minderung des Arbeitsentgelts berechtigte. In Anwendung dieser Bestimmung hat das Bundesarbeitsgericht einen Anspruch auf Lohnfortzahlung eines Betriebsratsmitglieds insoweit bejaht, als dieses Mitglied an einer „erforderlichen Betriebsratsschulung“ teilgenommen hatte, und zur Begründung ausgeführt, dass zur ordnungsgemäßen Durchführung der Aufgaben des Betriebsrats auch die Kenntnis des „Was“ und „Wie“ der Aufgaben nach dem Betriebsverfassungsgesetz gehöre, weil diese Kenntnis als allernächste Vorbedingung der Aufgabenerfüllung so eng mit dieser verbunden sei, dass eine Trennung dieser Momente durchaus lebensfremd wäre (BAG, Urteil vom 10.11.1954, a. a. O., Rn. 23).

Demgegenüber war § 37 BetrVG in der Fassung vom 15. Januar 1972 (BGBl. I S. 13), ohne wesentliche Änderungen in Kraft bis zum 27. Juli 2001, vollständig anders aufgebaut. In § 37 Abs. 2 BetrVG₁₉₇₂ war geregelt, dass Mitglieder des Betriebsrats von ihrer beruflichen Tätigkeit ohne Minderung des Arbeitsentgelts zu befreien waren, wenn und soweit es nach Umfang und Art des Betriebs zur ordnungsgemäßen Durchführung ihrer Aufgaben erforderlich war. Die Vorschrift des § 37 Abs. 3 Satz 1 BetrVG₁₉₇₂ bestimmte, dass zum Ausgleich für Betriebsratstätigkeit, die aus betriebsbedingten Gründen außerhalb der Arbeitszeit durchzuführen war, das Betriebsratsmitglied Anspruch auf entsprechende Arbeitsbefreiung unter Fortzahlung des Arbeitsentgelts hatte; war die Arbeitsbefreiung aus zeitlichen Gründen vor Ablauf eines Monats nicht möglich, so war die aufgewendete Zeit wie Mehrarbeit zu vergüten (§ 37 Abs. 3 Satz 2 BetrVG₁₉₇₂). Nach § 37 Abs. 6 Satz 1 BetrVG₁₉₇₂ galt Absatz 2 entsprechend für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen, soweit diese Kenntnisse vermittelten, die für die Arbeit des Betriebsrats erforderlich waren. Und nach § 37 Abs. 7 Satz 1 BetrVG₁₉₇₂ hatte unbeschadet der Vorschrift des Absatzes 6 jedes Mitglied des Betriebsrats während seiner regelmäßigen Amtszeit Anspruch auf bezahlte Freistellung für insgesamt drei Wochen zur Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen, die von der zuständigen obersten Arbeitsbehörde des Landes nach Beratung mit den Spitzenorganisationen der Gewerkschaften und der Arbeitgeberverbände als geeignet anerkannt waren.

Für den Geltungsbereich dieses Regelwerks entsprach es der ständigen Rechtsprechung des Bundesarbeitsgerichts, dass die Teilnahme an „erforderlichen Schulungs- und Bildungsveranstaltungen“ keine Betriebsratstätigkeit sei und deshalb ein Freizeitausgleich für Schulungen, die außerhalb der Arbeitszeit stattgefunden hatten, gemäß § 37 Abs. 3 BetrVG₁₉₇₂ nicht in Betracht komme. Dies wurde im Wesentlichen damit begründet, dass für die Zeit der Teilnahme an „erforderlichen Schulungs- und Bildungsveranstaltungen“ die Bestimmung des § 37 Abs. 3 BetrVG₁₉₇₂ schon deshalb nicht gelten könne, weil § 37 Abs. 6 BetrVG₁₉₇₂ nur auf den Absatz 2 des § 37 BetrVG₁₉₇₂, nicht aber auch auf dessen Absatz 3 verweise (BAG, Urteil vom 18.9.1973 - 1 AZR 102.73 -, juris Rn. 18; Urteil vom 19.7.1977 - 1 AZR 302.74 -, juris Rn. 16; Urteil vom 27.6.1990 - 7 AZR 292/89 -, juris Rn. 26; ebenso etwa Dietz/Richardi, BetrVG, 6. Auflage 1981, § 37 Rn. 111f.; anderer Auffassung, d. h. einen Anspruch nach § 37 Abs. 3 BetrVG₁₉₇₂ für die Teilnahme an „erforderlichen Schulungen“ bejahend: Däubler u. a. [Hrsg.], BetrVG, 3. Auflage 1992, § 37 Rn. 15, 106). Damit habe der Gesetzgeber deutlich zum Ausdruck gebracht, dass die in § 37 Absatz 6 BetrVG₁₉₇₂ geregelte Teilnahme von Betriebsratsmitgliedern an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen hinsichtlich der Entgeltfrage ihre Begrenzung in dem in § 37 Abs. 2 BetrVG₁₉₇₂ aufgezeigten Umfang erhalte. Da die Bezugnahme auf § 37 Absatz 3 BetrVG₁₉₇₂ nicht erfolgt sei, hätten Betriebsratsmitglieder bei Teilnahme an erforderlichen Schulungen nach § 37 Abs. 6 BetrVG₁₉₇₂ gemäß § 37 Abs. 2 dieser Vorschrift nur Anspruch auf das Arbeitsentgelt, das sie erhalten hätten, wenn sie im Betrieb verblieben wären (Lohnausfallprinzip).

Entgegen der Auffassung der Beklagten lässt sich indes aus dieser Rechtsprechung für den Streitfall nichts ableiten. Denn die Position des Bundesarbeitsgerichts zur Nichtanwendbarkeit des § 37 Abs. 3 BetrVG₁₉₇₂ auf „erforderliche Betriebsratsschulungen“ lag im Wesentlichen in der eindeutigen gesetzgeberischen Entscheidung begründet, die Rechtsfolgen der Teilnahme an einer solchen Schulung im Hinblick auf Arbeitsbefreiung und Entgeltfortzahlung in § 37 Abs. 6 BetrVG₁₉₇₂ gesondert zu regeln und dabei die allgemeine Regelung des § 37 Abs. 3 BetrVG₁₉₇₂ nicht in Bezug zu nehmen. Eine solche eigenständige Regelung unter ausdrücklicher „Ausklammerung“ der allgemeinen Vorschrift des § 39 Abs. 2 NPersVG ist im Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz hingegen gerade nicht enthalten. Sie besteht im Übrigen auch für den Geltungsbereich des Betriebsverfassungsgesetzes nicht mehr, weil durch Art. 1 Nr. 29 b) aa) des Gesetzes zur Reform des Betriebsverfassungsgesetzes vom 23. Juli 2001 (BGBl. I S. 1852) die Vorschrift des § 37 Abs. 6 Satz 1 BetrVG dahingehend geändert worden ist, dass für erforderliche Schulungen nicht nur die Rechtsfolgen des § 37 Abs. 2 BetrVG, sondern auch die des Absatzes 3 dieser Vorschrift in Bezug genommen werden.

b) Auch in § 46 Abs. 6 BPersVG sind die Rechtsfolgen der Teilnahme an „erforderlichen Personalratsschulungen“ im Hinblick auf Dienstbefreiung und Bezügefortzahlung gesondert geregelt. Dort heißt es wörtlich:

„Die Mitglieder des Personalrates sind unter Fortzahlung der Bezüge für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen vom Dienst freizustellen, soweit diese Kenntnisse vermitteln, die für die Tätigkeit im Personalrat erforderlich sind.“

Außerdem findet sich auch in § 46 BPersVG eine mit der Vorschrift des § 39 Abs. 2 Satz 3 NPersVG nahezu wortgleiche Regelung - nämlich die Bestimmung des § 46 Abs. 2 Satz 2 BPersVG -, welche wie folgt lautet:

„Werden Personalratsmitglieder durch die Erfüllung ihrer Aufgaben über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus beansprucht, so ist ihnen Dienstbefreiung in entsprechendem Umfang zu gewähren.“

Beide Regelungen bestehen unverändert seit Inkrafttreten des Bundespersonalvertretungsgesetzes vom 15. März 1974 (BGBl. I S. 693) mit Wirkung vom 1. April 1974 und entsprechen inhaltlich den Regelungen in § 37 Abs. 6 und Abs. 3 BetrVG₁₉₇₂. Dementsprechend hat auch das Bundesverwaltungsgericht entschieden, dass die Teilnahme an „erforderlichen Schulungs- und Bildungsveranstaltungen“ nach § 46 Abs. 6 BPersVG nicht zur erforderlichen Tätigkeit des Personalrats selbst gehöre, weil § 46 Abs. 6 BPersVG nicht auf die allgemeine Befreiung von der beruflichen Tätigkeit für die Erfüllung vertretungsrechtlicher Aufgaben in § 46 Abs. 2 BPersVG verweise (BVerwG, Beschluss vom 27.4.1979 - BVerwG 6 P 45.78 -, juris Rn. 50; Beschluss vom 27.4.1979 - BVerwG 6 P 17.78 -, juris Rn. 39; ebenso Altvater u. a., BPersVG, 8. Auflage 2013, § 37 Rn. 116). Und auch in einer weiteren Entscheidung, der das Begehren eines Personalratsmitglieds auf weitere Dienstbefreiung gemäß § 46 Abs. 2 Satz 2 BPersVG wegen der Teilnahme an einer „geeigneten Schulung“ im Sinne des § 46 Abs. 7 BPersVG zugrunde lag, hat das Bundesverwaltungsgericht festgestellt, dass § 46 Abs. 2 Satz 2 BPersVG schon nach seiner systematischen Stellung im Gesetz auf die Teilnahme an „geeigneten Schulungen“ im Sinne des § 47 Abs. 7 BPersVG keine Anwendung finde, weil die Freistellung hierzu in der letztgenannten Bestimmung eigenständig und abschließend geregelt sei; insbesondere fehle es insoweit an einem Verweis auf § 46 Abs. 2 BPersVG (BVerwG, Urteil vom 23.10.1980 - BVerwG 2 C 43.78 -, juris Rn. 20). Angesichts des Umstands, dass es im Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz an einer eigenständigen Freistellungsregelung für „erforderliche Personalratsschulungen“ entsprechend § 46 Abs. 6 BPersVG fehlt, scheidet daher auch eine Anwendung der o. g. bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung auf den Streitfall aus.

4. Die Rechtsauffassung der Beklagten findet schließlich auch in der Gesetzgebungsgeschichte keine Stütze.

a) Das Personalvertretungsgesetz für das Land Niedersachsen vom 4. März 1961 - Nds. PersVG - (Nds. GVBl. S. 79) ist am 1. April 1961 in Kraft getreten. Die Bestimmung des § 50 Nds. PersVG₁₉₆₁ entsprach weitgehend der Vorschrift des § 37 BetrVG₁₉₅₂, d. h. in Absatz 1 war geregelt, dass die Mitglieder des Personalrats ihr Ehrenamt unentgeltlich ausüben, Absatz 2 bestimmte, dass, wenn zur ordnungsgemäßen Durchführung der Aufgaben des Personalrats die Versäumnis von Arbeitszeit erforderlich war, die Dienstbezüge, das Arbeitsentgelt oder sonstige Vergütungen nicht gemindert waren, und nach § 50 Absatz 3 Satz 1 Nds. PersVG₁₉₆₁ waren (allerdings nur) die Vorstandsmitglieder des Personalrats von ihrer dienstlichen Tätigkeit freizustellen, soweit es nach Umfang und Art der Dienststelle zur ordnungsgemäßen Durchführung der Aufgaben des Personalrats erforderlich war. Die Pflicht der Dienststelle zur Kostentragung war in § 52 Nds. PersVG₁₉₆₁ geregelt, nach dessen Absatz 1 die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats oder eines seiner Mitglieder oder des Wahlvorstands entstehenden Kosten trug, soweit sie zur ordnungsgemäßen Wahrnehmung der Tätigkeit erforderlich waren. Eigenständige Regelungen zu den Rechtsfolgen der Teilnahme an „erforderlichen“ und/oder „dienlichen Personalratsschulungen“ - also zur Frage der Dienstbefreiung, der Bezügefortzahlung und der Kostentragung - existierten nicht. Dies lässt nur den Schluss zu, dass die Rechtsfolgen im Zusammenhang mit der Teilnahme eines Personalratsmitglieds an „erforderlichen Personalratsschulungen“ anhand der allgemeinen Regelungen der §§ 50 Abs. 2, 52 Abs. 1 Nds. PersVG₁₉₆₁ bestimmt worden sind.

b) Durch Art. 1 des Vierten Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen vom 20. März 1972 (Nds. GVBl. S. 145) wurde dem Absatz 2 des § 50 Nds. PersVG (Lohnausfallprinzip) der folgende Satz 2 angefügt, der im Wesentlichen der heutigen Vorschrift des § 39 Abs. 2 Satz 3 NPersVG entspricht:

„Soweit Personalratsmitglieder Geschäfte des Personalrats außerhalb der Arbeitszeit erledigen müssen, haben sie Anspruch darauf, dass ihnen dem erforderlichen Zeitaufwand entsprechend Urlaub unter Fortzahlung der Bezüge gewährt wird.“

Außerdem wurde als Satz 3 eine Bestimmung aufgenommen, die mit der heutigen Regelung des § 40 Satz 1 NPersVG weitgehend übereinstimmt, allerdings mit dem Unterschied, dass Personalratsmitgliedern für die Teilnahme an Schulungs- und Bildungsveranstaltungen, die der Personalratsarbeit dienlich waren, auf Antrag der erforderliche Urlaub unter Fortzahlung der Bezüge zu gewähren war, wenn (lediglich) dienstliche Gründe nicht entgegenstanden. Diese Änderungen sollten nach der Begründung des Regierungsentwurfs der Erleichterung der Arbeit der Personalräte und einer Verbesserung ihrer rechtlichen Stellung gegenüber der Dienststelle dienen (LT-Drs. 7/559, S. 24). Außerdem wurde die Pflicht der Dienststelle zur Kostentragung in § 52 Abs. 1 Nds. PersVG₁₉₇₂ nunmehr wie folgt geregelt:

„Die notwendigen Kosten, die durch die Tätigkeit des Personalrats oder eines seiner Mitglieder entstehen, trägt die Dienststelle.“

Eigenständige Bestimmungen zu den Rechtsfolgen der Teilnahme an „erforderlichen Personalratsschulungen“ beinhaltete das Gesetz somit weiterhin nicht. Gerade die Betonung der Verbesserung der Stellung des Personalrats durch Aufnahme (auch) des § 50 Abs. 2 Satz 3 Nds. PersVG₁₉₇₂ in das Gesetz verdeutlicht aber, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, (über die allgemeinen Regelungen) zuvor nur die Rechtsfolgen der Teilnahme an „erforderlichen Personalratsschulungen“ geregelt zu haben. Dementsprechend fehlt für die Auffassung, die neu aufgenommene Vorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 3 Nds. PersVG für „dienliche Personalratsschulungen“ erfasse auch „erforderliche Personalratsschulungen“, in der Gesetzgebungsgeschichte zu Art. 1 des Vierten Gesetzes zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes des Landes Niedersachsen vom 20. März 1972 jeder Anhaltspunkt.

c) Durch Gesetz vom 2. März 1994 (Nds. GVBl. S. 95) wurde das bis dato geltende Personalvertretungsgesetz durch ein neu konzipiertes Gesetz ersetzt, welches die zuvor in § 50 normierten Tatbestände in § 39 Nds. PersVG₁₉₉₄ regelte und durch welches § 39 NPersVG seine heute geltende Fassung erhielt (seit dem Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen und anderer Gesetze vom 12. November 1997 [Nds. GVBl. S. 464] trägt das Gesetz den Titel „Niedersächsisches Personalvertretungsgesetz - NPersVG -). Durch § 39 Abs. 2 Satz 1 Nds. PersVG₁₉₉₄ -

„Mitglieder des Personalrats sind von ihrer dienstlichen Tätigkeit befreit, soweit es zur ordnungsgemäßen Durchführung der personalvertretungsrechtlichen Aufgaben erforderlich ist“

 - wurde klargestellt, dass Personalratsmitglieder kraft Gesetzes von ihrer dienstlichen Tätigkeit befreit sind, sofern dies zur ordnungsgemäßen Aufgabenwahrnehmung erforderlich ist (LT-Drs. 12/4370, S. 122). § 39 Abs. 2 Satz 2 Nds. PersVG₁₉₉₄ entsprach der bisherigen Regelung des § 50 Abs. 2 Satz 1 Nds. PersVG₁₉₇₂; die Vorschrift des § 39 Abs. 2 Satz 3 Nds. PersVG₁₉₉₄ war mit der durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen vom 20. März 1972 neu eingefügten Bestimmung des § 50 Abs. 2 Satz 3 Nds. PersVG₁₉₇₂ identisch. Neu aufgenommen wurde der heutige Satz 4 des Absatzes 2, wonach die Regelungen des Satzes 3 auch für Teilzeitbeschäftigte gelten.

Die durch das Vierte Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen vom 20. März 1972 neu eingefügte Vorschrift über „dienliche Personalratsschulungen“ (§ 50 Abs. 2 Satz 3 Nds. PersVG₁₉₇₂) wurde nunmehr in einer gesonderten Bestimmung - § 40 Nds. PersVG₁₉₉₄ - geregelt. Der dortige Satz 1 entsprach im Wesentlichen der Vorgängervorschrift des § 50 Abs. 2 Satz 3 Nds. Pers-VG₁₉₇₂, wobei die Urlaubsgewährung nunmehr nur bei einem Entgegenstehen dringender dienstlicher Gründe abgelehnt werden konnte, um die Fortbildungsmöglichkeiten für Personalratsmitglieder zu verbessern (LT-Drs. 12/4370, S. 126); § 40 Satz 2 Nds. PersVG₁₉₉₄ regelte erstmals die Teilnahmemöglichkeit von Ersatzmitgliedern.

Dass der Gesetzgeber nunmehr der Auffassung gewesen wäre, die Regelung des § 40 Nds. PersVG erfasse auch „erforderliche Personalratsschulungen“, findet in den Gesetzesmaterialien keine Stütze. Der Umstand, dass die kommunalen Spitzenverbände im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zu § 40 Nds. PersVG die Forderung erhoben hatten, nur solche Schulungs- und Bildungsmaßnahmen anzuerkennen, die für die Personalratsarbeit notwendig sind (LT-Drs. 12/4370, S. 126), besagt nur, dass es Bestrebungen gab, die mit dem Vierten Gesetz zur Änderung des Personalvertretungsgesetzes für das Land Niedersachsen vom 20. März 1972 eingefügte Neuregelung für „dienliche Personalratsschulungen“ wieder rückgängig zu machen. Dem ist der Gesetzgeber nicht gefolgt, weil die Fortbildungsmöglichkeit der Personalratsmitglieder gegenüber dem bisherigen Recht nicht verschlechtert werden sollte (LT-Drs. 12/4370, S. 126); für die Frage, ob der Gesetzgeber die Rechtsfolgen des § 40 Satz 1 Nds. Pers VG₁₉₉₄ auch auf den Bereich der „erforderlichen Personalratsschulungen“ erstrecken wollte, gibt dieser Aspekt hingegen nichts her. Dasselbe gilt im Hinblick auf die im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zu § 40 Satz 2 Nds. PersVG₁₉₉₄ erhobene Forderung des Sparkassen- und Giroverbandes nach einer Beschränkung „für Ersatzmitglieder auf eine einwöchige Grundschulung“. Zwar ist - wie ausgeführt - eine personalvertretungsrechtliche Grundschulung nach allgemeiner Ansicht für jedes erstmalige Personalratsmitglied erforderlich. Von einer personalvertretungsrechtlichen Grundschulung ist in der genannten Passage jedoch gerade keine Rede, so dass auch ihr mit hinreichender Sicherheit entnommen werden kann, dass der Gesetzgeber in § 40 Satz 1 die Rechtfolgen der Teilnahme an „dienlichen“ und „erforderlichen Personalratsschulungen“ im Hinblick auf Arbeitszeitbefreiung und Bezügefortzahlung abschließend zu regeln beabsichtigte.

Soweit der Gesetzgeber mit § 37 Abs. 1 Satz 2 Nds. PersVG₁₉₉₄ erstmals einen gesonderten Kostentatbestand für die Teilnahme an erforderlichen Schulungen in das Gesetz aufgenommen hat, diente dies ausweislich der Gesetzesbegründung der „gesetzlichen Klarstellung, weil nach der Rechtsprechung die Teilnahme des Personalratsmitglieds an der Schulungs- und Bildungsveranstaltung selbst nicht Personalratstätigkeit ist, sondern lediglich der Entsendungsbeschluss des Personalrats“ (LT-Drs. 12/4370, S. 120). Damit wird ersichtlich Bezug genommen auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahr 1979, wonach die für § 44 Abs. 1 BPersVG erforderliche „Tätigkeit des Personalrats“ - nach § 44 Abs. 1 BPersVG trägt die Dienststelle die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten - nicht in der Teilnahme an der Schulungs- und Bildungsmaßnahme selbst zu sehen sei, weil § 46 Abs. 6 BPersVG nicht auf § 46 Abs. 2 BPersVG verweise, sondern in dem in § 46 Abs. 6 BPersVG zwar nicht ausdrücklich vorgesehenen, aber gleichwohl vorausgesetzten Entsendebeschluss des Personalrats (BVerwG, Beschluss vom 27.4.1979 - BVerwG 6 P 45.78 -, juris Rn. 51ff.). Dem folgend sind auch das Oberverwaltungsgericht Lüneburg sowie das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht in ihrer Rechtsprechung zu § 52 Abs. 1 NPersVG₁₉₇₂ davon ausgegangen, dass die kostenverursachende Tätigkeit nicht in der Teilnahme des Personalratsmitglieds an der Schulungsveranstaltung, sondern in dem Entsendungsbeschluss liegt (OVG Lüneburg, Beschluss vom 21.3.1990 - 18 L 21.89 -, juris Rn. 18; Nds. OVG, Beschluss vom 4.11.1992 - 18 L 8479/91 -, juris Rn. 31). Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist indes zu einer Vorschrift ergangen, welche für die Teilnahme an „erforderlichen Schulungs- und Bildungsveranstaltungen“ eine eigenständige Zeitausgleichs- und Bezügefortzahlungsregelung enthält, an der es im Personalvertretungsgesetz für das Land Niedersachsen gerade fehlte. Außerdem hätte es unter Berücksichtigung der bundesverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung einer eigenständigen Kostenregelung für die Teilnahme an „erforderlichen Schulungen“ gerade nicht bedurft, weil insoweit die allgemeine Kostenregelung ausreichend gewesen wäre. Vor diesem Hintergrund lässt sich den Gesetzesmaterialien zu § 37 Abs. 1 Satz 2 Nds. PersVG₁₉₉₄ jedenfalls nicht eindeutig entnehmen, dass der Gesetzgeber die Rechtsfolgen des § 40 Satz 1 Nds. PersVG₁₉₉₄ auch im Hinblick auf die Teilnahme an „erforderlichen Personalratsschulungen“ für einschlägig hielt.

6. Der Beklagten ist zwar zuzugeben, dass es, wenn die Teilnahme an „erforderlichen Schulungen“ im Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz dem Begriff der Personalratstätigkeit selbst unterfällt, der gesonderten Kostenregelung des § 37 Abs. 1 Satz 2 NPersVG nicht bedurft hätte, weil insoweit die allgemeine Regelung des § 37 Abs. 1 Satz 1 NPersVG griffe. Dies gilt jedoch - wie gerade der Vergleich mit dem Bundespersonalvertretungsrecht zeigt - auch im Falle der Gegenposition, denn nach der bereits zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich bei einem entsprechenden Entsendebeschluss des Personalrats eine Kostenerstattungspflicht des Dienstherrn für die Teilnahme eines Personalratsmitglieds an „erforderlichen Schulungen“ im Sinne von § 46 Abs. 6 BPersVG aus der allgemeinen Kostenregelung des § 44 Abs. 1 BPersVG (BVerwG, Beschluss vom 27.4.1979 - BVerwG 6 P 45.78 -, juris Rn. 50ff.).

Letztlich ist das Niedersächsische Personalvertretungsgesetz im Hinblick auf den Komplex „Teilnahme an erforderlichen Personalratsschulungen“ im Vergleich zu den Regelungen in § 46 BPersVG oder anderen Landesgesetzen (vgl. etwa § 47 Landespersonalvertretungsgesetz Baden-Württemberg, § 41 Landespersonalvertretungsgesetz Rheinland-Pfalz oder § 39 Personalvertretungsgesetz für das Land Mecklenburg-Vorpommern) nur unvollständig normiert (zur ebenfalls nicht geregelten Frage, ob eine Kostenerstattungspflicht auch für Grundschulungen von Ersatzmitgliedern des Personalrats besteht, Nds. OVG, Beschluss vom 9.4.2008 - 18 LP 2.07 -, juris). Wenn es aber an entsprechenden Sonderregelungen fehlt, muss auf die allgemeinen Grundsätze zurückgegriffen werden, was zur Folge hat, dass die Teilnehmer an „erforderlichen Personalratsschulungen“ gemäß § 39 Abs. 2 Satz 1 NPersVG kraft Gesetzes von ihrer dienstlichen Tätigkeit befreit sind (so auch LAG Nds., Urteil vom 13.12.2012, a. a. O., Rn. 69) und auch im Übrigen die Rechtsfolgen des § 39 Abs. 2 NPersVG gelten.

7. Nach alledem bleibt festzuhalten, dass es im Niedersächsischen Personalvertretungsgesetz für die Teilnahme an „erforderlichen Personalratsschulungen“ an einer Bestimmung fehlt, welche - wie § 37 Abs. 6 BetrVerfG oder § 46 Abs. 6 BPersVG - Art und Umfang der Arbeitszeitbefreiung eigenständig regelt und aus der sich ableiten ließe, dass insoweit eine Anwendung der allgemeinen Grundsätze des § 39 Abs. 2 NPersVG nicht in Betracht kommt. Die Vorschrift des § 40 Satz 1 NPersVG betrifft nur „dienliche Personalratsschulungen“, während § 37 Abs. 1 Satz 2 NPersVG eine Sonderregelung für die Kostenerstattung im Zusammenhang mit der Teilnahme an erforderlichen Schulungen beinhaltet. Da der Wortlaut des § 39 Abs. 2 Satz 1 NPersVG es nicht ausschließt, zur „ordnungsgemäßen Durchführung personalvertretungsrechtlicher Aufgaben“ auch die Teilnahme an einer „erforderlichen Schulung“ zu rechnen und sich aus der Gesetzgebungsgeschichte ein eindeutiger Wille des Gesetzgebers, eine solche Auslegung nicht vorzunehmen, nicht ergibt, greift im Streitfall die Vorschrift des § 39 Abs. 2 Satz 3 in Verbindung mit Satz 4 NPersVG ein mit der Folge, dass die Beklagte das Begehren der Klägerin auf weitergehende Dienstbefreiung zu Unrecht abgelehnt hat.

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 10 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO, § 127 des Beamtenrechtsrahmengesetzes (BRRG) liegen nicht vor. Hier käme allein eine Revisionszulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) in Betracht. Dass eine Entscheidung im Revisionsverfahren indes dazu dienen könnte, die Rechtseinheit in ihrem Bestand zu erhalten oder die Weiterentwicklung des Rechts zu fördern (Kraft, in: Eyermann, VwGO, 14. Auflage 2014, § 132 Rn. 14), ist angesichts dessen, dass hier spezifische niedersächsische Regelungen in Frage stehen, welche sich von den weitaus detaillierteren eigenständigen Regelungen der Rechtsfolgen im Hinblick auf die Teilnahme von Personalratsmitgliedern an (erforderlichen) Schulungs- und Bildungsveranstaltungen der Länder und des Bundes maßgeblich unterscheiden, nicht ersichtlich.