Entscheidungsgründe

Mit Einverständnis der Beteiligten ergeht eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch die Berichterstatterin (vgl. §§ 125 Abs. 1, 87 a Abs. 3 in Verbindung mit Abs. 2, 101 Abs. 2 VwGO).

Die Berufung des Klägers hat Erfolg.

I. Die Klage ist zulässig, insbesondere ist der Kläger klagebefugt.

Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, ist die Klage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein (§ 42 Abs. 2 VwGO). Voraussetzung ist demnach die Geltendmachung einer (zumindest) möglichen Verletzung eigener Rechte, also nicht lediglich ideeller, wirtschaftlicher und ähnlicher Interessen des Klägers durch die Ablehnung des begehrten Verwaltungsaktes. Die Frage, ob die behauptete Verletzung eigener Rechte tatsächlich vorliegt, gehört dagegen erst zur Begründetheitsprüfung.

Die Klagebefugnis im Sinne von § 42 Abs. 2 VwGO ist gegeben, wenn eine Verletzung der Rechte des Klägers durch den angefochtenen Verwaltungsakt oder durch die Ablehnung oder Unterlassung des begehrten Verwaltungsaktes jedenfalls nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder denkbaren Betrachtungsweise unmöglich erscheint, d. h., wenn nicht offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise die vom Kläger behaupteten Rechte nicht bestehen oder ihm nicht zustehen können. Die bloße verbale Behauptung der rechtlichen Betroffenheit genügt nicht (Kopp/Schenke, VwGO, 25. Auflage 2019, § 42 Rn. 65). Erforderlich ist, dass für die rechtliche Beurteilung des geltend gemachten Anspruchs die Anwendung von Rechtssätzen des öffentlichen Rechts, unter Umständen auch des Verfassungsrechts, insbesondere der Grundrechte, in Betracht kommt, die zumindest auch dem Schutz der Interessen von Personen in der rechtlichen Situation, in der sich der Kläger befindet, zu dienen bestimmt sind (Kopp/Schenke, a. a. O., § 42 Rn. 71; Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42 Rn. 388 ff.).

Das Verwaltungsgericht hat zunächst zutreffend festgestellt, die Regelung in § 11 BPolBG vermittele dem Kläger kein subjektiv-öffentliches Recht auf Festsetzung eines pauschalierten Freizeitausgleichs.

Nach § 11 Satz 1 BPolBG wird bei Einsätzen und bei Übungen von Verbänden, Einheiten oder Teileinheiten der Bundespolizei von einer Dauer von mehr als einem Tag anstelle einer Dienstbefreiung nach den §§ 87 und 88 des Bundesbeamtengesetzes (BBG) ein einheitlicher Freizeitausgleich festgesetzt, der die Dauer des Einsatzes oder der Übung und die damit verbundene dienstliche Beanspruchung angemessen berücksichtigen muss. Die Entscheidung trifft der C. oder die von ihm bestimmte Dienststelle (§ 11 Satz 2 BPolBG). Der Freizeitausgleich soll gewährt werden, sobald die dienstlichen Verhältnisse es zulassen, möglichst innerhalb von drei Monaten (§ 11 Satz 3 BPolBG).

§ 11 BPolBG dient hinsichtlich der Frage, ob ein einheitlicher Freizeitausgleich festgesetzt wird, allein öffentlichen Interessen. Das folgt sowohl aus dem Wortlaut als auch der Historie und dem sich daraus ergebenden Sinn und Zweck der Norm.

Aus dem Wortlaut der Norm („anstelle“ einer Dienstbefreiung nach § 88 BBG) folgt, dass dem Dienstherrn im Fall von mehr als eintägigen Einsätzen und Übungen lediglich eine weitere Berechnungsart des festzusetzenden Freizeitausgleichs ermöglicht werden soll, indem dieser neben der spitzen Abrechnung die Pauschalierung des Freizeitausgleichs wählen kann (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.11.2018 - BVerwG 2 B 29.18 -, juris Rn. 11; OVG NRW, Urteil vom 13.2.2020 - 1 A 1671/18 -, juris Rn. 52).

Für dieses am Wortlaut der Norm orientierte Verständnis spricht auch ihre Entstehungsgeschichte, insbesondere die Gesetzesbegründung zur ursprünglichen Regelung in der Fassung des Gesetzes vom 3. Juni 1977 (BT-Drs. 7/3494 S. 15 f.). Danach gefährde die (damalige) Regelung des § 72 BBG, der einen Ausgleich von Mehrarbeit bis zum Ablauf von drei Monaten vorsah, die Sicherheit, weil die Einsatzbereitschaft der Verbände im Nachgang zu einem Einsatz vermindert werden müsse. Ferner zwinge die bestehende Regelung zu einem erheblichen Mehraufwand, da für jeden Beamten der Umfang der Mehrarbeit genau ermittelt werden müsse. Das könnte nach § 11 BPolG zumindest dann vermieden werden, wenn feststehe, dass der Einsatz länger als fünf Tage gedauert habe. Durch die Regelung in § 11 BPolBG solle die Festsetzung des Urlaubs pauschal und damit ohne nennenswerten Verwaltungsaufwand möglich sein. Auch die nachfolgenden Änderungen haben an dieser Zwecksetzung nichts verändert. § 11 Satz 1 BPolBG hat durch das Bundesbesoldungs- und -versorgungsanpassungsgesetz 1988 seinen Wortlaut gefunden, die späteren Änderungen berücksichtigen nur noch Änderungen der Verweisungsnorm im Bundesbeamtengesetz. Aufgenommen in das Gesetz wurde die Neuregelung aufgrund der Beschlussempfehlung des Innenausschusses vom 9. November 1988 (BT-Drs. 11/3293 S. 11) zu dem Gesetzentwurf der Bundesregierung (BT-Drs. 11/2742). In der Begründung heißt es dazu (BT-Drs. 11/3293 S. 51), die bisherige Regelung habe sich aufgrund ihrer einschränkenden Voraussetzungen als zu eng erwiesen. Die Notwendigkeit, einerseits für bestimmte Sicherheitslagen die Einsatzbereitschaft der Verbände des Bundesgrenzschutzes aufrechtzuerhalten und andererseits die geleistete Arbeitszeit möglichst einfach zu ermitteln, gelte auch bei polizeilichen Ein-sätzen von weniger als fünf Tagen Dauer und vor allem bei Übungen von Polizeiverbänden. Bei der künftigen Bemessung des Freizeitausgleichs sei es nun möglich, nach gemeinsamen Einsätzen den den Polizeikräften des Bundes und der Länder zu gewährenden Freizeitausgleich aufeinander abzustimmen sowie bestimmte weitere Beanspruchungen der Beamten (Reisezeiten, Unterbringung in Behelfsunterkünften) angemessen zu berücksichtigen. Darüber hinaus entfalle die bisherige aufwendige Beweisführung über Zeiten eines Voll- oder Bereitschaftsdienstes, der Rufbereitschaft, Reise- und Ruhezeiten.

Danach war Intention des Gesetzgebers bei der Schaffung der Regelung des § 11 BPolBG lediglich, den Freizeitausgleich pauschal ohne nennenswerten Verwaltungsaufwand festzusetzen. Der erhebliche Verwaltungsaufwand, der durch die individuelle Berechnung und Festsetzung von Freizeitausgleich bei Einsätzen und Übungen der Bundespolizei von einer Dauer von mehr als einem Tag entsteht, sollte entfallen, insbesondere die aufwendige Nachweisführung über Zeiten eines Voll- oder Bereitschaftsdienstes, der Rufbereitschaft, der Reise- und der Ruhezeiten. Soweit in der Gesetzesbegründung noch darauf hingewiesen wird, bei der künftigen Bemessung des Freizeitausgleichs sei es nun möglich, bestimmte weitere Beanspruchungen der Beamten (Reisezeiten, Unterbringung in Behelfsunterkünften) angemessen zu berücksichtigen, bezieht sich dies auf die nachgelagerte Frage des Umfangs des zu gewährenden Freizeitausgleichs. Die Frage des „Ob“ der Pauschalierung berührt hingegen keine schützenswerten Individu-alinteressen der Beamten. Nichts anderes folgt aus Sinn und Zweck der Norm. Der Freizeitausgleichsanspruch dient der Einhaltung der regelmäßigen Arbeitszeit (BVerwG, Beschluss vom 28.11.2018, a. a. O., Rn. 13; OVG NRW, Urteil vom 13.2.2020 - 1 A 1671/18 -, a. a. O., Rn. 52 ff.; anders wohl noch VG Hannover, Urteil vom 20.12.1990 - 2 A 205/89 -).

Entgegen der Feststellung des Verwaltungsgerichts sind jedoch andere Anspruchsgrundlagen für einen weiteren Freizeitausgleich ersichtlich. Ein Anspruch des Klägers auf Gewährung von weiterem Freizeitausgleich für seinen Einsatz beim G7-Gipfel könnte sich aus § 88 Satz 2 BBG ergeben. Danach ist Beamten, die durch dienstlich angeordnete oder genehmigte Mehrarbeit mehr als fünf Stunden im Monat über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus beansprucht werden, innerhalb eines Jahres für die Mehrarbeit, die sie über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus leisten, entsprechende Dienstbefreiung zu gewähren. Die Vorschrift in § 88 Satz 2 BBG dient dem Schutz von Beamten wie dem Kläger mit der Folge, dass sich ein subjektiv-öffentliches Recht des Klägers aus dieser Norm ableiten lässt.

II. Die Klage ist auch begründet. Der Kläger hat gemäß § 88 Satz 2 BBG einen Anspruch auf weiteren Freizeitausgleich im Umfang von 107 Stunden für seinen Einsatz anlässlich des G7-Gipfels in Schloss Elmau (Bayern) im Mai/Juni 2015.

1. § 88 Satz 2 BBG setzt eine dienstlich angeordnete oder genehmigte Mehrarbeit voraus, aufgrund derer der Beamte mehr als fünf Stunden im Monat über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus - d. h. nicht im Rahmen des normalen Arbeitsumfangs - beansprucht worden ist. Voraussetzung für den Freizeitausgleich ist damit, dass Mehrarbeit angeordnet oder genehmigt wurde; es kommt nicht darauf an, ob sie angeordnet oder genehmigt werden durfte (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.11.2016 - BVerwG 2 C 23.15 -, juris Rn. 12 f. m. w. N.; OVG NRW, Urteil vom 13.2.2020 - 1 A 1671/18 -, a. a. O., Rn. 63).

Die Voraussetzungen nach § 88 Satz 2 BBG liegen vor. Der Kläger hat während des G7-Gipfels auf dienstliche Anordnung Mehrarbeit in weiterem Umfang geleistet, denn auch die als Ruhezeiten bezeichneten Zeiten im Dorint Sporthotel in Garmisch-Partenkirchen sind als Zeiten des Bereitschaftsdienstes zu qualifizieren und in die Berechnung des Freizeitausgleichs mit einzustellen.

a) Die Ruhezeiten des Klägers während des G7-Gipfels in Schloss Elmau (Bayern) im Mai/Juni 2015 waren in der Sache Zeiten des Bereitschaftsdienstes und damit Arbeitszeit.

„Arbeitszeit“ im Sinne von Art. 2 Nr. 1 RL 2003/88/EG (bzw. der entsprechenden Vorgängerrichtlinie 93/104/EG des Rates vom 23. November 1993 über bestimmte Aspekte der Arbeitszeitgestaltung, ABl. L 307, S. 18) ist jede Zeitspanne, während der ein Arbeitnehmer gemäß den einzelstaatlichen Rechtsvorschriften und/oder Gepflogenheiten arbeitet, dem Arbeitgeber zur Verfügung steht und seine Tätigkeit ausübt oder Aufgaben wahrnimmt; unter „Ruhezeit“ im Sinne der Richtlinie ist demgegenüber jede Zeitspanne außerhalb der Arbeitszeit zu verstehen (Art. 2 Nr. 2 RL 2003/88/EG). Beide Begriffe schließen einander aus (EuGH, Urteil vom 3.10.2000 - C-303/98 [Simap] -, juris Rn. 47; Urteil vom 9.9.2003 - C-151/02 [Jaeger] -, juris Rn. 48; Urteil vom 1.12.2005 - C-14/04 [Dellas] -, juris Rn. 42; Urteil vom 21.2.2018 - C-518/15 [Matzak] -, juris Rn. 55). Hieraus folgt, dass Zeiten des „Sich-Bereithaltens“, die ein Arbeitnehmer im Rahmen seiner für den Arbeitgeber erbrachten Tätigkeiten verbringt, entweder als „Arbeitszeit“ oder als „Ruhezeit“ im Sinne der oben genannten Richtlinie (bzw. der entsprechenden Vorgängerrichtlinie) einzuordnen sind (EuGH, Urteil vom 21.2.2018 [Matzak], a. a. O., Rn. 55), eine „Zwischenkategorie“ zwischen „Arbeitszeit“ und „Ruhezeit“ sieht die Richtlinie also nicht vor. Auch das Bundesverwaltungsgericht geht davon aus, dass Zeiten des „Sich-Bereit-Haltens“ eines Beamten entweder als „Bereitschaftsdienst“ - und damit als Arbeitszeit - oder als „Rufbereitschaft“ - und damit als Freizeit - einzuordnen sind (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.1.1988 - BVerwG 1 C 11.85 -, juris Rn. 15; Urteil vom 22.1.2009 - BVerwG 2 C 90.07 -, juris Rn. 13 ff.; Urteil vom 17.11.2016, a. a. O., Rn. 23).

Was die Abgrenzung der Begriffe „Arbeitszeit“ und „Ruhezeit“ im Sinne der Richtlinie 2003/88/EG (bzw. der entsprechenden Vorgängerrichtlinie) betrifft, so hat der EuGH betont, dass die Mitgliedstaaten den Inhalt dieser Begriffe nicht einseitig festlegen können, sondern dass diese Begriffe unionsrechtliche Begriffe darstellen, welche anhand objektiver Merkmale unter Berücksichtigung des Regelungszusammenhangs und des Zweckes der Richtlinie - nämlich, Mindestvorschriften zur Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen der Arbeitnehmer aufzustellen - zu bestimmen sind; nur so wird die volle Wirksamkeit der Richtlinie und eine einheitliche Anwendung der Begriffe „Arbeitszeit“ und „Ruhezeit“ in sämtlichen Mitgliedstaaten sichergestellt (EuGH, Urteil vom 9.9.2003 [Jaeger], a. a O., Rn. 58; Urteil vom 1.12.2005 [Dellas], a. a. O., Rn. 44; Urteil vom 10.9.2015 - C-266/14 [Federación de Servicios Privados del sindicato Comisiones obreras] -, juris Rn. 27; Urteil vom 21.2.2018 [Matzak], a. a. O., Rn. 62).

Hiervon ausgehend hat der EuGH entschieden, dass Zeiten des „Sich-Bereit-Haltens“, die von Arbeitnehmern in Form von persönlicher Anwesenheit am Arbeitsort geleistet werden, unter den Begriff der „Arbeitszeit“ im Sinne der RL 2003/88/EG (bzw. der entsprechenden Vorgängerrichtlinie) fallen, auch wenn die tatsächlich geleistete Arbeit von den Umständen abhängt (EuGH, Urteil vom 3.10.2000 [Simap], a. a. O., Rn. 48 f.; Urteil vom 9.9.2003 [Jaeger], a. a. O., Rn. 61, 62, 65, 68, 71; Urteil vom 1.12.2005 [Dellas], a. a. O., Rn. 46; Urteil vom 21.2.2018 [Matzak], a. a. O., Rn. 57). Die Verpflichtung des Arbeitnehmers, sich zur Erbringung seiner beruflichen Leistung am Arbeitsplatz aufzuhalten und verfügbar zu sein, ist als Bestandteil der „Wahrnehmung von Aufgaben“ im Sinne der Arbeitszeit-Definition des Art. 2 Nr. 1 RL 2003/88/EG (bzw. der entsprechen-den Definition der Vorgängerrichtlinie) anzusehen, unabhängig davon, ob es während dieser Zeiten des „Sich-Bereit-Haltens tatsächlich zu Arbeitsleistungen gekommen ist oder nicht (EuGH, Urteil vom 3.10.2000 [Simap], a. a. O., Rn. 48 f.; Urteil vom 1.12.2005 [Dellas], a. a. O., Rn. 46; Urteil vom 21.2.2018 [Matzak], a. a. O., Rn. 57); für die Qualifizierung der gesamten Zeiten des „Sich-Bereit-Haltens“ in Form der vom Arbeitgeber angeordneten persönlichen Anwesenheit am Arbeitsort als „Arbeitszeit“ ist also ohne Belang, dass es während dieser Zeiten zu „beruflicher Untätigkeit“ bzw. „Zeiten der Inaktivität“ kommen kann (EuGH, Urteil 9.9.2003 [Jaeger], a. a. O., Rn. 61 f., 64; Urteil vom 1.12.2005 [Dellas], a. a. O., Rn. 47, 50; Urteil vom 26.7.2017 - C-175/16 [Hälvä u. a.] -, juris Rn. 42). Die Irrelevanz „beruflicher Inaktivität“ während Zeiten, in denen sich der Arbeitnehmer an seinem Arbeitsort bereit zu halten hat, für die rechtliche Einordnung dieser Zeit als „Arbeitszeit“ im Sinne der maßgeblichen Richtlinie hat der EuGH auch dahingehend zusammengefasst, zu den wesentlichen Merkmalen des Begriffs „Arbeitszeit“ im Sinne des Unionsrechts gehöre nicht die Intensität der vom Arbeitnehmer geleisteten Arbeit oder dessen Leistung (Urteil vom 1.12.2005 [Dellas], a. a. O., Rn. 43 ff.).

Demgegenüber ist nach der Rechtsprechung des EuGH ein „Sich-Bereit-Halten“ in der Form, dass der betreffende Arbeitnehmer ständig erreichbar sein muss, ohne jedoch zur Anwesenheit am Arbeitsplatz verpflichtet zu sein, keine „Arbeitszeit“, sondern „Ruhezeit“ im Sinne der Richtlinie (EuGH, Urteil vom 3.10.2000 [Simap], a. a. O., Rn. 50; Urteil vom 21.2.2018 [Matzak], a. a. O., Rn. 60). Selbst wenn der Arbeitnehmer dem Arbeitgeber in dem Sinne zur Verfügung steht, dass er erreichbar sein muss, kann er in dieser Situation freier über seine Zeit verfügen und eigenen Interessen nachgehen (EuGH, Urteil vom 3.10.2000 [Simap], a. a. O., Rn. 50; Urteil vom 21.2.2018 [Matzak], a. a. O., Rn. 60). Unter diesen Umständen ist nur die Zeit, die für die tatsächliche Erbringung von Leistungen aufgewandt wird, als „Arbeitszeit“ im Sinne der Richtlinie 2003/88/EG anzusehen (EuGH, Urteil vom 3.10.2000 [Simap], a. a. O., Rn. 50; Urteil vom 21.2.2018 [Matzak], a. a. O., Rn. 60).

Letztlich ist - wie der EuGH in seinen Urteilen vom 9. September 2003 („Jaeger“) und vom 1. Dezember 2005 („Dellas“) sowie auch in seinem jüngeren Urteil vom 21. Febru-ar 2018 („Matzak“) herausgestellt hat - für die Einordnung von Zeiten des „Sich-Bereit-Haltens“ als Arbeitszeit im Sinne der maßgeblichen Richtlinie entscheidend, das sich der Arbeitnehmer an dem vom Arbeitgeber bestimmten Ort aufhalten und diesem zur Verfügung stehen muss, um gegebenenfalls sofort die geeigneten Leistungen erbringen zu können (EuGH, Urteil vom 9.9.2003 [Jaeger], a. a. O., juris Rn. 63; Urteil vom 1.12.2005 [Dellas], a. a. O., Rn. 48; Urteil vom 21.2.2018 [Matzak], a. a. O., Rn. 59). Diese Verpflichtung, aufgrund derer der betroffene Arbeitnehmer seinen Aufenthaltsort während der Zeiten des „Sich-Bereit-Haltens“ nicht frei bestimmen kann, ist als Bestandteil der Wahrnehmung seiner Aufgaben anzusehen (EuGH, Urteil vom 9.9.2003 [Jaeger], a. a. O., Rn. 63; Urteil vom 1.12.2005 [Dellas], a. a. O., Rn. 48; Urteil vom 21.2.2018 [Matzak], a. a. O., Rn. 59).

Vor diesem Hintergrund sind Zeiten des „Bereitschaftsdienstes“ Arbeitszeit. Zwar muss sich der Arbeitnehmer während des „Bereitschaftsdienstes“ nicht am Arbeitsplatz aufhalten und zur Verfügung halten, er ist aber objektiv in gleicher Weise in seinen Möglichkeiten eingeschränkt, seinen Aufenthaltsort zu bestimmen und sich seinen persönlichen oder sozialen Interessen zu widmen, weil er an einem (anderen) vom Arbeitgeber bestimmten Ort anwesend sein muss (auch wenn dies seine Wohnung ist) oder sich jedenfalls innerhalb weniger Minuten an seinem Arbeitsplatz einzufinden hat, um gegebenenfalls sofort die geeigneten Leistungen erbringen zu können. Ebenso wie die Anwesenheit und Verfügbarkeit des Arbeitnehmers am Arbeitsplatz Bestandteil der Wahrnehmung seiner Aufgaben und damit Arbeitszeit sind, sind die Anwesenheit und Verfügbarkeit an einem anderen vom Arbeitgeber bestimmten Ort Bestandteil der Wahrnehmung seiner Aufgaben, und zwar ebenfalls unabhängig davon, ob und welche Arbeitsleistung tatsächlich erbracht wird (OVG NRW, Urteil vom 13.2.2020 - 1 A 1671/18 -, a. a. O., Rn. 69).

Nach alledem hängt die Frage, ob die sogenannten Ruhezeiten des Klägers während des G7-Gipfels in Schloss Elmau (Bayern) im Mai/Juni 2015 als Bereitschaftsdienst und damit als Arbeitszeit im Sinne der RL 2003/88/EG einzustufen sind, maßgeblich davon ab, ob sich der Kläger während dieser Ruhezeiten an einem vom Dienstherrn bestimmten Ort aufhalten und diesem zur Verfügung stehen musste, um gegebenenfalls sofort/unverzüglich die geeigneten Leistungen erbringen zu können oder ob er seine Zeit autonom gestalten konnte. Diese Kriterien sind Ausdruck dessen, dass die unionsrechtlichen Begriffe „Arbeitszeit“ und „Ruhezeit“ - wie ausgeführt - nach der Rechtsprechung des EuGH anhand objektiver Merkmale unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Richtlinie zu bestimmen sind und danach letztlich zu bewerten ist, wie stark die Möglichkeiten des Betreffenden, sich während der Zeiten des „Sich-Bereit-Haltens“ seinen persönlichen und sozialen Interessen widmen zu können, aufgrund der jeweiligen Umstände des Einzelfalls objektiv eingeschränkt sind (vgl. EuGH, Urteil vom 21.2.2018 [Matzak], a. a. O., Rn. 63 bis 66).

Nach diesen Maßstäben sind die Ruhezeiten während des Einsatzes des Klägers anlässlich des G7-Gipfels in Schloss Elmau (Bayern) im Mai/Juni 2015 als Bereitschaftsdienst und damit als Arbeitszeit im Sinne der Richtlinie 2003/88/EG zu qualifizieren. Der Kläger konnte in den Ruhezeiten weder seinen Aufenthaltsort frei wählen noch seine Zeit frei gestalten. Er war vielmehr verpflichtet, sich auch während dieser Zeiten an dem vom Dienstherrn bestimmten Ort - dem Sporthotel Dorint in Garmisch-Partenkirchen - aufzuhalten. Das Hotel durfte er allenfalls zu bestimmten Anlässen und nur nach vorheriger Genehmigung, nicht jedoch nach eigenem Belieben - etwa zur Freizeitgestaltung - verlassen. Dies ergibt sich aus dem Akteninhalt, dem Vortrag der Beteiligten und dem Vorbringen des Klägers in der mündlichen Verhandlung am 22. November 2017 vor dem Verwaltungsgericht Göttingen (vgl. Sitzungsniederschrift vom 22.11.2017, S. 2 [Bl. 183/GA]), dem die Beklagte nicht entgegengetreten ist.

Auch während der Ruhezeiten musste der Kläger - wie die anderen bundesweit hinzugezogenen Bundespolizeibeamten (vgl. dazu OVG NRW, Urteil vom 13.2.2020 - 1 A 1671/18 -, a. a. O., Rn. 77 ff.) in seinem Hotel vor Ort verbleiben. Er war angewiesen, das Dorint Sporthotel in Garmisch-Partenkirchen und das unmittelbare Gelände um das Hotel herum grundsätzlich nicht zu verlassen, insbesondere auch nicht zur individuellen persönlichen Freizeitgestaltung. Der Kläger musste jederzeit erreichbar sein.

Die Ruhezeiten des Klägers waren auch durch das ständige Sich-Bereithalten für eine jederzeitige dienstliche Inanspruchnahme geprägt. In der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht Göttingen am 22. November 2017 hat seine Prozessbevollmächtigte in seinem Beisein ausgeführt, der Kläger habe während der im Hotel verbrachten Ruhezeiten seine Waffe am Mann zu tragen und sein Handy stets griffbereit haben müssen, um im Bedarfsfall einsetzbar zu sein. Nur während der Schlafenszeit habe er seine Waffe in den Hotelsafe gelegt. Während des gesamten Einsatzzeitraums habe für alle Einsatzkräfte Alkoholverbot bestanden (vgl. Sitzungsniederschrift vom 22.11.2017, S. 2 [Bl. 183/GA]). Das Vorbringen des Klägers ist glaubhaft, denn es ist nachvollziehbar und weist die Schilderung von Einzelheiten auf. Zudem entspricht es den einheitlichen Vorgaben für die bundesweit hinzugezogenen Bundespolizeibeamten, wie sie sich aus dem Urteilen des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 13. Februar 2020 (- 1 A 1512/18, 1 A 1671/18, 1 A 1672/18, 1 A 1673/18, 1 A 1677/18, 1 A 1678/18 -) ergeben. Dem Vorbringen des Klägers ist die Beklagte insoweit auch nicht entgegengetreten.

Dem steht - anders, als die Beklagte meint - nicht entgegen, dass die sich in sogenannten Ruhezeiten befindlichen Kräfte erst nachrangig nach den Bereitschaftskräften herangezogen und erst vor einem unmittelbaren Einsatz in Bereitschaft versetzt werden sollten. Beide Stufen der Einsatzplanung sind als Bereitschaftsdienst einzuordnen, weil beide Stufen dadurch geprägt waren, dass die jeweiligen Beamten sich für einen jederzeit möglichen Einsatz bereithielten, der vom Dienstherrn eingeplant war. Schon die Ermöglichung des Einsatzes als Bereitschaftskräfte durch die erfolgten Weisungen enthält implizit die Ermöglichung einer alsbaldigen Dienstaufnahme. Im Übrigen schloss diese Planung nicht aus, dass die Ruhekräfte, wenn erforderlich, auch unmittelbar herangezogen werden konnten (OVG NRW, Urteil vom 13.2.2020 - 1 A 1671/18 -, a. a. O., Rn. 80).

b) Die Ruhezeiten während des G7-Gipfels in Schloss Elmau (Bayern) sind als Mehrarbeit auch dienstlich angeordnet worden.

Voraussetzung für einen Anspruch auf Freizeitausgleich gemäß § 88 Satz 2 BBG ist die Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit. Diese unterliegt keinem Schriftformerfordernis, muss sich aber auf konkrete und zeitlich abgegrenzte Mehrarbeitstatbestände beziehen; nicht erforderlich ist, dass im Zeitpunkt der Anordnung oder Genehmigung die Anzahl der zu leistenden oder bereits geleisteten Mehrarbeitsstunden bekannt ist. Der Dienstherr entscheidet über die Anordnung oder Genehmigung von Mehrarbeit nach Ermessen. Dabei hat er insbesondere zu prüfen, ob nach dienstlichen Notwendigkeiten überhaupt Mehrarbeit erforderlich ist und welchem Beamten sie übertragen werden soll (BVerwG, Beschluss vom 2.4.2019 - BVerwG 2 B 43.18 -, juris Rn. 9; Urteil vom 17.11.2016, a. a. O., Rn. 14 m. w. N.). Hat der Dienstherr Mehrarbeit - zutreffend oder unzutreffend - angeordnet, kommt es nicht darauf an, ob sie auch angeordnet oder genehmigt werden durfte (BVerwG, Urteil vom 17.11.2016, a. a. O., Rn. 12 m. w. N.)

Gemessen an diesen Voraussetzungen ist in Bezug auf die als Ruhezeiten bezeichneten Stunden Mehrarbeit für den Kläger hinreichend konkret und zeitlich abgegrenzt angeordnet worden. Zwar lässt sich den Verwaltungsvorgängen keine individuelle Anordnung von Mehrarbeit für den Kläger entnehmen. Im Befehl Nr. 1 der Bundespolizeiabteilung A-Stadt vom 19. Mai 2015 und im „Befehl Nr. 1 des UA Fläche (DUD)“ vom 20. Mai 2015 heißt es jeweils unter Ziffer 6.10:

„Erforderliche Mehrarbeit/Rufbereitschaft/Bereitschaftsdienst gemäß Anlage 1, Ziff. 6.8 durch BKA angeordnet; Abrechnung gemäß § 11 BPolBG beabsichtigt.“

Als Anlage 1 ist in den vorgenannten schriftlichen Befehlen der „Vorbefehl Nr. 1 des BKA - BAO Enzian - vom 07.05.2015“ aufgeführt. Dort heißt es unter Ziffer 6.8: „Notwendige Mehrarbeit/Rufbereitschaft/Bereitschaftsdienst wird angeordnet (s. Anlage 1).“

Auf Anforderung des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte mit Schriftsatz vom 6. November 2017 nur einen Auszug aus der ursprünglichen Anlage 1 zum Vorbefehl Nr. 1 des BKA übersandt. Auf diesem Auszug findet sich der Name des Klägers nicht.

Es bedurfte indes einer individuellen Anordnung von Mehrarbeit für jeden einzelnen Beamten unter den gegebenen logistischen Bedingungen eines über mehrere Planungs- und Entscheidungsebenen koordinierten Großeinsatzes einer erheblichen Zahl von Beamten bei dem G7-Gipfel in Schloss Elmau (Bayern) nicht. Der einzelne Beamte ist bei einer solchen Sachlage vielmehr schon dann hinreichend personenscharf von einer Anordnung erfasst, wenn diese seine Einheit und ihn damit mittelbar als deren Mitglied betrifft. Der hierarchisch geordneten Struktur der Gesamtplanung entspricht es dabei ohne weiteres, wenn auch die Anordnung von Mehrarbeit auf der Grundlage von § 88 BBG in einem stufenweise konkreter werdenden Entscheidungsprozess über das „Ob“ und das „Wie“ von Mehrarbeit ergeht. Dieser Prozess enthält die notwendige einzelfallbezogene Ermessensentscheidung. Im Gesamtgefüge wird auf der letzten Stufe eine hinreichend konkret auf den einzelnen Beamten zugeschnittene, von den jeweiligen Umständen des Einzelfalls abhängige Entscheidung getroffen. Da die Entscheidung letztlich von allen Entscheidungsebenen koordiniert getroffen wird, gibt es kein Zuständigkeitsproblem (vgl. OVG NRW, Urteil vom 13.2.2020 - 1 A 1671/18 -, a. a. O., Rn. 84).

Der für die Gesamteinsatzleitung zuständige Präsident der Bundespolizeidirektion München traf mit dem Einsatzbefehl Nr. 2 vom 20. Mai 2015 zunächst auf einer ersten vorgelagerten Stufe die grundsätzliche Entscheidung, dass bei Bedarf Mehrarbeit stattfinden soll, und damit die allgemeine „Ermächtigung“ der nachgeordneten Entscheidungsstufen, die Mehrarbeit bei entsprechendem Bedarf im Einzelfall vor Ort konkret zu regeln und anzuordnen. Denn unter Ziffer 6.2.2 des vorgenannten Einsatzbefehls ist ausgeführt:

„Die erforderliche Mehrarbeit wird hiermit auf Grundlage des § 88 BBG angeordnet. Bei Vorliegen der Voraussetzungen sollen die Regelungen des § 11 BPolBG in Verbindung mit der hierzu gültigen Erlass-/Verfügungslage Anwendung finden. Die Entscheidung über die Höhe des Freizeitausgleichs trifft in diesem Fall der Polizeiführer nach dem Einsatz. Eine vorherige Anordnung/Festlegung ist unzulässig.“

Diese allgemeine Entscheidung des vorgenannten Einsatzbefehls wurde dann auf der nächsten Stufe in den zu Beginn und während des Einsatzes erstellten Ablaufplänen umgesetzt, die die Mehrarbeit zunächst in zeitlicher Hinsicht konkretisiert haben, indem sie für die einzelnen Einsatzkräfte - wie für den Kläger - jeweils Volldienst- und Ruhezeiten vorsahen, die dem jeweiligen Bedarf angepasst wurden. Auf einer letzten Stufe wurde mit den Anweisungen des Abschnittsleiters, wie die Beamten - also auch der Kläger - die Ruhezeiten im Einsatzhotel konkret zu verbringen haben, die Mehrarbeit abschließend angeordnet (vgl. OVG NRW, Urteil vom 13.2.2020 - 1 A 1671/18 -, a. a. O., Rn. 84).

2. Der Kläger hat einen Anspruch auf weiteren Freizeitausgleich im Umfang von 107 Stunden für seinen Einsatz anlässlich des G7-Gipfels in Schloss Elmau (Bayern) im Mai/Juni 2015.

Die Regelung in § 88 Satz 2 BBG sieht als Rechtsfolge vor, dass den Beamten innerhalb eines Jahres für die Mehrarbeit, die sie über die regelmäßige Arbeitszeit hinaus leisten, entsprechende Dienstbefreiung zu gewähren ist. „Entsprechende Dienstbefreiung" in § 88 Satz 2 BBG heißt bei Bereitschaftsdienst - ebenso wie bei Volldienst - voller Freizeitausgleich im Verhältnis „1 zu 1". Dies ergibt sich aus der Auslegung dieser Bestimmung nach Wortlaut, Sinn und Zweck sowie ihrer Entstehungsgeschichte (BVerwG, Urteil vom 17.11.2016, a. a. O., Rn. 16 ff.). Für eine Stunde Bereitschaftsdienst durch Ruhezeit ist eine Stunde Freizeitausgleich zu gewähren.

Entgegen dem hat der Präsident des Bundespolizeipräsidiums in seinem Mitarbeiterbrief vom 14. Juli 2015 eine Anrechnung von Bereitschaftsdiensten mit nur 50 Prozent angeordnet. Die Beklagte hat zudem die Ruhezeiten des Klägers im Dorint Sporthotel in Garmisch-Partenkirchen nicht als Bereitschaftsdienst, sondern als Rufbereitschaft mit 12,5 Prozent entsprechend der sogenannten 1/8 Regelung gemäß § 12 AZV angerechnet.

Für den Kläger sind während des G7-Gipfels in Schloss Elmau (Bayern) folgende Ruhezeiten angefallen (vgl. ePlan BUND, Bl. 70 ff./GA):

- am 29. Mai 2015 von 19.00 Uhr bis 24.00 Uhr (5 Stunden)

- am 30. Mai 2015 von 0.00 Uhr bis 6.30 Uhr und von 21.30 Uhr bis 24.00 Uhr (9 Stunden)

- am 31. Mai 2015 von 0.00 Uhr bis 6.30 Uhr und von 21.30 Uhr bis 24.00 Uhr (9 Stunden)

- am 1. Juni 2015 von 0.00 Uhr bis 6.30 Uhr und von 21.30 Uhr bis 24.00 Uhr (9 Stunden)

- am 2. Juni 2015 von 0.00 Uhr bis 6.30 Uhr und von 21.30 Uhr bis 24.00 Uhr (9 Stunden)

- am 3. Juni 2015 von 0.00 Uhr bis 5.30 Uhr und von 18.30 Uhr bis 24.00 Uhr (11 Stunden)

- am 4. Juni 2015 von 0.00 Uhr bis 1.30 Uhr und von 14.30 Uhr bis 21.30 Uhr (8 Stunden 30 Minuten)

- am 5. Juni 2015 von 10.30 Uhr bis 18.30 Uhr (8 Stunden)

- am 6. Juni 2015 von 9.30 Uhr bis 18.30 Uhr (9 Stunden)

- am 7. Juni 2015 von 9.30 Uhr bis 18.30 Uhr (9 Stunden)

- am 8. Juni 2015 von 9.30 Uhr bis 0.00 Uhr (14 Stunden 30 Minuten)

- am 9. Juni 2015 von 0.00 Uhr bis 6.00 Uhr (6 Stunden).

Insgesamt ergeben sich für den Kläger danach Ruhezeiten im Umfang von 107 Stunden während seines Einsatzes beim G7-Gipfel. Diese Ruhezeiten sind als Zeiten des Bereitschaftsdienstes und damit als Arbeitszeit vollständig auszugleichen.

III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO, § 63 Abs. 3 BeamtStG, § 127 BRRG liegen nicht vor.