Gründe

I.

Die Klägerin bewirtschaftet als Landwirtin einen einzelnen Schlag, für den sie bei der Beklagten seit dem Jahr 2002 Förderanträge stellt und begehrt mit ihrer Klage die Zuweisung von Zahlungsansprüchen und die Bewilligung von Direktzahlungen für das Antragsjahr 2015.

Mit Sammelantrag für das Jahr 2013 beantragte die Klägerin „die Auszahlung der Betriebsprämie […] unter Aktivierung der (ihr zur Verfügung stehenden) Zahlungsansprüche“ (Bl. 81 VV I). In der dem Sammelantrag beigefügten Anlage 1a setzte sie in der Spalte 16 „Für diese Schläge werden keine ZA aktiviert“ ein Kreuz (Bl. 87 VV I). Nach Anhörung der Klägerin, in der sie ausführte, bei dem Kreuz handele es sich um einen Flüchtigkeitsfehler, lehnte die Beklagte mit bestandkräftig gewordenen Bescheid vom 24. Februar 2014 den Antrag der Klägerin auf Betriebsprämie mit der Begründung ab, ihr stünden mangels aktivierter Zahlungsansprüche keine Beihilfen zu.

Für das Jahr 2015 beantragte die Klägerin mit einem Sammelantrag die Zuweisung von Zahlungsansprüchen und die Bewilligung verschiedener Prämien. Die Beklagte lehnte die Anträge der Klägerin am 17. März 2016 ab, weil sie aufgrund ihres Kreuzes im Sammelantrag 2013 nicht zum Empfang von Direktzahlungen berechtigt gewesen sei und solche auch nicht erhalten habe. Eine Zuweisung von Zahlungsansprüchen für das Jahr 2015 sei daher nicht möglich.

Hiergegen hat die Klägerin Klage erhoben, der das Verwaltungsgericht mit der angefochtenen Entscheidung teilweise stattgegeben und die Beklagte unter entsprechender Aufhebung ihres Bescheides vom 17. März 2016 verpflichtet hat, der Klägerin für das Antragsjahr 2015 Zahlungsansprüche von 2,0766 zuzuweisen und ihr für diese Fläche eine Basisprämie, eine Umverteilungsprämie und eine Greeningprämie zu bewilligen.

II.

Der auf § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Antrag der Beklagten auf Zulassung der Berufung hat Erfolg, weil sie ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts dargelegt hat und solche auch bestehen. Damit kommt es auf die hinreichende Darlegung bzw. das Vorliegen der von ihr darüber hinaus geltend gemachten Zulassungsgründe nicht mehr entscheidungserheblich an.

Die Klägerin hatte entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts keinen Anspruch auf eine (Erst-)Zuweisung von Zahlungsansprüchen für das Jahr 2015 und einer daraus folgenden Bewilligung von Basisprämie, Umverteilungsprämie und Greeningprämie, weil die Voraussetzungen des § 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 nicht vorliegen. Denn die Klägerin war nicht „infolge eines Beihilfeantrags […] im Jahr 2013 gemäß der Verordnung (EG) 73/2009 zum Empfang von Zahlungen berechtigt“ im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) 1307/2013.

Im Zuge der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) lief gemäß Art. 21 Abs. 2 VO (EU) 1307/2013 die Gültigkeit der vor dem Jahr 2015 erworbenen Zahlungsansprüche am 31. Dezember 2014 ab. Neue Zahlungsansprüche konnten Betriebsinhaber unter anderem durch Erstzuweisung nach Maßgabe des Art. 24 VO (EU) 1307/2013 erhalten. Die Anzahl der erstzuzuweisenden Zahlungsansprüche hing dabei von der Zahl der im Beihilfeantrag für 2015 angemeldeten beihilfefähigen Hektarfläche ab (Art. 24 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013). Nach dem Erwägungsgrund Nr. 21 der Verordnung (EU) 1307/2013 sollte die Zuweisung neuer Zahlungsansprüche grundsätzlich weiterhin auf der Grundlage der Anzahl der beihilfefähigen Hektarflächen basieren, die den Betriebsinhabern im ersten Jahr der Anwendung der Regelung zur Verfügung stehen. Nach dem Erwägungsgrund Nr. 66 der Verordnung (EU) 1307/2013 sollte die Verordnung ab dem 1. Januar 2015 gelten.

Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 lautet:

„Zahlungsansprüche werden den Betriebsinhabern zugewiesen, die gemäß Artikel 9 der vorliegenden Verordnung zum Bezug von Direktzahlungen berechtigt sind, sofern sie, a) außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände, bis zu dem gemäß Artikel 78 Unterabsatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 festzusetzenden Termin für die Einreichung von Anträgen im Jahr 2015 die Zuweisung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der Basisprämienregelung beantragen, und b) vor jedweder Kürzung oder jedwedem Ausschluss nach Titel II Kapitel 4 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009infolge eines Beihilfeantrags auf Direktzahlungen, auf eine nationale Übergangsbeihilfe oder auf ergänzende nationale Direktzahlungen im Jahr 2013 gemäß der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zum Empfang von Zahlungen berechtigt waren.“

Der von Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 in Bezug genommene Art. 9 VO (EU) Nr. 1307/2013 regelt, welchen natürlichen oder juristischen Personen oder Vereinigungen dieser Personen grundsätzlich Direktzahlungen gewährt bzw. keine Direktzahlungen gewährt werden, so etwa bestimmten nichtlandwirtschaftlichen Unternehmen. Nach Art. 19 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 („Beihilfeanträge“) muss jeder Betriebsinhaber für die Direktzahlungen jedes Jahr einen Antrag einreichen, der gegebenenfalls a) alle landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs und im Fall der Anwendung von Artikel 15 Absatz 3 die Anzahl und den Standort der Ölbäume auf der Parzelle, b) die für die Aktivierung gemeldeten Zahlungsansprüche sowie c) alle sonstigen Angaben, die in dieser Verordnung oder von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen sind, enthalten muss. Nach Art. 33 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 73/2009 können Betriebsinhaber die - im vorliegenden Fall maßgebliche - Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen, wenn sie Zahlungsansprüche erhalten haben. Für die Gewährung einer Stützung im Rahmen der Betriebsprämienregelung ist (zusätzlich) die Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähige Hektarfläche durch den Betriebsinhaber erforderlich (Art. 34 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009). Bei aktivierten Zahlungsansprüchen besteht ein Anspruch auf die Zahlung der darin festgesetzten Beträge (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 73/2009). Der Betriebsinhaber meldet die Parzellen an, die der beihilfefähigen Hektarfläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen (Art. 35 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009). Zahlungen im Rahmen von Stützungsregelungen gemäß Anhang I VO (EG) Nr. 73/2009 erfolgen gemäß Art. 29 Abs. 3 VO (EG) Nr. 73/2009 grundsätzlich erst, nachdem die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Beihilfevoraussetzungen gemäß Art. 20 VO (EG) Nr. 73/2009 abgeschlossen worden ist. Alle Zahlungsansprüche, die während eines Zeitraums von zwei Jahren nicht gemäß Art. 34 VO (EG) Nr. 73/2009 aktiviert wurden, werden gem. Art. 42 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009 grundsätzlich der nationalen Reserve zugeschlagen.

Die Klägerin hat zwar am 6. Mai 2013 bei der Beklagten einen Sammelantrag auf Auszahlung der Betriebsprämie „unter Aktivierung der (ihr zur Verfügung stehenden) Zahlungsansprüche“ gestellt und in diesem den Schlag DENILI0520150001 mit einer Fläche von 2,13 ha aufgeführt, jedoch angegeben, dass für diesen keine Zahlungsansprüche aktiviert werden (Bl. 87 VV I).

Damit war sie - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht „infolge eines Beihilfeantrags […] im Jahr 2013 gemäß der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zum Empfang von Zahlungen berechtigt“ im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 08.11.2018 – 10 OB 266/18 –, S. 5).

Zunächst spricht bereits der Wortlaut „infolge eines Beihilfeantrags auf Direktzahlungen“ maßgeblich dafür, dass es nicht um eine bloße theoretische Beihilfeberechtigung aufgrund des Vorhandenseins von Zahlungsansprüchen unabhängig davon, ob ein Beihilfeantrag gestellt worden ist, sondern um eine tatsächliche Berechtigung zum Empfang von Zahlungen im Sinne eines konkreten Anspruchs aufgrund eines die Voraussetzungen erfüllenden Beihilfeantrags geht. Der Betriebsinhaber muss durch den Beihilfeantrag unter Geltendmachung des Vorliegens der Voraussetzungen von seinem Anspruch Gebrauch gemacht haben. Der Beihilfeantrag muss für die Berechtigung zum Empfang von Zahlungen damit - anders als vom Verwaltungsgericht angenommen - kausal („infolge“) sein.

Auch die Formulierung „zum Empfang von Zahlungen berechtigt“ spricht aufgrund der Verwendung der Wörter Empfang und Zahlung dafür, dass die Betriebsinhaber im Jahr 2013 nicht nur grundsätzlich die Direktzahlungen - hier in Form der Betriebsprämie (vgl. Art. 2 Buchst. d i.V.m. Anhang I VO (EG) Nr. 73/2009 - in Anspruch hätten nehmen können (vgl. Art. 33 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 73/2009), sondern darüber hinaus ihnen im Jahr 2013 auch eine Direktzahlung zu gewähren gewesen sein muss. Nur in diesem Fall, der gemäß Art. 34 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009 eine Aktivierung der Zahlungsansprüche voraussetzt, hatten sie gemäß Art. 34 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 73/2009 einen Anspruch auf eben eine „Zahlung“. Allein die theoretische Möglichkeit, aufgrund des Vorhandenseins von Zahlungsansprüchen Direktzahlungen in Anspruch nehmen zu können, genügt demgegenüber nicht, um für den Empfang von Zahlungen im Sinne eines Anspruchs darauf berechtigt zu sein.

Ebenfalls spricht Art. 2 Buchst. e VO (EG) Nr. 73/2009, der den Begriff der „Zahlungen“ mit „gewährten oder zu gewährenden Zahlungen“ näher umschreibt, für die Auslegung der Formulierung in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 („zum Empfang von Zahlungen berechtigt“) als einen Anspruch auf Zahlung. Ein solches Verständnis folgt auch aus Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. a VO (EU), der die Möglichkeit der Zuweisung von Zahlungsansprüchen für bestimmte Fälle vorsieht, in denen Betriebsinhaber keine Zahlungen für 2013 erhalten haben und jedenfalls die Voraussetzungen des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 vorliegen, die bei einer Zuweisung nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 sonst kumulativ zu den Voraussetzungen des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) gegeben sein müssen. Auch dies zeigt, dass grundsätzlich die Voraussetzungen des Unterabs. 1 Buchst. b, also die Berechtigung zum Empfang von Zahlungen infolge eines Beihilfeantrags im Sinne eines Anspruchs, gegeben sein müssen.

Das von der Beklagten in ihrer Berufungszulassungsbegründung angeführte Schreiben der Europäischen Kommission vom 23. Juli 2014 spricht ebenfalls für diese Auslegung, soweit darin zur Bedeutung von „being entitled to receive payments“ im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) 1307/2013 in der englischen Sprachfassung Folgendes erklärt wird: „Your example of a farmer who held payment entitlements in 2013 and submitted an aid application in that year declaring eligible hectares but not declaring payment entitlements for activation on those eligible hectares does not provide sufficient information in terms of impact on this actual right to be granted direct payments.“

Demgegenüber wäre bei der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung, dass unabhängig von einem Anspruch auf Zahlung lediglich Zahlungsansprüche vorhanden gewesen sein müssen, - wie von der Beklagten zutreffend angeführt - die Regelung des § 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013, dass die Berechtigung „vor jedweder Kürzung oder jedwedem Ausschluss nach Titel II Kapitel 4 VO (EG) Nr. 73/2009“ (bei Nichteinhaltung der Beihilfekriterien (Art. 21) und bei Cross-Compliance-Verstößen (Art. 23 bis 25)) bestanden haben muss, überflüssig. Denn auch bei einer solchen Kürzung bzw. einem solchen Ausschluss lägen die vom Verwaltungsgericht als ausreichend erachteten Voraussetzungen (Bestehen von Zahlungsansprüchen und Anmeldung beihilfefähiger Hektarflächen) vor. Dass der Regelung allein eine klarstellende Funktion nur für den Fall einer Kürzung oder eines Ausschlusses nach den Art. 21, 23 bis 25 VO (EG) Nr. 73/2009 zukommen sollte, ist nicht ersichtlich.

Der vom Verwaltungsgericht vorgenommene Vergleich verschiedener Sprachfassungen, nach dem zwischen „zum Bezug berechtigt“ und „zum Empfang berechtigt“ nicht differenziert werde, steht der vorgenommenen Auslegung nicht entgegen und führt entgegen der nicht näher dargelegten Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht dazu, dass das Gleichbehandlungsgebot dafür sprechen würde, keine weitere Einschränkung des Anspruchs auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen herzuleiten. Die Unergiebigkeit des Fassungsvergleichs gilt auch für die weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts, wonach es in manchen Sprachfassungen „für das Jahr“ und nicht „im Jahr 2013“ sowie zum Teil nur „ein Zusammenhang mit“ einem Antrag gefordert werde und deshalb das „infolge“ in der deutschen Fassung nur zeitlich zu verstehen sei.

Auch aus dem Umstand, dass der Verordnungsgeber in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 nicht die Formulierung „Anspruch auf Zahlung“ gewählt und nicht wie in Art. 32 Abs. 1 Satz 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 den Begriff „aktivierte Zahlungsansprüche“ verwendet hat, kann nichts Tragfähiges für die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung abgeleitet werden. Vielmehr spricht - wie oben bereits ausgeführt - die in Art. 34 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009 wie auch in dem vom Verwaltungsgericht herangezogenen Art. 32 Abs. 1 Satz 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 geregelte für einen Anspruch vorausgesetzte Aktivierung der Zahlungsansprüche gegen die Auslegung des Verwaltungsgerichts.

Soweit das Verwaltungsgericht die Anmeldung im Sinne des Art. 35 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 mit der Aktivierung in Art. 34 VO (EG) Nr. 73/2009 gleichsetzt, hat die Klägerin allerdings vorliegend die Zahlungsansprüche für ihren Schlag gerade ausdrücklich nicht aktiviert. Worin diese Aktivierung bzw. die mit der Aktivierung gleichzusetzende Anmeldung trotz der eindeutigen Erklärung der Klägerin in ihrem Beihilfeantrag dennoch zu sehen sein sollte, geht aus den Ausführungen des Verwaltungsgerichts auch nicht hinreichend hervor.

Eine unterschiedliche Behandlung der Klägerin, die im Jahr 2013 keine Zahlungsansprüche aktiviert hatte und von Betriebsinhabern, die wegen eines Cross-Compliance Verstoßes von der Gewährung ausgeschlossen waren, ist - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - bereits deshalb nachvollziehbar, weil die Unschädlichkeit eines solchen Verstoßes vom Verordnungsgeber in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 ausdrücklich geregelt worden ist. Zudem unterscheiden sich die Konstellationen auch insoweit wesentlich voneinander, als dass die Klägerin im Jahr 2013 mangels Aktivierung ihrer Zahlungsansprüche von vornherein keinen Anspruch auf eine Zahlung hatte (vgl. dazu bereits Senatsbeschluss vom 17.03.2020 – 10 LC 324/18 –, juris Rn. 57) und auch nicht geltend gemacht hat. Daher ist im Fall der Klägerin auch eine Prüfung der Beihilfevoraussetzungen (Art. 20 VO (EG) Nr. 73/2009) vor einer Zahlung gemäß Art. 29 Abs. 3 VO (EG) Nr. 73/2009 im Jahr 2013 unterblieben. Bei der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung bestünde daher auch die Gefahr, dass die Beihilfefähigkeit der Flächen im Jahr 2013 bei der Entscheidung über die Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen im Jahr 2015 rückblickend überprüft werden müsste, ohne dass im Jahr 2013 tatsächliche Feststellungen durch die Beklagte getroffen worden wären.

Die vom Verwaltungsgericht angeführte Existenzgefährdung der Klägerin ist nur mittelbar auf den Willen des Verordnungsgebers zurückzuführen, der für die Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen im Jahr 2015 im Fall der Klägerin voraussetzt, dass sie auch im Jahr 2013 einen Anspruch auf Zahlungen geltend gemacht hat und damit auch eine Prüfung der Beihilfevoraussetzungen in diesem Jahr erfolgt ist. Denn letztlich lag es in der Hand der Klägerin, die Zahlungsansprüche für das Jahr 2013 zu aktivieren. Soweit sie sich diesbezüglich auf ein Versehen beruft, hätte sie sich gegen den Bescheid der Beklagten vom 24. Februar 2014 wenden müssen, mit dem diese den Antrag der Klägerin auf Betriebsprämie für das Jahr 2013 abgelehnt hat. Zu diesem Zeitpunkt beanspruchte die am 17. Dezember 2013 ausgefertigte Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 auch bereits Geltung, so dass die Voraussetzungen für Erstzuweisungen von Zahlungsansprüchen ab dem Jahr 2015 nach Art. 24 VO (EU) 1307/2013 bereits ersichtlich waren. Zum Ausschluss einer Existenzgefährdung besteht grundsätzlich auch die Möglichkeit des Erwerbs von Zahlungsansprüchen, was durch die Klägerin mit Vertrag vom 1. Mai 2016 auch erfolgt ist.

Das Zulassungsverfahren wird als Berufungsverfahren fortgeführt; der Einlegung einer Berufung bedarf es nicht (§ 124a Abs. 5 Satz 5 VwGO). Die Berufung ist innerhalb eines Monats nach Zustellung des Beschlusses über die Zulassung der Berufung zu begründen. Die Begründung ist schriftlich bei dem Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht, Uelzener Straße 40, 21335 Lüneburg, oder Postfach 2371, 21313 Lüneburg, oder in elektronischer Form nach Maßgabe des § 55a der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) und der Verordnung über die technischen Rahmenbedingungen des elektronischen Rechtsverkehrs und über das besondere elektronische Behördenpostfach (ERVV) einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe). Mangelt es an einem dieser Erfordernisse, so ist die Berufung unzulässig (§ 124a Abs. 3 Sätze 3 bis 5 und Abs. 6 VwGO).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).