Gründe

Die Antragstellerin wendet sich im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gegen versammlungsrechtliche Beschränkungen, die die Antragsgegnerin für die von der Antragstellerin angezeigte Versammlung angeordnet hat.

Die Antragstellerin zeigte der Antragsgegnerin die Durchführung einer Veranstaltung unter dem Motto „Fest für Freiheit und Frieden“ an, die am Sonntag, 28. Juni 2020, 15:30 Uhr bis 18 Uhr, auf dem C. im Stadtgebiet der Antragsgegnerin stattfinden soll.

Mit Bescheid vom 16. Juni 2020 erließ die Antragsgegnerin zunächst einige Beschränkungen, die sie später modifizierte. Danach erging der hier maßgebliche Bescheid der Antragsgegnerin vom 22. Juni 2020.

Dieser Bescheid enthält unter II. u.a. folgende Beschränkungen:

Ziffer 2:

„Es sind mindestens 30 Ordner einzusetzen. Diese müssen durch farbige Warnwesten erkennbar sein und ausnahmslos zwingend eine geeignete Mund-Nasen-Bedeckung tragen. Die Ordner haben während der gesamten Versammlung dafür Sorge zu tragen, dass die Beschränkungen eingehalten werden. Je weitere 10 Teilnehmende ist ein zusätzlicher Ordner einzusetzen.“

Ziffer 4:

„Zwischen den Versammlungsteilnehmern ist ein Abstand von jeweils mindestens 2,0 Metern durchgehend einzuhalten. Vor Beginn der Versammlung sind die jeweiligen Aufstellpunkte von der Versammlungsleitung bzw. den Ordnern mit Kreide einzuzeichnen. Zum Rednerpult ist ein Abstand von 5,0 Metern einzuhalten. Zu unbeteiligten Passanten bzw. unbeteiligten Dritten ist ein Mindestabstand von 3,00 m einzuhalten.“,

Ziffer 5:

„Die Versammlungsteilnehmenden haben eine geeignete Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen.“

Ziffer 7:

„Die Zahl der Teilnehmenden wird entsprechend Ihrer Angaben auf 300 Personen begrenzt. Abweichungen hiervon sind nur in enger Abstimmung mit der Einsatzleitung der Polizei möglich.“.

Gegen die Beschränkungen in Ziffern 2, 4, 5 und 7 des Bescheides hat die Antragstellerin am 23. Juni 2020 Klage erhoben (Az. 7 A 1610/20) und um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht. Das Verwaltungsgericht hat mit dem angefochtenen Beschluss den Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes abgelehnt.

Die zulässige Beschwerde ist teilweise begründet.

Die von der Antragstellerin vorgetragenen Beschwerdegründe, auf deren Überprüfung der Senat gemäß § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO beschränkt ist, rechtfertigen teilweise die Abänderung der erstinstanzlichen Entscheidung.

Rechtsgrundlage der streitgegenständlichen Anordnungen ist § 8 Abs. 1 des Niedersächsischen Versammlungsgesetzes - NVersG - vom 7. Oktober 2010 (Nds. GVBl. S. 465). Danach kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Durch diese Vorschrift wird das Grundrecht des Art. 8 GG, wonach alle Deutschen das Recht haben, sich friedlich und ohne Waffen zu versammeln, beschränkt. Die Möglichkeit der Beschränkung der Versammlungsfreiheit ist in Art. 8 Abs. 2 GG ausdrücklich vorgesehen.

Der Begriff der „öffentlichen Sicherheit“ umfasst den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen. Eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit kann sich auch aus anderweitigen gravierenden Gefahren für hochrangige Schutzgüter wie Leib und Leben (Art. 2 Abs. 2 GG) oder die Aufrechterhaltung des öffentlichen Gesundheitssystems im Falle einer Pandemie durch ein hochansteckendes Virus mit einer hohen Anzahl schwerer Erkrankungsverläufe ergeben. Die „unmittelbare Gefährdung“ i.S.d. § 8 Abs. 1 NVersG setzt eine konkrete Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgüter führt. Außerdem müssen zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung erkennbare Umstände dafür vorliegen, dass eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist. Das setzt nachweisbare Tatsachen als Grundlage der Gefahrenprognose voraus; bloße Vermutungen reichen nicht (BVerfG, Beschl. v. 29.3.2002 - 1 BvQ 9/02 -, NVwZ 2002, 983; dasselbe, Beschl. v. 21.4.1998 - 1 BvR 2311/94 -, juris).

Nach § 2 Abs. 4 Satz 2 der Nds. Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 8. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 97) i.d.F. vom 25. Juni 2020 (Nds. GVBl. S. 170) - Nds. CoronaSchVO - hat die Veranstalterin oder der Veranstalter einer Versammlung durch geeignete Maßnahmen den Schutz vor Infektionen mit dem Corona-Virus SARS-CoV-2 sicherzustellen. Die zuständige Versammlungsbehörde kann nach § 2 Abs. 4 Satz 3 Nds. CoronaSchVO zum Schutz vor Infektionen mit dem Corona-Virus SARS-CoV-2 die Versammlung auf der Grundlage des Niedersächsischen Versammlungsgesetzes beschränken.

Ausgehend von diesen Maßstäben gilt hier Folgendes:

1. Hinsichtlich der unter Ziffer 7 angeordneten Beschränkung, wonach die Teilnehmerzahl auf 300 Personen begrenzt wurde, ist die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin wiederherzustellen. Diese Beschränkung genügt nicht den oben aufgeführten Anforderungen und stellt damit nach summarischer Prüfung eine rechtswidrige Beschränkung der Versammlungsfreiheit der Antragstellerin dar.

Entgegen der von der Antragsgegnerin und wohl auch dem Verwaltungsgericht vertretenen Ansicht kann der Antragstellerin in diesem Zusammenhang nicht bereits deshalb das Rechtsschutzbedürfnis abgesprochen werden, weil sie bei der Anzeige der Versammlung angegeben hat, mit etwa 300 Teilnehmern zu rechnen und die Antragsgegnerin eben diese Teilnehmerzahl als Höchstgrenze festgesetzt hat. Denn eine Versammlung als Form der Meinungskundgabe und als Mittel der Meinungsbildung ist typischerweise darauf angelegt, für die eigene Auffassung zu werben und weitere
Anhänger und Unterstützer der eigenen Meinung zu gewinnen. Vor diesem Hintergrund schützt Art. 8 Abs. 1 GG auch das Interesse des Veranstalters, dass die Versammlung über den ursprünglich prognostizierten und gegenüber der Behörde im Rahmen des Verwaltungsverfahrens angegebenen Teilnehmerrahmen hinaus weitere Unterstützung findet und anwächst (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 16.5.2020 - 1 S 1541/20 -, juris, Rn. 4). Diese verfassungsrechtlichen Vorgaben führen zwar nicht dazu, dass versammlungsbehördliche Beschränkungen der Teilnehmerzahl aus infektionsschutzrechtlichen Gesichtspunkten - etwa zur Abwehr infektionsbedingter Risiken für Leib und Leben der Versammlungsteilnehmer, der Ordner und/oder der Polizeikräfte - von vornherein ausgeschlossen sind (vgl. BVerfG, Beschl. v. 1.5.2020 - 1 BvR 1003/20 - juris, Rn. 7). Derartige Beschränkungen bedürfen jedoch einer besonderen Begründung und einer besonders strikten Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 16.5.2020 - 1 S 1541/20 -, juris, Rn. 4).

Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Der von der Antragsgegnerin in diesem Zusammenhang angeführten pauschalen Begründung, wonach die Begrenzung der Teilnehmerzahl unter Berücksichtigung des Versammlungsortes erforderlich sei, damit insbesondere die Abstände der Personen untereinander unter entsprechender Würdigung des Infektionsschutzes verlässlich eingehalten werden können, fehlt die für den Erlass einer versammlungsrechtlichen Beschränkung erforderliche konkrete und nachvollziehbare Tatsachengrundlage. Der angeführten Begründung lässt sich nicht ansatzweise entnehmen, dass und warum bei einer größeren Teilnehmerzahl die Wahrung der Mindestabstände nicht mehr hinreichend gewährleistet wäre. Dabei hat es die Antragsgegnerin insbesondere versäumt, die Größe der aus ihrer Sicht für die Versammlung zur Verfügung stehenden Fläche anzugeben und ins Verhältnis zu dem zur Einhaltung der Abstände erforderlichen Platzbedarf der erwarteten Teilnehmerzahl bzw. der von ihr beschränkten Teilnehmerzahl zu setzen.

Soweit die Antragsgegnerin in ihrer erstinstanzlichen Erwiderung vom 25. Juni 2020 darauf verweist, dass die Teilnehmerzahlen bei den von der Antragstellerin in der Vergangenheit durchgeführten Versammlungen rückläufig gewesen seien und die Zahl von 300 Personen zu keinem Zeitpunkt erreicht worden sei, wobei die Teilnehmerzahl bei der am 25. April 2020 durchgeführten Versammlung bei 100, am 2. Mai 2020 bei 150, am 9. Mai 2020 bei 200, am 16. Mai 2020 bei 260, am 31. Mai 2020 bei 130 und am 13. Juni 2020 bei 80 Personen gelegen habe, vermag dies die streitgegenständliche Beschränkung ebenfalls nicht zu rechtfertigen. Vielmehr spricht die von der Antragsgegnerin angeführte Rückläufigkeit der Teilnehmerzahl dafür, dass der Erlass der von ihr angeordneten Beschränkung bereits im Ausgangspunkt nicht erforderlich ist.

Klarstellend weist der Senat darauf hin, dass es der Antragsgegnerin bzw. den während der Versammlung vor Ort anwesenden Polizeibeamten unbenommen ist, für den Fall, dass die von der Antragstellerin erwartete Teilnehmerzahl von 300 Personen tatsächlich wider Erwarten erheblich überschritten wird und dadurch die Mindestabstände nicht mehr eingehalten werden können, versammlungsrechtliche Beschränkungen in Bezug auf die Teilnehmerzahl anzuordnen.

2. Die in Ziffer 4 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 22. Juni 2020 angeordnete Einhaltung eines Mindestabstands von 2,0 Metern zwischen den Versammlungsteilnehmern ist rechtswidrig, soweit der Mindestabstand nach der Begründung der Verfügung unabhängig von familiären Verhältnissen und damit auch zwischen einem Elternteil und einem betreuungsbedürftigen minderjährigen Kind gefordert wird. Eine solche Beschränkung kann dazu führen, dass ein Elternteil, das keine Betreuungsmöglichkeit für sein Kind findet, nicht an der Versammlung teilnehmen und damit sein Grundrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG nicht ausüben kann. Demgegenüber ist angesichts des zu anderen Versammlungsteilnehmern einzuhaltenden Mindestabstands von 2 Metern nicht ersichtlich, dass sich das Infektionsrisiko für diese wesentlich erhöhen könnte, wenn ein Elternteil mit seinem betreuungsbedürftigen minderjährigen Kind zusammensteht. Die Einhaltung dieser Regelung ist auch durch die Versammlungsleitung und die Polizei kontrollierbar.

Im Übrigen ist die in Ziffer 4 getroffene Beschränkung rechtlich nicht zu beanstanden. Dies gilt auch im Hinblick auf die Anordnung, vor Beginn der Versammlung die jeweiligen Aufstellpunkte mit Kreide aufzuzeichnen. Dabei handelt es sich um eine einfach durchzuführende Maßnahme, die auch bei den bisherigen Versammlungen praktiziert worden ist und den Versammlungsteilnehmern hilft, den erforderlichen Abstand einzuhalten. Soweit die Antragstellerin einwendet, dass die Kreide im Falle von Regen verwaschen würde, ist sie darauf zu verweisen, dass sie in diesem Fall auf andere geeignete Markierungen wie Absperrbänder, Kordeln, Taue o.ä. zurückgreifen kann. Durch derartige alternative Hilfsmittel kann der Sinn und Zweck dieser Beschränkung, den einzuhaltenden Abstand zu visualisieren, gleichermaßen erfüllt werden. Der weitergehende Einwand der Antragstellerin, eine Kontrolle der visualisierten Abstandsvorgaben während der Versammlung durch die Ordner sei nicht möglich, da man hierfür die Vogelperspektive einnehmen müsste, ist als unzutreffend zurückzuweisen.

3. Die in Ziffer 2 und Ziffer 5 des Bescheides der Antragsgegnerin vom 22. Juni 2020 angeordnete Beschränkung, nach der Ordner und Versammlungsteilnehmer eine geeignete Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen haben, ist nach dem im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen Prüfungsumfang rechtlich voraussichtlich ebenfalls nicht zu beanstanden.

Die Ausbreitung des neuartigen Coronavirus ist von der WHO als Pandemie eingestuft worden. Nach dem derzeitigen wissenschaftlichen Erkenntnisstand kann das besonders leicht von Mensch zu Mensch, insbesondere durch Tröpfcheninfektion übertragbare Virus nur durch eine strikte Minimierung der persönlichen Kontakte zwischen den Menschen eingedämmt werden kann. Durch eine Mund-Nasen-Bedeckung können infektiöse Tröpfchen, die man z.B. beim Sprechen, Husten oder Niesen ausstößt, abgefangen werden, so dass das Risiko, eine andere Person durch Husten, Niesen oder Sprechen anzustecken, verringert werden kann. Deshalb empfiehlt das Robert-Koch-Institut (RKI) im Sinne des Fremdschutzes ein generelles Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum als einen weiteren Baustein, um Risikogruppen zu schützen und den Infektionsdruck und damit die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren. Diese Empfehlung beruht auf einer Neubewertung aufgrund der zunehmenden Evidenz, dass ein hoher Anteil von Übertragungen unbemerkt erfolgt, und zwar bereits vor dem Auftreten von Krankheitssymptomen (Epidemiologisches Bulletin 19/2020 vom 7.5.2020 https://www.rki.de/DE/Content/Infekt/EpidBull/Archiv/2020/Ausgaben/19_20.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 26.6.2020). Dem RKI kommt nach § 4 des Infektionsschutzgesetzes im Zusammenhang mit der Erkennung und Verhinderung der Weiterverbreitung von Infektionen eine besondere Rolle zu. Dass die angestrebte Schutzwirkung nach den Angaben des RKI bislang nur in wenigen Studien untersucht wurde bzw. nur als „bisher nicht wissenschaftlich belegt, ... aber plausibel“ bezeichnet wird, die Wirksamkeit auch unter Wissenschaftlern umstritten sein mag, und die WHO mangels ausreichender Evaluierung derzeit keine Empfehlung für oder gegen eine Mund-Nasen-Bedeckung abgibt, führt zu keiner anderen Beurteilung. Eine durch wissenschaftliche Studien erwiesene oder sogar unstreitige Wirksamkeit kann beim gegenwärtigen Stand der wissenschaftlichen Diskussion und Erkenntnis nicht als Voraussetzung für eine Maßnahme der Gefahrenabwehr verlangt werden (vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 20.5.2020 - 2 KM 384/20 OVG -, juris, Rn. 21; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 13.5.2020 – 1 S 1314/20 -, juris, Rn. 37 ff.).

Diese Erwägungen gelten gerade auch bei Versammlungen unter freiem Himmel. Versammlungen sind gekennzeichnet durch ein dynamisches Geschehen, bei dem es nicht nur zu deren Beginn und Ende, sondern auch während der Veranstaltung zu zahlreichen Bewegungen von Teilnehmern und Kontakten zwischen den Teilnehmern und anderen Personen kommen kann. Zweck einer Versammlung ist zudem die gemeinsame Meinungskundgabe, die durch Unterhaltungen und gemeinsames Rufen ein erhöhtes Risiko für Tröpfcheninfektionen mit sich bringt.

Der Einwand der Antragstellerin, als milderes Mittel könnten Infizierte von der Versammlung ausgeschlossen werden, ist zurückzuweisen. Eine derartige Anordnung wäre bereits deshalb nicht gleichermaßen geeignet, das Risiko der Übertragung von COVID-19 zu minimieren, weil ein hoher Anteil von Übertragungen, wie ausgeführt, bereits vor dem Auftreten von Krankheitssymptomen erfolgt. Zudem lässt sich ohne vorherige medizinische Untersuchung nicht eindeutig feststellen, ob jemand mit dem Coronavirus infiziert ist. Dementsprechend wäre eine Beschränkung, wonach Infizierte nicht an der Versammlung teilnehmen dürfen, weder hinreichend bestimmt, noch wäre die Einhaltung einer derartigen Anordnung durch die vor Ort anwesenden Ordner und Polizisten kontrollierbar.

Entgegen dem Beschwerdevorbringen der Antragstellerin ist es auch nicht unverhältnismäßig, dass die Mund-Nasen-Bedeckung während der gesamten Teilnahme an der Versammlung getragen werden muss und auch während der Dauer der Reden nicht abgenommen werden darf. Der Senat teilt insofern nicht die Annahme der Antragstellerin, dass die Versammlungsteilnehmer während einer Rede „statisch auf ihrem Platz verharren“. Bei lebensnaher Betrachtung ist vielmehr davon auszugehen, dass sich Versammlungsteilnehmer auch während einer Rede auf dem Versammlungsgelände bewegen bzw. dieses ggf. erst betreten oder verlassen. Anders als etwa in Restaurants haben Versammlungsteilnehmer auch keinen fest zugewiesenen Tisch, sondern können sich am Versammlungsort im Rahmen der jeweiligen Aufstellungspunkte spontan und frei bewegen und ihren Standort somit auch während der Reden ohne Weiteres verändern.

Soweit die Antragstellerin pauschal einwendet, Rednern sei das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung nicht zuzumuten, rechtfertigt dies ebenfalls keine andere Beurteilung. Wenn und soweit Rednern das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung aufgrund einer Behinderung oder einer Vorerkrankung unzumutbar ist, sind sie nach der im Tenor ergänzten Regelung vom Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung ausgenommen; anderenfalls ist es ihnen wie allen anderen Versammlungsteilnehmern zumutbar, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen. Angesichts der Möglichkeit des Einsatzes von Hilfsmitteln wie Mikrophonen oder Megaphonen (siehe dazu die nicht streitgegenständliche Anordnung in Ziffer 8 des Bescheides der Antragsgegnerin), ist auch gewährleistet, dass Redner mit einer Mund-Nasen-Bedeckung unter akustischen Gesichtspunkten ausreichend Gehör finden (vgl. VG Hannover, Beschl. v. 26.6.2020 - 10 B 3500/20 -).

Eine andere Beurteilung ist auch nicht in Bezug auf das in Ziffer 2 des Bescheides vom 22. Juni 2020 für Ordner angeordnete Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung geboten. Dass Ordner nicht immer den erforderlichen Mindestabstand einhalten können, wenn sie auf Versammlungsteilnehmer einwirken müssen, liegt auf der Hand. Personen, die wegen einer Vorerkrankung vom Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung befreit sind, können zwar nicht als Ordner eingesetzt werden, gleichwohl aber an der Versammlung teilnehmen. Eine Verletzung des Grundrechts auf Versammlungsfreiheit liegt daher nicht vor.

Im Übrigen spricht, die Entscheidung selbständig tragend, auch bei Annahme offener Erfolgsaussichten eine Folgenabwägung für ein überwiegendes öffentliches Interesse. Wird die Beschränkung, während der Versammlung eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, im Hauptsacheverfahren als rechtmäßig bestätigt, wäre der Verzicht auf einen wirksamen Baustein der Pandemiekontrolle möglicherweise Ursache für ein Infektionsgeschehen größeren Umfangs und würde neuerliche Beschränkungen des öffentlichen Lebens erforderlich machen. Erwiese sich die Beschränkung dagegen als rechtswidrig, hätten die Antragstellerin und die Teilnehmerinnen und Teilnehmer an ihrer Versammlung zwar vorübergehend möglicherweise tatsächlich nutzlose Unannehmlichkeiten hingenommen, aber ihr kommunikatives Anliegen zum größten Teil verwirklichen können. Insoweit teilt das Gericht ausdrücklich nicht die Auffassung der Antragstellerin, dass ihr Protest gegen die „Maskenpflicht“ unmöglich gemacht oder gar ins Gegenteil verkehrt würde, wenn sie währenddessen selbst eine Mund-Nasen-Bedeckung tragen müssen. Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer der Versammlung verschaffen sich vielmehr bereits dadurch Gehör und Aufmerksamkeit, dass sie sich der Versammlung anschließen und in ihrer Gesamtheit sichtbar sind.

Durch die im Tenor zur Ziffer 5 vorgenommene Ergänzung wird dem Einwand der Antragstellerin, dass sich die Ausnahme von der Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung für Kinder unter sechs Jahren und für gesundheitlich eingeschränkte Personen nicht aus dem Wortlaut der Beschränkung, sondern nur aus der Begründung des Bescheides ergebe, Rechnung getragen. Die vorgenommene Ergänzung steht zudem im Einklang mit den in § 9 Abs. 3 und Abs. 4 der Nds. CoronaSchVO enthaltenen Regelungen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO.