Entscheidungsgründe

Das Verfahren war entsprechend § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, soweit der Antrag zurückgenommen worden ist. Das betrifft § 15b ABH 2018.

Soweit der Normenkontrollantrag weiter anhängig ist, ist er zulässig und teilweise begründet. § 15a ABH 2018 nebst Änderung durch Nr. 5 der Änderungssatzung und Nr. 6 der Änderungssatzung sind unwirksam. § 15c ABH 2018 ist wirksam.

I. Gegenstand des Normenkontrollverfahrens sind § 15a und § 15c der Satzung für die Alters-, Berufsunfähigkeits- und Hinterbliebenensicherung für das Altersversorgungswerk der Zahnärztekammer Niedersachsen. Diese traten zunächst in der am 18. April 2018 beschlossenen Fassung in Kraft. Der Antragsteller hat seinen Antrag nach der geringfügigen sprachlichen Änderung von § 15a und § 15c durch die am 1./2. November 2019 beschlossene Änderungssatzung umgestellt und greift die Bestimmungen in dieser Fassung an.

1. Die Antragserweiterung um Nr. 5 und 6 der Änderungssatzung ist zulässig. Die Zulässigkeit der Antragserweiterung bestimmt sich nach § 91 VwGO. Die Vorschrift gilt auch im Normenkontrollverfahren (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009 - 8 CN 1/08 -, NVwZ-RR 2010, 578). Danach bedarf es für die Zulässigkeit der Antragsänderung der Einwilligung der Antragsgegnerin oder der Sachdienlichkeit der Erweiterung. Die Antragsgegnerin hat sich rügelos eingelassen (§ 91 Abs. 2 VwGO).

2. Andere Bestimmungen sind nicht in das Verfahren einzubeziehen.

Auch im Normenkontrollverfahren ist das Gericht grundsätzlich an den Sachantrag gebunden. Ist dieser nur gegen einzelne Bestimmungen gerichtet oder betrifft die Fehlerhaftigkeit nur abtrennbare Teile der angegriffenen Vorschrift, so hat das Gericht bei Erfolg des Antrags die Rechtsvorschrift insoweit für unwirksam zu erklären (vgl. W.-R. Schenke/R.P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 47 Rn. 121; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 285 m.w.N.). In eine etwaige Unwirksamerklärung werden allerdings diejenigen Vorschriften einbezogen, die im untrennbaren Zusammenhang mit der angegriffenen Bestimmung stehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 20.8.1991 - 4 NB 3.91 -, NVwZ 1992, 567, juris Rn. 20 ff.; Senatsurt. v. 29.9.2004 - 8 KN 4142/01 -, juris Rn. 54; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 30.7.2013 - 12 MN
301/12 -, NVwZ-RR 2014, 25 [OVG Niedersachsen 30.07.2013 - 12 MN 301/12], juris Rn. 32).

Mit dem Normenkontrollantrag ist die Unwirksamerklärung der §§ 15a und 15c ABH 2018 beantragt worden. Diese stehen zwar im Zusammenhang insbesondere mit § 15 ABH 2018. Teilbarkeit ist aber gleichwohl gegeben; ein untrennbarer Zusammenhang besteht nicht. Denn die angegriffenen Vorschriften regeln die Höhe der für Beiträge in bestimmten Zeitabschnitten erworbenen Anwartschaften. § 15 ABH 2018 legt die Höhe dieser Anwartschaften zugrunde und enthält darauf aufbauend weitere Regelungen über die Rentenhöhe. Die Vorschrift kann ebenso gut in Verbindung mit andersartigen Rentenformeln angewendet werden, wenn §§ 15a und 15c ABH 2018 in ihrer jetzigen Form unwirksam sind, so dass die Anwartschaftsbestandteile jedenfalls teilweise anders berechnet werden müssen.

II. Der Antrag ist zulässig.

1. Der Antrag ist insbesondere statthaft. Die ABH ist als Satzung der Antragsgegnerin eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift, deren Kontrollfähigkeit das Landesrecht bestimmt (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO, § 75 NJG).

2. Der Antragsteller ist antragsbefugt. Es erscheint möglich, dass er durch die angegriffenen Vorschriften oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt wird (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

§ 15a und § 15c ABH 2018 enthalten eine Gleichbehandlung Lediger und Verheirateter, obwohl nur bei Verheirateten eine Hinterbliebenenversorgung in Betracht kommt. § 15a ABH 2018 behandelt zudem Mitglieder, deren Rentenanwartschaft durch Bescheid gesondert festgestellt ist, und andere Mitglieder ungleich. Es besteht die Möglichkeit, dass hierdurch eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes, Art. 3 Abs. 1 GG, bewirkt wird. Dass dies nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise ausscheidet, genügt für die Antragsbefugnis (vgl. BVerwG, Beschl. v. 16.6.2020 - 4 BN 53.19 -, juris Rn. 9 m.w.N.). Dasselbe gilt für die grundsätzlich denkbare Möglichkeit einer unverhältnismäßigen Ausgestaltung einer künftigen Eigentumsposition durch die Rentenformel in § 15c ABH 2018.

Dass der Antragsteller unzutreffend (s.u. III.1.c)aa)(1)) vorträgt, die Anwartschaft sei durch Bescheid vom 29. Juni 2005 geregelt, lässt seine Betroffenheit entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin nicht entfallen.

3. Der Normenkontrollantrag ist gemäß § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO zutreffend gegen die Antragsgegnerin gerichtet.

Richtiger Antragsgegner ist nach dieser Vorschrift diejenige Körperschaft, welche die Rechtsvorschrift erlassen bzw. die Sachkompetenz über die Aufrechterhaltung der Vorschrift innehat (Senatsurt. v. 29.9.2004 - 8 KN 4142/01 -, juris Rn. 56). Das ist die Antragsgegnerin und nicht ihr Altersversorgungswerk (vgl. Senatsurt. v. 29.9.2004 - 8 KN 4142/01 -, juris Rn. 56; für die Ärzteversorgung Senatsurt. v. 24.6.2016 - 8 KN 128/15 -, juris Rn. 30 f.). Das Altersversorgungswerk ist gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 HKG eine teilrechtsfähige Einrichtung der Zahnärztekammer. Die Teilrechtsfähigkeit erfordert es, aus der gesetzlich geregelten Rechtsstellung, die durch die normierten Befugnisse und Pflichten bestimmt wird, die Reichweite der Teilrechtsfähigkeit zu erschließen. Wäre dem Altersversorgungswerk eine eigene Satzungsbefugnis verliehen, müsste dies im Gesetz hinreichend deutlich zum Ausdruck kommen. Anderenfalls ist anzunehmen, dass rechtliches Zuordnungssubjekt der Satzungsgewalt die uneingeschränkt rechtsfähige Zahnärztekammer sein soll. Die für die Antragsgegnerin geltenden Regelungen des HKG lassen nicht erkennen, dass deren Altersversorgungswerk Satzungen erlassen darf.

§ 12 Abs. 1 Satz 1 HKG verleiht der Kammer das Satzungsrecht in Angelegenheiten der Versorgungseinrichtung. Das Gesetz sieht als Organe der Altersversorgungseinrichtung nur den Leitenden Ausschuss und, falls sie errichtet wird, die Delegiertenversammlung vor. Dass die Kammerversammlung oder sonstige Organe der Kammer als Organe der Versorgungseinrichtung tätig werden könnten, fasst es nicht ins Auge. Demgemäß regelt § 25 HKG insgesamt die Aufgaben der Kammerversammlung als Organ der Kammer. Dazu gehört gemäß § 25 Nr. 1 Buchst. i) HKG der Beschluss über die Alterssicherungsordnung.

Vor diesem Hintergrund ist § 12 Abs. 3 Satz 3 HKG als Ausnahmeregelung zu verstehen, die der Altersversorgungseinrichtung ausschließlich dann das Satzungsrecht einräumt, wenn Angehörige anderer Kammern aufgenommen worden sind und eine Delegiertenversammlung errichtet worden ist. Dadurch wird sichergestellt, dass in diesem Sonderfall die aufgenommenen Angehörigen anderer Kammern nicht ohne Mitwirkungsmöglichkeit der Satzungsgewalt einer für sie fremden Kammer unterworfen werden (vgl. BVerfG, Beschl. v. 8.3.2002 - 1 BvR 1974/96 -, NVwZ 2002, 85 [BVerwG 20.06.2001 - BVerwG 4 BN 21.01]). Dieses Erfordernis besteht aber nur bei der Aufnahme kammerfremder Mitglieder. Daher besagt § 12 Abs. 3 Satz 3 HKG nichts über eine Satzungsbefugnis der Versorgungseinrichtung, wenn, wie bei dem Altersversorgungswerk der Antragsgegnerin, keine Delegiertenversammlung besteht. Ohne parlamentsgesetzliche Grundlage ist es auch ausgeschlossen, dass das Altersversorgungswerk allein dadurch Satzungsgewalt erlangt, dass eine Satzung dies in § 3 Abs. 1 Nr. 8 ABH vorsieht und die Kammerversammlung durch § 2 ABH zu einem Organ des Altersversorgungswerks erklärt.

Dass die Satzungsgewalt für die Versorgungseinrichtung bei der Kammer verbleibt, ist im Hinblick auf § 12 Abs. 2 Satz 2, 3 HKG nicht problematisch. Hierdurch wird der Antragsgegnerin nicht die Rechtsetzung über die Verwendung fremden Vermögens übertragen. Vielmehr folgt aus der Teilrechtsfähigkeit des Altersversorgungswerks, dass die Altersversorgung nicht gänzlich außerhalb des Zuständigkeits- und Verantwortungsbereichs der Antragsgegnerin liegt. Beim Erlass der Alterssicherungsordnung besteht eine eigene Verantwortung der Kammerversammlung für das Vermögen der Versorgungseinrichtung, das von dem Vermögen der Kammer zwar gesondert, der Kammer aber gleichwohl zugeordnet ist. Es ist umgekehrt auch nicht bedenklich, wenn das Altersversorgungswerk in eigener Haftung für das Vermögen eine nicht von ihm selbst, sondern von der Antragsgegnerin erlassene Satzung anzuwenden hat. Die Teilrechtsfähigkeit der Versorgungseinrichtung betrifft gemäß § 12 Abs. 4, 5 HKG insbesondere die Umsetzung der Alterssicherungsordnung durch Leistungsgewährung und Beitragserhebung im Einzelfall. Das Gesetz fasst dabei die Möglichkeit, dass die Kammerversammlung zu einem Organ der Versorgungseinrichtung erklärt werden könnte, nicht ins Auge. Es ist vielmehr der gesetzliche Regelfall, dass die Kammer die Rechtsgrundlagen erlässt und die Versorgungseinrichtung sie ausführt.

4. Die Normenkontrolle wurde fristgemäß beantragt. Die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist gewahrt.

§ 15a und § 15c ABH 2018 sind nicht vor dem 15. Juni 2018 bekanntgemacht worden. Die Veröffentlichung erfolgte in dem Mitteilungsblatt der Kammer vom Juni 2018, das ausweislich des Impressums jeweils zum 15. eines jeden Monats erscheint. Die Antragstellung am 16. Mai 2019 war daher rechtzeitig.

Hinsichtlich der angegriffenen Bestimmungen der Änderungssatzung ist die Frist am Montag, dem 23. November 2020 abgelaufen, denn die Antragsgegnerin hat angegeben, die Änderungssatzung am 22. November 2019 zum Zwecke der Bekanntmachung in das Internet eingestellt zu haben. Die Antragserweiterung ist fristgemäß am 31. August 2020 erfolgt.

III. Der Antrag ist hinsichtlich § 15a ABH 2018 begründet. Die die Vorschrift ändernde Nr. 5 der Änderungssatzung ist zudem aus sich heraus unwirksam; dasselbe gilt für Nr. 6 der Änderungssatzung. Der Antrag ist hinsichtlich § 15c ABH 2018 unbegründet.

1. § 15a ABH 2018 verletzt durch die Ausnahme zugunsten durch Bescheid gesondert festgestellter Anwartschaften höherrangiges Recht.

a) Grundlage des Satzungserlasses ist § 12 Abs. 6 Nr. 3 HKG. Nach dieser Vorschrift ist, wenn eine Versorgungseinrichtung geschaffen wird, durch Satzung zu bestimmen, welchen Umfang die Versorgungsleistungen haben. Die gesetzliche Satzungsermächtigung ist verfassungsgemäß (vgl. Senatsurt. v. 24.6.2016 - 8 KN 128/15 -, juris Rn. 36 f.).

b) Formelle Mängel des Satzungserlasses sind nicht ersichtlich. Insbesondere ist die nach § 36 Abs. 2 ABH erforderliche Mehrheit, und damit erst recht die in § 9 Abs. 2 der Kammersatzung vorgeschriebene Mehrheit, erreicht. Mängel der Verkündung der ABH 2018 in dem Mitteilungsblatt der Antragsgegnerin sind nicht festzustellen.

c) § 15a ABH 2018 verstößt gegen höherrangiges Recht. Die Vorschrift bewirkt eine nicht gerechtfertigte Ungleichbehandlung und verletzt Art. 3 Abs. 1 GG.

aa) § 15a ABH 2018 behandelt die Mitglieder, die vor dem 31. Dezember 2006 Beiträge geleistet haben, ungleich.

Die Vorschrift schließt aus ihrem persönlichen Anwendungsbereich Mitglieder aus, deren aus Beiträgen bis 2006 abgeleitete Anwartschaft durch Bescheid gesondert festgestellt ist. Dies bewirkt eine Ungleichbehandlung von Gleichem. Es erfolgt eine Differenzierung zwischen Mitgliedern, die bis 2006 Beiträge geleistet haben und deren Anwartschaftshöhe durch Bescheid geregelt ist, und solchen Mitgliedern, die ebenfalls in dem Zeitraum Beiträge geleistet haben, und bei denen das nicht der Fall ist.

Die Unterscheidung hat jedenfalls für einen Teil der Mitglieder eine unterschiedliche Anwartschaftshöhe zur Folge. Das ergibt sich bereits daraus, dass insbesondere die Bescheide vom 14. Dezember 2007 auf der Grundlage der damals praktizierten Berechnungsweise ergingen, die von der in § 15a ABH 2018 geregelten abwich. Es wird dadurch bestätigt, dass die Antragsteller in diesem und den Parallelverfahren im Februar 2019 zunächst irrtümlich Renteninformationen erhielten, in denen die Berechnung anhand der in den Bescheiden angegebenen Anwartschaftshöhe erfolgt war. In den korrigierten, auf der Grundlage des § 15a ABH 2018 berechneten Informationsschreiben war jeweils ein geringerer Betrag ausgewiesen.

Die normative Ungleichbehandlung wirkt sich auch praktisch aus. Es verhält sich weder so, dass alle betroffenen Mitglieder über einen Verwaltungsakt, der die Anwartschaftshöhe regelt, verfügten, noch so, dass es derzeit überhaupt keinen wirksamen Verwaltungsakt dieses Inhalts gäbe. Die Ausnahme zugunsten derjenigen Mitglieder, deren Anwartschaft durch Bescheid gesondert festgestellt ist, hat zudem nicht bloß deklaratorischen Charakter, sondern begründet normativ eine andere Rechtsstellung, als sie die übrigen Mitglieder innehaben, die bis 2006 Beiträge geleistet haben.

(1) Insbesondere trifft der Vortrag einiger Antragsteller nicht zu, dass die Anwartschaftshöhe der Mitglieder, die über keinen wirksamen Bescheid vom 14. Dezember 2007 verfügten, durch Verwaltungsakte vom 29. Juni 2005 geregelt werde. Nicht nur für Zeiten nach 2004, sondern auch für den davor liegenden Zeitraum ist insoweit keine gesonderte Feststellung durch Bescheid gegeben.

In diesen als Bescheid bezeichneten Schreiben heißt es, unter Zugrundelegung des in einem anderen Bescheid mitgeteilten Beitrags habe die Altersversorgung zum 1. Januar 2005 einen bestimmten Stand; dabei wurde ein bestimmtes Pensionierungsalter angegeben. Sodann heißt es, die seit dem 1. Januar 2005 gültige Alterssicherungsordnung sehe vor, dass für Rentenansprüche, die aus Beitragszahlungen bis 31. Dezember 2004 resultierten, die Möglichkeit der Rentenabfindung erhalten bleibe. Der entsprechende monatliche Rentenanspruch aus den Beitragseinstufungen bis 31. Dezember 2004 betrage eine im Text angegebene Summe und ergebe sich sowohl aus der Grundleistung als auch aus Leistungen aus eventuellen freiwilligen Zuzahlungen. Dieser monatliche Rentenanspruch sei in dem vorstehend ausgewiesenen gegenwärtigen Stand der Altersversorgung enthalten. Sollte das Mitglied sich zum Rentenbeginn für die Rentenabfindung entscheiden, würde sich die monatliche Altersrente um diesen Betrag reduzieren.

Es handelt sich nicht um eine Regelung des Anspruchs auf eine bestimmte Rentenhöhe aufgrund von bis 2004 geleisteten Beiträgen.

Der Senat hat bereits entschieden, dass die Ausweisung einer Altersrente zum 1. Januar 2005 keine verbindliche Regelung enthielt und damit insoweit keinen Verwaltungsakt i.S.d. § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 35 VwVfG darstellte. Mit der Angabe der „monatlichen Altersrente: … EUR“ war nicht die Aussage verbunden, dass dem Adressaten eine Rente in dieser Höhe zugesagt oder gar eine solche festgestellt werde. Vielmehr war damit, wie es in der vom Senat in vorausgegangenen Verfahren angeregten, seit dem Jahr 2006 geänderten Praxis des Altersversorgungswerks durch eine Umgestaltung des vormals einheitlichen „Bescheides“ in einen Beitragsbescheid und ein gesondertes Informationsschreiben deutlicher zum Ausdruck kam, lediglich eine Prognose über die Höhe der Altersrente für den (eher unwahrscheinlichen) Fall getroffen worden, dass der Adressat bis zum Renteneintritt weiterhin monatlich den aktuellen Beitrag zahlt und sich bis dahin auch das aktuelle Satzungsrecht für das Altersversorgungswerk nicht ändert. Diese Prognose hatte schon für sich genommen keinen eigenständigen, der Bestandskraft zugänglichen Regelungsgehalt (vgl. Senatsbeschl. v. 21.10.2009 - 8 LC 13/09 -, juris Rn. 32). An diesen zutreffenden Erwägungen ist festzuhalten.

Ein Regelungsgehalt war aber auch mit der Information über den monatlichen Rentenanspruch aus den Beitragseinstufungen bis 31.12.2004 nicht verbunden. Diese Angabe hatte zwei Funktionen: Sie diente einerseits der Erläuterung der Information über den gegenwärtigen Stand der monatlichen Altersrente, indem eine Berechnungsgrundlage angegeben wurde. Andererseits wurde der Hinweis erteilt, um welchen Betrag sich die monatliche Rentenhöhe reduzierte, sollte sich das Mitglied für eine Rentenabfindung entscheiden. In beiden Zusammenhängen bestand der Zweck der Angabe nur in einer Kenntnisverschaffung und nicht in der Setzung einer Rechtsfolge. Soweit mitgeteilt wurde, welcher Betrag in der Rentenhöhe enthalten war, ist nicht anzunehmen, dass diese Erläuterung ein Verwaltungsakt sein sollte, wenn die Mitteilung der Rentenhöhe selbst es nicht war. Soweit die Folge einer Rentenabfindung erklärt wurde, bestand kein Anlass, bereits jetzt einen Verwaltungsakt zur Vorbereitung dieser möglicherweise nie eintretenden Situation zu erlassen. Bei Auslegung unter Beachtung des objektiven Empfängerhorizonts bestand insgesamt kein Regelungswille. Vielmehr ist das gesamte Schreiben seinem Inhalt und seiner erkennbaren Intention nach ein Informationsschreiben; darin unterscheidet es sich von den nachfolgend zu untersuchenden Bescheiden vom 14. Dezember 2007.

Etwas anderes ergibt sich entgegen dem Antragstellervorbringen nicht aus § 12a Abs. 1 Satz 2 ASO in der vom 1. Januar 2005 an vermeintlich in Kraft gesetzten Fassung (zur Unwirksamkeit vgl. Senatsurt. v. 20.7.2006 - 8 LC 11/05 -, GewArch. 2007, 33). Daraus, dass für die bis zum 31.12.2004 gezahlten Beiträge eine beitragsfreie Altersrente nach den bisherigen Rechnungsgrundlagen des Werkes „berechnet“ werden sollte, folgt nicht, dass eine verbindliche Regelung durch Verwaltungsakt vorgesehen war, und erst recht nicht, dass der Bescheid vom 29. Juni 2005 ein solcher Verwaltungsakt sein sollte.

(2) Soweit gegenüber Mitgliedern der jeweilige Bescheid vom 14. Dezember 2007 wirksam geworden und geblieben ist, wird dadurch die Anwartschaftshöhe verbindlich geregelt. Dass ein Verwaltungsakt vorliegt, ergibt die Auslegung. Dieser ist auch nicht nichtig.

Mit den Bescheiden vom 14. Dezember 2007 wurde eine verbindliche und abschließende Regelung der Rentenhöhe, soweit sie auf bis 2006 geleisteten Beiträgen beruhte, beabsichtigt; dies hat die Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung ausdrücklich bestätigt. Aus dem Blickwinkel des objektiven Empfängerhorizonts war dies auch erkennbar.

Im Bescheidtext wird ausgeführt, aufgrund eines Urteils des Oberverwaltungsgerichts sei eine neue Satzung rückwirkend in Kraft gesetzt worden. Der Wortlaut des § 15 Abs. 2 ABH in der damaligen Fassung wird zitiert. Sodann heißt es, für die Beitragszahlungen bis einschließlich dem 31. Dezember 2006 bei einem Renteneintrittsalter von 65 Jahren erhalte das Mitglied einen beitragsfreien Rentenanspruch in einer im Bescheid bezeichneten Höhe. Es wird ausgeführt, wie sich dieser beitragsfreie Rentenanspruch zusammensetze. Über die Rentenanwartschaften aus den Beitragszahlungen seit dem 1. Januar 2007 erhalte der Empfänger eine separate Information.

Dem Wortlaut nach wird die Höhe einer Rente geregelt. Der geregelte Betrag wird anders bezeichnet als die ab dem 1. Januar 2007 erworbenen Ansprüche, für die der Begriff Anwartschaften verwendet wird. Eine Regelung der endgültigen Rentenhöhe ist auch bezweckt. Die Antragsgegnerin verfolgte damals, nachdem das bisherige Finanzierungssystem gerichtlich beanstandet worden war, den Gedanken, ein „Altsystem“ und ein „Neusystem“ nebeneinander zu stellen. Eine Änderung der „Altanwartschaften“ aus dem zum Jahresende 2006 geschlossenen „Altsystem“ war zukünftig nicht mehr beabsichtigt, neue Rentenanwartschaftsansprüche aus den seit 2007 gezahlten Beiträgen sollten lediglich zu Rentenanwartschaften nach dem sogenannten Neusystem gemäß § 15 Abs. 1 ABH in der damaligen Fassung führen (vgl. Senatsbeschl. v. 23.10.2009 - 8 LC 13/09 -, juris Rn. 12). Zur Auslegung ist ergänzend das mit dem Bescheid versandte Begleitschreiben heranzuziehen, in dem es heißt, der auf den 31. Dezember 2006 festgestellte beitragsfreie Anspruch werde mit diesem Bescheid „festgeschrieben“ und beinhalte auch für die Zukunft weiter eine Verzinsung mit dem bisherigen Rechnungszins von 4 %.

Soweit die Rentenhöhe auf ein bestimmtes Renteneintrittsalter bezogen wurde, spricht das nicht gegen den Willen zu einer verbindlichen Regelung. Zwar kann eine spätere Erhöhung des Renteneintrittsalters nie ausgeschlossen werden. Die Altersangabe ist aber ersichtlich als Rechengröße gemeint und nicht als Rentenvoraussetzung, von deren Eintritt die konkrete Rentenhöhe abhängen soll. Auch könnte gegen eine Einordnung als Verwaltungsakt sprechen, dass ein rechtmäßig handelndes Versorgungswerk kein Interesse daran haben kann, spätere Satzungsgeber ohne Not dadurch zu binden, dass die Rentenhöhe verbindlich durch Verwaltungsakt geregelt wird mit der Folge, dass bei späteren Finanzierungsschwierigkeiten eine Reaktion durch die Bestandskraft der Verwaltungsakte erschwert wird. Angesichts der überwiegenden Anhaltspunkte für die Absicht einer verbindlichen Regelung ist dieser Gesichtspunkt für die Auslegung aber nicht ausschlaggebend.

Die Bescheide vom 14. Dezember 2007 sind nicht nichtig. Gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG ist ein Verwaltungsakt nichtig, soweit er an einem schwerwiegenden Fehler leidet und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offensichtlich ist. Ein Verwaltungsakt ist nicht schon allein deshalb nichtig, weil er der gesetzlichen Grundlage entbehrt oder weil die in Frage kommenden Rechtsvorschriften unrichtig angewendet worden sind (BFH, Beschl. v. 1.10.1981 - IV B 13/81 -, BFHE 134, 223, juris Rn. 22; vgl. BVerwG, Urt. v. 7.10.1964 - VI C 59.63 -, BVerwGE 19, 284, juris Rn. 46).

Die Bescheide vom 14. Dezember 2007 waren rechtswidrig, weil § 15 Abs. 2 ABH in der seinerzeit angewandten Fassung nichtig war (vgl. Senatsbeschl. v. 23.10.2009 - 8 LC 13/09 -, juris). Es kann auch fraglich sein, ob das Altersversorgungswerk überhaupt die Ermächtigung besitzt, vor Renteneintritt die Höhe von Anwartschaften durch Verwaltungsakt zu regeln; einem offensichtlichen schwerwiegenden Fehler stehen diese Zweifel aber nicht gleich. Die große Zahl nicht bekanntgegebener Bescheide, die es bei Betrachtung aller Mitglieder als zufällig erscheinen lässt, wessen Rentenhöhe festgeschrieben wurde und wessen nicht, ist kein den einzelnen Verwaltungsakten anhaftender Fehler.

(3) Die Ausnahme für Mitglieder, deren Anwartschaft durch Bescheid gesondert festgestellt ist, beschränkt sich nicht auf eine deklaratorische Wiedergabe eines ohnehin für den Satzungsgeber unabänderlich gegebenen Rechtszustandes, sondern beeinflusst die Rechtsstellung der betroffenen Mitglieder und kann praktische Auswirkungen haben.

Zu unterscheiden sind die abstrakte Satzungsregelung über die Anwartschaftshöhe und die durch Verwaltungsakt konkretisierte Anwartschaftshöhe. Erfolgt die Renteneinweisung eines Adressaten eines Bescheids i.S.d. § 15a Abs. 2 ABH 2018, so ist, solange dieser wirksam ist, die konkretisierte Anwartschaftshöhe für die Bestimmung der Rentenhöhe maßgeblich (vgl. zu Vormerkungsbescheiden der gesetzlichen Rentenversicherung BSG, Urt. v. 30.3.2004 - B 4 RA 36/02 R -, juris Rn. 15 f., 20; v. 24.4.2014 - B 13 R 3/13 R -, SGb. 2015, 285, juris Rn. 18 f.). Auf der Ebene des Satzungsrechts bewirkt die Ausnahmebestimmung, dass für diesen Personenkreis eine abstrakte Regelung der Anwartschaftshöhe in der ABH 2018 nicht existiert. Die Rechtsstellung der Betroffenen ist damit eine andere, als wenn die Satzung keine Ausnahmeregelung enthielte. In diesem Fall träte neben die durch Verwaltungsakt konkretisierte Höhe die in vielen Fällen abweichende abstrakte Höhe nach Satzungsrecht. Dass die ABH 2018 für den vom persönlichen Anwendungsbereich des § 15a ABH 2018 ausgenommenen Personenkreis keine abstrakte Regelung der Anwartschaftshöhe enthält, begründet bereits die Ungleichbehandlung gegenüber den Mitgliedern, für die § 15a ABH 2018 gilt. Ob für die ausgenommenen Mitglieder eine fortgeltende Rentenbestimmung aus einer älteren Satzung oder gar keine abstrakte Rentenbestimmung gilt, ist dabei gleichgültig; die Ungleichbehandlung besteht in beiden Fällen.

Es handelt sich jedoch nicht bloß um einen begrifflichen Unterschied in der Rechtsstellung ohne praktische Auswirkungen. Fielen Mitglieder, deren Anwartschaft durch Bescheid gesondert festgestellt ist, in den persönlichen Anwendungsbereich des § 15a ABH 2018, so würde der Widerruf dieser Bescheide durch § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG ermöglicht (s.u. bb)(3)). Ist der persönliche Anwendungsbereich hingegen nicht eröffnet, wie es die zur Normenkontrolle stehende Fassung des § 15a Abs. 2 ABH 2018 bestimmt, so scheidet eine Anwendung dieser Widerrufsvorschrift aus.

bb) Die Ungleichbehandlung ist nicht gerechtfertigt.

(1) Differenzierungen bedürfen der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen. Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können. Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für den Einzelnen verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (BVerfG, Beschl. v. 26.3.2019 - 1 BvR 673/17 -, NJW 2019, 1793, juris Rn. 64 m.w.N.).

(2) Ein rechtfertigender Sachgrund ist nicht gegeben. Er liegt insbesondere entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin nicht in der Wahrung der Bestandskraft der in der Vergangenheit erlassenen Bescheide. Diese Zwecksetzung geht ins Leere, weil die Bescheide aufzuheben wären, wenn § 15a Abs. 2 ABH 2018 keine Ungleichbehandlung enthielte, sondern deren Adressaten in den persönlichen Anwendungsbereich einbezogen wären. Es bedarf der Ungleichbehandlung demnach nicht, weil die Antragsgegnerin und ihr Versorgungswerk zur Herstellung der Gleichbehandlung der Mitglieder, die gleiche Beiträge entrichtet haben, bei entsprechender Gestaltung ihres Satzungsrechts befugt und auch verwaltungsverfahrensrechtlich verpflichtet wären.

(3) Dass die Bescheide vom 14. Dezember 2007 aufzuheben sind, wenn ihre Adressaten in den persönlichen Anwendungsbereich der Rentenvorschrift einbezogen werden, ergibt sich aus § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG. Nach dieser Vorschrift darf ein begünstigender Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft nur widerrufen werden, wenn die Behörde auf Grund einer geänderten Rechtsvorschrift berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, soweit der Begünstigte von der Vergünstigung noch keinen Gebrauch gemacht oder auf Grund des Verwaltungsaktes noch keine Leistungen empfangen hat, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde.

(a) Die Vorschrift ist anwendbar. Eine speziellere Widerrufsvorschrift, die wie § 149 Abs. 5 Satz 2 SGB VI im Recht der gesetzlichen Rentenversicherung eine erleichterte Aufhebung von im Vorfeld des Rentenbescheides ergangenen Verwaltungsakten ermöglichte, existiert für das Leistungsrecht des Altersversorgungswerks der Antragsgegnerin nicht. Des Weiteren ist anerkannt, dass § 49 Abs. 2 VwVfG auf ursprünglich rechtswidrige Verwaltungsakte entsprechend angewendet werden kann, wenn die übrigen Widerrufsvoraussetzungen gegeben sind. Unter den Bedingungen, unter denen ein begünstigender rechtmäßiger Verwaltungsakt widerrufen werden kann, darf er - erst recht - bei ursprünglicher Rechtswidrigkeit widerrufen werden (BVerwG, Urt. v. 19.9.2018 - 8 C 16.17 -, BVerwGE 163, 102, juris Rn. 14). Die Rechtswidrigkeit der Bescheide vom 14. Dezember 2007 steht ihrem Widerruf folglich nicht entgegen.

(b) Der Tatbestand ist erfüllt. Wären die Bescheidadressaten nicht vom Anwendungsbereich des § 15a ABH 2018 ausgenommen, so läge eine geänderte Rechtsvorschrift vor. Das würde selbst dann gelten, wenn frühere Satzungsbestimmungen über die Anwartschaftshöhe nichtig waren. Denn auch eine neu erlassene Bestimmung ist eine geänderte Rechtsvorschrift i.S.d. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, § 49 Rn. 79). Soweit die neue Satzungsbestimmung eine geringere Anwartschaftshöhe ergibt, ist das Versorgungswerk der Antragsgegnerin zumindest insoweit berechtigt, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen.

Von dem Verwaltungsakt vom 14. Dezember 2007 hat noch keinen Gebrauch gemacht, wer sich noch im Stadium der Anwartschaft befindet und noch nicht in die Rente eingewiesen worden ist. Die Regelung der Anwartschaftshöhe in diesem Verwaltungsakt hat allein die Bedeutung, einen Berechnungsfaktor der Rentenhöhe vorab festzulegen. Bevor die eigentliche Berechnung im Rahmen der Renteneinweisung erfolgt, wird die Regelung des Verwaltungsakts nicht ausgenutzt (vgl. auch OVG Berlin, Urt. v. 27.11.1987 - 2 B 106.85 -, NVwZ-RR 1988, 6, juris Rn. 54 zum Verhältnis von Vorbescheid und Baugenehmigung). Anders verhält es sich bei Bestandsrentnern. Bei diesen scheidet ein Widerruf aus.

Ohne den Widerruf würde das öffentliche Interesse gefährdet. Nach § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG genügt es nicht, dass der Widerruf im öffentlichen Interesse liegt. Erforderlich ist vielmehr, dass der Widerruf zur Abwehr einer Gefährdung des öffentlichen Interesses, d.h. zur Beseitigung oder Verhinderung eines sonst drohenden Schadens für wichtige Gemeinschaftsgüter geboten ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.1992 - 7 C 38.90 -, NVwZ 1992, 565, juris Rn. 13; Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 6.1.2015 - 13 ME 192/14 -, juris Rn. 5). Der Schaden muss nicht so gewichtig sein wie die schweren Nachteile für das Gemeinwohl i. S. d. § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 VwVfG (Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Aufl. 2018, Rn. 69, 81). Das öffentliche Interesse besteht in einer gleichmäßigen, die finanziellen Ressourcen ausschöpfenden Rentenleistung an alle Mitglieder, die bis 2006 Beiträge gezahlt haben. Dieses wäre gefährdet, wenn ein Teil der vorhandenen Mittel für die Finanzierung der Rentenhöhe, welche durch die zu widerrufenden Verwaltungsakte einem Teil der Mitglieder zugesprochenen worden ist, gebunden wäre, und die Zugrundelegung der Bescheide eine ungleiche Verteilung dieser Mittel unter den Mitgliedern, die sie erbracht haben, zur Folge hätte.

Die Frist des § 49 Abs. 2 Satz 2, § 48 Abs. 4 VwVfG steht dem Widerruf nicht entgegen, weil sie erst läuft, wenn die Adressaten der Bescheide in den persönlichen Anwendungsbereich der satzungsrechtlichen Rentenbestimmung einbezogen sind. Es ist auch kein Grund ersichtlich, warum das Altersversorgungswerk der Antragsgegnerin einen rechtzeitigen Widerruf nicht sollte bewerkstelligen können.

(c) Das durch § 49 Abs. 2 VwVfG eingeräumte Widerrufsermessen ist „auf Null“ reduziert; jede andere Entscheidung als der Widerruf der Bescheide vom 14. Dezember 2007 ist ermessensfehlerhaft. Daher kommt es nicht darauf an, ob das Ermessen im Fall des § 49 Abs. 2 VwVfG intendiert ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.1.1992 - 7 C 38.90 -, NVwZ 1992, 565). Gegenüber den für den Widerruf sprechenden Gesichtspunkten haben die für ein Aufrechterhalten der Verwaltungsakte sprechenden Gesichtspunkte ein vernachlässigbares Gewicht, so dass das Absehen von einem Widerruf dem Zweck des Widerrufsermessens widerspräche.

Allerdings kann angenommen werden, dass die Bescheide vom 14. Dezember 2007 bei einem Teil ihrer Adressaten die Annahme ausgelöst haben, an dem darin geregelten Betrag als Grundlage der Berechnung der Rentenhöhe werde sich nichts mehr ändern. Das Versorgungswerk der Antragsgegnerin erklärte seinerzeit, der beitragsfreie Anspruch werde „festgeschrieben“ und beinhalte auch für die Zukunft weiter eine Verzinsung mit dem bisherigen Rechnungszins von 4 %. Das Vertrauen ist jedoch nur eingeschränkt schutzwürdig. Bereits aus § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG ergibt sich die Wertung, dass das Vertrauen in eine Regelung, von der noch kein Gebrauch gemacht wurde, keinen hohen Schutz genießt. Das unbedingte Versprechen der Beibehaltung eines bestimmten Rechnungszinses verdeutlichte zudem, dass die Handlungsweise unseriös war. Auch musste den Mitgliedern vor Augen stehen, dass die Bestimmung der Rentenhöhe dem jeweiligen Satzungsgeber obliegt. Eine in Selbstverwaltung geführte Altersversorgungseinrichtung benötigt grundsätzlich die Möglichkeit, durch Satzungsänderung auf Entwicklungen, die sich auf ihre Leistungsfähigkeit auswirken, zu reagieren, indem sie Bestimmungen über die Rentenanwartschaft ändert. Eine Bindung zukünftiger Satzungsgeber durch Verwaltungsakt herbeizuführen, steht damit jedenfalls bei einer erheblichen Anzahl von betroffenen Mitgliedern nicht im Einklang. Es war daher erkennbar, dass der Versuch, die Rentenhöhe flächendeckend durch Verwaltungsakt festzuschreiben und der Regelung durch Satzung dauerhaft zu entziehen, missbräuchlich war.

Das öffentliche Interesse an einem Widerruf überwiegt so weitgehend, dass es nicht ohne Ermessensfehlgebrauch hintangestellt werden kann. Es ist bereits hoch, weil die Verwaltungsakte die unionsrechtswidrige Ungleichbehandlung von Männern und Frauen perpetuieren. Dies ist zwar nicht das Ergebnis des einzelnen Verwaltungsakts, der immer nur die Rentenhöhe einer einzelnen Person regelt. Die Verwaltungsakte sind aber alle gleichzeitig an eine große Anzahl von männlichen und weiblichen Mitgliedern ergangen. Ihnen wurden einheitlich die seinerzeit vom Versorgungswerk faktisch angewendeten Rechnungsgrundlagen zugrundegelegt, die zwischen Männern und Frauen differenzierten. Daneben besteht ein generelles Interesse an einer gleichmäßigen Verwendung der bis 2006 geleisteten Beiträge. Diese wurden nach für alle geltenden Beitragsregelungen erhoben. Erfolgt kein Widerruf, profitiert ein Teil der seinerzeit beitragszahlenden Mitglieder stärker von den aus diesen Beiträgen erwirtschafteten Mitteln als die übrigen seinerzeit beitragszahlenden Mitglieder. Das widerspricht insbesondere in Bezug auf solche Fälle dem öffentlichen Interesse, in denen die Anwartschaft deshalb nicht durch Verwaltungsakt festgestellt ist, weil das Mitglied gegen den Bescheid vom 14. Dezember 2007 geklagt hat und der Klage stattgegeben wurde oder das Altersversorgungswerk der Antragsgegnerin es wegen erkannter Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts klaglos gestellt hat. Grundsätzlich wohnt der Anfechtung zwar die Gefahr inne, dass ein noch ungünstigerer Verwaltungsakt ergeht, während diejenigen, die keine Klage erhoben haben, hiervon verschont bleiben. Die Besonderheit des vorliegenden Falles besteht aber darin, dass die Antragsgegnerin eine Rechtsänderung vorzunehmen hat, was zur Anwendbarkeit der Widerrufsvorschrift des § 49 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwVfG führen kann. Der Wertung des Art. 19 Abs. 4 GG wird es besser gerecht, wenn diejenigen, die von ihrem Recht auf effektiven Rechtsschutz Gebrauch gemacht haben, hierdurch keine nachteilige Ungleichbehandlung gegenüber den anderen Mitgliedern erleiden. Vor allem aber ist der Kreis derer, die über einen Verwaltungsakt verfügen, willkürlich zusammengesetzt. Nach dem Vortrag der Antragsgegnerin, von dessen Richtigkeit das Gericht angesichts des ansehensschädlichen und auch rechtlich nachteiligen Inhalts überzeugt ist, sind die Bescheide vom 14. Dezember 2007 einer unbekannten Anzahl von Adressaten aufgrund erkennbar fehlerhafter Adressdaten nicht zugegangen, ohne dass seinerzeit deswegen etwas unternommen wurde. Bei stichprobenartiger Überprüfung wurde demnach festgestellt, dass bei mehreren Adressaten erkennbar fehlerhafte Adressdaten eingetragen waren. Deswegen kann bei mindestens 172 Mitgliedern der Zugang des Bescheides nicht angenommen werden. Derartige Zustände kommen einer Anwartschafts-Lotterie gleich. Dass die Frage, ob ein Mitglied von einer Verschlechterung seiner Rentenanwartschaft dauerhaft verschont bleibt oder nicht, in so weitgehendem Umfang von Zufällen abhängt, widerspricht rechtsstaatlichem Behördenhandeln und ist unter Gleichheitsgesichtspunkten nicht hinnehmbar. Es ist unumgänglich, die Voraussetzungen der gleichmäßigen Anwendung der Neufestlegung der aus den bis 2006 geleisteten Beiträgen resultierenden Anwartschaft auf alle Rentenanwärter herbeizuführen und das Widerrufsermessen im Sinne der Aufhebung der Bescheide vom 14. Dezember 2007 auszuüben. Schon aus diesen Gründen ist das Ermessen auf Null reduziert; zusätzlich wird das Widerrufsinteresse dadurch verstärkt, dass die Verwaltungsakte mangels wirksamer Bestimmung über die Rentenhöhe rechtswidrig waren.

(d) Rechtsfolge des § 49 Abs. 2 Satz 1 VwVfG ist der Widerruf für die Zukunft. Er führt nicht dazu, dass die in den Bescheiden zugesagte Rentenhöhe den Adressaten nunmehr gemäß § 49 Abs. 6 Satz 1 VwVfG als Entschädigung zustünde. Wird ein begünstigender Verwaltungsakt in den Fällen des § 49 Abs. 2 Nr. 3 bis 5 VwVfG widerrufen, so hat die Behörde nach dieser Vorschrift den Betroffenen auf Antrag für den Vermögensnachteil zu entschädigen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den Bestand des Verwaltungsaktes vertraut hat, soweit sein Vertrauen schutzwürdig ist. Eine Entschädigung für eine Reduzierung der Anwartschaftshöhe bei Aufhebung des Verwaltungsakts kommt nicht in Betracht, weil nur der Schaden zu entschädigen ist, der auf Grund des Vertrauens auf den Bestand des Verwaltungsakts entstanden ist, also das negative Interesse (vgl. Suerbaum, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 2. Aufl. 2019, § 48 Rn. 173, § 49 Rn. 161).

d) Die Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG führt zur Nichtigkeit des § 15a ABH 2018.

Der Gleichheitsverstoß erfasst nicht nur Absatz 2, sondern die gesamte Vorschrift. Denn diese regelt insgesamt die Berechnung der Anwartschaft für Beiträge bis zum 31. Dezember 2006. Indem § 15a Abs. 2 ABH 2018 die Mitglieder, deren Anwartschaften durch Bescheid gesondert festgestellt sind, vom Anwendungsbereich ausnimmt, bewirkt die Vorschrift, dass der gesamte Inhalt des § 15a ABH 2018 auf diese Mitglieder keine Anwendung findet, so dass die Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes von der Gesamtheit der in § 15a ABH 2018 getroffenen Regelung ausgeht.

Eine Unvereinbarerklärung mit Weitergeltungsanordnung kommt nicht in Betracht. Ein derartiger Entscheidungsausspruch ist zwar dem Bundesverfassungsgericht - auch im Falle von Satzungsrecht (vgl. BVerfG, Beschl. v. 5.4.2005 - 1 BvR 774/02 -, BVerfGE 113, 1, juris Rn. 79 ff.) - möglich, wenn dem Normgeber mehrere Möglichkeiten zur Verfügung stehen, den Gleichheitsverstoß zu beseitigen (vgl. nur BVerfG, Beschl. v. 26.3.2019 - 1 BvR 673/17 -, BVerfGE 151, 101, juris Rn. 131). Anders als im Verfassungsprozessrecht (§ 31 Abs. 2 Satz 2 f., § 79 Abs. 1 BVerfGG) ist in dem von dem Oberverwaltungsgericht anzuwendenden Prozessrecht und insbesondere in § 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO aber nur die Entscheidungsvariante der Unwirksamerklärung vorgesehen. Es fehlt an einer Rechtsnorm, die eine derjenigen des Bundesverfassungsgerichts entsprechende Entscheidungspraxis zuließe (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.1.1995 - 8 B 193.94 -, juris Rn. 8; v. 10.2.2000 - 11 B 54.99 -, juris Rn. 7; Urt. v. 9.6.2010 - 9 CN 1.09 -, BVerwGE 137, 123, juris Rn. 29; v. 27.11.2019 - 9 C 4.19 -, BVerwGE 167, 137, juris Rn. 20; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 88; Panzer, in: Schoch/Schneider, VwGO, § 47 Rn. 113 (Feb. 2016); vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 17.1.2006 - 1 BvR 541/02 -, BVerfGE 115, 81, juris Rn. 48; v. 11.12.2018 - 2 BvL 4/11 -, BVerfGE 150, 204 [BVerfG 11.12.2018 - 2 BvE 1/18], juris Rn. 70; a.A. W.-R. Schenke/R. P. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 26. Aufl. 2020, § 47 Rn. 126; Ziekow, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl. 2018, § 47 Rn. 357; vgl. auch Niedersächsisches OVG, Urt. v. 30.5.2001 - 11 K 2877/00 -, NVwZ-RR 2001, 742, juris Rn. 94, wo aber kein Gleichheitsverstoß vorlag).

2. Nr. 5 der am 1./2. November 2019 beschlossenen Änderungssatzung, durch welche in § 15a Abs. 2 Satz 1 ABH 2018 das Wort „sind“ durch das Wort „ist“ ersetzt wird, ist außer als Änderungsvorschrift zu § 15a ABH 2018 auch aus sich heraus unwirksam.

a) Die Nichtigkeit des § 15a ABH 2018 schlägt auf die Änderung durch.

Eine Rechtsnorm, durch die eine bestehende Norm geändert werden soll, geht ins Leere und kann somit nicht wirksam werden, wenn die zu ändernde Norm nichtig ist. Etwas anderes gilt nur, wenn sich die geänderte Norm gegenüber der bisherigen Form verselbständigt hat (vgl. Bayerischer VGH, Urt. v. 19.2.2019 - 1 N 16.350 -, juris Rn. 22 m.w.N.). Eine Verselbständigung ist bei der bloßen grammatischen Korrektur durch Nr. 5 der Änderungssatzung nicht gegeben.

b) Nr. 5 der Änderungssatzung ist zudem aus sich selbst heraus unwirksam. Es fehlt an einer ordnungsgemäßen Bekanntmachung. Gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1, 2 HKG sind Satzungen nach dem HKG nach näherer Bestimmung durch die Kammersatzung im Mitteilungsblatt der Kammer oder im Internet bekannt zu machen. Die Bekanntmachung im Internet erfolgt durch Bereitstellung der Satzung auf einer in der Kammersatzung bestimmten Internetseite der Kammer unter Angabe des Bereitstellungstages. § 4 Abs. 2 der Kammersatzung der Antragsgegnerin sieht eine Veröffentlichung in deren Mitteilungsblatt oder im Internet, www.zkn.de, vor.

Bei der Angabe des Bereitstellungstages handelt es sich um eine echte Bekanntmachungsvoraussetzung. Das ergibt sich aus dem Wortlaut des § 26 Abs. 1 Satz 2 HKG, wonach die Bekanntmachung im Internet durch Bereitstellung … unter Angabe des Bereitstellungstages erfolgt. Auch der Zweck, dem Normadressaten Klarheit über die Modalitäten der Bekanntmachung zu verschaffen, spricht für eine Bekanntmachungsvoraussetzung und gegen eine von der eigentlichen Bekanntmachung unabhängige Informationspflicht. Das HKG will Schwierigkeiten bei der Bestimmung des Verkündungs- und eines davon abhängigen Inkrafttretenszeitpunkts (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 10.10.2019 - 4 CN 6.18 -, juris Rn. 16) vermeiden, indem es Satzungen nur als bekanntgemacht ansieht, wenn die erforderlichen Angaben bereits im Rahmen der Verkündung gemacht werden.

Die Veröffentlichung der Änderungssatzung ist ohne hinreichend eindeutige Angabe des Bereitstellungstages erfolgt. Auf der Internetseite, auf der die Satzung bereitgestellt wurde, findet sich eine solche Angabe nicht. Allerdings enthält die bereitgestellte pdf-Datei selbst die Zeile „Hannover, den 22. November 2019“. Daraus geht nicht hervor, dass es sich um den Bereitstellungstag handelt. Für den Nutzer ist es auch eher fernliegend, dass eine Datei, die unter einer Internetadresse abgelegt wird, in sich selbst das Datum dieses Vorgangs enthält. Denn bei der Erstellung der Datei kann der Verfasser noch nicht sicher wissen, wann die Bereitstellung erfolgen wird. Es läge daher näher, eine Angabe über den Bereitstellungstag außerhalb der bereitgestellten Datei, insbesondere auf der Internetseite, auf der die Datei verlinkt ist, zu erwarten. Zusätzlich spricht gegen die Annahme, es könnte sich um das Datum der Einstellung in das Internet handeln, die Angabe eines geografischen Orts. Welche Aussage sich damit in Bezug auf die Einstellung in das Internet mit seiner für den Nutzer nicht erkennbaren Serverstruktur verbinden könnte, erschließt sich nicht. Eine Angabe des Bereitstellungstages in dem bereitgestellten Dokument selbst müsste zumindest eindeutig erkennen lassen, um was für eine Angabe es sich handelt.

3. Aus den unter 2.b) dargestellten Gründen ist auch Nr. 6 der Änderungssatzung unwirksam.

4. Abgesehen von der soeben behandelten Änderung durch Nr. 6 der Änderungssatzung ist § 15c ABH 2018 wirksam. Die Bestimmung verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

a) § 15c ABH 2018 genügt den Anforderungen an die Normenklarheit (dazu allgemein BVerfG, Beschl. v. 9.5.1989 - 1 BvL 35/86 -, BVerfGE 80, 103, juris Rn. 17; v. 9.4.2003 - 1 BvL 1/01 -, BVerfGE 108, 52, juris Rn. 61 m.w.N.). Insbesondere muss sich die konkrete Höhe einer individuell zu berechnenden Versorgungsleistung nicht unmittelbar und allein aus der Satzung entnehmen lassen. Dem Satzungsvorbehalt wird vielmehr bereits durch die Aufnahme einer „Renten(berechnungs)formel“, in der abstrakt die Vorgaben für die Berechnung der Versorgungsleistungen und für die Ermittlung der variablen Elemente der „Rentenformel“ enthalten sind, oder die Aufnahme anderer Rechnungsgrundlagen, anhand deren die konkrete Höhe der Versorgungsleistungen zu ermitteln ist, in die Satzung genügt (Senatsbeschl. v. 4.7.2016 - 8 LC 89/14 -).

Der Rechenweg für die Bestimmung der vom 1. Januar 2019 an zu erwerbenden Anwartschaft ist in § 15c eindeutig zu erkennen. Soweit der Antragsteller rügt, die Herleitung des in § 15c ABH 2018 vorgesehenen Rentenfaktors sei der ABH nicht zu entnehmen, gibt es keine Rechtsnorm, die dies forderte.

b) Eine Verletzung des Grundrechts aus Art. 14 Abs. 1 GG liegt nicht vor.

§ 15c Abs. 1 ABH 2018 greift nicht in bestehende Anwartschaften ein, sondern regelt ausschließlich die Höhe der Anwartschaft aus ab dem 1. Januar 2019, also nach ihrem Inkrafttreten geleisteten Beiträgen. Für die Bestimmung des Inhalts zukünftig zu erwerbender Eigentumspositionen verlangt Art. 14 Abs. 1 GG, dass die gesetzliche Ausgestaltung dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz genügt (vgl. auch BVerfG, Beschl. v. 12.3.1986 - 1 BvL 81/79 -, BVerfGE 72, 66, juris Rn. 35). Ein Verstoß hiergegen ist nicht ersichtlich und wird vom Antragsteller nicht vorgetragen. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass die unter Anwendung versicherungsmathematischer Methoden aufgestellte Rentenformel ungeeignet wäre oder zu unangemessenen Ergebnissen führte. Unter Berücksichtigung der Gestaltungsfreiheit des Satzungsgebers wäre eine Grundrechtsverletzung erst bei einer erkennbar nicht sachgerechten Bestimmung der Anwartschaftshöhe aus zukünftigen Beiträgen anzunehmen (vgl. auch Senatsbeschl. v. 12.7.2017 - 8 LA 34/17 -; Butzer, in: Kluth, Handbuch des Kammerrechts, 3. Aufl. 2020, § 16 Rn. 34 m.w.N.). Dafür ist nichts ersichtlich. Das betrifft insbesondere auch den von dem Antragsteller angegriffenen Generationenfaktor. Es gibt keine Rechtsnorm, die - zumal für die Zukunft - die Antragsgegnerin verpflichtete, die Finanzierung nach dem Kapitaldeckungsverfahren vorzunehmen und individuelle Äquivalenz zwischen Beiträgen und Rentenhöhe herbeizuführen. Der Vortrag, die Einführung eines Generationenfaktors sei systemwidrig und verstoße gegen die Grundsätze des Kapitaldeckungsverfahrens, da sie Elemente der Umverteilung mit sich bringe, greift schon deshalb nicht durch. Es ist aber auch nicht erkennbar, dass es sich um eine Umverteilung handelt und nicht um eine pauschalierende Anpassung der Rentenhöhe eines Jahrgangs an die für diesen Jahrgang anzunehmende Lebenserwartung und die daraus folgende Dauer des Rentenbezugs.

Aus Art. 14 Abs. 1 GG ergeben sich ebensowenig wie aus anderen Rechtsnormen besondere Anforderungen an die Begründung der Satzung (vgl. allgemein zur grundsätzlichen Maßgeblichkeit des Ergebnisses des Rechtssetzungsverfahrens und nicht der Motive BVerwG, Urt. v. 17.4.2002 - 9 CN 1.01 -, BVerwGE 116, 188, juris Rn. 31 ff.; v. 29.9.2004 - 10 C 3/04 -, NVwZ 2005, 332, juris Rn. 21; v. 26.4.2006 - 6 C 19.05 -, BVerwGE 125, 384, juris Rn. 16; Senatsurt. v. 17.9.2018 - 8 LB 128/17 -, juris Rn. 119). Insbesondere besteht keine Begründungspflicht für die Herleitung der Rentenformel oder des Generationenfaktors.

c) § 15c ABH 2018 verletzt nicht den allgemeinen Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. 1 GG.

Es begegnet keinen Bedenken, wenn Ledige und Verheiratete für nach Inkrafttreten der Regelung gezahlte gleiche Beiträge dieselbe Rentenanwartschaft erwerben. Wie in den anderen Versorgungswerken (vgl. Senatsurt. v. 24.6.2016 - 8 KN 128/15 -, juris Rn. 56; v. 24.6.2016 - 8 LC 31/16 -, AnwBl. 2016, 850, juris Rn. 45) kann die Antragsgegnerin für zukünftige Beiträge festlegen, dass der soziale Ausgleich innerhalb der Versorgungsgemeinschaft gestärkt werden soll und die Mitglieder ohne sonstige rentenbezugsberechtigte Angehörige stärker als bisher zur Finanzierung der Hinterbliebenenversorgung herangezogen werden sollen, selbst wenn sie mangels sonstiger rentenbezugsberechtigter Personen solche Versorgungsleistungen nicht in Anspruch nehmen können. Jedenfalls unter Berücksichtigung des Ledigenzuschlags gemäß § 15 Abs. 5 ABH 2018 von 10 % liegt das im Gestaltungsspielraum der Antragsgegnerin; ob ohne diesen Zuschlag etwas anderes gälte, muss nicht entschieden werden.

Die in der Rentenformel angelegte Differenzierung unter den Mitgliedern nach Alter und Geburtsjahrgang hat ihren sachlichen Grund in der unterschiedlichen Wirksamkeit der Beiträge für die Finanzierung und liegt innerhalb des Gestaltungsspielraums der Antragsgegnerin, die das Finanzierungssystem festzulegen und danach Beiträge und Rentenhöhe zu bestimmen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 analog, § 709 Satz 2, § 711 ZPO.

Die Revision war gemäß § 132 Abs. 1, 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, soweit § 15a ABH 2018 für unwirksam erklärt worden ist, weil die weitere Konkretisierung des Gleichheitssatzes in Bezug auf die Frage, unter welchen Umständen das Vorhandensein von Verwaltungsakten, die denselben Sachverhalt regeln wie die zur Normenkontrolle gestellte Rechtsnorm, die Rechtfertigung einer Ungleichbehandlung ermöglicht, Grundsatzbedeutung hat.