Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet. Das Verwaltungsgericht hat der Klage zu Unrecht stattgegeben. Der Kläger kann nicht gegenüber dem Beklagten die Feststellung beanspruchen, dessen Beschluss vom 15. Dezember 2008 betreffend die Besetzung des beratenden Ausschusses für Bildung, Kultur und Sport sei rechtswidrig.

1.

Die nach §§ 125 Abs. 1 Satz 1, 91 Abs. 1 VwGO in zulässiger Weise geänderte Klage ist in Gestalt einer Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) zulässig.

Der Kläger kann seine Rechte aus § 110 Abs. 4 Sätze 1 und 2 Niedersächsisches Schulgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. März 1998 (Nds. GVBl. S. 137) in Verbindung mit § 4 Verordnung über das Berufungsverfahren für kommunale Schulausschüsse vom 17. Oktober 1996 (Nds. GVBl. S. 432) - Berufungsverfahrensverordnung - allein nach den Grundsätzen des Kommunalverfassungsstreits geltend machen.

Zwischen dem Kläger und dem Beklagten besteht im Hinblick auf die Besetzung des Schulausschusses nach § 110 NSchG ein kommunalverfassungsrechtliches Rechtsverhältnis; insoweit ist die Funktion des Klägers mit der einer Fraktion oder Gruppe eines Kreistages zu vergleichen, denen bei der Bildung der beratenden Ausschüsse des Kreistages (§ 47 Niedersächsische Landkreisordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 30. Oktober 2006, Nds. GVBl. S. 510 - NLO -) die Benennung der Mitglieder für ihre Fraktion oder Gruppe obliegt (§ 47 Abs. 2 Sätze 1 und 2 NLO).

In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass es sich bei der Klage der Unterzeichner eines Bürgerbegehrens in ihrer Gesamtheit gegen die ablehnende Entscheidung des Verwaltungsausschusses über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens (§ 22b Abs. 7 Satz 1 NGO) um eine Streitigkeit im Innenrechtskreis der Gemeinde handelt, auf welche die zum so genannten Kommunalverfassungsstreitverfahren entwickelten Grundsätze Anwendung finden. Bei dieser Entscheidung handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt, weil ihr keine Außenwirkung zukommt. Bei der Frage der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens geht es nicht um eine Auseinandersetzung im Staat-Bürger-Verhältnis. Mit der Entscheidung des Verwaltungsausschusses werden keine Rechte und Pflichten der Bürger in einer rechtsverbindlichen Weise festgestellt, sondern es wird geprüft, ob die kommunalverfassungsrechtlichen Voraussetzungen vorliegen, um einen Bürgerentscheid herbeizuführen. Im Streit um die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens geht es nicht um personale individuelle Rechtspositionen der Bürger, sondern um deren Recht auf Teilhabe an der innergemeindlichen Willensbildung und Entscheidungsfindung, das ihnen nicht um ihrer selbst willen, sondern zum Wohl der Gemeinde übertragen worden ist (Senatsbeschluss vom 8. Dezember 1997 - 10 M 5396/97 -, Nds.VBl. 1998, 96; Senatsbeschluss vom 27. Mai 1998 - 10 M 1723/98 -, Nds.VBl. 1998, 240; VG Oldenburg, Beschluss vom 19. April 2005 - 2 B 901/05 -, [...]; vgl. für das jeweilige Landesrecht auch OVG Sachsen, Beschluss vom 6. Februar 1997 - 3 S 680/96 -, NVwZ-RR 1998, 253 [254]; OVG Saarland, Urteil vom 12. Juni 2008 - 1 A 3/08 -, LKRZ 2008, 356; OVG Bremen, Beschluss vom 2. März 2004 - 1 B 79/04 -, NVwZ-RR 2005, 54 [55]; Wefelmeier, in: KVR-NGO, § 22b Rdnr. 131 f. mit weiteren Nachweisen; nach anderer Auffassung sei statthafte Klageart die Verpflichtungsklage: OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -, OVGE 46, 230; Hess. VGH, Urteil vom 28. Oktober 1999 - 8 UE 3683/97 -, ESVGH 50, 115, Beschluss vom 17. November 2008 - 8 B 1805/08 -, NVwZ-RR 2009, 440; OVG Land Brandenburg, Beschluss vom 1. November 2002 - 1 B 209/02 -, LKV 2003, 229; Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung - Kommentar -, 8. Aufl. 2007, § 22b Anm. 7). Hieran hält der Senat fest.

Diese Grundsätze sind auch bei der Bildung kommunaler Schulausschüsse nach § 110 NSchG anzuwenden. Bei kommunalen Schulausschüssen nach § 110 NSchG handelt es sich um (beratende) Ausschüsse, auf welche die kommunalrechtlichen Vorschriften über die Zusammensetzung, die Form der Bildung, die Auflösung, den Vorsitz oder das Verfahren anzuwenden sind, soweit besondere Rechtsvorschriften dies nicht im Einzelnen regeln (§§ 51, 52 NGO und §§ 47, 47a NLO). Grundsätzlich können die Räte der Gemeinden und Kreistage aus der Mitte ihrer Mitglieder beratende Ausschüsse bilden (§§ 51 Abs. 1 NGO, 47 Abs. 1 NLO). Beratende Ausschüsse sind Einrichtungen der Vertretungskörperschaft und dienen der Vorbereitung ihrer Beschlüsse. Hierdurch kann eine wirksame Entlastung der Vertretungskörperschaft erreicht werden, etwa um entbehrliche Erörterungen und Erläuterungen in den Sitzungen der Vertretungskörperschaft zu vermeiden. Nach §§ 51 Abs. 7 Satz 1 NGO, 47 Abs. 7 Satz 1 NLO kann die Vertretungskörperschaft beschließen, dass neben ihren Mitgliedern andere Personen, nicht jedoch Bedienstete der betreffenden Kommune, Mitglieder der Ausschüsse nach § 51 Abs. 1 NGO bzw. § 47 Abs. 1 NLO werden. Mithin handelt es sich um ein Unterorgan der Vertretungskörperschaft, das allein an der internen Willensbildung und Entscheidungsfindung mitwirkt; eine Funktion außerhalb dieses Innenrechtskreises der Körperschaft kommt den beratenden Ausschüssen nicht zu.

Da die beratenden Ausschüsse lediglich Einrichtungen der Vertretungskörperschaft selbst sind, berührt ihre Bildung allein den Innenrechtskreis der Kommune. Dementsprechend bedürfen Entscheidungen der Vertretungskörperschaft, die ihre originären Befugnisse wie die Konstituierung ihrer Organe und Ausschüsse sowie die Organisation ihrer Arbeit betreffen, keiner Beteiligung des Verwaltungs- bzw. Kreisausschusses (vgl. Senatsurteil vom 22. April 1986 - 2 A 117/85 -, NVwZ-RR 1989, 94 [96]). Außerdem bedürfen derartige organisatorische Entscheidungen der Vertretungskörperschaft keiner Umsetzung oder Vollziehung durch den Hauptverwaltungsbeamten; auch dies bestätigt, dass diese Entscheidungen allein im Innenrechtskreis der Kommune verbleiben und nicht darauf gerichtet sind, eine Regelung mit Wirkung nach außen zu treffen. Dass der Landrat den Kläger über den Beschluss des Beklagten vom 15. Dezember 2008 bezüglich der Besetzung des Schulausschusses mit Schreiben vom 23. Dezember 2008 informiert hat, vermag deshalb auch nicht zu rechtfertigen, dieser Entscheidung Außenwirkung beizumessen. Der Landrat wollte mit diesem Schreiben eine verbindliche, etwa in Bestandskraft erwachsende Regelung gegenüber dem Kläger erkennbar nicht treffen.

Die beratenden Ausschüsse werden in der Weise gebildet, dass die von der Vertretungskörperschaft festgelegte Zahl der Sitze auf die Benennungen der Fraktionen und Gruppen der Vertretungskörperschaft entsprechend dem Verhältnis der Mitgliederzahl der einzelnen Fraktionen und Gruppen zur Mitgliederzahl aller Fraktionen und Gruppen verteilt werden (§§ 51 Abs. 1 NGO, 47 Abs. 1 NLO). Dieses Benennungsrecht der Fraktionen und Gruppen entspricht inhaltlich einem Vorschlagsrecht, das für die Vertretungskörperschaft rechtlich verbindlich ist. Dem Beschluss der Vertretungskörperschaft über die sich ergebende Sitzverteilung und die Ausschussbesetzung (§§ 51 Abs. 5 NGO, 47 Abs. 5 NLO) kommt lediglich eine feststellende Bedeutung zu. Es handelt sich um einen rechtlich gebundenen Beschluss. Die Vertretungskörperschaft hat lediglich über die korrekte Durchführung des Verteilungs- und Besetzungsverfahrens zu befinden. Die Vertretungskörperschaft hat keine Möglichkeit, auf die personellen Entscheidungen der Fraktionen und Gruppen einzuwirken (OVG Lüneburg, Urteil vom 3. Dezember 1985 - 2 OVG A 41/82 -, NSt-N 1986, 80 [82]; Menzel, in: KVR-NGO § 51 Rdnr. 70).

Bei dem Schulausschuss nach § 110 NSchG handelt es sich zwar um einen Ausschuss, der auf besonderen Rechtsvorschriften beruht. Dies rechtfertigt aber nicht die Annahme, dass diesem Ausschuss im kommunalverfassungsrechtlichen Gefüge eine Sonderstellung zukommt. Ebenso wie beratende Ausschüsse, die von der Vertretungskörperschaft nach §§ 51 Abs. 1 NGO, 47 Abs. 1 NLO gebildet worden sind, haben Schulausschüsse die Aufgabe, Beschlüsse der Vertretungskörperschaft vorzubereiten; sie sind Teil des Systems der kommunalen Vertretungen (vgl. Schippmann, in: Brockmann/Littmann/Schippmann, Niedersächsisches Schulgesetz - Kommentar -, Stand: Dez. 2010, § 110 Anm. 2 und 4; Bräth, in: Bräth/Eickmann/Galas, Niedersächsisches Schulgesetz - Kommentar -, 6. Aufl. 2009; Habermalz, in: Galas/Habermalz/Schmidt, Niedersächsisches Schulgesetz - Kommentar -, 4. Aufl. 2001, § 110 Anm. 1). Weitergehende Befugnisse kommen den Schulausschüssen nicht zu. Dieser rechtlichen Einordnung steht nicht entgegen, dass nach dem Wortlaut des § 110 NSchG "die Schulträger mit Ausnahme des Landes" Schulausschüsse bilden. Hieraus könnte abgeleitet werden, es handele sich bei einem Schulausschuss nicht um eine Einrichtung der Vertretungskörperschaft selbst, sondern um die der Kommune. Da den Schulausschüssen durch Gesetz aber keine besondere Aufgaben oder Befugnisse zugewiesen werden, besteht kein Grund, sie insoweit nicht als beratende Ausschüsse im Sinne der §§ 51 Abs. 1 NGO, 47 Abs. 1 NLO anzusehen, §§ 53 NGO, 47b NLO (vgl. Schippmann, a.a.O., § 110 Anm. 2 und 4).

Die vorstehenden Grundsätze gelten entsprechend für die Schulausschüsse der Samtgemeinden (§ 71 Abs. 2 NGO).

Durch § 110 Abs. 2 Sätze 2 und 3, Abs. 3 Satz 1 NSchG wird die Besetzung um Vertreterinnen und Vertreter der Gruppen der Lehrkräfte, der Eltern sowie der Schülerinnen und Schüler sowie in Angelegenheiten, die berufsbildende Schulen betreffen, um Vertreterinnen und Vertreter der Organisationen der Arbeitsgeber- und Arbeitnehmerverbände erweitert. Das Vorschlagsrecht obliegt insoweit nicht den in der Vertretungskörperschaft vertretenen Fraktionen und Gruppen, sondern den jeweiligen Gruppen der Lehrkräfte, Eltern und Schülerinnen und Schülern sowie den jeweiligen Organisationen der Arbeitsgeber- und Arbeitsnehmerverbände, wobei die Vertretungskörperschaft an die Vorschläge gebunden ist (§ 110 Abs. 4 Sätze 1 und 2 NSchG). Hiernach nehmen die genannten Gruppen und Organisationen mit ihrem Vorschlagsrecht betreffend die Besetzung des Schulausschusses Funktionen wahr, die den Fraktionen und Gruppen der Vertretungskörperschaften als deren Unterorgane bei der Bildung beratender Ausschüsse nach §§ 51 Abs. 1 NGO, 47 Abs. 1 NLO obliegen. Hierbei handeln die in § 110 Abs. 2 und 3 NSchG genannten Gruppen und Organisationen nicht in ihrem Individualinteresse oder dem ihrer Mitglieder, sondern allein im Interesse der Kommune (als Gesamtorganisation). Nehmen die genannten Gruppen und Organisationen damit keine personalen Individualrechte des Außenrechtsbereichs, sondern eine innerorganisatorische Zuständigkeit im Innenrechtskreis wahr, so können sich diese Gruppen und Organisationen allein auf organschaftliche Rechte berufen. Andernfalls käme es hinsichtlich der Ausschussbesetzung zu einer weder nach der Niedersächsischen Gemeindeordnung, der Niedersächsischen Landkreisordnung noch nach dem Niedersächsischen Schulgesetz gerechtfertigen Besserstellung vorschlagsberechtigter Gruppen und Organisationen gegenüber Fraktionen und Gruppen der Vertretungskörperschaften, wofür kein Grund ersichtlich ist.

Es bestehen keine rechtlichen Bedenken, dass der Kläger seine (organschaftlichen) Rechte im Wege der Feststellungsklage geltend macht. Die Sachurteilsvoraussetzungen einer Feststellungsklage sind gegeben. Die Klage ist auch darauf gerichtet, das Bestehen eines (organschaftlichen) Rechtsverhältnisses festzustellen, nämlich dass der Beklagte verpflichtet ist, die vom Kläger Vorgeschlagene als Mitglied des Schulausschusses zu berufen.

Die Beteiligtenfähigkeit des Klägers ergibt sich aus § 61 Nr. 2 VwGO. Nach dieser Vorschrift ist eine (nicht rechtsfähige) Vereinigung fähig, am Verfahren beteiligt zu sein, soweit ihr ein Recht zustehen kann. Als ein solches Recht ist das Vorschlagsrecht der Gruppe der Eltern nach § 110 Abs. 4 Satz 1, Abs. 2 Satz 2 NSchG anzusehen, weil die Vertretungskörperschaft hieran gebunden ist (§ 110 Abs. 4 Satz 2 NSchG). Der Kläger ist nach § 4 Satz 1 2. Halbsatz Berufungsverfahrensverordnung berufen, die Vertreterinnen und Vertreter der Eltern in den Landkreisen vorzuschlagen; insoweit handelt es sich um eine zulässige Regelung des Berufungsverfahrens im Sinne des § 104 Abs. 4 Satz 3 NSchG.

Der Kläger ist auch klagebefugt. Er kann in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO geltend machen, durch die beanstandete Maßnahme in seinen (organschaftlichen) Rechten verletzt zu sein. Da es sich bei solchen Rechten nicht um subjektiv-öffentliche Rechte im eigentlichen Sinne handeln kann, muss dem Kläger über Funktionen und Kompetenzen hinaus eine eigene "wehrfähige Innenrechtsposition" eingeräumt sein. In diesem Sinne gelten Innenrechtspositionen als wehrfähig, die das betreffende Organ ggf. auch gerichtlich soll durchsetzen können (vgl. Schenke, in Kopp/Schenke, VwGO - Kommentar -, 16. Aufl. 2010, § 42 Rdnr. 80). Diese Voraussetzungen sind hier gegeben. Das Vorschlagsrecht für die Vertreterinnen und Vertreter der Eltern der Schulausschüsse der Landkreise ist allein den Kreiselternräten zugewiesen (§ 110 Abs. 4 Satz 1 NSchG in Verbindung mit § 4 Satz 1 2. Halbsatz Berufungsverfahrensverordnung); insoweit macht der Kläger auch eigene (organschaftliche) Rechte geltend. Aus der in § 110 Abs. 4 Satz 2 NSchG normierten Verbindlichkeit des Vorschlags der Kreiselternräte wird deutlich, dass das Vorschlagsrecht zur Wahrung der insoweit organschaftlichen Interessen der betreffenden Elternräte vorgesehen worden ist. Dem kann der Beklagte nicht entgegenhalten, dem Kläger stünden nach § 99 Abs. 1 Sätze 2 und 3 NSchG lediglich Informations- und Anhörungsrechte im Rahmen des verwaltungsinternen Willenbildungsprozesses zu. Die hierzu angeführte Rechtsprechung (VG Hannover, Beschluss vom 10. Mai 2005 - 6 B 1584/05 - und nachfolgend Beschluss des 13. Senat des erkennenden Gerichts vom 29. Juli 2005 - 13 ME 160/05 -, NVwZ-RR 2006, 327) rechtfertigt keine abweichende Beurteilung. In diesen Entscheidungen wird tragend darauf abgestellt, dass § 99 Abs. 1 NSchG dem zu beteiligenden Elternrat - auch bei schulorganisatorischen Maßnahmen nach § 106 Abs. 1 Satz 1 NSchG - kein Recht auf Mitbestimmung, sondern nur Auskunfts- und Informationsrechte einräume. Hieraus kann aber nicht abgeleitet werden, dass den betreffenden Elternräten keine wehrfähigen Innenrechtspositionen mit Blick auf ihr Vorschlagsrecht bei der Besetzung von kommunalen Schulausschüssen nach § 110 NSchG zustünden. Dies wird schon daraus deutlich, dass das Vorschlagsrecht der Gruppe der Eltern nach § 110 Abs. 2 Satz 2, Abs. 4 Satz 2 NSchG mit für die Vertretungskörperschaft bindender Wirkung bestimmt worden ist, während den Beteiligungsrechten nach § 99 Abs. 1 NSchG eine solche Verbindlichkeit fehlt.

Des Weiteren hat der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung, damit die von ihm Vorgeschlagene an der internen Willensbildung des Beklagten mitwirken kann. Der Zulässigkeit der Klage steht § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht entgegen. Nach dieser Vorschrift kann die Feststellung nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können. Eine Umgehung der besonderen Sachurteilsvoraussetzungen von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage ist nicht zu befürchten, weil diese Klagearten nicht in Betracht kommen; bei der vom Kläger beanstandeten Maßnahme handelt es sich nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 1 Abs. 1 NVwVfG in Verbindung mit § 35 Satz 1 VwVfG. Wie bereits aufgezeigt, trifft der Beschluss des Beklagten vom 15. Dezember 2008 über die Besetzung des Ausschusses für Bildung, Kultur und Sport keine Regelung, die unmittelbar auf Rechtswirkung nach außen gerichtet ist.

Dem Kläger kann ein Rechtsschutzinteresse auch nicht mit der Begründung abgesprochen werden, er habe sein Begehren gegen den unrichtigen Beklagten geltend gemacht (vgl. hierzu Schenke, a.a.O., § 43 Rdnr. 15). Der Kläger hat zu Recht Klage gegen den Beklagten selbst und nicht gegen den Landkreis als Rechtsträger des Beklagten erhoben. Nach den hier entsprechend anzuwendenden Grundsätzen des Kommunalverfassungsstreitverfahrens ist richtiger Klagegegner nicht der Rechtsträger der betroffenen Organe, sondern das Organ oder der Organteil, demgegenüber die geltend gemachte Innenrechtsposition bestehen soll oder dem die behauptete Rechtsverletzung anzulasten ist (vgl. Wefelmeier, a.a.O., § 39 Rdnr. 33 mit weiteren Nachweisen).

2.

Die Feststellungsklage ist jedoch unbegründet. Der Kläger kann nicht gegenüber dem Beklagten die Feststellung beanspruchen, dessen Beschluss vom 15. Dezember 2008 betreffend die Besetzung des Ausschusses für Bildung, Kultur und Sport sei rechtwidrig, als er seinem Vorschlag, Frau H. I. als Mitglied dieses Ausschusses zu benennen, nicht zugestimmt hat. Der vorgenannte Beschluss des Beklagten erweist sich als nicht rechtswidrig. Der Beklagte war nicht an diesen Vorschlag des Klägers gebunden. Denn dieser Vorschlag steht mit den Regelungen der §§ 47b, 47 Abs. 7 Satz 1 NLO nicht im Einklang, weil die Vorgeschlagene als Kreisbedienstete nicht Mitglied des genannten Ausschusses werden kann.

Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht in § 110 Abs. 4 Sätze 1 und 2 NSchG in Verbindung mit § 4 Sätze 1 und 3 Berufungsverfahrensverordnung eine abschließende Regelung über die Besetzung der kommunalen Schulausschüsse mit Vertreterinnen und Vertretern der Gruppe der Eltern gesehen und die Vorschrift des § 47 Abs. 7 Satz 1 NLO als nicht über § 47b NLO anwendbar erachtet.

Zunächst bestimmt § 47b Satz 1 NLO, dass die §§ 47 und 47a NLO auf die Ausschüsse des Landkreises anzuwenden sind, die auf besonderen Rechtsvorschriften beruhen, soweit diese die Zusammensetzung, die Form der Bildung, die Auflösung, den Vorsitz oder das Verfahren im Einzelnen regeln. Zu den Ausschüssen, die auf besonderen Rechtsvorschriften beruhen, zählen u.a. die kommunalen Schulausschüsse, welche die Schulträger mit Ausnahme des Landes zu bilden haben (§ 110 Abs. 1 NSchG).

Die Zusammensetzung der kommunalen Schulausschüsse ist in § 110 Abs. 2, 3 NSchG näher geregelt. U.a. müssen die Schulausschüsse mindestens eine Vertreterin oder ein Vertreter der Eltern angehören (§ 110 Abs. 2 Satz 2 NSchG). Das Berufungsverfahren wird in § 110 Abs. 4 NSchG bestimmt. Hiernach beruft die Vertretungskörperschaft des Schulträgers die Mitglieder auf Vorschlag der jeweiligen Gruppen und Organisationen, wobei die Vorschläge bindend sind (§ 110 Abs. 4 Sätze 1 und 2 NSchG). Das Kultusministerium wird ermächtigt, durch Verordnung das Berufungsverfahren näher zu regeln (§ 110 Abs. 4 Satz 3 NSchG).

Das Verbot des § 47 Abs. 7 Satz 1 NLO, Kreisbedienstete als Mitglied eines beratenden Ausschusses des Kreistages zu berufen, betrifft die in § 47b Satz 1 NLO angesprochene Zusammensetzung des Ausschusses. Im Hinblick auf die Zusammensetzung der kommunalen Schulausschüsse trifft § 110 Abs. 2 und 3 NSchG eine von § 47 Abs. 1 NLO abweichende Regelung in der Weise, dass nicht ausschließlich Kreistagsabgeordnete, sondern auch andere, näher bestimmte Personen zu Mitgliedern des Ausschusses zu berufen sind. Weiter wird vorausgesetzt, dass die Vertreterinnen und Vertreter der Schülerinnen und Schüler mindestens 14 Jahre alt sein müssen (§ 110 Abs. 2 Satz 5 NSchG). Berufungshindernisse, die trotz Vorliegens der genannten Voraussetzungen einer Berufung als Mitglied des Schulausschusses entgegenstünden, finden sich in § 110 NSchG nicht.

Eine abschließende Regelung von Berufungshindernissen für die Vertreterinnen und Vertreter der Gruppe der Eltern kann § 4 Berufungsverfahrensverordnung nicht entnommen werden. Dies folgt schon daraus, dass die Berufungsverfahrensverordnung die Zusammensetzung des Schulausschusses nicht (wirksam) regeln kann.

Bei der Berufungsverfahrensverordnung handelt es sich um eine Verordnung im Sinne des Art. 43 Abs. 1 Niedersächsische Verfassung. Nach dieser Vorschrift können Gesetze die Landesregierung, Ministerien und andere Behörden ermächtigen, Vorschriften im Sinne des Art. 41 Niedersächsische Verfassung als Verordnungen zu erlassen, wobei die Gesetze Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zu bestimmen haben. Die Ermächtigung des Kultusministeriums zum Erlass einer Verordnung in § 110 Abs. 4 Satz 3 NSchG beschränkt sich inhaltlich darauf, das Berufungsverfahren näher zu regeln. Damit ist das Kultusministerium nicht ermächtigt, durch Verordnung Vorschriften zu erlassen, die sich nicht auf das Berufungsverfahren beschränken. Vorschriften über die Zusammensetzung der kommunalen Schulausschüsse, etwa die Anzahl der Vertreterinnen und Vertreter der in § 110 Abs. 2 und 3 genannten Gruppen und Organisationen, aber auch bestimmte Berufungshindernisse, stellen jedoch keine näheren Regelungen über das Berufungsverfahren dar. Durch Berufungshindernisse wird inhaltlich die Zusammensetzung des Ausschusses bestimmt; es handelt sich deshalb um materiell-rechtliche Regelungen, nicht lediglich um solche, die das Verfahren zur Berufung der Mitglieder des Ausschusses in formeller Hinsicht näher regeln. Unabhängig davon, ob Berufungshindernisse für kommunale Ausschüsse mit Blick auf ihre Bedeutung überhaupt durch Verordnung geregelt werden können, hätte es hier mangels einer gesetzlichen Ermächtigung zum Erlass einer Verordnung im Hinblick auf die Zusammensetzung kommunaler Schulausschüsse ohnehin einer gesetzlichen Regelung bedurft.

Die Vorschriften des § 110 Abs. 2 und 3 NSchG regeln die Zusammensetzung der kommunalen Schulausschüsse mit Blick auf Berufungshindernisse nicht abschließend. Bereits der Wortlaut des § 110 NSchG spricht nicht für eine abschließende Regelung. Berufungshindernisse, die trotz Vorliegens der vorstehenden Voraussetzungen einer Berufung als Mitglied eines kommunalen Schulausschusses entgegenstünden, finden sich hierin nicht. Das Fehlen von Berufungshindernissen in § 110 NSchG ist nicht als "beredtes Schweigen" dahin auszulegen, die allgemeinen kommunalrechtlichen Berufungshindernisse nach §§ 47 Abs. 7 Satz 1, 51 Abs. 7 Satz 1 NGO gleichwohl nicht gelten zu lassen. Anhaltspunkte für ein solches "beredtes Schweigen" finden sich nicht.

Auch die systematische Interpretation spricht dagegen, dass die Vorschrift des § 110 NSchG etwaige Berufungshindernisse abschließend regelt. Sowohl § 47b Satz 1 NLO als auch die inhaltsgleiche Regelung des § 53 NGO sehen im Regelfall eine ergänzende Anwendung der Bestimmungen über die beratenden Ausschüsse (§§ 47 NLO, 51 NGO) vor. Denn die Bestimmungen der beratenden Ausschüsse (§§ 47, 47a NLO, 51, 52 NGO) sind anzuwenden, soweit die besonderen Rechtsvorschriften die Zusammensetzung, die Form der Bildung, die Auflösung, den Vorsitz oder das Verfahren nicht im Einzelnen regeln. Soll von diesem Regelfall abgewichen werden, bedarf dies insoweit einer eindeutigen Regelung, an der es hier aber mangelt.

Die historische Auslegung der Regelungen über die Bildung kommunaler Schulausschüsse bestätigt, dass die kommunalverfassungsrechtlichen Grundsätze bei der Zusammensetzung der beratenden Ausschüsse ergänzende Anwendung finden. Bereits das Schulverwaltungsgesetz vom 28. März 1962 (Nds. GVBl. S. 37) sah in § 21 Abs. 1 vor, dass die Schulträger mit Ausnahme des Landes einen oder mehrere Schulausschüsse "nach ihrem Verfassungsrecht" bilden, die sich aus Mitgliedern ihrer Vertretung und aus hinzugewählten Mitgliedern zusammensetzten. Aus der Formulierung "nach ihrem Verfassungsrecht" wird deutlich, dass die kommunalverfassungsrechtlichen Bestimmungen bei der Bildung der Schulausschüsse und damit das Berufungshindernis für Bedienstete der betreffenden Kommunen zu beachten waren. Die Vorschrift des § 21 Abs. 1 Schulverwaltungsgesetz über kommunale Schulausschüsse ist durch § 90 Niedersächsisches Schulgesetz vom 30. Mai 1974 (Nds. GVBl. S. 289) - NSchG 1974 - ersetzt worden. Diese Vorschrift stimmt in seinen wesentlichen Inhalten mit § 110 NSchG in der Neufassung vom 27. September 1993 (Nds. GVBl. S. 383) überein. In der Gesetzesbegründung des späteren § 90 NSchG 1974 (§ 83 des Entwurfs) wird hervorgehoben, dass die Absätze 1 und 2 (des Entwurfs) der Bestimmung des § 21 Abs. 1 Schulverwaltungsgesetz entsprechen (Lt-Drs. 7/2190 S. 96). Dass eine Änderung in Bezug auf die Anwendung der bis zum Inkrafttreten des NSchG 1974 am 1. August 1974 geltenden Berufungshindernisse nach §§ 44 Abs. 4 Satz 1, 47 Abs. 6 Satz 2 NLO in der Neufassung vom 7. Januar 1974, Nds. GVBl. S. 26 und §§ 53, 51 Abs. 3 Satz 1 NGO in der Neufassung vom 7. Januar 1974, Nds. GVBl. S. 1 beabsichtigt gewesen sein soll, lässt sich dem gesamten Gesetzgebungsverfahren nicht entnehmen.

Schließlich spricht zudem die teleologische Auslegung für eine Anwendbarkeit der Berufungshindernisse nach §§ 47b Satz 1, 47 Abs. 7 Satz 1 NLO sowie §§ 53, 51 Abs. 7 Satz 1 NGO. Durch die Vorschriften über die Unvereinbarkeit (Inkompatibilität) von beruflicher Tätigkeit und Mandat in §§ 35 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1, Abs. 2 Satz 1 NLO, 35a Abs. 1 Satz 1 Nr. 2, Abs. 2 Satz 1 NGO für die Mitglieder der Kreistage und der Räte der Gemeinden einerseits und §§ 47b Satz 1, 47 Abs. 7 Satz 1 NLO, 53, 51 Abs. 7 Satz 1 NGO für die Mitglieder der beratenden Ausschüsse andererseits soll die "organisatorische Gewaltenteilung" vor Gefahren geschützt werden, die aus dem Zusammentreffen von beruflicher Stellung (Wahrnehmung exekutiver Aufgaben) und Mandatswahrnehmung (Wahrnehmung legislativer Aufgaben) resultieren. Es soll verhindert werden, dass sich durch "Personalunion" die Kontrolleure der Verwaltung selbst kontrollieren. Ferner soll der Gefahr von Entscheidungskonflikten und Verfilzungen entgegengewirkt werden (vgl. Wefelmeier, a.a.O., § 35a Rdnr 3; Wehmann, in: Lüersen-Neuffer, Niedersächsische Gemeindeordnung - Kommentar -, Stand: Mai 1994, § 35a Anm. 2). Diese Einschränkungen in der Wählbarkeit finden ihre rechtliche Grundlage in Art. 137 Abs. 1 Grundgesetz und Art. 61 Niedersächsische Verfassung. Hat der Landesgesetzgeber die Unvereinbarkeit von beruflicher Tätigkeit und Mandat durch die vorstehenden Vorschriften ausdrücklich und in verschiedenen Bereichen (sowohl auf Gemeinde- als auch Kreisebene einerseits und für die Räte der Gemeinden und Kreistage sowie deren beratenden Ausschüsse andererseits) angeordnet, besteht kein sachlicher Grund, die beratenden Ausschüsse aufgrund besonderer Rechtsvorschriften hiervon auszunehmen, sofern die besonderen Rechtsvorschriften keine hiervon abweichende Regelung treffen. Auch in der Literatur wird deshalb einheitlich das Berufungshindernis der §§ 47b Satz 1, 47 Abs. 7 Satz 1 NLO, 53 Satz 1, 51 Abs. 7 Satz 1 NGO bei der Besetzung von kommunalen Schulausschüssen für anwendbar erachtet (vgl. Schippmann, a.a.O., § 110 Anm. 2; Bräth, a.a.O., § 110 Rdnr. 4; Woltering/Bräth, Niedersächsisches Schulgesetz - Kommentar -, 4. Aufl. 1998, § 110 Rdnr. 6; Thiele, Niedersächsische Gemeindeordnung - Kommentar -, 8. Aufl. 2007, § 53 Anm. 2).