I.

Der Kläger ist Teilnehmer der Niedersächsischen Agrar-Umweltprogramme 2001 (NAU 2001) und wendet sich dagegen, dass ihm die Zuwendung aus diesen Programmen für das Jahr 2006 als Folge einer Sanktionierung versagt wurde.

Mit Bescheid vom 11. Dezember 2001 bewilligte ihm das AfA Bremerhaven Zuwendungen im Rahmen der NAU 2001 für die Teilnahme an der Maßnahme B (Förderung extensiver Grünlandnutzung). Mit Bescheid vom 28. November 2002 bewilligte es auf einen Folgeantrag des Klägers für den Verpflichtungszeitraum von 2002 bis 2006 zusätzlich eine Zuwendung für eine weitere bewilligungsfähige Fläche. Mit Änderungsbescheid vom 13. März 2003 änderte das AfA Bremerhaven den Bewilligungsbescheid vom 11. Dezember 2001 in der Fassung eines Änderungsbescheides vom 22. Mai 2002 und eines Ergänzungsbescheides vom 19. Juni 2002 auf eine förderungsfähige Grünlandfläche von (für den Erst- und den Folgeantrag zusammen) 31,3585 ha ab und legte eine jährliche Zuwendung von 3.206,72 Euro fest. Durch einen Änderungsbescheid vom 15. Oktober 2004 ersetzte es die bis dahin maßgeblichen Sanktionsregelungen durch diejenigen der NAU-Richtlinie 2004.

Schließlich änderte die Beklagte mit dem angefochtenen Bescheid vom 9. Januar 2007 den Bewilligungsbescheid vom 11. Dezember 2001 und den Nachbewilligungsbescheid vom 28. November 2002, zuletzt geändert mit Bescheid vom 13. März 2003, dahingehend ab, dass eine Sanktionierung nach Kategorie 3 (im Sinne von Nr. 6.5.3 i.V.m. Anlage 4 der NAU-Richtlinie 2004) vorgenommen wurde und deshalb für das Jahr 2006 keine Auszahlung erfolgte. Zur Begründung dieser Entscheidung führte sie aus: Der Kläger habe die Viehbesatzgrenze von 1,4 RGV/ha HFF im Jahr 2006 an insgesamt 99 Tagen überschritten. Gemäß Nr. 15 der NAU-Richtlinie vom 10. Oktober 2001 sei er für die Dauer von fünf Jahren verpflichtet, einen Viehbesatz von 1,4 RGV/ha HFF zu keinem Zeitpunkt zu überschreiten. Da die vom Kläger erwähnten vier Altkühe wegen eines Medikamenteneinsatzes nicht hätten zum geplanten Termin verkauft werden können, hätte eine Anpassung des Viehbesatzes an die zulässige Obergrenze durch Abgabe anderer Tiere erfolgen müssen. Dies sei aus wirtschaftlichen Gründen unterblieben. Der die Sanktionierung rechtfertigende Vorteil sei in diesem Bereich zu sehen. Gemäß § 49 Abs. 3 Nr. 2 VwVfG seien rechtmäßige begünstigende Verwaltungsakte, auch nachdem sie unanfechtbar geworden seien, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit zu widerrufen, wenn mit dem Verwaltungsakt eine Auflage verbunden sei und der Begünstigte diese nicht oder nicht innerhalb einer ihm gesetzten Frist erfüllt habe. Würden Verpflichtungen, die keiner Fläche zugeordnet werden könnten, nicht erfüllt, werde nach Nr. 6.5.3 der NAU-Richtlinie 2004 die Zuwendung des betreffenden Jahres nach den Sanktionsbestimmungen der Anlage 4 der Richtlinie gekürzt. Die Anwendung der Sanktionsregelungen aus der Richtlinie 2004 sei dem Kläger mit Bescheid vom "15.04.2004" [richtig: 15. Oktober 2004] mitgeteilt worden. Ein Ermessensspielraum, der eine andere Sanktionierung ermöglichen könnte, sei nicht gegeben. Der Bewilligungsbescheid vom 11. Dezember 2001 und der Nachbewilligungsbescheid vom 28.November 2002 - jeweils in der derzeitig gültigen Fassung - würden daher insoweit widerrufen, als die Zuwendung für das Jahr 2006 um 100% gekürzt werde. Diese Kürzung entspreche der Sanktionierung nach Kategorie 3 der Sanktionsbestimmungen, da die Verstöße (die Überschreitung der maximal zulässigen Viehbesatzdichte von 1,4 RGV/ha HFF) in erheblicher Weise zu wirtschaftlichen Vorteilen führen könnten. Im Rahmen des pflichtgemäßen Ermessens sei zwischen den Interessen des Klägers und denen des Landes Niedersachsen abzuwägen. Die "Rücknahme" des Bewilligungsbescheides sei dabei aus haushaltsrechtlichen Gründen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und zur Gleichbehandlung aller Antragsteller vorzuziehen. Auf den Wegfall der Bereicherung könne der Kläger sich nicht berufen, da er gewusst habe, dass der Bewilligungsbescheid zu widerrufen und die gewährte Zuwendung zurückzufordern seien, wenn vor Ablauf von fünf Jahren die Zuwendungsvoraussetzungen nicht mehr gegeben seien. Unter Ziffer 8.2.2 des Bewilligungsbescheides sei er auf den Widerrufsvorbehalt hingewiesen worden.

Daraufhin hat der Kläger am 18. November 2007 seine Klage erhoben.

Im Verlaufe des erstinstanzlichen Verfahrens hat die Beklagte unter anderem Folgendes vorgetragen: Sie habe im Rahmen einer Verwaltungskontrolle festgestellt, dass der Kläger die Viehbesatzobergrenze von höchstens 1,4 RGV/ha HFF in der Zeit vom 5. September bis 11. September 2006 und ab dem 27. September 2006 bis zum Ende des Bewilligungszeitraums am 13. Dezember 2006 überschritten habe. Irrtümlich habe sie in dem Änderungsbescheid vom 9. Januar 2007 als Beginn der zweiten Überschreitung den 11. September genannt, wodurch sich eine durchgehende Besatzüberschreitung von 99 Tagen ergeben habe. Dieses Datum werde korrigiert. Die tatsächliche Dauer der Überschreitung betrage damit 85 Tage. Das habe jedoch keine Auswirkung auf die vorgenommene Sanktionierung. Nach Nr. 6.5.3 der NAU-Richtlinie [2004] sei die Sanktionierung, wenn Verpflichtungen, die keiner Fläche zugeordnet werden könnten, nicht erfüllt würden, entsprechend der Schwere der Unregelmäßigkeit vorzunehmen. Werde die maximal zulässige Viehbesatzobergrenze nicht eingehalten, ergebe sich die Schwere der Sanktionierung aus der Dauer der Überschreitung. Hier sei die Viehbesatzobergrenze an 85 Tagen überschritten worden. Das bedeute einen schweren Verstoß, der eine Sanktion der Kategorie 3 nach sich ziehe. Der Kläger sei auch im Hinblick auf den auslaufenden Verpflichtungszeitraum nicht bereit gewesen, seinen Viehbestand zu reduzieren. Hierdurch hätten wirtschaftliche Nachteile vermieden werden sollen, die sich beim Kauf nicht schlachtreifer Tiere ergeben hätten. Nach Nr. 13 der Richtlinie sei der Gegenstand der Förderung die Einhaltung einer extensiven Bewirtschaftung des Dauergrünlandes des Betriebes mit höchstens 1,4 RGV/ha HFF. Dass hier ausschließlich die Einschränkung der Viehbesatzdichte genannt werde, verdeutliche die zentrale Bedeutung dieser Bewirtschaftungsauflage. Ihre Nichteinhaltung über einen Zeitraum von fast drei Monaten lasse daher nach sorgfältiger Ermessensausübung keine andere Sanktionierung als die der Kategorie 3 zu. Eine fehlerhafte Ermessensausübung liege nach alledem nicht vor.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit - im Wesentlichen - folgender Begründung abgewiesen: Der (Teil-)Widerruf der Bewilligungsbescheide vom 11. Dezember 2001 und 28. November 2002 (i.d.F. vom 13. März 2003) sei rechtlich nicht zu beanstanden. Die tatbestandlichen Voraussetzungen für einen (Teil-)Widerruf auf der Grundlage des § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwVfG seien erfüllt. Der Kläger habe Auflagen der Bewilligungsbescheide vom 11. Dezember 2001 und 28. November 2002 nicht erfüllt. Denn er habe unstreitig an insgesamt 85 Tagen die Besatzdichteobergrenze überschritten. Hintergrund dieser Besatzdichtegrenze sei die Einschätzung, dass ein Hektar Hauptfutterfläche (HFF) bei extensiver Bewirtschaftung 1,4 rauhfutterfressende Großvieheinheiten (RGV) "ernähren" könne. Wenn die Rauhfutterfresser diese Grenze überschritten, liege eine extensive Grünlandbewirtschaftung nicht mehr vor. Die Beklagte habe von dem ihr durch § 49 Abs. 3 VwVfG eröffneten Ermessen fehlerfrei Gebrauch gemacht. Sie habe ihre Ermessensausübung in nicht zu beanstandender Weise auf Nr. 6.5.3 i.V.m. Anlage 4 der NAU-Richtlinie 2004 gestützt. Die Sanktionsbestimmungen aus der NAU-Richtlinie 2004 seien mit Änderungsbescheid vom 15. Oktober 2004 zum Gegenstand der Bewilligung gemacht worden. Der vorliegende Verstoß betreffe das Jahr 2006. Nummer 6.5.3 i.V.m. Anlage 4 der NAU-Richtlinie 2004 stellten ermessenslenkende Regelungen mit Blick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dar, indem sie für den Fall von Verstößen gegen Bewilligungsvoraussetzungen oder die dem Begünstigten auferlegten Verpflichtungen abgestufte Sanktionen vorsähen. Nach der Anlage 4 der NAU-Richtlinie 2004 würden die Abweichungen zwischen der vereinbarten und der tatsächlich festgestellten Bewirtschaftung entsprechend der Schwere der Unregelmäßigkeiten nach Kategorien geordnet. Dabei seien 3 Kategorien zu unterscheiden. Qualifiziert habe die Beklagte den vorliegenden Verstoß zu Recht als einen solchen der Kategorie 3, die wie folgt definiert sei: "Die Verstöße können zu erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen führen und/oder gefährden die weitere Produktionskette ökologisch erzeugter Produkte oder gefährden in besonderer Weise die Umwelt. ...". Die gesamte Förderung im Rahmen der Teilnahme an der Maßnahme B sei darauf abgestellt, die Einhaltung der RGV-Grenze für eine extensive Grünlandbewirtschaftung zu garantieren. Die Förderung diene dem Ausgleich für Produktionseinbußen, die sich aufgrund der Verpflichtung zur extensiven Grünlandbewirtschaftung ergäben. Wenn der maßgebliche RGV-Besatz überschritten sei, erhalte der Betreffende diesen Ausgleich, ohne die Produktion entsprechend eingeschränkt zu haben. Hierin liege ein erheblicher wirtschaftlicher Vorteil.

Gegen die abschlägige Gerichtsentscheidung erster Instanz wendet sich der Kläger mit seinem Antrag auf Zulassung der Berufung, den er auf die Zulassungsgründe des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) stützt.

II.

Der Zulassungsantrag des Klägers bleibt gemäß § 124a Abs. 5 Satz 2 VwGO ohne Erfolg, weil der Zulassungsgrund des Bestehens ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils nicht vorliegt ( 1. ) und derjenige der Divergenz nicht hinreichend dargelegt ist ( 2.).

1.

Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO, die die Zulassung der Berufung rechtfertigen, sind zu bejahen, wenn auf Grund der Begründung des Zulassungsantrags und der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts gewichtige gegen die Richtigkeit der Entscheidung sprechende Gründe zutage treten, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist der Fall, wenn ein tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (BVerfG, Beschl. v. 23. 6. 2000 - 1 BvR 830/00 -, DVBl. 2000, 1458 [1459]). Die Richtigkeitszweifel müssen sich allerdings auch auf das Ergebnis der Entscheidung beziehen; es muss also mit hinreichender Wahrscheinlichkeit anzunehmen sein, dass die Berufung zu einer Änderung der angefochtenen Entscheidung führen wird (Nds. OVG, Beschl. v. 19. 3. 2010 - 10 LA 119/08 - und Beschl. v. 27. 3. 1997 - 12 M 1731/97-, NVwZ 1997, 1225 [1228] [OVG Niedersachsen 27.03.1997 - 12 M 1731/97]; BVerwG, Beschl. v. 10. 3. 2004 - BVerwG 7 AV 4.03 -, DVBl. 2004, 838 [839]).

Die Darlegungen des Klägers begründen keine ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils in seinem Ergebnis. Ohne Erfolg macht der Kläger geltend, die Beklagte und das Verwaltungsgericht hätten zu der für eine Sanktionierung nach 6.5.3 der NAU-Richtlinie 2004 i.V.m. Anlage 4 maßgeblichen Frage, ob ihm aus seinem Verstoß gegen die Besatzdichtegrenze erhebliche wirtschaftliche Vorteile erwachsen konnten, keine ausreichenden Feststellungen getroffen. Deshalb habe die Schwere dieses Verstoßes nicht festgestellt werden und die Beklagte sie nicht bei der Ausübung ihres Ermessens gemäß § 49 Abs. 3 VwVfG berücksichtigen können.

In der Definition einer Unregelmäßigkeit der Kategorie 3 durch Anlage 4 der NAU-Richtlinie 2004 wird die Formulierung, "Die Verstöße können zu erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen führen ...", verwendet und heißt es nicht etwa: "Die Verstöße führen zu erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen ..." Bereits die sprachlich-grammatikalische Auslegung der Definition ergibt daher, dass eine Unregelmäßigkeit der Kategorie 3 nicht voraussetzt, dass die zu ahndenden Verstöße im Einzelfall tatsächlichen zu erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen geführt haben. Vielmehr reicht es hin, dass sich die Verstöße abstrakt, also ihrer Art nach, dazu eignen, zu erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen zu führen. Dieses Verständnis findet eine Bestätigung in systematischen Überlegungen. Denn eine nähere Betrachtung aller Definitionen in Anlage 4 der NAU-Richtlinie 2004 ergibt, dass dort auch an anderer Stelle eine Differenzierung zwischen Unregelmäßigkeiten verschiedener Schwere unter dem Gesichtspunkt stattfindet, ob sich Verstöße (nur) eignen, bestimmte unerwünschte Wirkungen zu zeitigen,oder ob es zu diesen Wirkungen tatsächlich gekommen ist (vgl.: "Kategorie 1: ... Eine Verbrauchertäuschung [bei Maßnahme C] ist nicht möglich oder nicht gegeben. Kategorie 2: ... eine Verbrauchertäuschung [bei Maßnahme C] ist möglich. Kategorie 3: ... Eine Verbrauchertäuschung [bei Maßnahme C] liegt vor.").

Vor diesem Hintergrund war auch im vorliegenden Falle allein darauf abzuheben, ob sich die festgestellten Verstöße ihrer Art nach eigneten, zu erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen zu führen, und kann nicht daraus, dass der Kläger infolge der Überschreitung der Besatzdichtegrenze keinen zusätzlichen erheblichen Betriebsgewinn erzielt haben mag, geschlossen werden, dass eine Unregelmäßigkeit der Kategorie 3 ausscheide. Es bedurfte folglich keiner Feststellungen der Beklagten oder des Verwaltungsgerichts zu den konkreten betriebswirtschaftlichen Auswirkungen der hier in Rede stehenden Überschreitungen. Vielmehr führt die Vorinstanz zu Recht aus, Hintergrund der Besatzdichtegrenze sei die Einschätzung, dass ein Hektar Hauptfutterfläche (HFF) bei extensiver Bewirtschaftung 1,4 rauhfutterfressende Großvieheinheiten (RGV) "ernähren" könne. Die Förderung diene dem Ausgleich für Produktionseinbußen, die sich aufgrund der Verpflichtung zur extensiven Grünlandbewirtschaftung ergäben. Wenn der maßgebliche RGV-Besatz überschritten sei, erhalte der Betreffende diesen Ausgleich, ohne die Produktion entsprechend eingeschränkt zu haben. Diese Erläuterungen erhellen ohne weiteres, weshalb sich Verstöße, die in einer Überschreitung der Besatzdichtegrenze bestehen, abstrakt eignen, zu wirtschaftlichen Vorteilen zu führen - und damit im Rechtssinne zu solchen Vorteilen führen "können".

Fraglich ist lediglich, unter welchen zusätzlichen Voraussetzungen eine abstrakte Eignung der Verstöße dahin anzunehmen ist, dass sie sogar zu "erheblichen" wirtschaftlichen Vorteilen führen können. Die Förderung gemäß der NAU-Richtlinie 2001 knüpft zwar mit ihrer Ausgleichsfunktion (auch) an auflagenbedingte Verluste und Kosten an (Art. 24 Abs. 1 VO [EG] Nr. 1257/1999, vgl. zudem Nr. 4.2 Satz 1 NAU-Richtlinie 2004). Ein (sachlich ungerechtfertigter) wirtschaftlicher Vorteil des Zuwendungsempfängers, der die Besatzdichtegrenze überschreitet, ist aber nicht nur gegeben, wenn und soweit infolge der Überschreitung derartige Verluste und Kosten tatsächlich vermieden werden können. Denn wie das Verwaltungsgericht richtig erläutert hat, liegt eine extensive Grünlandbewirtschaftung nicht mehr vor, wenn die Besatzdichtegrenze überschritten wird. Deshalb kommt es (zumindest) für den Zeitraum der Überschreitung dieser Grenze zu einer vollständigen Zweckverfehlung der Förderung, mit der ein (sachlich ungerechtfertigter) wirtschaftlicher Vorteil des Zuwendungsempfängers jedenfalls in derjenigen Höhe einhergeht, die dem Anteil an der Förderung entspricht, der auf den Zeitraum der Überschreitung entfällt. Für die Frage, ob dieser wirtschaftliche Vorteil "erheblich" ist, darf nicht allein darauf abgestellt werden, welche absolute Höhe der entsprechende anteilige Betrag der Zuwendung erreicht. Denn mit den verschiedenen in der Anlage 4 der NAU-Richtlinie 2004 definierten Kategorien von Unregelmäßigkeiten soll nicht nur für Fälle einer sehr hohen Förderung ein abgestuftes Sanktionssystem etabliert werden. Entscheidend ist deshalb auch das Verhältnis zwischen dem eindeutig seinen Zweck verfehlenden Anteil der Förderung und der (möglicherweise) noch gerechtfertigten Förderung im Übrigen (relativ erheblicher wirtschaftlicher Vorteil). Da dieses Verhältnis im Allgemeinen demjenigen der relativen Dauer der Überschreitung der Besatzdichtegrenze entspricht, ist diese relative Dauer in den Blick zu nehmen.

Weil die Zuwendung jährlich ausgezahlt wird (Nr. 6.3 Satz 1 NAU-Richtlinie 2001) und auch die Sanktionen gemäß Nr. 6.5.3 der NAU-Richtlinie 2004 an die für die jeweils betroffenen Jahre auszuzahlende Zuwendung anknüpfen, lässt sich hier für die (mittelbare) Bestimmung der (relativen) Erheblichkeit des (sachlich ungerechtfertigten) wirtschaftlichen Vorteils pauschalierend auf die Relation zwischen der Dauer der Überschreitung und der Dauer der davon betroffenen Jahre abstellen; d.h. der wirtschaftliche Vorteil ist jedenfalls dann als erheblich anzusehen, wenn der Anteil des Zeitraumes der Überschreitung der Besatzdichtegrenze an der Dauer der betroffenen Jahre erheblich ist. Die Beklagte und das Verwaltungsgericht sind - ohne dass dies von dem Kläger mit Zulassungsgründen substantiiert in Zweifel gezogen wird - von einem einheitlichen Verstoß gegen die Besatzdichtegrenze mit einer Dauer von 85 Tagen in nur einem betroffenen Jahr (2006) ausgegangen. Das ergibt eine relative Dauer der Überschreitung von rund 23% (= [85 Tage x 100] : 365 Tage). Ginge man stattdessen von zwei gesonderten Verstößen aus, so betrüge die Dauer des zweiten dieser beiden Verstöße noch immer 78 Tage und läge die relative Dauer dieser zweiten Überschreitung bei rund 21% (= [78 Tage x 100] : 365 Tage).

Jedenfalls eine Dauer der Überschreitung der Besatzdichtgrenze von mehr als zwanzig Prozent der Dauer der betroffenen Jahre muss aber als erheblich angesehen werden, sodass von einem entsprechenden (sachlich ungerechtfertigten) erheblichen (relativen) wirtschaftlichen Vorteil auszugehen ist, zu dem der Verstoß führen konnte. Dies ergibt nicht nur ein Vergleich mit der Wertung, die Nr. 6.5.1, zweiter Spiegelstrich, der NAU-Richtlinie 2004 entnommen werden kann. Es erschließt sich darüber hinaus anhand der systematischen Überlegung, dass gemäß Nr. 6.5.3, erster Spiegelstrich, der NAU-Richtlinie 2004 bereits ein erneuter Verstoß der Kategorie 1 - also sogar nachweislich wirtschaftlich unerheblicher Verstöße (vgl. insoweit die Definition in der Anlage 4 zu der NAU-Richtlinie 2004) - zu einer Kürzung der Auszahlung oder Rückforderung der Zuwendung in Höhe von 10% führen. Denn vor diesem Hintergrund sind die Kategorien 2 und 3 der Anlage 4 zu der NAU-Richtlinie 2004 für die Fälle einer Überschreitung der Besatzdichtegrenze so zu interpretieren, dass neben die schlichte Abschöpfung jenes (sachlich ungerechtfertigten) wirtschaftlichen Vorteils, der in dem seinen Zweck eindeutig verfehlenden Anteil der Förderung besteht, als weitere Sanktion (im engeren Sinne) eine in der Regel mindestens 10%ige Kürzung der Zuwendung für die betroffenen Jahre tritt. Das ist im Übrigen auch aufgrund der seitens der Beklagten hervorgehobenen zentralen Bedeutung der hier missachteten Bewirtschaftungsauflage gerechtfertigt.

Nach alledem bedurfte es im vorliegenden Falle lediglich einer Feststellung der Dauer der Überschreitung der Besatzdichtgrenze und der betroffenen Jahre um die Kategorie zu bestimmen, der die Unregelmäßigkeit zuzuordnen ist. Entsprechende Feststellungen hatte die Beklagte bereits in dem angefochtenen Bescheid vom 9. Januar 2007 getroffen. Sie hat diese Feststellungen zwar im Verfahren erster Instanz korrigieren müssen und auch erst dort den (mittelbar) - richtigen - Gesichtpunkt der Dauer der Überschreitung der Besatzdichtegrenze betont. Das Verwaltungsgericht hat aber die Anwendung der Nr. 6.5.3 i.V.m. der Anlage 4 der NAU-Richtlinie 2004 zu Recht der Ermessensausübung der Behörde zugeordnet und Ermessenserwägungen können grundsätzlich gemäß § 114 Satz 2 VwGO im gerichtlichen Verfahren ergänzt werden (vgl. dazu: Nds. OVG, Beschl. v. 30. 4. 2010 - 10 ME 186/09 -, Nds. VwBl. 2010, 251 ff., zitiert nach [...], Langtext Rn. 16, m.w.N.). Der Kläger rügt lediglich, das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass die Beklagte kein Ermessen ausübte oder ihre Ermessensausübung zumindest defizitär sei, weil weitere notwendige Feststellungen unterblieben seien. Wie bereits ausgeführt, waren solche Feststellungen indessen nicht erforderlich und den vom Kläger angeführten Textpassagen in dem Anhörungsschreiben vom 6. Dezember 2006 (Bl. 328 f. [329] Beiakte C), in dem angefochtenen Bescheid vom 9. Januar 2007 (Bl. 6 ff. [7] Gerichtsakte - GA -) und in dem Schriftsatz der Beklagten vom 22. Januar 2008 (Bl. 55 GA) ist nicht zu entnehmen, dass die Beklagte kein Ermessen ausübte. Vielmehr ergibt die gebotene, den Zusammenhang berücksichtigende und an den Rechtsgedanken der §§ 133 und 157 BGB orientierte Auslegung dieser Textpassagen Folgendes: Die Beklagte hat lediglich zum Ausdruck gebracht, dass vor dem Hintergrund ihrer Bindung an das Gleichbehandlungsgebot (Art. 3 Abs. 1 GG) und nach den Grundsätzen der Selbstbindung der Verwaltung an eine richtliniengeleitet Praxis (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 40 Rn. 26) im vorliegenden Falle nur eine solche Ermessensausübung in Betracht komme, die zu der vorgenommenen Sanktionierung nach der Kategorie 3 führe. Eine dergestalt gebundene Ermessensausübung ist jedoch nicht mit einem Unterlassen der Ausübung des Ermessens zu verwechseln. Vielmehr lässt der zweite Absatz auf der Seite 3 des angefochtenen Bescheides vom 9. Januar 2007 eine Ausübung des (gebundenen) Ermessens ohne weiteres erkennen. Soweit die Selbstbindung der Verwaltung Raum für eine Berücksichtigung der Besonderheiten atypischer Fälle lässt (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 11. Aufl. 2010, § 40 Rn. 27a), ist auch dieser Gesichtpunkt nicht geeignet, die Annahme zu rechtfertigen, die Beklagte habe ihr Ermessen nicht oder nur unzureichend betätigt. Denn die seitens des Klägers geltend gemachten Umstände, insbesondere das behauptete Fehlen unabhängig von der Förderung erlangter, weiterer erheblicher wirtschaftlicher Vorteile, begründen keine Atypik, auf welche die Nr. 6.5.3 i.V.m. der Anlage 4 der NAU-Richtlinie 2004 nicht zugeschnitten wäre. Diese Umstände sind vielmehr nach dem intendierten Regelungsgehalt der Richtlinie unerheblich.

Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils in seinem Ergebnis lassen sich schließlich auch nicht daraus herleiten, dass - wie der Kläger meint - das Urteil des Verwaltungsgerichts dahin zu verstehen sei, dass jede - und sei es eine noch so kurzfristige - Überschreitung der Besatzdichtegrenze zu einem erheblichen wirtschaftlichen Vorteil führe. Denn weder liegt im vorliegenden Falle eine nur kurzfristige Überschreitung der Besatzdichtegrenze vor noch beruht die Ermessensausübung der Behörde auf der beanstandeten Rechtsaufassung. Dagegen schied - wie sich bereits aus den vorstehenden Gründen dieses Beschlusses ergibt - vor dem Hintergrund der Selbstbindung der Verwaltung anhand der Nr. 6.5.3 i.V.m. der Anlage 4 der NAU-Richtlinie 2004 eine andere Entscheidung als die angefochtene Sanktionierung aus. Daher spielt es für die Richtigkeit des angefochtenen Urteils in seinem Ergebnis keine Rolle, sollte das Verwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid auf der Grundlage einer Rechtsauffassung gebilligt haben, die zu weit gehen mag.

2.

Der Zulassungsgrund einer Abweichung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO ist nur anzunehmen, wenn das Verwaltungsgericht ausdrücklich oder doch hinreichend erkennbar einen fallübergreifenden Rechts- oder Tatsachensatz gebildet hat, der objektiv von der Rechtsprechung eines Divergenzgerichts abweicht. Weicht das Verwaltungsgericht nicht bewusst und ausdrücklich von einer divergenzfähigen Entscheidung ab, so ist eine Divergenz nur dann zu bejahen, wenn die Entscheidungsgründe ohne weitere Sachaufklärung unmittelbar und hinreichend deutlich einen abweichenden Rechts- oder Tatsachensatz erkennen lassen. Ein nicht ausdrücklich formulierter divergenzfähiger Rechtssatz des Verwaltungsgerichts muss sich daher als abstrakte Grundlage der Entscheidung eindeutig und frei von vernünftigen Zweifeln aus der Entscheidung selbst ergeben (BVerwG, Beschl. v. 7. 3. 1975 - BVerwG VI CB 47.74 -, Buchholz 310 § 132 VwGO Nr. 130; Nds. OVG, Beschl. v. 1. 10. 2008 - 5 LA 64/06 -, veröffentlicht in der Rechtsprechungsdatenbank der nds. Verwaltungsgerichtsbarkeit und in [...]). Eine Divergenz liegt nicht vor, wenn das Verwaltungsgericht gegen den Rechts- oder Tatsachensatz eines Divergenzgerichts nur dadurch verstoßen hat, dass es ihn im Einzelfall unzutreffend anwandte (vgl. BVerwG, Beschl. v. 10. 7. 1995 - BVerwG 9 B 18.95 -, NVwZ-RR 1997, 191 [BVerwG 10.07.1995 - BVerwG 9 B 18/95]; Nds. OVG, Beschl. v. 21. 12. 2010 - 10 LA 273/08 - und Beschl. v. 1. 10. 2008 - 5 LA 64/06 -, a.a.O.). Dementsprechend erfordert die Darlegung einer Divergenz unter u.a., dass die beiden einander widerstreitenden abstrakten Rechts- oder Tatsachensätze des Verwaltungsgerichts einerseits und des Divergenzgerichts andererseits zitiert oder - sofern sie im Urteil nicht bereits ausdrücklich genannt sind - herausgearbeitet und bezeichnet werden (Meyer-Ladewig/Rudisile, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand: Mai 2010, § 124a Rn. 107; Seibert, in: Sodan/Ziekow [Hrsg.], VwGO, 3. Aufl. 2010, § 124a Rn. 215). Letzteres macht es grundsätzlich notwendig, dass sie der Zulassungsantragsteller selbst abstrakt ausformuliert (Nds. OVG, Beschl. v. 21. 12. 2010 - 10 LA 273/08 - und Beschl. v. 1. 10. 2008 - 5 LA 64/06 -, a.a.O.). Denn es ist nicht die Aufgabe des Berufungsgerichts, im Zulassungsverfahren einen unbestimmt gefassten Vortrag des Rechtsbehelfsführers weitergehend daraufhin zu überprüfen, ob sich aus ihm etwa bestimmte, üblicherweise in Widerspruch zu einer divergenzgerichtlichen Entscheidung stehende abstrakte Rechts- oder Tatsachensätze ergeben könnten (Hess. VGH, Beschl. v. 14. 1. 1998 - 13 UZ 4132/97.A -, NVwZ 1998, 303 [OVG Rheinland-Pfalz 15.09.1997 - 6 A 12008/97] [304]).

Der Kläger macht zwar den Zulassungsgrund der Divergenz geltend, unterlässt es aber unter 2. seiner Antragsbegründungsschrift vom 17. April 2009 voneinander abweichende, fallübergreifende, abstrakte Rechts- oder Tatsachensätze des Verwaltungsgerichts einerseits und des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts bzw. des Bundesverwaltungsgerichts andererseits einander gegenüberzustellen. Sein Vorbringen im vorletzten Absatz des Textkörpers der Antragsbegründungsschrift läuft vielmehr auf die Behauptung hinaus, dass das Verwaltungsgericht gegen Rechtssätze der Divergenzgerichte dadurch verstoßen habe, dass es sie im hiesigen Einzelfall unzutreffend, und zwar mit nur floskelhaften Wendungen und nicht eingehend genug, angewendet habe. Darin läge jedoch keine Divergenz.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).