Entscheidungsgründe

Die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts, mit der sie sich gegen die im Tenor des angefochtenen Urteils des Verwaltungsgerichts getroffene Feststellung, dass die Unterschriftenlisten den Voraussetzungen der §§ 31 Abs. 3, 32 Abs. 4 Satz 3 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (im Folgenden: NKomVG) genügen, wenden und die durch die Anträge der Beklagten gemäß §§ 128 Satz 1, 129 VwGO auf den der Klage stattgebenden Teil der Entscheidung begrenzt ist, hat Erfolg. Die Klage ist hinsichtlich des Klageantrags zu 2. zwar zulässig (dazu 1.), aber unbegründet (dazu 2.). Denn die Kläger haben keinen Anspruch auf eine Erklärung des Beklagten zu 2., dass die Unterschriftenlisten den formellen Anforderungen der §§ 31 Abs. 3, 32 Abs. 6 Satz 1 NKomVG genügen. Die Klage ist daher auch insoweit abzuweisen.

1. Die von den Klägern zu Recht als Leistungsklage (vgl. auch Wefelmeier in KVR Nds., Stand: Juni 2019, NKomVG, § 32 Rn. 131) erhobene, aber vom Verwaltungsgericht ohne Begründung als (gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO subsidiäre) Feststellungsklage behandelte Klage ist zulässig.

Wie das Verwaltungsgericht an anderer Stelle zutreffend dargestellt hat, handelt es sich bei der ablehnenden Entscheidung des Hauptausschusses über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 1 Abs. 1 NVwVfG i.V.m. § 35 VwVfG, weil ihr keine Außenwirkung zukommt. Bei der Frage der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens geht es nicht um eine Auseinandersetzung im Staat-Bürger-Verhältnis. Denn mit der Entscheidung des Hauptausschusses werden keine Rechte und Pflichten der Bürger in einer rechtsverbindlichen Weise festgestellt, sondern es wird geprüft, ob die kommunalverfassungsrechtlichen Voraussetzungen vorliegen, um einen Bürgerentscheid herbeizuführen. Hierbei handelt es sich um eine Streitigkeit im Innenrechtskreis der Gemeinde (Senatsurteil vom 15.02.2011 – 10 LB 79/10 –, juris Rn. 30 m.w.N. auch zur Gegenansicht; so auch zur hessischen Gemeindeordnung BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 22.02.2019 – 2 BvR 2203/18 –, juris Rn. 22, 24). Wird der Entscheidung allerdings ihrer Form nach die Gestalt eines Verwaltungsakts gegeben und damit zurechenbar der Rechtsschein eines Verwaltungsakts gesetzt, kann ein sogenannter „formeller“ Verwaltungsakt vorliegen, dessen Aufhebung mit der Anfechtungsklage begehrt werden könnte (vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1987 – 8 C 21.86 –, juris Rn. 9 ff.; Hessischer VGH, Beschluss vom 20.11.2017 – 8 B 1699/17 –, juris Rn. 13 - 16; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 20.10.2016 – 1 S 1662/16 –, juris Rn. 13; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 19.02.2016 – 13 ME 187/15 –, juris Rn. 23; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 35 Rn. 16; Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 42 Rn. 18). Hier ist der ablehnenden Entscheidung in dem Schreiben vom 10. Juli 2018 die Form eines Verwaltungsakts gegeben worden. Dies ist jedoch nicht Gegenstand der Berufung der Beklagten.

Auch können die Kläger als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens (§ 32 Abs. 3 Satz 3 NKomVG) gegen die Entscheidung über die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens Klage erheben (Senatsbeschluss vom 07.05.2009 – 10 ME 277/08 –, juris Rn. 16 zu § 22b NGO; vgl. auch zur hessischen Gemeindeordnung BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 22.02.2019 – 2 BvR 2203/18 –, juris Rn. 22 bis 24; krit. BeckOK, Kommunalrecht Nds., Stand: 01.08.2019, NKomVG, § 32 Rn. 31; a.A. Koch in Ipsen, NKomVG, 2011, § 32 Rn. 56).

2. Die Klage ist jedoch unbegründet. Denn die Kläger haben im für die Prüfung des Vorliegens der Zulässigkeitsvoraussetzungen des Bürgerbegehrens maßgeblichen Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung (Senatsbeschluss vom 21.05.2012 – 10 LA 3/11 –, juris Rn. 17) keinen Anspruch auf die begehrte Erklärung des Beklagten zu 2. Unabhängig davon, dass sich der Klageantrag der Kläger auf eine Erklärung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens insgesamt beziehen müsste (vgl. § 32 Abs. 6 Satz 1 NKomVG), da eine Entscheidung über das Vorliegen eines Teils der Zulässigkeitsvoraussetzungen lediglich im Falle einer - hier nicht erfolgten (vgl. Senatsurteil vom 04.12.2019 – 10 LC 154/18 –, juris) - Antragstellung nach § 32 Abs. 3 Satz 5 NKomVG vorgesehen ist, genügen die von den Klägern eingereichten Unterschriftenlisten in weiten Teilen nicht den vom Beklagten nach § 32 Abs. 6 Satz 1 NKomVG zu prüfenden Anforderungen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts erfüllt die auf Blatt 2 enthaltene Bezugnahme auf das Blatt 1 und die Abheftung der beiden Blätter in einem Schnellhefter nicht die formellen Voraussetzungen der § 32 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 31 Abs. 3 Satz 1 NKomVG. Damit war das Bürgerbegehren entgegen § 32 Abs. 4, Abs. 5 Satz 1 NKomVG nicht mit den zu seiner Unterstützung erforderlichen Unterschriften eingereicht und folglich nicht zulässig im Sinne des § 32 Abs. 6 Satz 1 NKomVG.

Gemäß § 32 Abs. 4 Satz 1 NKomVG muss das Bürgerbegehren in Kommunen mit bis zu 100.000 Einwohnerinnen und Einwohnern von mindestens 10 Prozent der nach § 48 NKomVG in der Kommune wahlberechtigten Einwohnerinnen und Einwohnern unterzeichnet sein. Dabei muss gemäß § 32 Abs. 4 Sätze 1 und 3 i.V.m. § 31 Abs. 3 Satz 1 NKomVG jede Unterschriftenliste den vollen Wortlaut des Bürgerbegehrens enthalten. Das Bürgerbegehren muss die begehrte Sachentscheidung genau bezeichnen und so formuliert sein, dass für das Begehren mit Ja und gegen das Begehren mit Nein abgestimmt werden kann (§ 32 Abs. 3 Satz 1 NKomVG). Die Fragestellung muss in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und aus sich heraus verständlich sein; mit anderen Worten: bei mehrdeutigen, unpräzisen und zu Missverständnissen Anlass bietenden Formulierungen ist eine hinreichende Bestimmtheit der Fragestellung zu verneinen (Senatsbeschluss vom 11.08.2008 – 10 ME 204/08 –, juris Rn. 22 zu § 22b NGO a.F.). Zudem muss das Bürgerbegehren nach § 32 Abs. 3 Sätze 2 und 3 NKomVG eine Begründung enthalten und bis zu drei Personen benennen, die berechtigt sind, die antragstellenden Personen zu vertreten. Mit der Begründung des Bürgerbegehrens sollen die Bürger über den Sachverhalt sowie über die Beweggründe und insbesondere die Argumente der Urheber eines Bürgerbegehrens informiert werden (vgl. Koch in Ipsen, NKomVG, 2011, § 32 Rn. 27; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23.04.2002 – 15 A 5594/00 –, juris Rn. 34). Anders als bei Abstimmungen im Rat sind zusätzliche Erläuterungen zum Text vielfach nicht möglich (vgl. Koch in Ipsen, a.a.O.). Für die Frage der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sind diese ohnehin nicht von Belang (Senatsbeschluss vom 11.08.2008 – 10 ME 204/08 –, juris Rn. 22). Der Text des Bürgerbegehrens ist die maßgebliche Grundlage der Entscheidung der einzelnen Bürgerin und des einzelnen Bürgers für oder gegen das Bürgerbegehren (vgl. auch OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23.04.2002 – 15 A 5594/00 –, juris Rn. 24). Schon in dieser ersten Phase des direktdemokratischen Verfahrens soll sichergestellt werden, dass die Bürgerinnen und Bürger die Bedeutung und Tragweite der mit Ja oder Nein zu entscheidenden Fragestellung erkennen können (Bayerischer VGH, Urteil vom 17.05.2017 – 4 B 16.1856 –, juris Rn. 33). Auch die Personen der Vertreter des Bürgerbegehrens können für die Entscheidung über eine Beteiligung an dem Bürgerbegehren eine Rolle spielen (OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 13.06.2017 – 15 A 1561/15 –, juris Rn. 56, sowie Urteil vom 15.02.2000 – 15 A 552/97 –, juris Rn. 29 bis 31). Um eine Verfälschung des Bürgerwillens zu verhindern, müssen die angegebenen Tatsachen zudem auch zutreffend sein (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 17.05.2017 – 4 B 16.1856 –, juris Rn. 33; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 23.04.2002 – 15 A 5594/00 –, juris Rn. 34 bis 38; Ipsen, NKomVG, 2011, § 32 Rn. 27).

Um diese Information der Bürgerinnen und Bürger einerseits zu gewährleisten und andererseits auch nachprüfbar zu machen, sieht § 32 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 31 Abs. 3 Satz 1 NKomVG vor, dass jede Unterschriftenliste den vollen Wortlaut des Bürgerbegehrens, also gemäß § 32 Abs. 3 Sätze 1 bis 3 NKomVG neben der Bezeichnung der begehrten Sachentscheidung auch die Begründung sowie die vertretungsberechtigten Personen, enthalten muss (vgl. auch Wefelmeier in KVR Nds., Stand: Juni 2019, NKomVG, § 32 Rn. 63, 87; Thiele, NKomVG, 2. Auflage 2017, § 32 Rn. 15 f.; Koch in Ipsen, NKomVG, 2011, § 32 Rn. 27 und 42 sowie § 31 Rn. 7; Bayerischer VGH, Urt. vom 25.07.2007 – 4 BV 06.1438 –, juris Rn. 42 zu Art. 18a Abs. 4 Satz 1 GO; a.A. zu der Benennung der vertretungsberechtigten Personen: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 06.02.1996 – 7 A 12861/95 –, Rn. 71, 21).

Dies war vorliegend nicht der Fall.

Denn auch die Bezugnahme auf ein anderes Schriftstück, das mit der Unterschriftenliste - wie hier - nicht oder nur lose verbunden ist, ist insoweit nicht ausreichend (vgl. auch VG Gießen, Urteil vom 26.09.2008 – 8 K 1365/08.GI –, juris Rn. 36). Nach § 32 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 31 Abs. 3 Satz 1 NKomVG soll eine nachträgliche Verbindung der Unterschriftenlisten mit dem Text gerade ausgeschlossen werden (vgl. auch Hessischer VGH, Urteil vom 28.10.1999 – 8 UE 3683/97 –, juris Rn. 45 zu § 8b Abs. 3 Satz 2 HGO). Denn bei einer solchen Vorgehensweise ist zur Vermeidung der Gefahr von Irrtümern bei den Unterzeichnenden oder gar von Manipulationen durch die Organisatoren eines Bürgerbegehrens nicht in ausreichendem Maße nachvollzieh- und überprüfbar, dass den Bürgerinnen und Bürgern zum Zeitpunkt ihrer Entscheidung - wie gesetzlich in § 32 Abs. 4 Satz 3 i.V.m. § 31 Abs. 3 NKomVG vorgesehen - der vollständige Text des Bürgerbegehrens zur Verfügung gestanden hat bzw. auf welche Informationen sie ihre Entscheidung tatsächlich gestützt haben. An diesem Mangel leidet ein Großteil der Unterschriftenlisten auch vorliegend. Weder der Beklagte zu 2. noch die zur Überprüfung der Unterschriftenlisten berufenen Gerichte können den Unterschriftenlisten entnehmen, welche Informationen den Bürgerinnen und Bürgern bei der Entscheidung über eine Unterzeichnung des Bürgerbegehrens vorgelegen haben. Denn nur drei Listen, die jeweils eine Unterschrift aufweisen, enthalten alle erforderlichen Angaben. Die anderen 86 Unterschriftenlisten verweisen hinsichtlich der Begründung des Bürgerbegehrens und der vertretungsberechtigten Personen auf eine „Seite 1“. Die Zusammenfassung der verschiedenen Listen bzw. Blätter in einem Schnellhefter genügt nicht den oben beschriebenen gesetzlich normierten Anforderungen. So hätte die in Bezug genommene „Seite 1“ während der Sammlung der Unterschriften bzw. im Nachhinein vielmehr ohne weiteres durch ein anderes Blatt ausgetauscht werden können. Dieser Gefahr kann etwa dadurch begegnet werden, dass für den gemäß § 32 Abs. 4 Sätze 1 und 3 i.V.m. § 31 Abs. 3 Satz 1 NKomVG erforderlichen vollen Wortlaut des Bürgerbegehrens sowie die Unterschriften die Vorder- und Rückseite eines einzigen Blattes verwendet werden (vgl. auch Hessischer VGH, Beschluss vom 25.08.1997 – 6 TZ 2989/97 –, juris Rn. 4).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.