Entscheidungsgründe

Der gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V. mit § 75 NJG statthafte Normenkontrollantrag der Antragsteller hat keinen Erfolg. Er ist bereits unzulässig, da er nicht die Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO wahrt.

Nach dieser Vorschrift ist der Antrag innerhalb eines Jahres nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift zu stellen. Die Fassung der Vorschrift des § 5 Abs. 1 Nr. 1 LVVO 2018, gegen die sich die Antragsteller richten, ist jedoch nicht erst mit der LVVO 2018 im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bekanntgemacht worden. Das in § 5 Abs. 1 Nr. 1 LVVO 2018 normierte Lehrdeputat von Professoren an Fachhochschulen war bereits wortlaut- und inhaltsgleich in der LVVO 2007 sowie in der LVVO 2000 und der LVVO 1996 enthalten. Folglich entfaltet die Fassung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 LVVO 2018 für die Antragsteller keine neue Beschwer und hat der formale Akt der Bekanntgabe der neuen Verordnung die Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in Ansehung der übereinstimmenden Normfassungen nicht erneut in Gang gesetzt.

Nach gefestigter verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung setzt allein die Tatsache, dass eine bestehende Bestimmung anlässlich einer gesetzlichen Neuregelung in den Willen des Gesetzgebers aufgenommen und mit identischem Wortlaut bestätigt wurde, die Frist für eine Verfassungsbeschwerde nicht erneut in Lauf (vgl. etwa BVerfG, Beschl. v. 12.10.2011 - 2 BvR 236/08 u.a. -, NJW 2012, 833, juris Rn. 168; Beschl. v. 3.1.2002 - 2 BvR 1827/01 -, NVwZ-RR 2002, 321, juris Rn. 3; HessStGH, Beschl. v. 29.1.1993 - P.St. 1158 e.V. -, NVwZ-RR 1993, 654, 55 f. [OVG Rheinland-Pfalz 28.11.1990 - 2 A 11663/90], juris Rn. 41 ff.). Ebenso ist in der oberverwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass Änderungen oder Neuregelungen einer Rechtsvorschrift die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (nur) erneut in Gang setzen, wenn mit ihnen eine neue oder zusätzliche Beschwer verbunden ist. Ein erneuter Fristenlauf beginnt mithin erst dann, wenn sich aus der Neuregelung eine neue belastende Wirkung textlich unveränderter Vorschriften ergibt. Dies ist etwa bei einem Zusammenwirken mit geänderten anderen Bestimmungen oder einer Änderung ihres Anwendungsbereichs oder materiellen Gehalts gegeben. Hingegen trifft es insbesondere für lediglich redaktionelle Änderungen, die keine neue oder zusätzliche Beschwer des Antragstellers zur Folge haben, nicht zu (vgl. zum Ganzen BayVGH, Urt. v. 16.6.2017 - 15 N 15.2769 -, BayVBl. 2018, 26, juris Rn. 19; OVG MV, Beschl. v. 27.11.2013 - 4 M 167/13 -, NordÖR 2014, 100 (LS), juris Rn. 34; VGH BW, Urt. v. 12.10.2017 - 2 S 330/17 -, juris Rn. 61 und Beschl. v. 12.12.2012 - 9 S 2933/11 -, juris Rn. 63; vgl. auch NdsOVG, Beschl. v. 24.11.2003 - 2 MN 334/03 -, NdsRpfl 2004, 111, juris, Rn. 17 f.; SächsOVG, Urt. v. 20.8.2008 - 5 D 24/06 -, juris, Rn. 18 ff. -; insoweit unbeanstandet lassend BVerwG, Urt. v. 30.09.2009 - 8 CN 1.08 -, NVwZ-RR 2010, 578, juris Rn. 24). Dem Umstand, dass der Normgeber die gleichgebliebenen Vorschriften nicht nur aufrechterhält, sondern auch erneut in seinen Willen aufnimmt, kommt keine Bedeutung zu (VGH BW, Urt. v. 12.10.2017 - 2 S 330/17 -, juris Rn. 61 und Beschl. v. 12.12.2012 - 9 S 2933/11 -, NVwZ-RR 2013, 440 (LS), juris Rn. 63).

Der Wortlaut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO steht dieser Auffassung nicht entgegen. Soweit die Antragsteller in der mündlichen Verhandlung ausgeführt haben, der Gesetzgeber habe mit dem Begriff der „Bekanntmachung der Rechtsvorschrift“ allein an den formalen Bekanntmachungsakt angeknüpft, sodass es den Wortlaut überspanne, wenn in Fällen des unveränderten Neuerlasses einer Vorschrift darüber hinaus eine neue bzw. veränderte Beschwer verlangt werde, folgt der Senat dieser Überlegung nicht.

§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bindet die Zulässigkeit eines Normenkontrollantrags nicht bloß an die Jahresfrist, sondern zugleich an das Vorliegen einer Antragsbefugnis. Der Antragsteller muss geltend machen, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Mit anderen Worten kann also nicht jede beliebige untergesetzliche Vorschrift zum Gegenstand eines Normenkontrollantrags gemacht werden, sondern nur eine solche, die den Antragsteller beschwert. Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, das Erfordernis der durch die angegriffene Norm ausgelösten Beschwer auf die Regelung der Jahresfrist zu übertragen. Es kommt deshalb nicht allein auf die Bekanntgabe einer beliebigen, sondern vielmehr auf eine Bekanntgabe einer den Antragsteller gegenüber der zuvor geltenden Rechtslage neu bzw. andersartig beschwerenden Vorschrift an.

Diesem Verständnis der Jahresfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO entspricht auch die in einem obiter dictum des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Urteil vom 21. Januar 2004 (- 8 CN 1.02 -, NVwZ 2004, 620, juris Rn. 28) geäußerte Auffassung. Hiernach wird die Frist durch eine Änderung einer Satzung nur dann neu in Gang gesetzt, wenn die geänderte Satzung neue Rechtsvorschriften enthält, die nunmehr angegriffen werden. Aber auch diese neuen Rechtsvorschriften können nur dann angegriffen werden, wenn die geänderte Regelung eine für den Betroffenen zusätzliche und erweiternde Bedeutung im Sinne einer neuen Beschwer hat, was eine Auslegungsfrage des materiellen Rechts ist (vgl. NdsOVG, Beschl. v. 24.11.2003 - 2 MN 334/03 -, NdsRpfl 2004, 111, juris Rn. 18; BayVGH, Urt. v. 16.6.2017 - 15 N 15.2769 -, BayVBl. 2018, 26, juris Rn. 19; SächsOVG, Urt. v. 20.8.2008 - 5 D 24/06 -, juris Rn. 19).

Im vorliegenden Fall liegt ein solcher Ausnahmefall, in dem die Antragsfrist für die von der Verordnungsänderung unberührten Regelungen neu in Lauf gesetzt wird, nicht vor. Die Fassung der LVVO 2018 unter Beibehaltung des in § 5 Abs. 1 Nr. 1 LVVO bestimmten Regellehrdeputats von Fachhochschulprofessoren im Umfang von 18 LVS erweiterte nicht - auch nicht in einer Gesamtschau der getroffenen Novellierungen (dazu 1.) oder aufgrund gewandelter tatsächlicher oder rechtlicher Gegebenheiten (dazu 2.) - die die Antragsteller belastende Regelungswirkung der bereits zuvor bestehenden Lehrverpflichtung. Ebenso wenig liegt ein konstitutiver Rechtssetzungsakt vor (dazu 3.).

1. Die Regelung in der LVVO 2018 weist keine Änderungen auf, durch die sich das materielle Gewicht der Lehrverpflichtung in der Bestimmung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 LVVO zu Lasten der Antragsteller verändert hat. Solche zeigen die Antragsteller auch nicht mit Erfolg auf.

Soweit die Antragsteller - allerdings ohne dies durch konkrete Vorschriften zu belegen - geltend machen, durch Verwaltungsaufgaben und andere Funktionen in der Hochschulorganisation mehrbelastet zu sein, ergibt sich - die vorstehende Behauptung als zutreffend unterstellend - eine derartige Mehrbelastung allerdings nicht aus der Regelung in der angegriffenen Norm, sondern allenfalls aus anderen, den Aufgabenkreis der Fachhochschulprofessoren erweiternden Vorschriften. Solche greifen die Antragsteller indes nicht an. Sie wenden sich ausschließlich gegen die Lehrverpflichtungsregelung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 LVVO, von der seit der Neuregelung eine die Antragsteller zusätzlich beschwerende Wirkung wie gezeigt nicht ausgeht. Zugleich ist weder dargetan noch ersichtlich, dass der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber im sachlichen oder zeitlichen Zusammenhang mit dem Neuerlass der LVVO 2018 Regelungen erlassen haben könnte, die mit einer substanziellen Erweiterung des Aufgabenkreises der Fachhochschulprofessoren einhergehen.

Ebenso können die Antragsteller keine durch die angegriffene Regelung der LVVO 2018 entstehende Ungleichbehandlung zur Begründung einer die Frist erneut in Lauf setzenden neuen Belastung geltend machen. Insbesondere hat sich durch die Regelung des § 5 Abs. 1 Nr. 1 LVVO 2018 das Verhältnis zwischen der Lehrverpflichtung von Universitätsprofessoren auf der einen und von Fachhochschulprofessoren auf der anderen Seite nicht die Antragsteller neuartig benachteiligend verändert. Im Gegenteil wurde sogar die die Universitätsprofessoren treffende Lehrverpflichtungsregelung in § 4 Abs. 1 Nr. 1 LVVO 2018 - die Vorgängerregelung in § 4 Abs. 1 Satz 2 LVVO 2007 in der Fassung vom 4. August 2014 perpetuierend - verschärft, indem die zur Leistung von an sich nur acht LVS verpflichteten Universitätsprofessoren nunmehr bis 30. September 2021 ein Lehrdeputat von neun LVS abzuleisten haben.

2. Auch soweit die Antragsteller auf einen in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts begonnenen Bedeutungswandel abstellen und auf eine Annäherung der Rechtsstellung von Universitätsprofessoren einerseits und Fachhochschulprofessoren andererseits hinweisen, zeigen sie - und zwar auch nicht bei einer die aktuellen Gesamtumstände berücksichtigenden Wertung des unveränderten Normtexts - keine Anhaltspunkte dafür auf, dass sie nunmehr seit dem Inkrafttreten der LVVO 2018 als mehrbelastet anzusehen wären. Selbst wenn die Annahme zuträfe, Fachhochschulprofessoren seien durch den behaupteten Wandel in einem höheren Maß zur Forschung verpflichtet als dies früher noch der Fall gewesen sei - dieser Frage muss der Senat im Einzelnen nicht näher nachgehen -, belegen sie damit keine neuartige Beschwer. Denn die in Bezug genommene Veränderung des Status der Fachhochschulprofessur machen die Antragsteller wesentlich an einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahr 2010 (BVerfG, Beschl. v. 13.4.2010 - 1 BvR 216/07 -, BVerfGE 126, 1, juris) fest und greifen damit eine Entwicklung auf, die sich lange vor der Neufassung der hier streitgegenständlichen Fassung der LVVO 2018 vollzogen hat. Voraussetzung für den fristwahrenden Angriff einer textlich unveränderten Vorschrift ist nach den aufgezeigten Grundsätzen indes, dass sich gerade mit der Neuregelung in der angegriffenen Rechtsvorschrift eine neue oder zusätzliche Beschwer verbindet.

Hinzu kommt, dass ein Wandel der tatsächlichen Verhältnisse, der nach dem Vortrag der Antragsteller eine Verfassungswidrigkeit der dem Wortlaut nach unveränderten, vormals aber verfassungsgemäßen Bestimmung über die Lehrverpflichtung der Fachhochschulprofessoren zur Folge haben soll, ohnehin nicht geeignet wäre, eine Ausnahme vom dem eingangs beschriebenen üblichen Verständnis der Jahresfrist zu begründen. Das Bundesverwaltungsgericht hat insofern wiederholt und mit überzeugenden Argumenten entschieden, dass die Jahresfrist auch dann uneingeschränkt gilt, wenn geltend gemacht wird, dass eine Rechtsnorm nach ihrer Bekanntmachung infolge einer Änderung der tatsächlichen oder rechtlichen Verhältnisse unwirksam bzw. funktionslos geworden ist (BVerwG, Urt. v. 22.7.2013 - 7 BN 1.13 -, NVwZ 2013, 1547, juris Rn. 9 ff.; Beschl. v. 29.6.2015 - 4 BN 31.14 -, NVwZ 2015, 1542, juris Rn. 7 f.; Urt. v. 6.4.2016 - 4 CN 3.15 -, NVwZ 2016, 1481, juris Rn. 5 ff.). Dem schließt sich der Senat an.

3. Entgegen der in der mündlichen Verhandlung nochmals vertieften Auffassung der Antragsteller ist ohne Bedeutung, ob der Normgeber Normergänzungen in als solche bestehenbleibende Vorschriften implementiert oder die angegriffene Norm vollständig neu erlässt, verkündet und mit einem entsprechenden Vermerk ihres Inkrafttretens versieht, wie er in § 20 LVVO 2018 vorgenommen wurde (a). Anderes gilt nur dann, wenn sich die Neuregelung als konstitutiver Rechtssetzungsakt erweist; ein solcher Fall liegt hier jedoch nicht vor (b).

a) Der Neuerlass der in den Vorgängerregelungen der LVVO 2018 bereits enthaltenen Rechtsvorschriften ist - wie die Neubekanntmachung eines formellen Gesetzes - kein erneuter konstitutiver Rechtssetzungsakt im sogleich unter b) beschriebenen Sinne, sondern lediglich eine Fortschreibung einer bereits zuvor geltenden Regelung (hier) im Interesse der Klarheit und Übersichtlichkeit, die den rechtlich erheblichen Inhalt der sachlich zuvor bestehenden Regelungen nicht berührt. Nach Auffassung des Senats kommt es nicht entscheidend darauf an, ob der Normgeber bei seinem Neuregelungsvorhaben den Weg einer Änderungsverordnung (ggf. mit anschließender Neubekanntmachung) oder den Weg eines Neuerlasses des geänderten Verordnungstextes geht. Die Frage, ob eine Änderungsnorm in Kraft gesetzt wird oder ein Neuerlass erfolgt, hat oft schlicht praktische Gründe. So ist ein kompletter Neuerlass regelungstechnisch häufig einfacher umzusetzen (so auch BayVGH, Beschl. v. 31.3.2005 - 4 N 03.3086 -, NVwZ-RR 2006, 286, juris Rn. 23; SächsOVG, Urt. v. 20.8.2008 - 5 D 24/06 -, juris Rn. 19 ff.). Auch aufgrund dieser in der Praxis bestehenden weitgehenden Austauschbarkeit der jeweiligen Normsetzungstechnik und der Tatsache, dass sich die rechtlichen Wirkungen für den Normunterworfenen nicht unterscheiden, spricht nichts dafür, allein die vom Verordnungsgeber gewählte Form zum mit Blick auf § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO maßgeblichen Unterscheidungsmerkmal zu erheben.

Allein diese Sichtweise entspricht dem mit § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO verfolgten Zweck, Beeinträchtigungen der Rechtssicherheit jedenfalls mit Blick auf die prinzipale Normenkontrolle entgegenzuwirken, die sich durch Angriffe gegen Rechtsvorschriften ergebenn, die bereits seit langem praktiziert worden sind und auf deren Rechtsgültigkeit sowohl die zuständigen Behörden als auch die betroffenen Bürger vertraut haben (vgl. BT-Drs 13/3993 S. 10). Dieser besondere Bestandsschutz für Rechtsvorschriften vor einer zeitlich unbeschränkten gerichtlichen Verwerfung mit allgemeiner Verbindlichkeit gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO) wäre ausgehöhlt, wenn die Antragsfrist bereits durch einen die (Fort-)Geltung einer Vorschrift der Sache nach nicht berührenden Neuerlass erneut in Gang gesetzt würde (vgl. BayVGH, Beschl. v. 31.3.2005 - 4 N 03.3086 -, NVwZ-RR 2006, 286, juris Rn. 23). Entscheidend für eine Bekanntmachung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bleibt weiterhin das oben aufgezeigte Kriterium der neuen Beschwer aufgrund des materiellen Regelungsgehalts, die aus den genannten Gründen hier nicht vorliegt.

b) Der Neuerlass erweist sich auch nicht als konstitutiver Rechtssetzungsakt, der die Antragsfrist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO für die von der Verordnungsänderung inhaltlich unberührten Regelungen neu in Lauf setzt.

In Übereinstimmung mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts liegt eine konstitutiv wirkende Neuregelung nur dann vor, wenn mit dieser ein der Normgeltung entgegenstehendes Hindernis beseitigt und somit der angegriffenen Vorschrift (erstmals) Geltung verschafft werden soll (BVerwG, Urt. v. 26.9.2012 - 6 CN 1.11 -, NVwZ-RR 2013, 413, juris Rn. 11, Urt. v. 21.1.2004 - 8 CN 1.02 -, NVwZ 2004, 620, juris Rn. 28; vgl. BayVGH, Urt. v. 17.11.2009 - 1 N 08.2796 -, BayVBl. 2010, 439, juris Rn. 31, 37 ff., Beschl. v. 31.3.2005 - 4 N 03.3086 -, NVwZ-RR 2006, 286, juris Rn. 24). Eine mit dieser Wirkung vorgenommene Neuregelung setzt die Antragsfrist erneut in Gang, weil in dieser Konstellation die unwirksame Vorgängerregelung keinen besonderen „Bestandsschutz“ genießen kann, wie er - nach Vorstellung des Normgebers (vgl. BT-Drs. 13/3993, S. 10) - durch die Antragsfrist für Normenkontrollanträge gewährleistet werden soll (SächsOVG, Urt. v. 19.1.2009 - 4 D 2/06 -, SächsVBl. 2010, 92, juris Rn. 52).

Ein solcher Fall liegt hier nicht vor. Denn es wird von den Antragstellern weder vorgetragen noch ist sonst ersichtlich, dass es dem Verordnungsgeber bei der Regelung der LVVO 2018 darum gegangen wäre, Wirksamkeitsmängel zu beheben oder den materiell bereits bestehenden Regelungen nunmehr (erstmals auch formell) zur Geltung zu verhelfen (vgl. zu diesem Kriterium BayVGH, Beschl. v. 31.3.2005 - 4 N 03.3086 -, NVwZ-RR 2006, 286, juris Rn. 24). Vielmehr sollte - wie sich aus dem von dem Antragsgegner vorgelegten Entwurf einer Verordnung zur Neufassung der LVVO vom 9. August 2018 ergibt - die LVVO lediglich nach dem Inkrafttreten der Novelle zum Niedersächsischen Hochschulgesetz sowie der Änderung des Wissenschaftszeitvertragsgesetzes überarbeitet werden. Dem im Rahmen der Anhörung geäußerten Wunsch diverser Verbände, die Lehrverpflichtung von Fachhochschulprofessoren auf zwölf LVS zu vermindern, wurde ausdrücklich eine Absage erteilt.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor. Dass die Jahresfrist in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht allein an das formale Erfordernis einer Neubekanntmachung anknüpft, sondern darüber hinaus eine neue bzw. andersartige Beschwer gegenüber dem zuvor bestehenden Rechtszustand verlangt, entspricht der einhelligen Auffassung der Obergerichte und dem Normverständnis, wie es in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Ausdruck kommt.