Entscheidungsgründe

Die nach der Wiedereinsetzung in den vorigen Stand hinsichtlich der versäumten Berufungseinlegungsfrist des § 124 a Abs. 2 Satz 1 VwGO durch den Senatsbeschluss vom 24. Juli 2019 zulässige Berufung hat Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht den Bescheid der Beklagten vom 17. März 2016 aufgehoben und die Beklagte verpflichtet, dem Kläger 7,135 Zahlungsansprüche für das Antragsjahr 2015 zuzuweisen und ihm auf dieser Grundlage eine Basis-, eine Umverteilungs- und eine Greeningprämie zu bewilligen.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf eine (Erst-)Zuweisung von Zahlungsansprüchen für das Jahr 2015 nach der Basisprämienregelung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates in der für das Antragsjahr maßgeblichen Fassung der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 2015/851 vom 27. März 2015 und demzufolge auch keinen Anspruch auf die Gewährung von Basis-, Umverteilungs- und Greeningprämie für das Antragsjahr 2015.

Im Zuge der Reform der gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) lief gemäß Art. 21 Abs. 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 die Gültigkeit der vor dem Jahr 2015 erworbenen Zahlungsansprüche am 31. Dezember 2014 ab. Neue Zahlungsansprüche konnten Betriebsinhaber unter anderem durch Erstzuweisung nach Maßgabe des Art. 24 VO (EU) Nr. 1307/2013 erhalten. Hier folgt ein Anspruch auf die Zuweisung von Zahlungsansprüchen für das Jahr 2015 entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013.

Diese Bestimmung lautet:

„Zahlungsansprüche werden den Betriebsinhabern zugewiesen, die gemäß Artikel 9 der vorliegenden Verordnung zum Bezug von Direktzahlungen berechtigt sind, sofern sie,
a) außer im Falle höherer Gewalt oder außergewöhnlicher Umstände, bis zu dem gemäß Artikel 78 Unterabsatz 1 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 festzusetzenden Termin für die Einreichung von Anträgen im Jahr 2015 die Zuweisung von Zahlungsansprüchen im Rahmen der Basisprämienregelung beantragen, und
b) vor jedweder Kürzung oder jedwedem Ausschluss nach Titel II Kapitel 4 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 infolge eines Beihilfeantrags auf Direktzahlungen, auf eine nationale Übergangsbeihilfe oder auf ergänzende nationale Direktzahlungen im Jahr 2013 gemäß der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zum Empfang von Zahlungen berechtigt waren.“

Zur Auslegung dieser Vorschrift hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 22. Juni 2020 (- 10 LA 159/19 -) ausgeführt (juris Rn. 10 bis 21):

„Der von Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 in Bezug genommene Art. 9 VO (EU) Nr. 1307/2013 regelt, welchen natürlichen oder juristischen Personen oder Vereinigungen dieser Personen grundsätzlich Direktzahlungen gewährt bzw. keine Direktzahlungen gewährt werden, so etwa bestimmten nichtlandwirtschaftlichen Unternehmen. Nach Art. 19 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 („Beihilfeanträge“) muss jeder Betriebsinhaber für die Direktzahlungen jedes Jahr einen Antrag einreichen, der gegebenenfalls a) alle landwirtschaftlichen Parzellen des Betriebs und im Fall der Anwendung von Artikel 15 Absatz 3 die Anzahl und den Standort der Ölbäume auf der Parzelle, b) die für die Aktivierung gemeldeten Zahlungsansprüche sowie c) alle sonstigen Angaben, die in dieser Verordnung oder von dem betreffenden Mitgliedstaat vorgesehen sind, enthalten muss. Nach Art. 33 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 73/2009 können Betriebsinhaber die - im vorliegenden Fall maßgebliche - Betriebsprämienregelung in Anspruch nehmen, wenn sie Zahlungsansprüche erhalten haben. Für die Gewährung einer Stützung im Rahmen der Betriebsprämienregelung ist (zusätzlich) die Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähige Hektarfläche durch den Betriebsinhaber erforderlich (Art. 34 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009). Bei aktivierten Zahlungsansprüchen besteht ein Anspruch auf die Zahlung der darin festgesetzten Beträge (Art. 34 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 73/2009). Der Betriebsinhaber meldet die Parzellen an, die der beihilfefähigen Hektarfläche für jeden Zahlungsanspruch entsprechen (Art. 35 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009). Zahlungen im Rahmen von Stützungsregelungen gemäß Anhang I VO (EG) Nr. 73/2009 erfolgen gemäß Art. 29 Abs. 3 VO (EG) Nr. 73/2009 grundsätzlich erst, nachdem die von den Mitgliedstaaten vorzunehmende Prüfung der Beihilfevoraussetzungen gemäß Art. 20 VO (EG) Nr. 73/2009 abgeschlossen worden ist. Alle Zahlungsansprüche, die während eines Zeitraums von zwei Jahren nicht gemäß Art. 34 VO (EG) Nr. 73/2009 aktiviert wurden, werden gem. Art. 42 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009 grundsätzlich der nationalen Reserve zugeschlagen.

Die Klägerin hat zwar am 6. Mai 2013 bei der Beklagten einen Sammelantrag auf Auszahlung der Betriebsprämie „unter Aktivierung der (ihr zur Verfügung stehenden) Zahlungsansprüche“ gestellt und in diesem den Schlag DENILI0520150001 mit einer Fläche von 2,13 ha aufgeführt, jedoch angegeben, dass für diesen keine Zahlungsansprüche aktiviert werden (Bl. 87 VV I).

Damit war sie - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - nicht „infolge eines Beihilfeantrags […] im Jahr 2013 gemäß der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zum Empfang von Zahlungen berechtigt“ im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 (vgl. bereits Senatsbeschluss vom 08.11.2018 – 10 OB 266/18 –, S. 5).

Zunächst spricht bereits der Wortlaut „infolge eines Beihilfeantrags auf Direktzahlungen“ maßgeblich dafür, dass es nicht um eine bloße theoretische Beihilfeberechtigung aufgrund des Vorhandenseins von Zahlungsansprüchen unabhängig davon, ob ein Beihilfeantrag gestellt worden ist, sondern um eine tatsächliche Berechtigung zum Empfang von Zahlungen im Sinne eines konkreten Anspruchs aufgrund eines die Voraussetzungen erfüllenden Beihilfeantrags geht. Der Betriebsinhaber muss durch den Beihilfeantrag unter Geltendmachung des Vorliegens der Voraussetzungen von seinem Anspruch Gebrauch gemacht haben. Der Beihilfeantrag muss für die Berechtigung zum Empfang von Zahlungen damit - anders als vom Verwaltungsgericht angenommen - kausal („infolge“) sein.

Auch die Formulierung „zum Empfang von Zahlungen berechtigt“ spricht aufgrund der Verwendung der Wörter Empfang und Zahlung dafür, dass die Betriebsinhaber im Jahr 2013 nicht nur grundsätzlich die Direktzahlungen - hier in Form der Betriebsprämie (vgl. Art. 2 Buchst. d i.V.m. Anhang I VO (EG) Nr. 73/2009 - in Anspruch hätten nehmen können (vgl. Art. 33 Abs. 1 und 2 VO (EG) Nr. 73/2009), sondern darüber hinaus ihnen im Jahr 2013 auch eine Direktzahlung zu gewähren gewesen sein muss. Nur in diesem Fall, der gemäß Art. 34 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009 eine Aktivierung der Zahlungsansprüche voraussetzt, hatten sie gemäß Art. 34 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 73/2009 einen Anspruch auf eben eine „Zahlung“. Allein die theoretische Möglichkeit, aufgrund des Vorhandenseins von Zahlungsansprüchen Direktzahlungen in Anspruch nehmen zu können, genügt demgegenüber nicht, um für den Empfang von Zahlungen im Sinne eines Anspruchs darauf berechtigt zu sein.

Ebenfalls spricht Art. 2 Buchst. e VO (EG) Nr. 73/2009, der den Begriff der „Zahlungen“ mit „gewährten oder zu gewährenden Zahlungen“ näher umschreibt, für die Auslegung der Formulierung in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 („zum Empfang von Zahlungen berechtigt“) als einen Anspruch auf Zahlung. Ein solches Verständnis folgt auch aus Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 3 Buchst. a VO (EU), der die Möglichkeit der Zuweisung von Zahlungsansprüchen für bestimmte Fälle vorsieht, in denen Betriebsinhaber keine Zahlungen für 2013 erhalten haben und jedenfalls die Voraussetzungen des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. a VO (EU) Nr. 1307/2013 vorliegen, die bei einer Zuweisung nach Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 sonst kumulativ zu den Voraussetzungen des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) gegeben sein müssen. Auch dies zeigt, dass grundsätzlich die Voraussetzungen des Unterabs. 1 Buchst. b, also die Berechtigung zum Empfang von Zahlungen infolge eines Beihilfeantrags im Sinne eines Anspruchs, gegeben sein müssen.

Das von der Beklagten in ihrer Berufungszulassungsbegründung angeführte Schreiben der Europäischen Kommission vom 23. Juli 2014 spricht ebenfalls für diese Auslegung, soweit darin zur Bedeutung von „being entitled to receive payments“ im Sinne des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) 1307/2013 in der englischen Sprachfassung Folgendes erklärt wird: „Your example of a farmer who held payment entitlements in 2013 and submitted an aid application in that year declaring eligible hectares but not declaring payment entitlements for activation on those eligible hectares does not provide sufficient information in terms of impact on this actual right to be granted direct payments.“

Demgegenüber wäre bei der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung, dass unabhängig von einem Anspruch auf Zahlung lediglich Zahlungsansprüche vorhanden gewesen sein müssen, - wie von der Beklagten zutreffend angeführt - die Regelung des § 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013, dass die Berechtigung „vor jedweder Kürzung oder jedwedem Ausschluss nach Titel II Kapitel 4 VO (EG) Nr. 73/2009“ (bei Nichteinhaltung der Beihilfekriterien (Art. 21) und bei Cross-Compliance-Verstößen (Art. 23 bis 25)) bestanden haben muss, überflüssig. Denn auch bei einer solchen Kürzung bzw. einem solchen Ausschluss lägen die vom Verwaltungsgericht als ausreichend erachteten Voraussetzungen (Bestehen von Zahlungsansprüchen und Anmeldung beihilfefähiger Hektarflächen) vor. Dass der Regelung allein eine klarstellende Funktion nur für den Fall einer Kürzung oder eines Ausschlusses nach den Art. 21, 23 bis 25 VO (EG) Nr. 73/2009 zukommen sollte, ist nicht ersichtlich.

Der vom Verwaltungsgericht vorgenommene Vergleich verschiedener Sprachfassungen, nach dem zwischen „zum Bezug berechtigt“ und „zum Empfang berechtigt“ nicht differenziert werde, steht der vorgenommenen Auslegung nicht entgegen und führt entgegen der nicht näher dargelegten Auffassung des Verwaltungsgerichts auch nicht dazu, dass das Gleichbehandlungsgebot dafür sprechen würde, keine weitere Einschränkung des Anspruchs auf Zuweisung von Zahlungsansprüchen herzuleiten. Die Unergiebigkeit des Fassungsvergleichs gilt auch für die weiteren Ausführungen des Verwaltungsgerichts, wonach es in manchen Sprachfassungen „für das Jahr“ und nicht „im Jahr 2013“ sowie zum Teil nur „ein Zusammenhang mit“ einem Antrag gefordert werde und deshalb das „infolge“ in der deutschen Fassung nur zeitlich zu verstehen sei.

Auch aus dem Umstand, dass der Verordnungsgeber in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 nicht die Formulierung „Anspruch auf Zahlung“ gewählt und nicht wie in Art. 32 Abs. 1 Satz 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 den Begriff „aktivierte Zahlungsansprüche“ verwendet hat, kann nichts Tragfähiges für die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung abgeleitet werden. Vielmehr spricht - wie oben bereits ausgeführt - die in Art. 34 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009 wie auch in dem vom Verwaltungsgericht herangezogenen Art. 32 Abs. 1 Satz 2 VO (EU) Nr. 1307/2013 geregelte für einen Anspruch vorausgesetzte Aktivierung der Zahlungsansprüche gegen die Auslegung des Verwaltungsgerichts.

Soweit das Verwaltungsgericht die Anmeldung im Sinne des Art. 35 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 mit der Aktivierung in Art. 34 VO (EG) Nr. 73/2009 gleichsetzt, hat die Klägerin allerdings vorliegend die Zahlungsansprüche für ihren Schlag gerade ausdrücklich nicht aktiviert. Worin diese Aktivierung bzw. die mit der Aktivierung gleichzusetzende Anmeldung trotz der eindeutigen Erklärung der Klägerin in ihrem Beihilfeantrag dennoch zu sehen sein sollte, geht aus den Ausführungen des Verwaltungsgerichts auch nicht hinreichend hervor.

Eine unterschiedliche Behandlung der Klägerin, die im Jahr 2013 keine Zahlungsansprüche aktiviert hatte und von Betriebsinhabern, die wegen eines Cross-Compliance Verstoßes von der Gewährung ausgeschlossen waren, ist - entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts - bereits deshalb nachvollziehbar, weil die Unschädlichkeit eines solchen Verstoßes vom Verordnungsgeber in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 Buchst. b VO (EU) Nr. 1307/2013 ausdrücklich geregelt worden ist. Zudem unterscheiden sich die Konstellationen auch insoweit wesentlich voneinander, als dass die Klägerin im Jahr 2013 mangels Aktivierung ihrer Zahlungsansprüche von vornherein keinen Anspruch auf eine Zahlung hatte (vgl. dazu bereits Senatsbeschluss vom 17.03.2020 – 10 LC 324/18 –, juris Rn. 57) und auch nicht geltend gemacht hat. Daher ist im Fall der Klägerin auch eine Prüfung der Beihilfevoraussetzungen (Art. 20 VO (EG) Nr. 73/2009) vor einer Zahlung gemäß Art. 29 Abs. 3 VO (EG) Nr. 73/2009 im Jahr 2013 unterblieben. Bei der vom Verwaltungsgericht vorgenommenen Auslegung bestünde daher auch die Gefahr, dass die Beihilfefähigkeit der Flächen im Jahr 2013 bei der Entscheidung über die Erstzuweisung von Zahlungsansprüchen im Jahr 2015 rückblickend überprüft werden müsste, ohne dass im Jahr 2013 tatsächliche Feststellungen durch die Beklagte getroffen worden wären.“

Hervorzuheben ist nochmals der klare Wortlaut des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 b) VO (EU) Nr. 1307/2013 „infolge eines Beihilfeantrags auf Direktzahlungen … zum Empfang von Zahlungen berechtigt“. Hieraus ergibt sich, dass es entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts keineswegs nur um eine bloße theoretische Beihilfeberechtigung aufgrund des Vorhandenseins von Zahlungsansprüchen unabhängig davon, ob ein fristgerechter Beihilfeantrag gestellt worden ist, sondern um eine tatsächliche Berechtigung zum Empfang von Zahlungen im Sinne eines konkreten Anspruchs aufgrund eines die Voraussetzungen erfüllenden Beihilfeantrags geht. Denn aus der Formulierung „zum Empfang von Zahlungen berechtigt“ folgt, dass die Betriebsinhaber im Jahr 2013 nicht nur grundsätzlich die Direktzahlungen in Anspruch hätten nehmen können, sondern ihnen darüber hinaus im Jahr 2013 auch eine Direktzahlung zu gewähren gewesen sein muss. Nur in diesem Fall, der gemäß Art. 34 Abs. 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 73/2009 eine Aktivierung der Zahlungsansprüche und gemäß Art. 56 Abs. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 und § 7 Abs. 1 InVeKoS-Verordnung einen grundsätzlich bis zum 15. Mai des Jahres, für das die Zahlungen beantragt werden, einzureichenden zulässigen Beihilfeantrag voraussetzt, hatten sie gemäß Art. 34 Abs. 1 Satz 2 VO (EG) Nr. 73/2009 einen Anspruch auf eine Zahlung. Der Beihilfeantrag muss also für die Berechtigung zum Empfang von Zahlungen kausal („infolge“) sein. Es liegt auf der Hand, dass dies bei einem nicht fristgerechten und deshalb unzulässigen Antrag gerade nicht der Fall ist.

Welche Folgen ein verspäteter Beihilfeantrag hat, ist in Art. 23 Abs. 1 der für das Jahr 2013 anzuwendenden VO (EG) Nr. 1122/2009 geregelt (eine gleichlautende Regelung enthält Art. 13 Abs. 1 der ab dem 01.01.2015 gültigen Delegierten VO (EU) Nr. 640/2014). Dort heißt es in Satz 1:

„Außer in Fällen höherer Gewalt und außergewöhnlicher Umstände nach Artikel 75 werden die Beihilfebeträge, auf die der Betriebsinhaber im Fall rechtzeitiger Einreichung Anspruch gehabt hätte, bei Einreichung eines Beihilfeantrags nach dem festgesetzten Termin um 1 % je Arbeitstag Verspätung gekürzt.“

In Satz 4 ist ferner geregelt:

„Beträgt die Verspätung mehr als 25 Kalendertage, so ist der Antrag als unzulässig anzusehen.“

Da hier nach den zutreffenden Feststellungen der Beklagten in ihrem bestandskräftigen Bescheid vom 13. Februar 2014 der Antrag auf Gewährung einer Betriebsprämie für das Jahr 2013 erst am 11. Juni 2013 und damit am 27. Kalendertag nach dem maßgeblichen 15. Mai eingegangen ist, ist der Antrag unzulässig. Aufgrund dieses Antrages ist daher (überhaupt) keine Betriebsprämie auszuzahlen gewesen. Damit erfüllt der Kläger nicht die Voraussetzungen des Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 b) VO (EU) Nr. 1307/2013.

Soweit das Verwaltungsgericht Art. 23 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 nicht für anwendbar hält, weil Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 b) VO (EU) Nr. 1307/2013 nur auf die VO (EG) Nr. 73/2009 Bezug nehme, greift dieser Einwand schon deshalb nicht, weil Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 b) VO (EU) Nr. 1307/2013 lediglich von den Kürzungen oder Ausschlüssen nach Titel II Kapitel 4 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 und einem Beihilfeantrag auf Direktzahlungen spricht, nicht jedoch regelt, dass die Berechtigung zum Empfang von Zahlungen infolge eines Beihilfeantrags allein an den Vorgaben dieser Verordnung zu messen sein soll, was im Übrigen auch keinen Sinn ergeben würde. Insoweit kann es dahinstehen, ob die Formulierung in Art. 24 Abs. 1 Unterabs. 1 b) VO (EU) Nr. 1307/2013 „gemäß der Verordnung (EG) Nr. 73/2009“ sich auf den vorherigen Satzteil infolge eines „Beihilfeantrags auf Direktzahlungen …“, es also sinngemäß heißt, infolge eines Beihilfeantrags im Sinne der Verordnung (EG) Nr. 73/2009, oder ob sich diese Formulierung auf den folgenden Satzteil „zum Empfang von Zahlungen berechtigt“ bezieht. Denn auch bei letzterer Auslegung müsste ein zulässiger Beihilfeantrag auf Direktzahlungen vorliegen. Dies ist nicht der Fall, wenn der Beihilfeantrag - wie hier - wegen der Verfristung unzulässig ist. Die Beklagte weist zurecht darauf hin, dass anderenfalls der Verordnungsgeber auch die in Art. 23 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 geregelten Folgen eines verspäteten Beihilfeantrags ebenso wie die Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 zu den Flächensanktionen und Cross-Compliance-Kürzungen als unschädlich bzw. nicht anwendbar bezeichnet hätte. Außerdem macht auch die Verordnung (EG) Nr. 73/2009 selbst in Art. 56 Abs. 1 Vorgaben hinsichtlich des Einreichungstermins des Beihilfeantrags. Die Folgen eines diese Vorgaben nicht einhaltenden Beihilfeantrags ergeben sich sodann aus Art. 23 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009.

Da dem Kläger im Jahr 2015 nach den vorstehenden Ausführungen keine Zahlungsansprüche nach der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 zugewiesen werden können, liegen auch die Voraussetzungen für die Gewährung der ebenfalls beantragten Basis-, Umverteilungs- und Greeningprämie nach Art. 21 Abs. 1 a) i.V.m. Art. 32, Art. 33, Art. 41 Abs. 1 und 3 und Art. 43 Abs. 1 und 9 der VO (EU) Nr. 1307/2013 i.V.m. dem Direktzahlungen-Durchführungsgesetz, die jeweils die Aktivierung von zugewiesenen Zahlungsansprüchen erfordern, nicht vor (Senatsurteil vom 17.03.2020 – 10 LC 324/18 –, juris Rn. 58).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10 Satz 1, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.