Gründe

I.

Die Klägerin führte in dem Zeitraum vom 17. November 2017 bis zum 30. Dezember 2017 an 43 Tagen die gemäß §§ 60b, 69 GewO als Volksfest festgesetzte Veranstaltung „C.“ mit dem Betrieb einer Eisbahn und dem Anbieten von Speisen und Getränken auf dem D. im Stadtgebiet der Beklagten durch. Mit Kostenbescheid vom 23. Januar 2018 setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin für die Sondernutzung der öffentlichen Verkehrsfläche des D.s anlässlich der Veranstaltung auf der Grundlage ihrer Sondernutzungsgebührenordnung eine Sondernutzungsgebühr in Höhe von 10.750,00 EUR sowie eine Verwaltungsgebühr in Höhe von 20,70 EUR fest. Die Klägerin hat gegen den Kostenbescheid beim Verwaltungsgericht Osnabrück Klage erhoben. In der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts hat die Beklagte den Kostenbescheid hinsichtlich der geltend gemachten Verwaltungsgebühr aufgehoben. Insoweit haben die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache für erledigt erklärt. Das Verwaltungsgericht hat das Verfahren in dem für erledigt erklärten Umfang eingestellt, im Übrigen hat es mit Urteil vom 4. März 2020, auf das wegen der Einzelheiten Bezug genommen wird, den Bescheid der Beklagten vom 23. Januar 2018 aufgehoben.

II.

Der Antrag der Beklagten, die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zuzulassen, hat keinen Erfolg. Die von der Beklagten geltend gemachten Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des Urteils (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) sind nicht in einer den Anforderungen des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO genügenden Weise dargetan.

1. Ernstliche Zweifel im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen dann, wenn gegen die Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts gewichtige Gründe sprechen, aus denen sich ergibt, dass ein Erfolg der erstrebten Berufung mindestens ebenso wahrscheinlich ist wie ein Misserfolg. Das ist regelmäßig der Fall, wenn ein die Entscheidung tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.12.2009 - 1 BvR 812/09 -, NJW 2010, 1062, und Beschluss vom 20.12.2010 - 1 BvR 2011/10 -, NVwZ 2011, 546). Für die Zulassung der Berufung genügt es aber nicht, wenn Zweifel lediglich an der Richtigkeit einzelner Rechtssätze oder tatsächlicher Feststellungen bestehen, auf welche das Urteil des Verwaltungsgerichts gestützt ist. Vielmehr müssen zugleich Zweifel an der Richtigkeit des Ergebnisses der Entscheidung begründet sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 10.03.2004 - 7 AV 4.03 -, NVwZ-RR 2004, 542). Um ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils darzulegen, muss sich der Zulassungsantragsteller substanziell mit der angefochtenen Entscheidung auseinandersetzen. Welche Anforderungen an Umfang und Dichte seiner Darlegung zu stellen sind, hängt deshalb auch von der Intensität ab, mit der die Entscheidung des Verwaltungsgerichts begründet worden ist (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 04.01.2012 - 5 LA 85/10 -, juris). Beruht die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf mehreren Erwägungen, muss der Zulassungsantrag alle entscheidungserheblichen Erwägungen erschüttern (Stuhlfauth in: Bader, VwGO, 7. Aufl., § 124a Rn. 82).

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage, soweit es die Festsetzung einer Sondernutzungsgebühr in Höhe von 10.750,00 EUR betrifft, für begründet erachtet und in den Entscheidungsgründen seines Urteils (unter 1. und 2.) ausgeführt, die Festsetzung sei rechtswidrig, weil die ihr zugrunde liegende Sondernutzungsgebührenordnung der Beklagten aus mehreren Gründen fehlerhaft und damit nichtig sei. Die Festsetzung der streitgegenständlichen Gebühr sei zudem rechtswidrig, weil die Beklagte das ihr zustehende Ermessen bei Ausgestaltung des angefochtenen Bescheids nicht ordnungsgemäß ausgeübt habe (vgl. Ziff. 3. der Entscheidungsgründe). Soweit das Verwaltungsgericht seine Beurteilung danach auf mehrere Erwägungen gestützt hat, die die Entscheidung selbständig tragen, hat die Beklagte es unterlassen, sich mit sämtlichen dieser Erwägungen auseinanderzusetzen und ihre Richtigkeit in Frage zu stellen.

Ungeachtet der Frage, ob es auf der Grundlage des Zulassungsvorbringens ernstlichen Richtigkeitszweifeln unterliegen könnte, soweit das Verwaltungsgericht die Sondernutzungsgebührenordnung der Beklagten für nichtig erachtet hat (dazu unten), setzt sich der Zulassungsantrag nicht hinreichend mit der erstinstanzlichen Begründung auseinander, dass die Beklagte ihr Ermessen im hier zu entscheidenden Fall nicht ordnungsgemäß ausgeübt habe. Das Verwaltungsgericht hat hierzu ausgeführt, die Beklagte habe zum einen nicht erläutert, wie sie die Bemessung der Gebühr gemäß § 1 Abs. 3 ihrer Sondernutzungsgebührenordnung vorgenommen habe, insbesondere wie sie das wirtschaftliche Interesse der Klägerin an der Sondernutzung berücksichtigt habe. Zum anderen sei auch nicht ersichtlich, aus welchem Grund die Veranstaltungen am D. mit den Veranstaltungen im Zentrum der Stadt, d.h. auf dem E.platz, auf dem F.platz und auf der G. Straße gleichbehandelt werden sollten. Die Beklagte hätte gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 1 der Sondernutzungsgebührenordnung bei der Art und dem Ausmaß der Einwirkung auf die Straße und den Gemeingebrauch durchaus berücksichtigen können, dass der D. im Vergleich zur G. Straße nicht so stark für den Gemeingebrauch genutzt werde und dass er nur für bestimmte Verkehrsarten gewidmet sei und somit die Einschränkung durch die Sondernutzung als geringer einzuschätzen sei. Bei dem wirtschaftlichen Interesse der Klägerin gemäß § 1 Abs. 3 Nr. 2 der Sondernutzungsgebührenordnung hätte die Beklagte andererseits berücksichtigen können, dass die Lage der Veranstaltung nicht mit der prominenten Stelle des E.platzes oder der G. Straße gleichgesetzt werden könne. Die Beklagte ist dieser Begründung allenfalls in Ansätzen entgegengetreten (vgl. S. 5 unten/6 oben der Zulassungsbegründung). Es fehlt an einer substantiierten Auseinandersetzung mit den entsprechenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts (vgl. UA S. 9 f.) und einer hinreichenden Darlegung dazu, dass und weshalb die Veranstaltung auf dem D. mit den vom Verwaltungsgericht in Bezug genommenen Veranstaltungen im Zentrum der Stadt hat gleichbehandelt werden können. Zu dem Kritikpunkt, dass der D. im Vergleich zur G. Straße nicht so stark für den Gemeingebrauch genutzt werde, dass er nur für bestimmte Verkehrsarten gewidmet sei und somit die Einschränkung durch die Sondernutzung als geringer einzuschätzen sei, verhält sich der Zulassungsantrag überhaupt nicht. Damit ist es der Beklagten nicht gelungen, einen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts selbstständig tragenden Teil der Begründung, nämlich dass die streitigen Kosten nicht frei von Ermessensfehlern erhoben worden seien, durchgreifend in Frage zu stellen.

Keiner weiteren Vertiefung bedarf danach, ob dem Verwaltungsgericht darin gefolgt werden kann, dass die Sondernutzungsgebührenordnung der Beklagten nichtig sei, weil sie fehlerhaft beschlossen worden sei und an zahlreichen materiell-rechtlichen Fehlern leide. Insoweit ist lediglich ergänzend anzumerken:

Soweit das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, die Sondernutzungsgebührenordnung der Beklagten sei nichtig, weil dem satzungsgebenden Organ zum Zeitpunkt seiner Beschlussfassung über die Satzung eine ordnungsgemäße Gebührenkalkulation nicht vorgelegen habe, ist die Beklagte dem zu Recht entgegengetreten. Für Sondernutzungen können nach § 21 Satz 1 NStrG, soweit das Niedersächsische Straßengesetz Anwendung findet, Sondernutzungsgebühren erhoben werden. Eine Sondernutzungsgebühr ist die Gegenleistung dafür, dass die Benutzung einer öffentlichen Straße über den Gemeingebrauch hinaus erlaubt wird (BVerwG, Urteil vom 15.07.1988 - 7 C 5.87 -, juris; Bayerischer VGH, Urteil vom 22.11.2006 - 8 BV 05.1918 -, juris). Bei der Bemessung der Gebühren sind Art und Ausmaß der Einwirkung auf die Straße und den Gemeingebrauch zu berücksichtigen (§ 21 Satz 5 NStrG). Das wirtschaftliche Interesse des Gebührenschuldners kann berücksichtigt werden (§ 21 Satz 6 NStrG). Dem wird in der Sondernutzungsgebührenordnung der Beklagten (i.d.F. vom 14.03.2017) Rechnung getragen, soweit es - wie hier - die Festsetzung einer Rahmengebühr betrifft (vgl. § 1 Abs. 3 i.V.m. Teil 1 der Gebührentarife). Die Maßstäbe für die Bemessung der Sondernutzungsgebühren sind in der Rechtsprechung geklärt. Sie sind aus dem Äquivalenzprinzip als gebührenrechtliche Ausprägung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes herzuleiten. Danach darf eine Sondernutzungsgebühr ihrer Höhe nach weder außer Verhältnis zum Ausmaß der mit der Sondernutzung verbundenen Beeinträchtigung der gemeingebräuchlichen Nutzungsmöglichkeiten noch außer Verhältnis zu dem mit der Sondernutzung verfolgten wirtschaftlichen Interesse stehen. Das Verhältnis beider Elemente zueinander zu bestimmen, ist Sache des Normgebers (BVerwG, Urteil vom 15.07.1988 - 7 C 5.87 -, juris; Beschluss vom 17.10.2008 - 9 B 24.08 -, juris; Beschluss vom 30.06.2015 - 9 B 85.14 -, juris; Beschluss vom 04.03.2019 - 9 B 1.19 -, juris). Dem Normgeber kommt dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zu. Dass er diesen (nur dann) rechtsfehlerfrei ausüben kann, wenn ihm eine ordnungsgemäße Gebührenkalkulation vorgelegen hat, erscheint dem Senat nicht als zwingend. Vielmehr kommt es darauf an, die Gebühren in einem nicht unangemessen Verhältnis zu den Bemessungselementen nach § 21 Satz 5 und 6 NStrG festzulegen, wobei das wirtschaftliche Interesse gemäß § 21 Satz 6 NStrG nicht zwingend berücksichtigt werden muss („kann“). Eine ins Einzelne gehende Gebührenkalkulation, die auf fehlerfrei ermittelten Kosten- und Bemessungsfaktoren beruht, ist nicht gefordert. Die vom Verwaltungsgericht zitierte Entscheidung des Sächsischen OVG (Urteil vom 27.03.2001 - 5 D 291/99 -, juris) gibt dafür jedenfalls nichts her. Die Entscheidung betrifft die Erhebung von Abwassergebühren durch eine kommunale Abwassergebührensatzung nach Maßgabe des sächsischen Kommunalabgabenrechts, d. h. eine Gebühr für die Benutzung einer kommunalen Einrichtung. Darum geht es hier nicht. Die Sondernutzung einer Straße stellt keine Benutzung einer öffentlichen Einrichtung der Gemeinde dar (vgl. Bayerischer VGH, Urteil vom 22.11.2006 - 8 BV 05.1918 -, juris). Dementsprechend sind auch die Bestimmungen des Niedersächsischen Kommunalabgabengesetzes allenfalls ergänzend anwendbar (vgl. § 1 Abs. 1 Halbs. 2 NKAG). Soweit es die Erhebung von Benutzungsgebühren für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen nach § 5 NKAG und die in dieser Vorschrift angeführten Anforderungen an eine Gebührenkalkulation betrifft, muss sich die Erhebung von straßenrechtlichen Sondernutzungsgebühren an diesen Anforderungen nicht messen lassen.

Dass die Beklagte in einigen Tarifstellen ihrer Sondernutzungsgebührenordnung Rahmengebühren vorgesehen hat, begegnet keinen grundsätzlichen Bedenken (Bayerischer VGH, Urteil vom 03.04.1998 - 8 B 97.2351 -, juris; Wiget in: BayStrWG, Stand: März 2020, Art. 18 Rn. 39). Allerdings hat das Verwaltungsgericht hinsichtlich der streitgegenständlichen Tarifstelle 3.2.3 bemängelt, es fehle an einer hinreichenden Begründung für den Gebührenrahmen von 0,10 bis 1,50 EUR pro qm und Tag. Dem muss vorliegend nicht weiter nachgegangen werden. Soweit es die Erhebung einer „Regelgebühr“ von 0,20 EUR pro qm und Tag nach dieser Tarifstelle betrifft, ist eine solche „Regelgebühr“, wovon auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist, vom Rat der Beklagten nicht beschlossen worden und folglich nicht Gegenstand der Sondernutzungsgebührenordnung. Soweit die Beklagte bei der Umsetzung dieser Tarifstelle in ihrer Verwaltungspraxis dennoch eine „Regelgebühr“ zugrunde legt, betrifft dies die Rechtsanwendung im Einzelfall. Etwaige Fehler bei der Anwendung der Sondernutzungsgebührenordnung führen indes nicht ohne Weiteres zu der Annahme, die Sondernutzungsgebührenordnung selbst sei rechtswidrig.

Soweit das Verwaltungsgericht ausgeführt hat, die Beklagte habe es versäumt, das Verhältnis der beiden Elemente zur Bemessung der jeweiligen Sondernutzungsgebühr gemäß § 21 Satz 5 und 6 NStrG i.V.m. § 1 Abs. 3 ihrer Sondernutzungsgebührenordnung in ihrer Satzung zu konkretisieren, ist die Zielrichtung dieser Kritik unklar geblieben. Der Senat weist darauf hin, dass dann, wenn - wie hier - in die Bemessung der Gebühr mehrere Bemessungsfaktoren einfließen, diese jedenfalls nicht mit Teilbeträgen ausgewiesen werden müssen. Die einzelnen Faktoren müssen vielmehr sachgerecht einander zugeordnet werden und in die Bildung einer einheitlich bemessenen Gebühr einfließen (vgl. Urteil des Senats vom 18.03.2004 - 7 LB 112/03 -, juris).

Keiner weiteren Vertiefung bedarf es schließlich, soweit das Verwaltungsgericht eine mit Art. 3 Abs. 1 GG nicht vereinbare über- bzw. unterproportionale Berücksichtigung der Bemessungsfaktoren nach § 21 Satz 5 und 6 NStrG beanstandet und diesbezüglich auf die Tarifstellen 3.1.2 und 4. abgehoben hat. Tarifstelle 3.1.2 sieht eine Gebührenbefreiung bzw. Festsetzung einer Sondernutzugsgebühr von 0,00 EUR für Veranstaltungen (Flächenbedarf über 20 qm) vor, wenn „Veranstalter/in ist eine politische, kulturelle, gemeinnützige oder religiöse Gemeinschaft bzw. ein solcher Verein oder Vergleichbares, eine Agentur, eine Nachbarschaftsgemeinschaft oder eine Privatperson, und die Veranstaltung ist nicht auf eine Ertrags- oder Gewinnerzielung ausgerichtet oder wird ehrenamtlich organisiert“. Unter der Tarifstelle 4 (4.1 bis 4.8) werden für verschiedene Baubegleitmaßnahmen (z.B. 4.2 Aufstellen von Schuttcontainern) Sondernutzungsgebühren in unterschiedlicher Höhe festgelegt, wobei zwischen Nutzungen „ohne wesentliche Beeinträchtigung des Verkehrs“ und solchen „mit wesentlicher Beeinträchtigung des Verkehrs“ differenziert wird. Soweit in diesen Tarifstellen nach Auffassung des Verwaltungsgerichts die Bemessungsfaktoren nach § 21 Satz 5 und 6 NStrG nicht hinreichend berücksichtigt worden sein sollen, dürfte es - unabhängig davon, ob dem gefolgt werden kann - zweifelhaft sein, ob deren Fehlerhaftigkeit auf die vorliegend relevante Tarifstelle 3.2.3 durchschlüge. Denn der Regelungsgegenstand dieser Tarifstelle - für „Großveranstaltungen“ mit Ertrags- oder Gewinnerzielungsabsicht - unterscheidet sich wesentlich von den Sachverhalten jener Tarifstellen. Insoweit dürfte es an der erforderlichen Vergleichbarkeit der Sachverhalte fehlen.

2. Die Berufung ist nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Eine solche grundsätzliche Bedeutung hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine grundsätzliche, fallübergreifende Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die im allgemeinen Interesse der Klärung bedarf. Das ist nur dann zu bejahen, wenn die Klärung der Frage durch die im erstrebten Berufungsverfahren zu erwartende Entscheidung zur Erhaltung der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder für eine bedeutsame Fortentwicklung des Rechts geboten erscheint. An der Klärungsbedürftigkeit einer Rechtsfrage fehlt es, wenn sie sich unschwer aus dem Gesetz oder auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung beantworten lässt. Um die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache im Sinne des § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO darzulegen, hat der Zulassungsantragsteller die für fallübergreifend gehaltene Frage zu formulieren sowie näher zu begründen, weshalb sie eine über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung hat und ein allgemeines Interesse an ihrer Klärung besteht. Darzustellen ist weiter, dass sie entscheidungserheblich ist und ihre Klärung im Berufungsverfahren zu erwarten steht (vgl. Beschluss des Senats vom 14.12.2017, a.a.O.).

Diesen Anforderungen wird der Zulassungsantrag der Beklagten nicht gerecht, indem er sich auf die Anmerkung beschränkt, eine grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache ergebe sich daraus, dass bei den Sondernutzungsgebühren eine belastbare Gebührenkalkulation, anders als z.B. im Abfall- oder Abwassergebührenrecht, nicht erfolgen könne. Ein grundsätzlicher Klärungsbedarf der im Ansatz bezeichneten Frage wird damit nicht aufgezeigt, überdies ist die Frage nicht entscheidungserheblich.

Mit der Ablehnung des Zulassungsantrags wird das angefochtene Urteil rechtskräftig (§ 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§§ 152 Abs. 1 VwGO, 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).