Mit ihrer in erster Instanz erfolgreichen Klage begehrt die Klägerin, den Bescheid des Prüfungsausschuss für Fahrlehrer(innen) Lüneburg vom 4. November 2009 (irrtümlich versehen mit dem Datum "07.06.2007") und den Widerspruchsbescheid aufzuheben, mit denen festgestellt wurde, dass sie auch in der zweiten Wiederholung die fahrpraktische Prüfung nicht bestanden und damit die Fahrlehrerprüfung (Klasse BE) insgesamt endgültig nicht bestanden habe. Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, weil die Prüfungsentscheidung nicht durch ordnungsgemäß berufene Mitglieder des nach der Prüfungsordnung vorgesehenen Prüfungsausschusses getroffen worden sei.

Im Auftrag der örtlich zuständigen (§ 32 Abs. 2 Nr. 1 FahrlG) Erlaubnisbehörde des Bundeslandes Bremen führte der Prüfungsausschuss für Fahrlehrer(innen) Lüneburg die fahrpraktische Prüfung der in Bremen wohnhafte Klägerin durch (vgl. § 8 Abs. 4 der Prüfungsordnung für Fahrlehrer v. 18. 8. 1998 [BGBl. I, S. 2307], die d. Art. 7 d. VO v. 7. 8. 2002 [BGBl. I, S. 3267] geändert worden war - FahrlPrüfO a. F.). Denn die Klägerin besuchte eine Fahrlehrerausbildungsstätte in Winsen/Luhe (vgl. § 6 FahrlPrüfO a. F.) und hatte um die Ablegung der Prüfung vor dem für Winsen zuständigen Lüneburger Ausschuss gebeten (vgl. Bl. 1 der Beiakte - BA - A).

In Niedersachsen gibt es insgesamt vier solche Prüfungsausschüsse mit jeweils eigenen Vorsitzenden. Das Niedersächsische Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr hat als zuständige oberste Landesbehörde im Sinne des § 32 Abs. 1 Satz 1 FahrlG durch Nr. 4 Buchst. a) des Erlasses vom 22. Dezember 2004 - 40-11.24.04 - (Nds. MBl. 2004 Nr. 41, S. 879; ber. 2005, S. 53, - zuletzt geänd. d. VwV v. 14. 7. 2009, Nds. MBl. 2009 Nr. 30, S. 685) bestimmt, dass die Niedersächsische Landesbehörde für Straßenbau und Verkehr für die Errichtung von Fahrlehrer-Prüfungsausschüssen nach den §§ 1 und 3 Abs. 1 der Prüfungsordnung für Fahrlehrer zuständig sei. Es wurden daraufhin jeweils bei den regionalen Geschäftsbereichen dieser Behörde in Oldenburg, Lüneburg, Hannover und Wolfenbüttel Fahrlehrer-Prüfungsausschüsse angesiedelt.

Als Mitglieder des regionalen Prüfungsausschusses in Lüneburg hatte die Landesbehörde mehrere (zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung insgesamt vierzehn) Personen berufen, die jeweils eine der nach § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 FahrlPrüfO vorgesehenen Qualifikationen besaßen. Bei der Berufung hatte sie jedoch nicht bestimmt, wer ordentliches Mitglied und wer Vertreter sein sollte. Es galt zwar üblicherweise das dienstälteste Mitglied der jeweiligen Berufsgruppe als ordentliches Mitglied, während die weiteren Personen als Vertreter angesehen wurden. Eine Reihenfolge für den Vertretungsfall war aber nicht festgelegt. Vielmehr wurde in der Praxis wie folgt vorgegangen: Die Geschäftsstelle des Prüfungsausschusses legte die vorgesehenen Prüfungstermine fest und teilte sie dem Vorsitzenden des Prüfungsausschusses vorab mit. Ohne dass hierüber eine feste vorherige abstrakte Regelung des Vorsitzenden getroffen war, bestimmte die Geschäftsstelle auch die Prüfer, die zu einem Prüfungstermin herangezogen wurden, und teilte diese Bestimmung in der Regel vorab dem Ausschussvorsitzenden mit. Dieser bestätigte ihre Festlegungen nicht in jedem Einzelfall, sondern nahm sie regelmäßig nur stillschweigend mit innerer Billigung hin. Auch für die fahrpraktischen Prüfungen der Klägerin wurden die Prüfer jeweils gesondert für konkrete Prüfungstage bestimmt. Ein in den Prüfungsausschuss in der oben dargestellten Weise berufener Fahrlehrer wurde jeweils nach telefonischer Absprache zwischen ihm und dem zuständigen Mitarbeiter der Geschäftsstelle für einen konkreten Prüfungstermin eingesetzt.

Die Klägerin bestand weder ihre fahrpraktische Prüfung am 29. September 2009 noch die erste Wiederholungsprüfung am 19. Oktober 2009.

Ihre zweite Wiederholungsprüfung wurde für den 3. November 2009 anberaumt. Zu diesem Termin zog die Geschäftsstelle des Prüfungsausschusses unter dem 21. Oktober 2009 die Prüfer D. E. und Herrn F. (Bl. 35 f. BA B) heran. Ob dem Vorsitzenden des Ausschusses diese Auswahl vorab mitgeteilt wurde, ist ungewiss.

Die beiden genannten Prüfer nahmen die zweite Widerholungsprüfung der Klägerin am 3. November 2009 ab und bewerteten die Prüfungsleistungen als "mangelhaft (5)"; die Prüfung galt damit als nicht bestanden. Dieses Ergebnis und die Gründe für das Nichtbestehen wurden der Klägerin im Anschluss an die Prüfung mitgeteilt.

Durch den angefochtenen am 4. November 2009 abgesandten, aber mit dem Datum "07.06.2007" versehenen Bescheid (Bl. 27 f. BA A) teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass sie die fahrpraktische Prüfung auch in der zweiten Wiederholung und damit die Fahrlehrerprüfung insgesamt endgültig nicht bestanden habe.

Am 4. November 2009 unterrichtete die Klägerin die Geschäftsstelle des Beklagten fernmündlich davon, dass sie am Vortage prüfungsuntauglich krank gewesen sei, einen Arzt aufgesucht und dieser ein entsprechendes Attest ausgestellt habe.

Am 9. November 2009 erhob sie Widerspruch gegen den Bescheid vom 4. November 2009. Sie führte aus, sie habe bereits zu Beginn der Prüfung und auch später mitgeteilt, dass sie sich nicht wohl fühle und Probleme mit dem Kreislauf habe. Ihre Angaben seien von den Prüfern ignoriert worden, sodass sie keine andere Möglichkeit gesehen habe, als den Anweisungen des Prüfers Herrn E. zu folgen. Sie habe die Prüfungsaufgaben erfüllt und nach Durchführung des ersten Versuchs der Grundfahraufgabe erneut und mit Nachdruck darauf hingewiesen, dass es ihr gesundheitlich nicht mehr möglich sei, an der Prüfung weiter teilzunehmen. Sie habe um den Abbruch der Prüfung gebeten; das sei aber nicht zugelassen worden. Im weiteren Verlauf habe sie dann die Prüfung abgebrochen. Die Niederschrift zur Fahrprüfung sei falsch und unvollständig. Es sei nicht aufgenommen worden, dass die Prüfung wegen Erkrankung abgebrochen worden sei. Bei ordnungsgemäßem Verhalten der Prüfer hätte die Prüfung nicht stattfinden dürfen. Ihrem Widerspruchsschreiben legte die Klägerin die Kopie eines ärztlichen Attestes des Arztes für Allgemeinmedizin G. vom 3. November 2009 bei, wonach sie am 3. November 2009 prüfungsunfähig gewesen sei (vgl. Bl. 45 BA A). Als maßgebliche Beschwerden werden genannt: Hypertonie mit Herzbeteiligung, Angst und depressive Reaktion, gemischt, sowie Überempfindlichkeitsreaktion.

Der Beklagte wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 10. Dezember 2009 (Bl. 59 ff. BA A) als unbegründet zurück. Die fahrpraktische Prüfung müsse nicht von allen vier Mitgliedern des Prüfungsausschusses nach § 2 Abs. 2 FahrlPrüfO (a. F.) abgenommen werden, sondern könne nach § 2 Abs. 3 FahrlPrüfO (a. F.) an zwei Mitglieder des Prüfungsausschusses delegiert werden. Die Abnahme der fahrpraktischen Prüfungen werde von dem Vorsitzenden des Prüfungsausschusses regelmäßig an das Mitglied nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 FahrlPrüfO (a. F.), den amtlich anerkannten Sachverständigen für den Kraftfahrzeugverkehr, und das Mitglied nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 FahrlPrüfO (a. F.), den Fahrlehrer, delegiert. Die Klägerin sei vor Beginn der Prüfung gefragt worden, ob alles in Ordnung sei und die Prüfung begonnen werden könne. Sie habe das bejaht. Herr E., der auch bei den vorangegangenen Prüfungen anwesend gewesen sei, habe Auffälligkeiten bei der Klägerin im Vergleich zu den vorangegangenen Prüfungen nicht feststellen können. Diese habe zu keiner Zeit vorgebracht, die Prüfung krankheitsbedingt nicht ablegen zu können. Die Prüfung sei nicht wegen Krankheit abgebrochen, sondern ordnungsgemäß durch die Prüfungskommission beendet worden, weil die von der Klägerin gemachten Fehler den Abbruch der Prüfung nach insgesamt 50 Minuten gerechtfertigt hätten. Der Rücktritt von der Prüfung sei nicht rechtzeitig erklärt worden, ein nachträglicher Rücktritt sei nicht möglich.

Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 15. Dezember 2009 hat die Klägerin am 11. Januar 2010 Klage erhoben.

Sie hat zur Begründung ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren wiederholt und auf das bereits dort vorgelegte Attest verwiesen. Der im Protokoll enthaltene Hinweis auf ihr nervöses und unschlüssiges Verhalten sei nachweislich auf ihren Gesundheitszustand zurückzuführen. Da die Mitglieder des Prüfungsausschusses keine Mediziner seien, hätten sie nicht beurteilen können, ob ihre, der Klägerin, Nervosität eine gesundheitliche Beeinträchtigung dargestellt habe.

Die Klägerin hat beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat die angefochtenen Bescheide verteidigt und geltend gemacht, dass die Klägerin sowohl zu Beginn der fahrpraktischen Prüfung als auch vor Beginn der Prüfungsfahrt gefragt worden sei, ob die Prüfung beginnen könne. Sie habe aber zu keinem Zeitpunkt angegeben, die Prüfung krankheitsbedingt nicht ablegen zu können. Das vorgelegte ärztliche Attest sei ohne Bedeutung, weil die Klägerin den Arzt erst nach ihrer Rückkehr nach Bremen aufgesucht habe. In den Prüfungsausschuss seien neben den vier ordentlichen Mitgliedern mehrere Vertreter berufen worden, um zu gewährleisten, dass eine Vielzahl von Prüfungen zeitnah abgenommen werden könne. Seine, des Beklagten, Geschäftsstelle vereinbare im Auftrag des Ausschussvorsitzenden mit den Prüfern jeweils telefonisch die Termine für die Prüfungen. Das jeweilige Prüfungsausschussmitglied "Fahrlehrer" werde für verschiedene Prüfungstage unterschiedlich besetzt, weil die dem Ausschuss angehörenden Fachprüfer diese Aufgabe nur nebenberuflich/nebenamtlich wahrnähmen. Sie seien in der Regel aktive Fahrlehrer, müssten also die Prüfungen mit ihren hauptberuflichen Belangen verbinden können. Zudem seien eventuell vorliegende Ausschlussgründe zu beachten. Schließlich sei die Wiederholung der fahrpraktischen Prüfung nicht Teil einer Prüfung, sondern eine eigenständige neue Prüfung, die von anderen Prüfern abgenommen werden könne.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage mit Urteil vom 11. Mai 2011 stattgegeben: Die Entscheidung des Beklagten über das Nichtbestehen der zweiten Wiederholung der fahrpraktischen Prüfung der Klägerin sei aus formalen Gründen fehlerhaft, weil die Bewertung nicht durch ordnungsgemäß berufene Mitglieder des nach der maßgeblichen Prüfungsordnung vorgesehenen Prüfungsausschusses erfolgt sei und sich dies auf die Bewertung und damit auf das Prüfungsergebnis ausgewirkt haben könne.

Für die Prüfung der fachlichen Eignung als Fahrlehrer werde bei der zuständigen obersten Landesbehörde, der von ihr bestimmten oder nach Landesrecht zuständigen Stelle ein Prüfungsausschuss errichtet (§ 1 FahrlPrüfO (a. F.)). Die Mitglieder des Prüfungsausschusses würden von der zuständigen obersten Landesbehörde, der von ihr bestimmten oder nach Landesrecht zuständigen Stelle berufen; diese bestimme auch den Vorsitzenden (§ 3 Abs. 1 FahrlPrüfO (a. F.)). Nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 FahrlPrüfO (a. F.) gehöre dem Prüfungsausschuss ein Fahrlehrer mit der Fahrerlaubnis der von dem Bewerber beantragten Klasse, der fünf Jahre lang Fahrschüler ausgebildet habe, an. Gemäß § 2 Abs. 3 FahrlPrüfO (a. F.) sei die Mitwirkung aller Mitglieder des Prüfungsausschusses bei der fahrpraktischen Prüfung sowie bei den Lehrproben nicht erforderlich; der Vorsitzende bestimme die Teilnahme von mindestens zwei Mitgliedern des Prüfungsausschusses. Gemäß § 20 Abs. 1 FahrlPrüfO (a. F.) entscheide der Prüfungsausschuss (in seiner Gesamtheit) über die Bewertung der Prüfungen und Lehrproben. Würden nach § 2 Abs. 3 Satz 1 FahrlPrüfO (a. F.) die fahrpraktische Prüfung oder die Lehrproben nicht vor dem vollständigen Prüfungsausschuss abgelegt, so entschieden die Mitglieder, die die jeweilige Prüfung oder Lehrprobe durchführten, über die Bewertung (§ 20 Abs. 2 Satz 1 FahrlPrüfO (a. F.)).

Ein in den Prüfungsausschuss berufener Fahrlehrer (§ 2 Abs. 2 Nr. 4 FahrlPrüfO) werde jedoch in der Praxis jeweils nach telefonischer Absprache zwischen ihm und dem zuständigen Mitarbeiter der Geschäftsstelle des Beklagten für einen konkreten Prüfungstermin eingesetzt. Die Zusammensetzung des jeweiligen Prüfungsausschusses sei bei dieser Verfahrensweise in das Belieben des zuständigen Mitarbeiters des Beklagten gestellt und könne sich je nach Verfügbarkeit der einzelnen Ausschussmitglieder während des laufenden Prüfungsverfahrens ändern. Die zur Prüfung im Einzelfall berufenen Mitglieder des Prüfungsausschusses und die Gründe für eine eventuelle Änderung der personellen Zusammensetzung seien für den Prüfling im Vorhinein nicht erkennbar. Danach seien die nach der Prüfungsordnung für Fahrlehrer enthaltenen Vorgaben zur Berufung der Mitglieder des Prüfungsausschusses, also dazu, wer in den einzelnen Prüfungsteilen berechtigt und verpflichtet sei, über die Leistungen und Befähigungen des Prüfungsteilnehmers zu entscheiden, nicht eingehalten worden. Denn die Berufung einer beliebigen Anzahl von Personen als Mitglied des Prüfungsausschusses sei nach den §§ 2 und 3 FahrlPrüfO (a. F.) nicht vorgesehen. Vielmehr müsse grundsätzlich vor Beginn der Prüfung der Prüfungsausschuss, also der zur Abnahme berufene Personenkreis, von der zuständigen obersten Landesbehörde bestimmt werden. Eine Bestimmung der personellen Zusammensetzung durch eine andere Stelle oder sogar unter Mitwirkung der einzelnen zur Prüfung berufenen Personen in der Weise, dass diese Einfluss darauf nehmen könnten, für welche Prüfungstermine und damit für welche Prüfungsteilnehmer sie im Einzelfall zuständig seien, sei nicht zulässig.

Die vorschriftswidrige Besetzung eines Prüfungsausschusses stelle einen wesentlichen Verfahrensmangel dar, weil es auf die vorschriftsmäßige Zusammensetzung eines Prüfungsausschusses bei der Prüfungsentscheidung ankomme. Denn bei Prüfungen der hier in Rede stehenden Art handele es sich nicht um Entscheidungen aufgrund bindender rechtlicher Regelungen, sondern um Entscheidungen aufgrund von Beurteilungsspielräumen und prüfungsspezifischen Bewertungen, die gerichtlich lediglich eingeschränkt überprüfbar seien. Die Notwendigkeit der personellen Identität und Kontinuität eines Prüfungsausschusses, der eine aus mehreren Teilen bestehende Prüfung abzunehmen habe, ergebe sich aus allgemeinen prüfungsrechtlichen Grundsätzen.

Besondere Bedeutung komme dem Grundsatz der Rechtssicherheit (Vertrauensschutz) als Ausfluss des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) zu. Danach müsse der Verlauf der Prüfung für den Prüfling berechenbar sein. Vor allem sei darauf zu achten, dass der Prüfungsausschuss für den einzelnen Prüfling im Voraus feststehe, d. h. eine feste Zusammensetzung aufweise und nicht willkürlich von Prüfungsteil zu Prüfungsteil anders zusammengesetzt sei (vgl. VG Ansbach, Urt. v. 29. 3. 2007 - AN 2 K 03.00539 -, [...]).

Auf einen entsprechenden Antrag des Beklagten hat der Senat mit Beschluss vom 11. Juli 2011 wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts zugelassen.

Nach Zustellung des Zulassungsbeschlusses am 14. Juli 2011 hat der Beklagte seine Berufung am 18. Juli 2011 im Wesentlichen wie folgt begründet:

Nach § 1 FahrlPrüfO (a. F.) müsse mindestens ein Prüfungsausschuss gebildet werden. Die Bildung von mehreren dieser Ausschüsse zur Bewältigung des Arbeitsaufkommens sei unschädlich. Auch die geübte Praxis, eine Vielzahl von Prüfern in den jeweiligen Prüfungsausschuss zu berufen, sei durch die §§ 2 und 3 FahrlPrüfO (a. F.) nicht ausgeschlossen und in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung bereits mehrfach für zulässig erachtet worden. Sie dränge sich schon aufgrund der Systematik der Prüfungsordnung für Fahrlehrer auf. Denn zum einen sehe § 4 Abs. 5 FahrlPrüfO (a. F.) vor, dass im Falle der Befangenheit eines Mitglieds des Prüfungsausschusses dieses durch ein anderes, nicht etwa ein "neues" Mitglied des Ausschusses zu ersetzen sei. Diese Formulierung deute also darauf hin, dass bei dem Ersatzprüfer die Mitgliedschaft im Prüfungsausschuss schon vorher bestanden haben müsse. Zum anderen lasse § 2 Abs. 2 Nr. 4 FahrlPrüfO (a. F.) den Schluss zu, dass für die Besetzung des Prüfungsausschussmitglieds "Fahrlehrer" aus den im Prüfungsausschuss vorhandenen Prüfern derjenige ausgewählt werden müsse, der über die nach § 2 Abs. 2 Nr. 4 FahrlPrüfO (a. F.) notwendige spezielle Qualifikation für die jeweilige Prüfung verfüge. Bei einer abschließenden Berufung von nur vier Ausschussmitgliedern würden dagegen die bei dem alleinigen "Fahrlehrer-Prüfer" vorhandenen Fahrerlaubnisklassen das Spektrum der zu prüfenden Klassen limitieren. Eine Bestätigung finde dieses Auslegungsergebnis in der Begründung zu § 2 Abs. 1 der Prüfungsordnung für Fahrlehrer i. d. F. v. 27. Juli 1979 (VkBl. 1979, 542 (545)), in der es ausdrücklich heiße, "Der Ausschuss kann mehrfach besetzt werden.", sowie in der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Urt. v. 10. 9. 1991 - 11 B 90.1515 -, [...]). Der inzwischen geänderte Wortlaut der Vorschrift, rechtfertige nicht den Schluss, dass dies nach der Fassung der Vorschrift, die hier einschlägig sei, anderes wäre. Aus § 20 Abs. 1 FahrlPrüfO (a. F.) könne ebenfalls nicht gefolgert werden, dass der Prüfungsausschuss durchgängig personenidentisch besetzt sein müsse. Denn die Fahrlehrerprüfung sei gemäß § 14 FahrlPrüfO (a. F.) in unterschiedliche Prüfungsteile aufgegliedert, die jeweils einen eigenständigen Charakter hätten; einzige Ausnahme seien die beiden Teile der Fachkundeprüfung nach § 16 FahrlPrüfO (a. F.). Schließlich machten auch allgemeine prüfungsrechtliche Grundsätze eine Personenidentität des Prüfungsausschusses nicht erforderlich. Weder die Grundsätze der Chancengleichheit noch des Vertrauensschutzes geböten dies. Im Übrigen wäre eine einheitliche Bestimmung von vier zuständigen Prüfern für alle Prüfungsteile jedes Prüfungsteilnehmers praktisch unmöglich.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie bezieht sich zur Begründung auf das erstinstanzliche Urteil. Der Beklagte sei mit dem Argument nicht zu hören, dass die Prüfungsordnung für Fahrlehrer (a. F.), der seine Übung bei der Heranziehung von Prüfern nicht genügt habe, nicht praktikabel sei.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakten und die Verwaltungsvorgänge des Beklagten (Beiakten A und B) verwiesen, die ihrem wesentlichen Inhalt nach Gegenstand der mündlichen Verhandlung zweiter Instanz und der Beratung des Berufungsgerichts gewesen sind.