I.

Streitgegenstand in insgesamt vier Verfahren ist das sog. Designer-Outlet-Center in Soltau bzw. dessen planungs- und raumordnungsrechtliche Zulässigkeit. In dem (Leit-)Verfahren 1 LC 107/05 begehrt die Stadt Soltau die Genehmigung der 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes zunächst von der mit Wirkung ab 31. Dezember 2004 aufgelösten Bezirksregierung Lüneburg, nunmehr von dem als Rechtsnachfolger eingetretenen Landkreis Soltau-Fallingbostel. In diesem Verfahren sind zum einen die Betreiberfirma, ursprünglich die Firma BAA McArthur Glen (Objekt Soltau) GmbH, auf Grund einer Namensänderung nunmehr die Firma F.O.C. Soltau GmbH, und zum anderen die drei Nachbarstädte Lüneburg, nach dem Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen ein Oberzentrum, sowie die Städte Rotenburg (Wümme) und Verden (Aller), beide jeweils ein Mittelzentrum, beigeladen worden. Die Stadt Soltau will mit der 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes und der gleichzeitig im sog. Parallelverfahren betriebenen Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes Nr. 2 "Designer-Outlet-Center Soltau" die planungsrechtlichen Grundlagen für die Ansiedlung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes in der besonderen Form eines Designer-Outlet-Centers im Ortsteil Harber auf einem etwa 120.000 qm großen Areal westlich der Autobahn Hamburg/Hannover unweit der Autobahnauf- bzw. -abfahrt Soltau-Ost schaffen. Die beiden Bauleitpläne lassen die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 qm in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 qm zu. Der Investor rechnet mit einem Jahresumsatz von rund 100 Mio. EUR und ca. 3,1 Mio. Besucher p.a.

In den beiden weiteren Normenkontrollverfahren 1 KN 108/05 und 1 KN109/05 wenden sich zum einen die drei (Nachbar-)Städte Lüneburg, Rotenburg und Verden sowie zum anderen ursprünglich wiederum die Bezirksregierung Lüneburg, seit dem 1. Januar 2005 nunmehr das als Fachaufsichtsbehörde zuständig gewordene Niedersächsische Ministerium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit gegen den am 23. Mai 2003 bekannt gemachten vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2.

In dem hier streitigen Normenkontrollverfahren 1 KN 110/05 begehrt die Stadt Soltau in einem gegen das für die Aufstellung des Landesraumordnungsprogrammes zuständige Niedersächsische Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz gerichteten Verfahren die Feststellung der Unwirksamkeit von Ziff. C 1.6 03 Satz 11 des Landesraumordnungsprogrammes Niedersachsen Teil II. Sie wendet sich gegen eine darin gerade Hersteller-Direktverkaufszentren erfassende Regelung, die derartige Einzelhandelsgroßprojekte nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten als zulässig festsetzt.

Dem auf die Genehmigung der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt Soltau ausgerichteten Verfahren liegt der folgende Sachverhalt zu Grunde:

Am 12. Dezember 1996 fasste der Rat der Stadt Soltau den Aufstellungsbeschluss für die 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes mit dem Ziel, eine Sonderbaufläche für Handel im Bereich Soltau-Ost darzustellen. Der bis dahin wirksame Flächennutzungsplan stellt für den für die Änderung vorgesehenen Standort gewerbliche Baufläche dar. Nach den ursprünglichen Planungsvorstellungen der Stadt Soltau sollte durch ein Raumordnungsverfahren das vorgesehene Vorhaben zusätzlich abgesichert werden. Die Landesregierung lehnte die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens ab. Gleichwohl beschloss die Stadt Soltau die Fortführung des Flächennutzungsplanänderungsverfahren auch ohne eine entsprechende raumordnungsrechtliche Absicherung und zusätzlich - im sog. Parallelverfahren - die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes Nr. 2 "Designer-Outlet-Center Soltau". In seiner Sitzung vom 17. Dezember 1998 beschloss der Rat der Stadt Soltau die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 2; in der Sitzung vom 18. März 1999 billigte er den Vorentwurf der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes als Grundlage für die frühzeitige Bürgerbeteiligung. Für beide Bauleitpläne fand in der Zeit vom 22. März bis zum 6. April 1999 eine frühzeitige Bürgerbeteiligung statt. Daran schloss sich die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange in der Zeit vom 7. Juni bis 10. August 1999 an. Mit Anschreiben vom 7. Juni 1999 verschickte die Stadt Soltau die Planungsunterlagen der beiden Bauleitpläne an insgesamt rund 200 Behörden, Gemeinden und sonstige Träger öffentlicher Belange, darunter an alle Ober- und Mittelzentren in einer Entfernung von ca. 90 Pkw-Minuten sowie an alle Grundzentren in einer Entfernung von 30 bis 40 Pkw-Minuten zum Standort des Vorhabens. Da es sich auch nach den Vorstellungen der Stadt Soltau bei dem geplanten Designer-Outlet-Center um eine bisher in Deutschland neuartige Form eines großflächigen Einzelhandelsprojektes handelte, über dessen Auswirkungen noch kein allgemeines Verständnis bestehen würde, bot sie zusätzlich am 23. Juni 1999 in Soltau eine Informationsveranstaltung und am 12. Juli 1999 einen Informationstermin an. Eine übergroße Zahl der sich am Aufstellungsverfahren beteiligenden Träger öffentlicher Belange sprach sich gegen die Planungen der Stadt Soltau aus. Im Vordergrund der vorgebrachten Anregungen und Bedenken standen dabei - kurz gefasst - entgegenstehende raumordnungsrechtliche Erwägungen. Das geplante Designer-Outlet-Center widerspreche dem in C 1.6 04 Satz 1 des Landesraumordnungsprogrammes 1994 niedergelegten raumordnungsrechtlichen Ziel. Darin sei festgelegt, dass Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte zu entsprechen habe. Das Projekt verstoße auch gegen das in C 1.6 04 Satz 2 niedergelegte Ziel, dass derartige Vorhaben ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigen dürften.

Das von der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes umfasste Gebiet liegt im Ortsteil Harber östlich vom Stadtkern von Soltau. Der überplante Bereich wird im Osten durch die Bundesautobahn A 7, im Norden durch die Kreisstraße K 10 und im Westen durch die Bahnstrecke Langwedel/Uelzen begrenzt. Die 26. Änderung stellt ausschließlich eine Sonderbaufläche (S) dar, und zwar für eine bauliche Nutzung als großflächiger Einzelhandel in der besonderen Form des Designer-Outlet-Centers. Die Sonderbaufläche wird durch textliche Darstellungen wie folgt näher umschrieben:

"1.
in der besonderen Form einer planmäßigen baulichen Zusammenfassung von Verkaufsstätten, in denen Hersteller/Markeninhaber losgelöst vom Ort der Herstellung zumindest 90 % Markenartikel veräußern (Designer-Outlet-Center);

2.
mit einer maximal zulässigen Verkaufsfläche von 20.000 qm;

3.
mit folgenden Sortimenten: Textilien, Schuhe, Accessoires, Glas/Porzellan/Keramik und Heimtextilien und, auf höchstens 10 % der Verkaufsfläche, sonstige Waren mit Ausnahme von Nahrungs- und Genussmitteln, Drogeriewaren, Apotheker- und Sanitätswaren, Blumen, Pflanzen und zoologischem Bedarf;

4.
die Waren müssten zumindest 85 % wenigstens eines der folgenden Merkmale aufweisen: Waren zweiter Wahl, Auslaufmodelle, Modelle vorangegangener Saisons, Restposten, Waren für Markttestzwecke oder Überhangproduktionen."

Der Erläuterungsbericht zur 26. Änderung führt zur Definition und Konzeption des Designer-Outlet-Centers zunächst das Folgende an:

"Das Designer-Outlet-Center unterscheidet sich nach dem vom Vorhabenträger verfolgten Konzept nachhaltig von einem herkömmlichen Einkaufszentrum hinsichtlich der angebotenen Sortimente und der besonderen Merkmale der angebotenen Waren.

Die Sortimente beschränken sich im Wesentlichen auf Textilien, Schuhe, Accessoires, Glas/Porzellan/Keramik und Heimtextilien namhafter und exklusiver Hersteller und Designer (Markenartikel). Der Anbieter findet im Designer-Outlet-Center die Möglichkeit, Waren zweiter Wahl, Auslaufmodelle, Modelle vorangegangener Saisons, Restposten und Waren für Markttestzwecke abzusetzen. Es handelt sich somit ganz überwiegend um Waren, die im regulären (auch exklusiven) Einzelhandel nicht abgesetzt werden (können). Anders als in einem herkömmlichen Shopping-Center werden Güter des kurzfristigen Bedarfs (insbesondere also Nahrungs- und Genussmittel) sowie ergänzende Dienstleistungen (z.B. Friseur, Schlüsseldienst, Reinigung, Reisebüro, etc.) nicht angeboten. Die besondere Warenstruktur bewirkt Preisnachlässe gegenüber dem regulären Verkauf im innerstädtischen Einzelhandel von durchschnittlich 30 bis 50 %. Da es sich jedoch um imageträchtige Markenwaren namhafter und exklusiver Hersteller und Designer handelt, sind die Produkte regelmäßig immer noch teurer als die in einem herkömmlichen Einkaufszentrum angebotenen (Durchschnitts-)Waren.

Um die Exklusivität das Konzepts zu unterstreichen, wird die Bezeichnung "Designer Outlet Center" gewählt und insofern von der ursprünglichen Bezeichnung "Factory Outlet Center" abgewichen, die noch dem Aufstellungsbeschluss zu Grunde gelegen hatte.

Auf Grund der dargestellten konzeptionellen Besonderheiten des Designer-Outlet-Centers im Vergleich mit einem herkömmlichen Einkaufszentrum hat es typischerweise eine andere Zielgruppe vor Augen: Es wird in erster Linie der überdurchschnittlich verdienende markenbewusste Kunde angesprochen, der den Kauf von hochwertigen, imageträchtigen Produkten nicht als notwendige Deckung des Grundbedarfs, sondern als Freizeit- und Einkaufserlebnis versteht und zudem einen gewissen sportlich Ehrgeiz entwickelt hat, bestmögliche Ware zum möglichst günstigen Preis zu erwerben ("Smart Shopping"). Da auf Grund der eingeschränkten Sortiments- und Qualitätsstruktur der Waren regelmäßig nur ein eingeschränktes Warenangebot besteht (Auslaufmodelle, Waren zweiter Wahl, Retouren, etc. können naturgemäß nicht stets in allen Größen, Farben oder Ausführungen verfügbar sein), kann der Kunde grundsätzlich keine Zielkäufe tätigen. Die Grundkonzeption des Designer-Outlet-Center zielt somit nicht auf Bedarfsdeckung, sondern auf Bedarfsweckung ab. Nicht nur modelltheoretisch, sondern auch empirisch belegbar (durch Studien über europäische DOC, die der Stadt vorliegen) wird somit im Designer-Outlet-Center in gewissem Umfang zusätzliche Kaufkraft generiert, weshalb der erzielte Umsatz nicht vollumfänglich zu Lasten des innerstädtischen Einzelhandels gehen muss. ...

Der Einzugsbereich ist deutlich größer und überschreitet den Verflechtungsbereich jedweder Zentralitätsstufe (nach vorliegenden Erfahrung ca. 90 Pkw-Minuten); die Besucherfrequenz wird bei ca. 2,5 bis 3,5 Mio. p.a. liegen, was bei einem durchschnittlichen Pkw-Besetzungsgrad von 2,4 bis 2,9 ein Verkehrsaufkommen von ca. 1,2 Mio. Fahrzeugen p.a. induziert; nach den Untersuchungen des für das Vorhaben erstellten Marktgutachtens wird ein Umsatz von ca. 201,3 Mio. DM p.a. erwartet. ..."

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 2 nimmt die Vorgaben des Flächennutzungsplanes mit ebenfalls der Festsetzung "DOC, großflächiger Einzelhandel in der besonderen Form des Designer-Outlet-Center" auf. Der für das Vorhaben festgesetzte überbaubare Bereich weist eine Ost-West-Ausdehnung zwischen 456 m und 412 m und eine Nord-Süd-Ausdehnung zwischen etwa 90 bis 100 m mit einem Vollgeschoss auf. Nördlich des geplanten Baukörpers erstrecken sich Parkplätze, und zwar 1.800 Stellplätze für Pkw sowie weitere Stellplätze für Zweiräder und Busse. Die Zufahrt ist im nördlichen Planbereich zur Kreisstraße 10 festgesetzt. Von dort ist nahezu unmittelbar die Autobahnzufahrt Soltau-Ost zu erreichen. Die bereits in den textlichen Darstellungen der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes näher umschriebene Art der Nutzung wird durch umfangreiche weitere textliche Festsetzungen präzisiert bzw. konkretisiert.

Beiden Bauleitplanungen der Stadt Soltau liegen eine Vielzahl von gutachterlichen Untersuchungen und Stellungnahmen zu Grunde. An erster Stelle ist dabei zunächst auf eine Vielzahl von marktwirtschaftlichen, aus Anlass dieses raumordnungsrechtlichen Normenkontrollverfahrens aber nicht im Vordergrund stehende Gutachten hinzuweisen.

An zweiter Stelle sind die aus Anlass der Planungen erstellten raumordnungsrechtlichen Gutachten zu erwähnen. Prof. Dr. Hoppe aus Münster äußert sich im Auftrag des Vorhabenträgers in dem Rechtsgutachten aus dem Jahr 1998 zu der Frage, ob die Errichtung eines Factory-Outlet-Centers (FOC) in dem Mittelzentrum Stadt Soltau mit den Erfordernissen (Zielen, Grundsätzen, sonstigen Erfordernissen) der Raumordnung und Landesplanung in Niedersachsen vereinbar ist, ob die Stadt Soltau ein entsprechendes Areal als Sonderbaufläche (S) im Flächennutzungsplan (§ 5 BauGB 1998) darstellen und im Bebauungsplan (§ 8 BauGB 1998) oder in einem Vorhaben- und Erschließungsplan (§ 12 BauGB 1989) als Sondergebiet (SO) festsetzen kann, und welche raumordnungsrechtliche Bedeutung für die Errichtung eines FOC in der Stadt Soltau den zentralörtlichen Entwicklungszielen für Mittelzentren im Ländlichen Raum zukommt. Das Gutachten kommt zu dem abschließenden Ergebnis, dass die Errichtung eines FOC im Mittelzentrum Soltau nicht einem zentralörtlichen Kongruenzgebot widerspreche, das im Raumordnungsrecht und niedersächsischen Landesplanungsrecht nicht existiere. Landesplanungsrechtlich sei keine raumordnungsrechtliche Vorgabe nachweisbar, nach der FOC nur in Oberzentren zulässig seien. Eine wesentliche Beeinträchtigung von ausgeglichenen Versorgungsstrukturen in anderen Gemeinden durch eine Ansiedlung eines FOC in Soltau sei ebenfalls nicht nachweisbar. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass eine Konkurrenz zum Einzelhandel in anderen zentralen Orten, seien es andere Ober- oder Mittelzentren, auch eine Verschärfung der Konkurrenz und eine gewisse Umsatzeinbuße, nicht gleichzusetzen seien mit einer wesentlichen Beeinträchtigung von ausgeglichenen Versorgungsstrukturen i.S. zentralörtlich gestufter Versorgungsaufgaben. Die Errichtung eines FOC im Mittelzentrum Soltau sei zentrengerecht und raumordnungsrechtlich gerechtfertigt. Das Gutachten weist 205 Seiten auf. Das (im Auftrage des Landes Niedersachsen erstellte, in diesem Sinne (Gegen-)Gutachten von Prof. Dr. Spannowsky aus Kaiserslautern vom 31. August 1999 kommt demgegenüber zu der raumordnungsrechtlichen und damit auch städtebaulichen Unzulässigkeit des geplanten Designer-Outlet-Centers (105 Seiten). In diesem Zusammenhang zu erwähnen sind ferner die vom Niedersächsischen Innenministerium geförderten und im Rahmen eines Forschungsberichtes des Instituts für Entwicklungsplanung und Strukturforschung an der Universität Hannover zur "Überprüfung des Zentrale-Orte-Konzeptes Niedersachsen" erstellten Berichte vom Mai 1999 (41 Seiten mit Anlagen) sowie vom Dezember 1999 zur "Weiterentwicklung des Zentrale-Orte-Konzeptes in Niedersachsen" - Abschlussbericht der Hauptstudie (88 Seiten).

An dritter Stelle sind die zu weiteren Auswirkungen des Projektes erstellten Gutachten anzusprechen, insbesondere die zu den Auswirkungen auf die Umwelt. Auch dieser Bereich steht aus Anlass dieses Normenkontrollverfahrens nicht im Vordergrund.

Die raumordnungsrechtlichen Vorgaben für die beiden Bauleitpläne werden zum Zeitpunkt der planerischen Entscheidungen der Stadt Soltau durch das Gesetz über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen - Teil I - vom 2. März 1994 (GVBl. S. 130) und Teil II bestimmt. Zwischen den Verfahrensbeteiligten bestehen voneinander abweichende Auffassungen über den Inhalt und den Umfang der mit dem Landesraumordnungsprogramm verbundenen Bindungswirkungen. Gegenstand der Meinungsverschiedenheiten ist vorrangig die in C 1.6 04 LROP II unter der Überschrift "Ziele der Raumordnung" sowie der weiteren dann folgenden Unterüberschrift "Zentrale Orte, zentralörtliche Funktionen, Standorte mit besonderen Funktionen" aufgenommene folgende Planaussage:

"Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte zu entsprechen. Durch solche Projekte dürfen ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden".

Die planende Stadt Soltau vertritt in Übereinstimmung mit dem vorliegenden Gutachten Hoppe die Auffassung, dass dem Projekt aus Ziff. C 1.6 04 LROP 1994 abgeleitete raumordnungsrechtliche Erwägungen nicht durchschlagend entgegenstehen. In seiner Sitzung vom 12. Juli 2000 beschloss der Rat der Stadt Soltau sodann den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2 als Satzung und die 26. Änderung ihres Flächennutzungsplans einschließlich des Erläuterungsberichtes.

Mit Bescheid vom 23. Januar 2001 hat die Bezirksregierung Lüneburg auf Weisung des Niedersächsischen Innenministeriums den Antrag der Stadt Soltau auf Erteilung der 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes abgelehnt. Der dagegen gerichteten Klage 2 A 18/01 der Stadt Soltau hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 22. Mai 2003 hinsichtlich des gestellten Hauptantrages stattgegeben. Es hat festgestellt, dass die Genehmigung der Bezirksregierung Lüneburg für die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes gemäß § 6 Abs. 4 BauGB als erteilt gilt. Es hat die Berufung gegen sein Urteil zugelassen. Die Verlängerung der Frist für den Genehmigungsantrag der Stadt Soltau könne gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB nur aus wichtigen Gründen ausgesprochen werden, die objektiv vorliegen müssten. Eine rechtsfehlerhafte Fristverlängerung führe zum Eintritt der Fiktionswirkung des § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB. Im vorliegenden Fall lasse die Würdigung des Prüfungsablaufes nur den Schluss zu, dass für die vorgenommene Fristverlängerung das Vorliegen eines objektiven Grundes nicht bejaht werden könne. Nach der Rechtsauffassung des Innenministeriums sei die Flächennutzungsplanänderung der Stadt Soltau von Anfang an nicht genehmigungsfähig gewesen und hätte daher unschwer bereits innerhalb der Drei-Monats-Frist des § 6 Abs. 4 Satz 1 BauGB abgelehnt werden können bzw. müssen. Wegen der umfangreichen Begründung des Verwaltungsgerichts im Einzelnen wird auf die Ausführungen des Urteils Bezug genommen. Das zugelassene Berufungsverfahren wird vom Senat unter dem Aktenzeichen 1 LC 107/05 geführt.

Nach Urteilsverkündung hat die Stadt Soltau unverzüglich den im Parallelverfahren aufgestellten vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2 "Designer-Outlet-Center Soltau" am 23. Mai 2003 ortsüblich bekannt gemacht. Dagegen richten sich die beiden Normenkontrollverfahren 1 KN 108/05 ursprünglich der Bezirksregierung Lüneburg als Genehmigungs- und Fachaufsichtsbehörde bzw. nunmehr des Niedersächsischen Ministeriums für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit als Rechtsnachfolger im Rahmen der Fachaufsicht einerseits und 1 KN 109/05 der im Genehmigungsverfahren der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes beigeladenen drei Städte Lüneburg, Rotenburg und Verden andererseits.

Zur Begründung ihres gegen Ziff. C 1.6 03 Satz 11 des LROP Niedersachsen - Teil II - vom 28. Dezember 2002 gerichteten, am 23. Oktober 2003 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen Normenkontrollverfahrens trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor: Ihrer Bauleitplanung könne Ziff. C 1.6 03 nur dann entgegengehalten werden, wenn die Änderungsverordnung insoweit auf einer verfahrensrechtlich und materiell-rechtlich einwandfreien Abwägungsentscheidung nicht nur der Interessen der Stadt Soltau, sondern auch der des Investors beruhe. Dies sei nicht der Fall. Fraglich sei schon, ob sich das als Verordnung erlassene Landesraumordnungsprogramm auf eine hinreichend bestimmte Ermächtigungsgrundlage stütze. Die Verordnung beziehe sich auf § 6 Abs. 4 NROG vom 18. Mai 2001 (GVBl. S. 301). Diese Ermächtigungsgrundlage beschränke sich aber auf die Regelung, dass das Landesraumordnungsprogramm von der Landesregierung "als Verordnung" beschlossen werde. Die Ermächtigungsnorm sei damit inhalts- und programmleer. Selbst wenn man den übrigen Inhalt des niedersächsischen Raumordnungsgesetzes einbeziehen würde, werde man vergeblich nach inhaltlichen Vorgaben für das LROP Teil II suchen. Dies gelte namentlich für die hier angegriffene Regelung, sei es allgemein hinsichtlich des Zentrale-Orte-Prinzips oder aber konkret auch hinsichtlich der aufgeworfenen Festsetzung für Hersteller-Direktverkaufszentren. Rechtliche Zweifel bestünden auch daran, ob es dem Verordnungsgeber mit Ziff. C 1.6 03 Satz 11 gelungen sei, ein gemäß § 1 Abs. 4 BauGB bindendes Ziel der Raumordnung festzusetzen. Ziele der Raumordnung erforderten gemäß § 3 Nr. 2 ROG verbindliche Vorgaben in Form von konkreten räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren Festlegungen. Aus dem Wort "räumlich" folge dabei, dass sich das Ziel nur auf bestimmte Flächenteile eines Landes erstrecken könne, nicht aber - wie hier - auf das ganze Land Niedersachsen. Weitere allgemeine Voraussetzung für eine wirksame Bestimmung eines Ziels der Raumordnung sei, dass sich die getroffene Regelung an das allgemeine, gesetzlich vorgegebene Regelungssystem halte, hier also ein angemessenes Verhältnis zwischen der raumordnungsrechtlichen Kompetenz des Landes einerseits und der durch Art. 28 Abs. 2 GG geschützten Planungshoheit der Gemeinde andererseits gewahrt bleibe. Das Bundesverwaltungsgericht führe dazu in seinem Beschluss vom 20. August 1992 - 4 NB 20.91 - aus, dass Gemeinden den "landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt" seien. Diesem aus dem Verhältnis zwischen Raumordnung und Gemeindeplanung herzuleitenden Respekt der kommunalen Planungshoheit wahre der angegriffene Plansatz der Änderungsverordnung nicht. Diese Aussage gelte auch für die vom Bundesverwaltungsgericht geforderte "Stufenfolge" der Planungen auf der jeweiligen Ebene. Aus dem vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 20. August 1992 geforderten Stufenprogramm folge, dass Gemeinden bei der Aufstellung raumordnungsrechtlicher Ziele nicht lediglich die Funktion eines Opfers zukommen dürfe. Dies habe zur Folge, dass der Raumordnungsbehörde ein dem § 1 Abs. 6 BauGB bzw. § 2 Abs. 2 BauGB vergleichbarer Abwägungsvorgang und ein Abwägungsergebnis abverlangt werde. Dies setze voraus, dass die damalige Landesregierung nicht nur die allgemeine Betroffenheit aller niedersächsischen Gemeinden durch den angegriffenen Satz 11 hätte ermitteln müssen, sondern gerade und speziell auch die Betroffenheit der Stadt Soltau. Dies sei nicht geschehen. Im Gegenteil: Der damaligen Landesregierung seien die Planungen der Stadt Soltau bereits lange vor dem Ratsbeschluss vom 12. Juli 2000 bekannt gewesen. Ihr sei auch das Urteil des Senats vom 30. März 2000 bekannt gewesen, nach dem Ziff. C 1.6 04 des LROP 1994 kein absolut bindendes Ziel hinsichtlich Hersteller-Direktverkaufszentren enthalte. Die Landesregierung habe auch gewusst, dass die Änderung des im LROP 1994 aufgenommenen raumordnungsrechtlichen Grundsatzes nunmehr in ein raumordnungsrechtliches Ziel die Planungshoheit der Stadt Soltau in einem bereits weitgehend fortgeschrittenen Planungsstadium einschränken würde. Diese bekannten Umstände hätten einen besonderen Abwägungsvorgang nicht nur erwarten lassen, sondern sogar gefordert. Dies sei ersichtlich aber gerade nicht geschehen. Die Durchsicht der umfangreichen Verwaltungsvorgänge über das Zustandekommen der Änderungsverordnung, immerhin 28 Aktenordnern, habe vielmehr ergeben, dass sich die damalige Landesregierung an keiner Stelle mit der besonderen Betroffenheit der Stadt Soltau befasst habe. Die damalige Landesregierung sei so einseitig auf die Änderung des früheren Grundsatzes nunmehr in ein Ziel der Raumordnung ausgerichtet gewesen, dass sie trotz des vorhandenen Kenntnisstandes gar nicht auf den Gedanken gekommen sei, die besondere Betroffenheit der Stadt Soltau in die Abwägung einzustellen.

Die Antragstellerin beantragt,

Der Antragsgegner beantragt,

Er erwidert umfänglich im Wesentlichen wie folgt: Die Stadt Soltau versuche den Eindruck zu erwecken, sie habe ihre Bauleitplanung von Anbeginn in dem Vertrauen betrieben, zur Ausweisung von Flächen für Hersteller-Direktverkaufszentren innerhalb ihres Planungsgebietes berechtigt zu sein. Sie mache geltend, sie habe insbesondere nicht damit rechnen müssen, dass die Raumordnungsbehörde eine klarstellende und konkretisierende Festsetzung im Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP II 2002 treffen werde. Die Stadt Soltau führe weiter aus, aus diesem Grunde habe sich das Bauleitplanverfahren im Zeitpunkt der Änderung des LROP II 2002 als eine konkretisierte und verfestigte Planung dargestellt, in die die Landesregierung plötzlich nach Art eines "lex Soltau" eingegriffen habe. Damit würden die tatsächlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen der Bauleitplanung der Stadt Soltau geradezu auf den Kopf gestellt. Die planende Stadt habe vielmehr bereits zu Beginn und während der gesamten Dauer der Bauleitplanverfahren aus unzähligen rechtlichen und politischen Umständen erkennen können und müssen, dass die beabsichtigte Ausweisung von Flächen für ein Hersteller-Direktverkaufszentrum im Widerspruch zu ihren landesplanerischen Vorstellungen und Vorgaben stehe. So habe bereits das LROP II 1994 mit dem Kongruenzgebot eine Bestimmung enthalten, die unstreitig nach dem Willen des Verordnungsgebers die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten habe verhindern sollen, wenn diese in Bezug auf Umfang und Zweckbestimmung nicht der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte entsprochen hätten. Vor der Beschlussfassung des Rates der Stadt Soltau seien auch verschiedene obergerichtliche Entscheidungen ergangen, nach denen die entsprechenden landesplanerischen Bestimmungen als verbindliche Ziele der Raumordnung qualifiziert worden seien. Zu verweisen sei auf die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster um das Jahr 2000 sowie des Oberverwaltungsgerichts Bautzen in seinem Urteil vom 26. Mai 1993. Diese Rechtsprechung sei auch in der Literatur jedenfalls teilweise bestätigt worden. Von Bedeutung seien in diesem Zusammenhang auch mehrere Beschlüsse der Ministerkonferenz für Raumordnung. Wenn die Stadt Soltau vor diesem Hintergrund trotz des erklärten gegenteiligen Willens des Trägers der Landesplanung ihre Bauleitplanungen weiter verfolgt habe, habe sie das Risiko eines Scheiterns bewusst in Kauf genommen. Jedenfalls könne von einer verfestigten und schutzwürdigen Planung nicht ausgegangen werden.

Unabhängig davon werde daran festgehalten, dass der Zulässigkeit der Planungen der Stadt Soltau bereits der Plansatz C 1.6 04 LROP II 1994 entgegengestanden habe. Mit dieser Festsetzung habe der Verordnungsgeber unzweifelhaft nicht lediglich der Abwägung unterliegende Grundsätze, sondern vielmehr verbindliche Ziele der Raumordnung regeln wollen. Soweit die Stadt Soltau und der Vorhabenträger die Frage der Zielqualität des sog. Kongruenzgebotes auf der Grundlage des Gutachtens Hoppe und auch dem Urteil des erkennenden Senats vom 30. März 2000 mangels Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit in Zweifel zögen, könne dem nicht gefolgt werden. Dies habe u.a. der von ihr eingeschaltete Gutachter Spannowsky umfänglich begründet. Zweifel seien auch bereits vom 1. Senat in seinem zeitlich folgenden Beschluss vom 11. März 2002 angesprochen worden. Jedenfalls scheiterten die Bauleitplanungen der Stadt Soltau nunmehr am Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP II 2002. Dieser Plansatz sei entgegen den Ausführungen der Stadt Soltau auch als Ziel der Raumordnung verbindlich. Insoweit beständen weder verfassungsrechtliche Bedenken noch könne von einer unzureichenden Abwägung öffentlicher und privater Belange ausgegangen werden. Wenn die Stadt Soltau den Blick einseitig auf die ihr eingeräumte kommunale Planungshoheit ausrichte, verkenne sie, dass im Bereich der Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten parallele Aufgabenfelder beständen, die sich stets berührten. Die strikte Bindung von Hersteller-Direktverkaufszentren an Oberzentren sowie zusätzlich dort nur an integrierten Standorten verletze aber weder die den Gemeinden durch Art. 28 Abs. 2 GG Gewähr leistete Selbstverwaltungsgarantie noch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Diese Entscheidung stelle sich vielmehr als eine legitime Ausformung des im Zentrale-Orte-Systems wurzelnden Kongruenzgebotes dar. Dass der Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP II 2002 auf einer ordnungsgemäßen Abwägung beruhe, werde durch die in der LT-Drs. 14/3380 angeführten Aufstellungsunterlagen bestätigt. Wenn die Stadt Soltau von einem absoluten Vorrang der von ihr verfolgten raumordnerischen Interessen spreche, verkenne sie ein Wesensmerkmal jeder planerischen Entscheidung. Werde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen entschieden, bedeute die Bevorzugung des einen immer zugleich die Zurückstellung des anderen Belangs.

Wegen der umfangreichen Darstellung der Sach- und Rechtslage durch die Beteiligten wird zunächst auf den Inhalt der vier Gerichtsakten 1 LC 107/05 und 1 KN 108 bis 110/05 verwiesen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ferner auf die vom Senat beigezogenen Planungs- und Genehmigungsakten der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes sowie des Bebauungsplanes Nr. 2 der Stadt Soltau (27 Aktenordner) sowie die Unterlagen über die Änderung des Landesraumordnungsprogrammes 2002 (weitere 28 Aktenordner) Bezug genommen.

II.

1.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen Ziff. C 1.6 03 Satz 11 des Landes-Raumordnungsprogrammes - Teil II - 2002 ist zulässig. Nach § 47 Abs. 1 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit nicht nur von Satzungen, die nach den Vorschriften des Baugesetzbuches erlassen worden sind sowie von Rechtsverordnungen auf Grund des § 246 Abs. 2 des Baugesetzbuches (Nr. 1), sondern auch von anderen, im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt (Nr. 2). Bei der Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen - Teil II - vom 28. November 2002 (NdsGVBl. S. 739) handelt es sich um eine derartige, unter einem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift. Das niedersächsische Landesrecht sieht in § 6 Abs. 3 NROG vor, dass der Landtag Teil I des Landes-Raumordnungsprogramms als Gesetz beschließt, dagegen gemäß § 6 Abs. 4 NROG die Landesregierung den hier streitigen Teil II als Verordnung beschließt (vgl. dazu allgemein auch Kopp/Schenke, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2005, § 47 Rdn. 33). Das Niedersächsische Ausführungsgesetz zur Verwaltungsgerichtsordnung (Nds. Verwaltungsgerichtsgesetz) in der Fassung vom 1. Juli 1993 (GVBl. S. 175), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. November 2004 (GVBl. S. 394), eröffnet in § 7 die Normenkontrolle für Streitigkeiten, in denen es um die Gültigkeit derartiger landesrechtlicher Verordnungen geht.

Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Sie macht geltend, durch Ziff. C 1.6 03 Satz 11 LROP 2002 in ihren bereits durch die 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes und durch den Bebauungsplan Nr. 2 "Designer-Outlet-Center Soltau" weit gehend geförderten, ja bereits abgeschlossenen Planungen in rechtswidriger Weise beeinträchtigt zu sein. Sie rügt im Einzelnen, dass der in Satz 11 niedergelegte Plansatz sowohl verfahrensrechtlich als auch materiell-rechtlich zu beanstanden sei, der angegriffene Plansatz insbesondere nicht mit der ihr durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG Gewähr leisteten kommunalen Planungshoheit bzw. Selbstverwaltungsgarantie vereinbar sei. Die Antragstellerin macht damit eine mögliche Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO geltend. Der am 23. Oktober 2003 beim Oberverwaltungsgericht eingegangene Normenkontrollantrag der Antragstellerin wahrt auch die Zwei-Jahres-Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO (... innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift ...).

2.

Der Normenkontrollantrag der Antragstellerin gegen Ziff. C 1.6 03 Satz 11 LROP II 2002 ist aber unbegründet. Das LROP 2002 ist in verfahrensrechtlicher Hinsicht ordnungsgemäß zu Stande gekommen. Der in Satz 11 aufgenommene Plansatz ist auch materiell-rechtlich nicht zu beanstanden.

Die bisherige Ziff. C 1.6 04 LROP II 1994 hat durch das LROP 2002 nunmehr unter C 1.6 03 die folgende Fassung erhalten:

"03

1
Neue Flächen für den großflächigen Einzelhandel sind den jeweiligen Zentralen Orten zuzuordnen.

2
Der Umfang neuer Flächen bestimmt sich aus dem zentralörtlichen Versorgungspotenzial, den vorhandenen Versorgungseinrichtungen und der innergemeindlichen Zentrenstruktur.

3
Die Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel ist interkommunal abzustimmen.

4
Die Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel sowie die Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten mit innenstadtrelevanten Kernsortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten Standorten zulässig.

5
Sie sind in das ÖPNV-Netz einzubinden.

6
Verkaufsfläche und Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung müssen der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen.

7
Ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung dürfen nicht wesentlich beeinträchtigt werden.

8
Die Träger der Regionalplanung können in den Regionalen Raumordnungsprogrammen im Einzelfall Standorte für den großflächigen Einzelhandel jenseits der Grenze des privilegierten Zentrums in einem benachbarten Mittel- oder Grundzentrum festlegen, wenn damit den Anforderungen der Sätze 3 bis 7 in gleicher Weise entsprochen wird wie bei einer Lage innerhalb des Gemeindegebiets des privilegierten Zentrums; dies gilt nicht für die in den Sätzen 11 und 12 geregelten Vorhaben.

9
Einzelhandelsgroßprojekte mit nicht innenstadtrelevanten Kernsortimenten (wie Möbelmärkte, Bau- und Heimwerkermärkte, Gartencenter, Automärkte) sind grundsätzlich auch außerhalb der städtebaulich integrierten Lagen an verkehrlich gut erreichbaren Standorten im baulichen Zusammenhang mit dem Siedlungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes zulässig.

10
Dabei sind nicht mehr als 10 vom Hundert und maximal 700 qm der Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Randsortimente zulässig.

11
Hersteller-Direktverkaufszentren sind Einzelhandelsgroßprojekte und auf Grund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zulässig.

12
Dies gilt auch für Erscheinungsformen des Handels in Verbindung mit Freizeit-, Kultur- und sonstigen Dienstleistungen, die in ihren Auswirkungen Hersteller-Direktverkaufszentren vergleichbar sind.

13
Zur Verbesserung der Grundlagen für regionalbedeutsame Standortentscheidungen von Einzelhandelsprojekten sollen regional abgestimmte Konzepte erstellt werden."

Durch eine diesen Plansätzen beigefügte Fußnote ist angemerkt, dass es sich - bis auf den Plansatz 13 - um - durch Fettdruck näher gekennzeichnete - Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes des Bundes handelt.

Die mit Ziff. C 1.6 03 LROP II 2002 umfassend und völlig neu geregelte raumordnungsrechtliche Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben erfährt in Plansatz 11 eine sich auf Hersteller-Direktverkaufszentren als Einzelhandelsgroßprojekte beschränkende Sonderregelung. Danach ist die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit derartiger Einzelhandelsgroßprojekte von ihrer besonderen Ausprägung und Funktion an zwei Voraussetzungen gebunden: Sie sind - erstens - nur in Oberzentren und - zweitens - nur an städtebaulich integrierten Standorten zulässig. Nur diese Hersteller-Direktverkaufszentren erfassende Sonderregelung wird von der Antragstellerin angegriffen. Dass das geplante Designer-Outlet-Center Soltau mit einer Verkaufsfläche von 20.000 qm danach raumordnungsrechtlich unzulässig ist, bedarf keiner weiteren Begründung. Die Unvereinbarkeit des Vorhabens mit diesem Plansatz wird - soweit ersichtlich - auch weder von der Stadt Soltau noch vom Vorhabenträger konkret in Zweifel gezogen. Bei Soltau handelt es sich nach den entsprechenden Vorgaben unter C 1.6 01 LROP II 1994 um ein Mittelzentrum und nicht um ein Oberzentrum. Mit der Ansiedlung im Ortsteil Harber von Soltau in unmittelbarer Nähe zur Autobahnauffahrt Soltau-Ost kann auch nicht von einem integrierten Standort ausgegangen werden. Bei städtebaulich integrierten Standorten handelt es sich nur um solche, die in einem engen, jedenfalls in einem näheren räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufs- und Dienstleistungsbereichen der Standortgemeinde stehen.

Der Senat bewertet Satz 11 zunächst als ein der planerischen Abwägung nicht zugängliches Ziel der Raumordnung entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (dazu in letzter Zeit nur BVerwG, Urt. v. 15.5.2003 - 4 CN 9.01 -, DVBl. 2003, 1456 = NVwZ 2003, 1263 = ZfBR 2003, 776 = BauR 2003, 1679[BVerwG 15.05.2003 - 4 CN 9/01] = BVerwGE 118, 181 = BRS 66 Nr. 4; Urt. v. 17.9.2003 - 4 C 14.01 -, DVBl. 2004, 239 = ZfBR 2004, 171 [BVerwG 17.09.2003 - BVerwG 4 C 14.01] [BVerwG 17.10.2003 - 4 C 14/01] = NVwZ 2004, 220 = BauR 2004, 443[BVerwG 17.09.2003 - 4 C 14/01] = BVerwGE 119, 25 = BRS 66 Nr. 1). Ein erklärtes Ziel der Änderung des Landesraumordnungsprogrammes Niedersachsen 1994 durch die Änderungsverordnung vom 28. November 2002 ist - neben den Regelungen zur Steuerung von Tierhaltungsanlagen und zur Sicherung von Rohstoffgewinnungsflächen - die raumordnungsrechtliche Steuerung von Einzelhandelsgroßprojekten. Den LT-Drs. 14/3380, Seite 17 ff. sind u.a. die folgenden Erwägungen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers zu entnehmen:

"Der klein- und mittelständische Einzelhandel in Deutschland ist vielfachen Änderungen und Trends unterworfen. Neben der zunehmenden Filialisierung und der Tendenz zu immer größerflächigen Einzelhandelsformen hat der Drang zu Standorten auf der sog. "Grünen Wiese" die Versorgungsstrukturen und Wettbewerbsbedingungen in den Zentren negativ beeinflusst. Diese anhaltenden Entwicklungen sowie das Auftreten neuer Vertriebsformen (Factory-Outlet-Center, Urban-Entertainment-Center, E-commerce) erhöhen den Druck auf die traditionellen Handelsstrukturen und lassen dabei den Handelsstandort "Innenstadt" zunehmend in Bedrängnis geraten.

Leitvorstellung der Raumordnung ist ein attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz "Innenstadt". Planungen im großflächigen Einzelhandel sind daran zu messen, inwieweit sie sich auf die Funktionsfähigkeit von Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen auswirken. Zwei wesentliche Beurteilungskriterien sind dabei

- die Lage in oder die räumliche Zuordnung zur Innenstadt, zu

- Stadtteilzentren oder Ortskernen sowie

- das Verkaufs- oder Angebotssortiment.

Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevanten Kernsortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten Standorten zentrenverträglich zu gestalten. ...

Die Raumordnung unterstützt städtebauliche Programme und Aktivitäten zur Vitalisierung der Innenstädte und fordert die Bereitschaft der Kommunen ein, die Innenstädte in ihrer Vielfalt, Lebendigkeit und Attraktivität - insbesondere auch für den Einzelhandel - zu erhalten und weiterzuentwickeln. Dazu gehören neben der Bereitstellung von Ansiedlungsflächen für den Einzelhandel in zentralen Lagen eine gute Erreichbarkeit mit einem leistungsfähigen ÖPNV sowie ein attraktives Parkmanagement für den individuellen Verkehr. Zu mehr Chancengleichheit zwischen innerstädtischen Zentren und der "Grünen Wiese" können auch kundenfreundlichere Ladenöffnungszeiten zu Gunsten der City-Lagen beitragen. Für die notwendige Bündelung der verschiedenen Strategien und Maßnahmen zur Stärkung der Innenstädte und ihrer Einzelhandelsfunktionen bieten sich als kooperative Ansätze Einzelhandelskonzepte sowie das City- und Stadtmarketing an. ...

Hersteller-Direktverkaufszentren sind die aktuellste Form einer umfassenden Entwicklung im Handel und Freizeitsektor zu immer größeren Einkaufs- und Erlebniszentren. Die Ansiedlungsersuche richten sich vorrangig auf Standorte auf der "Grünen Wiese" in der Nähe von Autobahnanschlüssen oder -raststätten, in der Nähe touristischer Zentren sowie in Zwischenlagen von großen Verdichtungsräumen. Dorthin sollen Käuferschichten aus einem Einzugsbereich von bis zu 200 km oder bis zu zwei Autostunden angezogen werden. Zur Attraktivitätssteigerung werden die Zentren durch Gastgewerbe, Freizeiteinrichtungen und traditionellen Einzelhandel abgerundet.

Durch eine solche Entwicklung von Hersteller-Direktverkaufszentren zwischen den Oberzentren auf der "Grünen Wiese" fände eine räumliche Umlenkung des Handels in isolierte künstliche Zentren statt, die zu Lasten

- des innerstädtischen, noch überwiegend mittelständisch strukturierten Einzelhandels, insbesondere des Fachhandels, in den Mittel- und Oberzentren und

- der Innenstädte als Einkaufs-, Kultur- und Erlebnismittelpunkt der städtischen und ländlichen Bevölkerung

gehen würden. Darüber hinaus bestehen gegen solche Standorte erhebliche Bedenken wegen des hohen zusätzlichen Pkw-Verkehrsaufkommens und der Zersiedelung der Landschaft.

Angesichts der besonderen Ausprägung von Hersteller-Direktverkaufszentren, ihren zentrenrelevanten Sortimentsstruktur und der Reichweite ihres Einzugsbereichs kommen für solche Vorhaben nur Standorte in Oberzentren in Betracht. Die Vorhaben dürfen eine städteverträgliche Größe nicht überschreiten und sind an städtebaulich integrierten Standorten anzusiedeln. Soweit künftig Hersteller-Direktverkaufszentren auch in geringerer Größe und Sortimentsbreite betrieben werden sollten, käme als Standort auch ein Mittelzentrum mit oberzentralen Teilfunktionen in Frage."

Diese Erwägungen tragen die raumordnerische Entscheidung des Verordnungsgebers für die Zulässigkeit der Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten.

Der Senat geht entgegen den von der Stadt Soltau vorgetragenen Gesichtspunkten von einer verfahrensrechtlich und materiell-rechtlich nicht zu beanstandenden Abwägungsentscheidung des Verordnungsgebers aus.

Dies gilt zunächst insoweit, als die Stadt Soltau in § 6 Abs. 4 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung (NROG) vom 18. Mai 2001 (GVBl. S. 301) eine unzureichende Ermächtigungsgrundlage rügt. Diese Auffassung teilt der Senat nicht. Zwar ist zutreffend, dass diese Vorschrift zunächst nur regelt, dass die Landesregierung Teil II des Landes-Raumordnungsprogramms als Verordnung beschließt und gerade in dieser im LROP II 2002 als Ermächtigungsgrundlage angeführten Bestimmung weitere Einzelheiten bzw. Konkretisierungen von möglichen raumordnungsrechtlichen Regelungsinhalten nicht erwähnt bzw. umschrieben sind. Es ist aber verfehlt, § 6 Abs. 4 Satz 1 NROG nur isoliert für sich zu betrachten. Seine Anführung als Ermächtigungsgrundlage ist vielmehr im Zusammenhang mit weiteren Vorschriften des NROG bzw. des Raumordnungsgesetzes des Bundes (ROG) zu sehen. Nach § 1 Abs. 1 NROG soll die Raumordnung die nachhaltige Entwicklung des Landes und seiner Teile unter Beachtung der naturräumlichen und sonstigen Gegebenheiten und unter Berücksichtigung der Anforderungen zur Sicherung des Schutzes, der Pflege und der Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen sowie der sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Erfordernisse in einer Weise fördern, die der Gesamtheit und dem Einzelnen am besten dient. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung ist Aufgabe der Landesplanung die Aufstellung von Raumordnungsplänen sowie die Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen. Dabei sind die Entwicklungsmöglichkeiten des Landes und seiner Teilräume sowie die unterschiedlichen fachlichen Belange unter Beachtung der dauerhaften Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen gegeneinander abzuwägen und miteinander in Einklang zu bringen. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 sind die Grundsätze gemäß § 2 Abs. 3 des Raumordnungsgesetzes (ROG) und die Ziele der Raumordnung in Raumordnungsplänen (Landes-Raumordnungsprogramm/Regionale Raumordnungsprogramme) in beschreibender und zeichnerischer Darstellung festzulegen. In Raumordnungsplänen sind Ziele als solche zu kennzeichnen. Ziele der Raumordnung werden auch in § 5 Abs. 2 und Abs. 3 NROG angesprochen. Für die Landesplanung maßgebliche Grundsätze der Raumordnung werden sodann umfänglich in § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 15 ROG aufgelistet. Darunter zählt namentlich das System leistungsfähiger Zentraler Orte als Träger teilräumlicher Entwicklung (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 6 ROG). Die Gesamtsicht der angeführten Bestimmungen lässt Zweifel an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage nicht zu.

Der Senat teilt auch nicht die vorgetragenen Bedenken an einer vermeintlich räumlich und sachlich nicht hinreichend bestimmten Festlegung. Das NROG spricht von "raumbedeutsamen" Planungen (§§ 1 Abs. 2 Satz 1, 2 Abs. 2 NROG). Der Senat hat keine Zweifel daran, dass Hersteller-Direktverkaufszentren jedenfalls ab einer bestimmten Größenordnung eine derartige Raumbedeutsamkeit zukommt. Weist ein Hersteller-Direktverkaufszentrum - wie hier - eine Verkaufsfläche von 20.000 qm auf, ist die Schwelle der Raumbedeutsamkeit eindeutig überschritten. Dies vermitteln auch die im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan angeführten Einzugsbereiche. Soweit die Auffassung vertreten wird, dass aus dem Wort "räumlich" zugleich folge, dass ein LROP auch nur bestimmte Flächenteile eines Landes erfassen dürfe, gibt dies schon der im NROG verwendete Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht her. Es mag sein, dass sich bestimmte raumbedeutsame Planungen häufig, möglicherweise sogar in der Vielzahl der Fälle, auf bestimmte örtliche Gegebenheiten stützen wie etwa die mit dem LROP 2002 auch gesicherten Rohstoffvorkommen. Es gibt aber auch raumordnungsrechtliche Erscheinungsformen, die abstrakt gewissermaßen flächendeckend auftreten können und deswegen auch einer abstrakten landesweiten Regelung zugänglich sind bzw. sein müssen. Dazu zählt auch die Steuerung von großflächigen Hersteller-Direktverkaufszentren.

Der Senat erkennt auch keinen unvereinbaren Widerspruch zu der in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteten Planungshoheit der Gemeinden. Die rechtlichen Vorgaben, insbesondere die von den Beteiligten mit unterschiedlicher Gewichtung angeführte sog. Stufenfolge bzw. Planungshierarchie, ist vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Grundsatzbeschluss vom 20. August 1992 (4 NB 20.91 - DVBl. 1992, 1438 = NVwZ 1993, 167 = ZfBR 1992, 280 = BVerwGE 90, 329 = BRS 54 Nr. 12) wie folgt umschrieben worden:

"Das BauGB bestimmt in § 1 BauGB die Bauleitplanung zum zentralen städtebaulichen Gestaltungsinstrument. Hierin erschöpft sich die räumliche Planung zur Ordnung der Bodennutzung jedoch nicht. Die vielfältigen Raumnutzungsansprüche bedürfen einer Abstimmung auf verschiedenen Ebenen. Das Raumplanungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene mit fortschreitender Verdichtung der Regelungen auf Landes- und Regionalebene bis hin zu konkreten Festlegungen auf Gemeindeebene. In dieses mehrstufige System räumlicher Gesamtplanung ist die gemeindliche Bauleitplanung als der Bundesraumordnung sowie der Landes- und der Regionalplanung nachgeordnete unterste Ebene der Planungshierarchie eingebunden. Jeder der einzelnen Planungsstufen kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen Fachinteressen, die auf dieser Stufe zusammentreffen, zu koordinieren. In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenenspezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat. Den Zielen der Raumordnung und Landesplanung kommt hierbei nach § 5 Abs. 2 Satz 1 ROG die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze nach § 2 ROG notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belange wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Hat bereits auf der Stufe der Landesplanung eine überörtliche und überfachliche gesamtplanerische Interessenabwägung und Konfliktklärung stattgefunden, so ist es systemgerecht, wenn § 1 Abs. 4 BauGB die Bindungswirkungen der landesplanerischen Letztentscheidung, in der das Ergebnis dieses Prozesses seinen Niederschlag gefunden hat, in dem durch fortlaufende Konkretisierung von oben nach unten gekennzeichneten mehrstufigen Planungsgefüge, in das die gemeindliche Bauleitplanung eingebettet ist, auf die Gemeinde als Träger der örtlichen Planungshoheit erstreckt. Die planerischen Vorgaben, die hieraus abzuleiten sind, lassen sich nicht auf dem Umwege über § 1 Abs. 5 BauGB relativieren.

Die Zielanpassung ist freilich durch Besonderheiten gekennzeichnet, die es verbieten, sie als bloßen Anwendungsfall schlichten Normvollzuges zu qualifizieren. Landesplanung ist als übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende Planung zwar gegenüber der Bauleitplanung vorrangig; aus ihrer Aufgabenstellung ergeben sich aber gleichzeitig rechtliche Beschränkungen. Ihr kommt bodenrechtliche Funktion zu (vgl. Art. 75 Nr. 4 GG einerseits und Art. 74 Nr. 18 GG andererseits). In Richtung auf die örtliche Planung schafft sie, wie dies für eine Planung, der weitere Planungsstufen nachgeordnet sind, typisch ist, Rahmenbedingungen. Tendenziell ist sie auf weitere Konkretisierung angelegt. Die landesplanerische Letztentscheidung beruht auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer Gesichtspunkte. Sie bietet Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen. ..."

Diese Stufenfolge der verschiedenen Planungsentscheidungen durch unterschiedliche Planungsträger führt nicht zu einer unter dem Blickwinkel des Art. 28 Abs. 2 GG nicht hinnehmbaren Aushöhlung der kommunalen Planungshoheit. In seinem Beschluss vom 20. August 1992 führt das Bundesverwaltungsgericht weiter aus:

"Die Gemeinde ist landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Ein planerischer Durchgriff auf Gemeindegebietsteile ist der Landesplanung grundsätzlich zwar nicht verwehrt, er ist aber an bestimmte Voraussetzungen geknüpft. Die Gemeinde wird durch verfahrensrechtliche Sicherungen davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer überörtlichen Gesamtplanung degradiert zu werden. Sie ist, soweit für sie Anpassungspflichten begründet werden, in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen. § 5 Abs. 3 Satz 2 ROG sieht für die Aufstellung von Regionalplänen ein förmliches Verfahren vor, an dem u.a. die Gemeinden zu beteiligen sind. Dies geschieht durch § 8 Abs. 3 Satz 2 NROG in der Weise, dass der Gemeinde der Entwurf des Regionalen Raumordnungsprogramms zur Stellungnahme zugeleitet wird. Anregungen und Bedenken sind mit ihr zu erörtern. Hierdurch wird ihr die Möglichkeit eröffnet, auf die Regionalplanung Einfluss zu nehmen und die ihre eigenen Planungsvorstellungen zur Geltung zu bringen. Ziele die unter Missachtung ihrer Mitwirkungsrechte festgelegt wurden, braucht sie nicht gegen sich gelten zu lassen. Auch materiell-rechtlich setzt die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen, deren Überschreitung zur Folge hat, dass § 1 Abs. 4 BauGB nicht zum Tragen kommt. Von der Gemeinde im Anhörungsverfahren vorgebrachte Einwendungen sind zur Kenntnis zu nehmen und, sofern ihnen nicht Rechnung getragen wird, als "Rechnungsposten" in die Überlegungen der Landesplanungsbehörde einzustellen und bei der Entscheidung zu erwägen. Die gemeindlichen Belange dürfen im Wege der Abwägung nur dann zurückgestellt werden, wenn und soweit die der Gemeinde im Vergleich zu anderen Gemeinden auferlegte Sonderbelastung durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht erfordert wird und noch substanzieller Raum für eine konkretisierende Bauleitplanung verbleibt. ..."

Der Senat sieht diese Vorgaben bei der angegriffenen Ziff. C 1.6 03 Satz 11 des LROP II 2002 als gewahrt. So ist zunächst das in den §§ 6 Abs. 2, 9 NROG umschriebene Beteiligungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Den LT-Drs. 14/3380, Seite 4 und den vom Senat beigezogenen umfassenden Vorgängen (28 Aktenordner) ist zu entnehmen, dass der Entwurf des Landes-Raumordnungsprogrammes den Trägern der Regionalplanung, den kommunalen Spitzenverbänden sowie den kommunalen Gebietskörperschaften einschließlich den einzelnen Gemeinden bzw. Samtgemeinden, den Umweltverbänden, den Kammern und Vereinigungen der Industrie und des Handels, den obersten und den nachgeordneten Bundesbehörden, den Nachbarländern und den übrigen öffentlichen Planungsträgern, deren Aufgabenbereich für die Landesentwicklung von Bedeutung ist, zur Stellungnahme vorgelegen hat. Die in das Beteiligungsverfahren eingebrachten Anregungen und Bedenken haben zur Entscheidung der Landesregierung geführt, das Beteiligungsverfahren für die Teile auszusetzen, die sich mit der räumlichen Struktur, insbesondere mit den Regelungen zu den Zentralen Orten, zentralörtlichen Funktionen und zur raumstrukturellen Entwicklung befassen. Insoweit wurde noch grundsätzlicher Diskussionsbedarf festgestellt. Gerade die Stadt Soltau hat auch unter dem 18. Juni 2001 ihre Stellungnahme eingebracht. Darin hat sie sich u.a. gegen den in Satz 11 vorgesehenen Plansatz gewendet. In integrierter Lage seien in Soltau keine ausreichend großen, ausreichend erschlossenen und ausreichend günstigen Flächen verfügbar. Die Beschränkung von Neuansiedlungen auf integrierte Lagen diene ausschließlich dazu, Neuansiedlungen in Mittelzentren unmöglich zu machen. Es sei ein Trugschluss, dass mit einem derartigen Ziel der Einzelhandel der Innenstädte nachhaltig gesichert und entwickelt werden könne. Es müsse dabei bleiben, dass im Wege der Einzelfallprüfung durch raumordnerische Beurteilung und kommunale Bauleitplanung Standortfragen für derart elementare Ausstattungen Zentraler Orte geklärt würden. Die Landesordnung müsse sich in dieser Frage mangels Ortskenntnis zurückhalten. Die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken sind mit den Beteiligten in insgesamt fünf Erörterungsterminen im Oktober/November 2001 gemäß § 6 Abs. 2 Satz 4 NROG erörtert worden. Darunter fand am 25. Oktober 2001 ein Erörterungstermin in Walsrode statt, an dem auch ausweislich der Ergebnisniederschrift über den Erörterungstermin sowohl Vertreter der Stadt Soltau als auch des Landkreises Soltau-Fallingbostel teilgenommen haben. Durch diese Vorgehensweise hat der Verordnungsgeber auch der Stadt Soltau die Möglichkeit eröffnet, auf die Ausgestaltung der Landesplanung Einfluss zu nehmen und ihre eigenen Vorstellungen zur Geltung zu bringen. Ein Mehr an "Beteiligung" kann die Stadt Soltau nicht erwarten bzw. rechtlich mit Erfolg geltend machen. Dass die Einwendungen der Stadt Soltau nicht zu dem von ihr gewünschten Ergebnis geführt haben, ändert nichts an der Feststellung, dass von einem ordnungsgemäßen Beteiligungsverfahren auszugehen ist.

Der Auffassung der Stadt Soltau, dass die dem Verordnungsgeber bekannte besondere planungsrechtliche Situation hinsichtlich des Designer-Outlet-Centers einen ausdrücklichen Abwägungsvorgang gerade im Hinblick auf ihre Belange und das von ihr geplante Projekt nicht nur hätten erwarten lassen, sondern dies sogar gefordert hätten, ist nicht zu folgen. Zwar hätte es dem Verordnungsgeber möglicherweise freigestanden, bei der "Zusammenstellung der im Beteiligungsverfahren vorgebrachten wesentlichen Anregungen, Hinweise und Bedenken" (LT-Drs. 14/3380, S. 31 ff.) auch und gerade die Interessen der Stadt Soltau gesondert zu erwähnen bzw. zu würdigen. Dass der Verordnungsgeber dies nicht getan hat, macht seine Vorgehensweise aber keineswegs angreifbar bzw. fehlerhaft. Gegenteilig hätte dann der Vorwurf eines "lex Soltau" eher erhoben werden können. Die Forderung nach einer detaillierten Wiedergabe von einzeln vorgebrachten Anregungen und Bedenken unter Erwähnung auch des jeweiligen Bedenkenträgers würde auch den Begründungsaufwand für die niedersachsenweit geltende Verordnung ins Uferlose treiben. Es ist ausreichend und durchaus sachangemessen, dass der Verordnungsgeber die vorgetragenen Bedenken in (eher) abstrakter bzw. gebündelter Art und Weise bewertet und abgewogen hat. Ausweislich der in den LT-Drs. 14/3380, S. 31 ff. niedergelegten Erwägungen hat dies der Verordnungsgeber in nicht zu beanstandender Weise getan. Dies gilt auch und gerade für die von der Stadt Soltau vorgetragenen Bedenken, die sehr wohl inhaltlich angesprochen werden.

Dem Einwand: "Durch die Regelungen zum großflächigen Einzelhandel werden Einschränkungen der Planungshoheit der Gemeinden befürchtet", ist der Verordnungsgeber mit den folgenden Gründen entgegengetreten:

"Da die räumlichen Wirkungen und der Einzugsbereich des großflächigen Einzelhandels in der Regel über das jeweilige Gebiet der Standortgemeinde hinausreichen, bedarf die daraus folgende Abstimmung überörtlicher Belange eines entsprechenden überörtlichen Zielrahmens. Diesen bilden die Grundsätze und Ziele der Raumordnung, wie sie im Landes-Raumordnungsprogramm festgelegt werden. Sie beschränken sich auf die Regelung überörtlicher Belange. Innerhalb dieses Rahmens bleiben die Eigenverantwortlichkeit und hinreichender Ausgestaltungsspielraum der Gemeinden für ihre Bauleitplanung erhalten."

Dem Einwand: "Die Bindung der Flächen- und Standortausweisung von Einzelhandelsgroßprojekten an die Stufung der zentralörtlichen Gliederung sei zu weit gehend. Einzelhandelsgroßprojekte sollten einzelfallweise nach gesonderten Kriterien wie z.B. infrastruktureller Ausstattung, verkehrlicher Anbindung usw. beurteilt werden. Zumindest sollten auf Grund besonderer örtlicher Verhältnisse einzelfallweise Abweichungen von der Bindung an die zentralörtliche Stufung möglich sein. Es wird befürchtet, dass die Regelungen die Oberzentren gegenüber Mittel- und Grundzentren begünstigen würden", ist der Verordnungsgeber mit den folgenden Gründen nicht gefolgt:

"Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Niedersachsen, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten. Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Es entspricht der bundesweiten Praxis, raumordnerische Zielaussagen zum großflächigen Einzelhandel mit der zentralörtlichen Gliederung zu verbinden.

Die zentralörtliche Gliederung ist ein Funktionsprinzip, das nicht auf Bevorzugung oder Benachteiligung von Städten und Gemeinden abzielt. Die zentralörtliche Festlegung der Gemeinden ist vielmehr auf die jeweilige Versorgungsfunktion der Bevölkerung ausgerichtet. Insofern zielen die Regelungen zum großflächigen Einzelhandel auf eine insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels, die auch im Interesse der Gemeinden ist. Es reicht daher nicht aus, die Zulässigkeit von Einzelhandelsgroßprojekten nur nach der prozentualen Überschreitung der Kaufkraftbindung von Gemeinden zu beurteilen. An der Bindung der Flächenausweisung und Standortbeurteilung an die zentralörtliche Gliederung wird daher festgehalten."

Der Verordnungsgeber ist auch dem gerade von der Stadt Soltau gegen die Forderung vorgebrachten Einwand, neue Flächen für den großflächigen Einzelhandel "nur an städtebaulich integrierten Standorten" zuzulassen, mit den folgenden Erwägungen nicht gefolgt:

"Planungen im großflächigen Einzelhandel sind daran zu messen, inwieweit sie sich auf die Funktionsfähigkeit von Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen auswirken. Zwei wesentliche Beurteilungskriterien sind dabei

- die Lage in oder die räumliche Zuordnung zur Innenstadt,

- zu Stadtteilzentren oder Ortskernen sowie

- das Einkaufs- oder Angebotssortiment.

Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevanten Sortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten Standorten zentrenverträglich zu gestalten. Städtebaulich integrierte Standorte sind Siedlungsbereiche, die in engem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufs- und Dienstleistungsbereichen der Standortgemeinde stehen. Darüber hinaus sind diese Standorte in das ÖVNV-Netz einzubinden. Ob Ausnahmen von der Bindung an städtebaulich integrierte Standorte gerechtfertigt und/oder möglich sind, bleibt einer Einzelfallbeurteilung vorbehalten, bei der sich die Verträglichkeit mit den übrigen Zielen der Raumordnung bestätigen muss. Einer generellen Auflösung der Bindung an städtebaulich integrierte Standorte kann jedoch nicht zugestimmt werden, da dem die Leitvorstellung der Raumordnung vom attraktiven und funktionsfähigen Handelsplatz "Innenstadt" entgegenstehen."

Schließlich hat sich der Verordnungsgeber auch der Forderung, auf Sonderregelungen für Hersteller-Direktverkaufszentren zu verzichten, wie folgt gestellt:

"Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren, die in ihren Auswirkungen über die üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, begründen gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Dies gilt insbesondere für die Größe der Vorhaben und die Unternehmensstrategie. Die Größenordnung der derzeit in Deutschland geplanten Zentren liegt zwischen 7.000 und 20.000 qm Verkaufsfläche. Insbesondere die großen Einzugsbereiche solcher Verkaufszentren erlauben nur Standorte in Oberzentren oder - bei geringerer Größe und Auswirkung - in Mittelzentren mit oberzentralen Teilfunktionen. ..."

Nach der Bewertung des Senats überschreitet der Verordnungsgeber mit Plansatz 11 nicht die ihm durch die kommunale Planungshoheit gesetzten Grenzen. Der Senat stützt sich dabei - zum einen - auf die oben niedergelegten Erläuterungen in den LT-Drs. 14/3380, Seite 17 ff. Diese Erwägungen sind aus rechtlicher bzw. verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden: Sie sind das Ergebnis einer umfangreichen, auch auf politischen, kommunalpolitischen und wirtschaftlichen Erwägungen beruhenden Entscheidung des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers. Der Senat sieht sich in seiner Bewertung durch eine jüngere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 - a.a.O. gestützt. Gegenstand des Urteils war u.a. die in Ziff. 3.4.1.3 des Landesentwicklungsprogramms III Rheinland-Pfalz getroffene folgende Zielaussage:

"Großflächige Einzelhandelsbetriebe sind grundsätzlich in Zentralen Orten vorzusehen (Konzentrationsgebot). Betriebe mit mehr als 2.000 qm Geschossfläche kommen i.d.R. nur für Mittel- und Oberzentren in Betracht. Dies betrifft sowohl Betriebe, die ganz oder teilweise der Deckung des örtlichen Bedarfs dienen, als auch Fachmärkte mit innenstadtrelevanten Sortimenten. ...

Durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben darf die Funktion benachbarter Zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden."

Das Bundesverwaltungsgericht hat keine Zweifel daran gesehen, diese Festsetzungen als hinreichend bestimmte, jedenfalls als bestimmbare Zielaussagen der Raumordnung i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG zu bewerten und ihre Vereinbarkeit mit Bundesrecht festzustellen. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies wie folgt begründet:

"Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung ("polyzentrale Siedlungsstruktur") verbunden werden. Die Verbindung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Zentralitätsstufe soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten, die gar nicht zum Netz der Zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem "flächendeckenden" Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höher stufigen Zentralen Orte führt. Dieser Zielsetzung entspricht auch das im Landesentwicklungsprogramm III enthaltene Verbot, durch die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten die Funktion benachbarter Zentraler Orte und das Bestehen ausgeglichener Versorgungsstrukturen wesentlich zu beeinträchtigen. Ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden liegt darin nicht. Das Landesentwicklungsprogramm III gibt dem Senat keinen Anlass, auf die rechtliche Problematik eines sog. "Kongruenzgebotes" einzugehen, nach dem großflächige Einzelhandelsbetriebe der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem "Verflechtungsbereich" des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen müssen und den "Verflechtungsbereich" ihrer Standortgemeinde nicht überschreiten dürfen (vgl. hierzu Hoppe, DVBl. 2000, 293; Erbguth, NVwZ 2000, 969; Spannowsky, UPR 2003, 248 und NdsVBl. 2001, 1 und 32).

Das "Konzentrationsgebot" und das der Klägerin ebenfalls zur Beachtung aufgegebene "städtebauliche Integrationsgebot" unter Ziff. 3.4.1.3 im Landesentwicklungsprogramm III weisen eine Regel-Ausnahme-Struktur auf. Derartige landesplanerische Aussagen können die Merkmale eines Ziels der Raumordnung (§ 3 Nr. 2 ROG) erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlichen Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festgelegt hat (BVerwG, Urt. v. 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -). Diesen Anforderungen werden die vorgenannten Zielaussagen gerecht.

Das "Konzentrationsgebot" ordnet den großflächigen Einzelhandel auf der Grundlage einer typisierenden Betrachtungsweise "grundsätzlich" bzw. "i.d.R." den Zentralen Orten (bzw. Mittel- und Oberzentren) zu. Angestrebt wird eine "bedarfsgerechte und gleichwertige Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit Gütern und Dienstleistungen in allen Landesteilen" (so der die Ziff. 3.4.1.3 einleitende Grundsatz). Die regelhafte räumliche Zuordnung des Einzelhandels nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem wird mit der weiteren Zielaussage verbunden, durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben dürfe die Funktion benachbarter Zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden. Dieses Gebot der Zentrenverträglichkeit ist hinreichend bestimmt, um den landesplanerischen Vorbehalt atypischer Fallgestaltungen auszufüllen und der planenden Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls zu ermöglichen.

Das "städtebauliche Integrationsgebot" unter Ziff. 3.4.1.3, großflächige Einzelhandelsbetriebe i.d.R. in engem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zu errichten, wird in den nachfolgenden Sätzen, die als Grundsätze der Raumordnung gekennzeichnet sind, durch zwei Ausnahmetatbestände ergänzt, die der planende Gemeinde hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen einer landesplanerischen gebilligten Abweichung vom Integrationsgebot geben."

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinen Ausführungen damit jedenfalls das Konzentrationsgebot, das Integrationsgebot und vom Grundsatz her die Anknüpfung der Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an Zentrale Orte und damit das Zentrale-Orte-System anerkannt, und dies sogar unter Zugrundelegung der insbesondere von Hoppe angegriffenen "Regel-Ausnahme-Struktur". Dass auch landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale von "Zielen" der Raumordnung erfüllen können, hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18. September 2003 (4 CN 20.02 - DVBl. 2004, 251 = ZfBR 2004, 177 = NVwZ 2004, 226 = BVerwGE 119, 54) grundsätzlich anerkannt. Zwar lag der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 - a.a.O. die oben angeführte landesrechtliche Bestimmung für Rheinland-Pfalz mit dem gerade spezifischen Regelungsinhalt der Ziff. 3.4.1.3 vor. Der erkennende Senat stellt jedoch von dessen Grundstrukturen eine so weit gehende inhaltliche Übereinstimmung mit dem für Niedersachsen geltenden Plansatz 11 des LROP II 2002 fest, dass die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts auch auf den hier streitigen Plansatz Anwendung finden.

Die Aufnahme eines Plansatzes über die Steuerung von Hersteller-Direktverkaufszentren in das Landesraumordnungsprogramm ist auch der Sache nach gerechtfertigt. Dabei geht es letztlich nicht um die marktwirtschaftliche oder politische "Richtigkeit" dieser Entscheidung, sondern um die u.a. auch im politischen Bereich abwägend zu treffende Entscheidung, wie mit diesem baurechtlichen Phänomen umzugehen ist bzw. aus rechtlicher Sicht umgegangen werden kann. Dass die Beurteilung von Einzelhandelsgroßprojekten in Niedersachsen schon seit Jahrzehnten eine besondere Behandlung erfahren hat, ist bereits dem Gemeinsamen RdErl. vom 17. Mai 1977 (NdsMBl. S. 570) zu entnehmen. Darin findet sich die Regelung, dass Einzelhandelsgroßprojekte zentrale Einrichtungen im Sinne des Landesraumordnungsprogrammes sind, die grundsätzlich nur in den im Raumordnungsprogramm ausgewiesenen Zentralen Orten nach Vorlage einer gutachterlichen Stellungnahme in Betracht kommen. Bereits der RdErl. vom 21. März 1986 (NdsMBl. S. 291) führt sodann die in dem Landesraumordnungsprogramm 1994 vorausgegangene einschlägige Regelung für Einzelhandelsgroßprojekte als "Ziel der Raumordnung" wie folgt an:

"Neben den Zielen zur Entwicklung der Gemeinden und zur zentralörtlichen Gliederung legt das Landes-Raumordnungsprogramm in Teil II Ziff. C 1.3.03 insbesondere fest:

Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der Gemeinden mit zentralörtlicher Bedeutung zu entsprechen; durch solche Projekte dürfen ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden".

Der Erlass erläutert sodann weiter, dass ein Einzelhandels-Großprojekt danach nur dann mit den Zielen der Raumordnung im Einklang steht, wenn es der zentralörtlichen Bedeutung der jeweiligen Standortgemeinde entspricht und ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt. Es handele sich dabei um zwei selbstständige Zulässigkeitsvoraussetzungen. Sei auch nur eine dieser Voraussetzungen nicht erfüllt, erweise sich das Vorhaben als unzulässig. Diese Auslegung entspreche der Auffassung des Niedersächsischen Landtages, wie sie in der Entschließung vom 20. März 1986 (LT-Drs. 10/5706) zum Ausdruck gekommen sei. Der Nachweis raumordnerischer Unbedenklichkeit müsse in jedem Einzelfall erfolgen.

Die bauplanungsrechtliche, insbesondere aber die raumordnungsrechtliche Steuerung von Einzelhandels-Großprojekten hat jedenfalls im öffentlichen bzw. politischen Raum sodann ab Mitte der 90er-Jahre eine zunehmende Bedeutung erhalten. Insoweit ist insbesondere auf eine Vielzahl von Beschlüssen und Entschließungen insbesondere der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO), aber auch der Wirtschaftsministerkonferenz und der Konferenz der für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen Minister der Länder zu verweisen. Als erstes ist die gemeinsame Entschließung "Innenstädte als Einzelhandelsstandorte erhalten" vom 29. März/21. Juni 1996 (abgedruckt in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, Loseblatt-Kommentar, B 320 Nr. 29) zu erwähnen. Unter der Forderung, "klare Zielvorgaben durch Landesplanung schaffen", wird angeführt, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe an nicht integrierten Standorten regelmäßig negative Auswirkungen auf das System Zentraler Orte mit ihren leistungsfähigen Innenstädten und Stadtteil- sowie Ortszentren hätten. In der Vergangenheit seien wiederholt großflächige Einzelhandelsbetriebe an Standorten errichtet worden, denen keine zentral-örtliche Funktion zukomme oder die städtebaulich nicht integriert seien. Die Entschließung "Factory-Outlet-Center" vom 3. Juni 1997 (abgedruckt unter B 320 Nr. 30) fordert sodann, dass in den Raumordnungsplänen und -programmen der Länder entsprechend den regionalen Siedlungsstrukturen möglichst konkrete Vorgaben festgelegt werden müssten. Factory-Outlet-Center seien entsprechend der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung nur in Großstädten/Oberzentren an integrierten Standorten und innenstadtverträglichen Größenordnungen zulässig. Die Ministerkonferenz für Raumordnung ist sodann der Auffassung, dass Factory-Outlet-Center außerhalb von Großstädten/Oberzentren nicht zulässig seien. Alle zu Gebote stehenden Mittel des Planungs-, Förder- und Steuerrechts müssten ausgeschöpft werden, um Schädigungen der urbanen Qualitäten von Innenstädten und Stadtteilzentren entgegenzutreten und damit Entwicklungen zu verhindern, wie sie bereits im Ausland und in Teilräumen der Bundesrepublik Deutschland zu beobachten seien. Der Beschluss der Wirtschaftsministerkonferenz vom 14./15. Mai 1998 vermittelt die Besorgnis des bestehenden Handels über die Ansiedlung von Factory-Outlet-Centern. Es wird empfohlen, die vorhandenen raumordnungsrechtlichen und bauplanungsrechtlichen Instrumentarien konsequent anzuwenden. Es sollten die Möglichkeiten zu einer Fortentwicklung u.a. der raumordnungsrechtlichen Instrumente für Factory-Outlet-Center geprüft werden. Der Beschluss der MKRO vom 4. Juni 1998 (abgedruckt unter B 320 Nr. 33; ferner GMBl. 1998, 430) "zu Hersteller-Direktverkaufszentren" vertritt die Auffassung, dass die Ansiedlung von derartigen Zentren so restriktiv wie möglich gehandhabt werden sollte. Die Möglichkeiten, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren räumlich zu steuern, sollten weiterverfolgt werden. In dem Bericht einer Gemeinsamen Arbeitsgruppe der Wirtschafts-, Raumordnungs- und Bauministerkonferenzen für die Besprechung des Bundeskanzlers mit den Regierungschefs der Länder zu Hersteller-Direktverkaufszentren (abgedruckt unter B 320, S. 90, ferner BBauBl. 1998, 76) werden die positiven und negativen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren gegenübergestellt. Hinsichtlich der rechtlichen Lage wird sodann gefolgert, dass solche Zentren bei stringent formulierten Zielen der Raumordnung nur an Oberzentren an integrierten Standorten in stadtverträglicher Größenordnung zulässig sein sollten. Die Landes- und Regionalplanung zur Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren sollten räumlich und sachlich konkrete Ziele der Raumordnung für die gemeindliche Bauleitplanung vorgeben. Der Beschluss der MKRO vom 14. Juni 2000 über "Factory-Outlet-Center (FOC) - Hersteller-Direktverkaufszentren: Informationsaustausch und Abstimmungsnotwendigkeiten" bekräftigt, dass bei der Beurteilung von FOC überwiegend die Kriterien Zentralität, Zentrenverträglichkeit, Beeinträchtigungsverbot und städtebauliche Integration einschließlich ÖPNV-Anbindung zu Grunde gelegt werden sollten. Es wird angeregt, bestehende Pläne bei anstehenden Fortschreibungen um konkrete Aussagen zur FOC-Problematik zu ergänzen. Ähnlich empfiehlt der Beschluss vom 3. Dezember 2001 "Factory-Outlet-Center: Gemeinsame Beurteilungskriterien zur Harmonisierung des Verwaltungshandelns" (abgedruckt B 320 Nr. 38) erneut, bei der Fortschreibung von Raumordnungsplänen und bei der Aktualisierung entsprechender Vorschriften, die Beurteilungskriterien für großflächige Einzelhandelseinrichtungen möglichst konkret zu fassen und grenzüberschreitend abzustimmen. Der folgende "Bericht" führt die Erwartung an, dass die Betreiber von verbleibenden Vorhaben (also außer Wustermark und Zweibrücken) nach Lücken, Nischen oder politischen Druckmitteln suchen würden, die es erlaubten, die landesplanerischen Vorgaben zu umgehen. Um dies zu verhindern, müssten die bisherigen strengen Maßstäbe beibehalten werden. Im "Bericht" (B 320, S. 123) werden sodann die Forderungen aufgestellt, dass

• großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich nur in Zentralen Orten anzusiedeln sind (Zentralität),
• der Einzugsbereich des Vorhabens den Verflechtungsbereich des Zentralen Ortes nicht wesentlich überschreiten darf (Zentrenverträglichkeit),
• die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsgebiet nicht wesentlich beeinträchtigt werden darf (Beeinträchtigungsverbot, Abschöpfungsquote),
• eine räumliche Zuordnung zu den vorhandenen Siedlungsbereichen erfolgen muss (städtebauliche Integration) und
• eine qualifizierte Anbindung an den ÖPNV vorliegen muss.

Das Niedersächsische LROP 2002 hat diese im politischen Raum aufgestellten Forderungen in seinen neu gefassten Planzielen Ziff. 1.6 03 umgesetzt. Der Senat hat im Gegensatz insbesondere zu der von Hoppe vertretenen Auffassung (vgl. dazu vorrangig das zum Designer-Outlet-Center Soltau erstellte Gutachten aus dem Jahre 1998; ferner derselbe in: DVBl. 2000, 293, DVBl. 2001, 81 und NVwZ 2004, 282) keine Zweifel, dass der Verordnungsgeber angesichts der im Raum stehenden kommunalpolitischen und wirtschaftlichen Forderungen auch sachlich legitimiert ist, mit Satz 11 die hier streitige Sonderregelung für Hersteller-Direktverkaufszentren zu treffen. Nach der Einschätzung des Senats ist der Verordnungsgeber bei der Formulierung des Plansatzes 11 auch nicht "über das Ziel hinausgeschossen". Plansatz 11 trägt dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - noch - hinreichend Rechnung, soweit die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit von Hersteller-Direktverkaufszentren - erstens - nur in Oberzentren und - zweitens - an städtebaulich integrierten Standorten vorgesehen wird, und zwar als striktes Recht und ohne Anbindung an eine die strikte Bindung einschränkende "Soll-Vorschrift" oder an denkbare andere "aufweichende" Ausgestaltungen der strikten Zulässigkeitsregelung durch Zusätze wie "grundsätzlich", "in der Regel" oder durch die Zulassungsentscheidung ergänzende, mehr oder weniger bestimmte Ausnahmeregelungen. Dem Verordnungsgeber steht ein breiter Einschätzungs- bzw. Bewertungsspielraum zu, in welcher Form und mit welchem Ergebnis er sich dem baurechtlichen Phänomen großflächiger Einzelhandelsprojekte bzw. Hersteller-Direktverkaufszentren nähern will. Einen aktuellen Überblick möglicher Entscheidungsansätze vermittelt die Auflistung der derzeit in der Bundesrepublik Deutschland geltenden Landesraumordnungsprogramme in Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 41 bis 53. Die Bandbreite raumordnungsrechtlicher Lösungen reicht von eher kurz gefassten Plansätzen wie in Berlin-Brandenburg oder Nordrhein-Westfalen zu insbesondere den in jüngeren Raumordnungsprogrammen eingeschlagenen Weg der raumordnungsrechtlichen Steuerung von Einzelhandelsprojekten durch detailliertere und umfangreiche Einzelregelungen. Dem niedersächsischen Verordnungsgeber ist es nicht verwehrt, Hersteller-Direktverkaufszentren nur in Oberzentren und an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Die Entscheidung, die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit nicht etwa auf Mittelzentren zu erweitern oder die Zulässigkeitsvorgabe "nur in Oberzentren" durch Ausnahmeregelungen abzuschwächen, ist nicht zu beanstanden. Diese Regelung führt im Ergebnis auch nicht dazu, dass derartige Projekte in Niedersachsen praktisch nicht mehr realisiert werden können. Hersteller-Direktverkaufszentren können weiterhin in Oberzentren errichtet werden, wenn sie die zusätzliche Forderung einer integrierten Lage erfüllen. Das Beispiel der Stadt Wolfsburg, seit 2002 ein Oberzentrum, zeigt auf, dass in Niedersachsen offensichtlich auch weiterhin Einzelhandelsgroßprojekte verwirklicht werden können. Der im Verfahren 1 KN 108/05 übersandten Aufstellung der GMA - Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung - über Factory-Outlet-Center in Europa, Stand: Juni 2005 (abrufbar auf der GMA-Home-Page http://www.gma.biz) ist zu entnehmen, dass die Stadt Wolfsburg am sog. Nordkopf ein Factory-Outlet-Center mit 17.000 qm Verkaufsfläche ansiedeln will. Der Baubeginn soll im Sommer 2006 erfolgen. Die Eröffnung ist für das Frühjahr 2007 geplant. Angeführt werden weiter die Standorte Isernhagen und Helmstedt, wobei deren Realisierbarkeit allerdings nicht näher aufgezeigt wird.

Die vom Verordnungsgeber für Hersteller-Direktverkaufszentren getroffene Sonderregelung ist auch deswegen nicht zu beanstanden, weil der Plansatz 11 in ein umfassendes Programm für Vorhaben des großflächigen Einzelhandels eingebettet ist. Unter den in Ziff. C 1.6 03 Satz 1 bis 10 aufgelisteten Zielen der Raumordnung werden zunächst - teilweise allgemeinere - Zulässigkeitskriterien für großflächige Einzelhandelsbetriebe angeführt, um dann für Hersteller-Direktverkaufszentren die strikte Forderung aufzustellen, dass diese Vorhaben nur in Oberzentren und an städtebaulich integrierten Standorten zulässig sind. Darin spiegelt sich eine vom Verordnungsgeber getroffene gestufte Regelung bzw. Abwägung wider. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auch auf den Umstand, dass Plansatz 11 als eine Reaktion des Landesraumordnungsgebers auf die Diskussion über die Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit des vorangegangenen Plansatzes C 1.6 04 des Landesraumordnungsprogrammes 1994 zu verstehen ist. Der Verordnungsgeber wollte erklärterweise einer weiteren Diskussion mit einer strikten und eindeutigen Regelung für Hersteller-Direktverkaufszentren begegnen. Der Senat sieht keinen Raum dafür, die Vorgehensweise des Verordnungsgebers und das gefundene Abwägungsergebnis zu beanstanden. Ergänzend weist der Senat in diesem Zusammenhang auf das in § 11 NROG geregelte Zielabweichungsverfahren hin. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift kann im Einvernehmen mit den fachlich berührten Stellen sowie im Benehmen mit den betroffenen Gemeinden die Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zugelassen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Ein derartiges Zielabweichungsverfahren ist - wie von den Vertretern der Landesplanungsbehörde in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angesprochen - grundsätzlich auch für Hersteller-Direktverkaufszentren eröffnet. Damit sieht zwar Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP 2002 eine strikte Bindung für Hersteller-Direktverkaufszentren vor, § 11 Abs. 1 NROG eröffnet aber davon abweichende Lösungsmöglichkeiten.

Die obige Wiedergabe der gefassten Beschlüsse und Entschließungen haben sich im öffentlichen Raum abgespielt. Die Kenntnis derartiger Geschehensabläufe muss sich daher die planende Stadt Soltau unschwer zurechnen lassen, weil der insofern anzulegende gesteigerte Anforderungsmaßstab nicht in der Laiensphäre des normalen Bürgers angesiedelt ist, sondern in der von vornherein zu unterstellenden Fachkunde einer leistungsfähigen, mit den Funktionen eines Mittelzentrums versehenen, zumal fach- und spezialanwaltlich beratenen Stadt (so ähnlich Erbguth, NVwZ 2000, 969 (974)). Der Senat spricht diesen Hintergrund ausdrücklich an, um die jedenfalls unterschwellig angesprochene, gewisse Schutzlosigkeit der Stadt Soltau auszuräumen. Die Stadt Soltau ist von den Änderungen des LROP 2002 nämlich keineswegs etwa unvorbereitet getroffen worden. Die Fortschreibung und Präzisierung der entsprechenden Planaussage des LROP 1994 durch Satz 11 des LROP 2002 ist vielmehr das Ergebnis einer langjährigen und durch politische Beschlüsse umfänglich sich ankündigenden bzw. vorbereiteten verordnungsrechtlichen Entscheidung. Die Stadt Soltau hat ihre Planungen nicht nur in Kenntnis möglicher Risiken der raumordnungsrechtlichen Beurteilung unter dem Blickwinkel von C 1.6 04 LROP II 1994 fortgeführt, sondern diese auch unter der Regie des LROP II 2002 weder aufgegeben noch angepasst. Für Erwägungen des Vertrauensschutzes ist daher kein Raum.

Der gegen Ziff. C 1.6 03 Plansatz 11 LROP II 2002 gerichtete Normenkontrollantrag der Antragstellerin ist daher abzulehnen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nicht vor, da es im vorliegenden Normenkontrollverfahren um die Auslegung von Landesrecht geht.