I.

Streitgegenstand in insgesamt vier Verfahren ist das sog. Designer-Outlet-Center in Soltau bzw. dessen planungs- und raumordnungsrechtliche Zulässigkeit. In dem (Leit-)Verfahren 1 LC 107/05 begehrt die Stadt Soltau die Genehmigung der 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes zunächst von der mit Wirkung ab 31. Dezember 2004 aufgelösten Bezirksregierung Lüneburg, nunmehr von dem als Rechtsnachfolger eingetretenen Landkreis Soltau-Fallingbostel. Mit ihrem Hauptantrag begehrt die Stadt Soltau die Feststellung, dass die Genehmigung fiktiv als erteilt gilt. Mit einem hilfsweise gestellten Antrag macht sie einen Anspruch auf Erteilung der Genehmigung geltend. In diesem Verfahren sind zum einen die Betreiberfirma, ursprünglich die Firma BAA McArthur Glen (Objekt Soltau) GmbH, auf Grund einer Namensänderung nunmehr die Firma F.O.C. Soltau GmbH, und zum anderen die drei Nachbarstädte Lüneburg, nach dem Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen ein Oberzentrum, sowie die Städte Rotenburg (Wümme) und Verden (Aller), beide jeweils ein Mittelzentrum, beigeladen worden. Die Stadt Soltau will mit der 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes und der gleichzeitig im sog. Parallelverfahren betriebenen Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes Nr. 2 "Designer-Outlet-Center Soltau" die planungsrechtlichen Grundlagen für die Ansiedlung eines großflächigen Einzelhandelsbetriebes in der besonderen Form eines Designer-Outlet-Centers im Ortsteil Harber auf einem etwa 120.000 qm großen Areal westlich der Autobahn Hamburg/Hannover unweit der Autobahnauf- bzw. -abfahrt Soltau-Ost schaffen. Die beiden Bauleitpläne lassen die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 qm in einer ersten Ausbaustufe, sodann in einer zweiten Ausbaustufe auf insgesamt 20.000 qm zu. Der Investor rechnet mit einem Jahresumsatz von rund 100 Mio. EUR und ca. 3,1 Mio. Besucher p.a.

In dem hier streitigen Normenkontrollverfahren 1 KN108/05 wendete sich ursprünglich zunächst die Bezirksregierung Lüneburg, seit dem 1. Januar 2005 nunmehr das als Fachaufsichtsbehörde zuständig gewordene Niedersächsische Ministerium für Soziales, Frauen, Familie und Gesundheit gegen den am 23. Mai 2003 bekannt gemachten vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2. Antragstellerinnen des weiteren gegen den Bebauungsplan Nr. 2 gerichteten Normenkontrollverfahrens 1 KN 109/05 sind die drei (Nachbar-)Städte Lüneburg, Rotenburg und Verden. In dem vierten (Normenkontroll-)Verfahren 1 KN 110/05 begehrt wiederum die Stadt Soltau in einem gegen das für die Aufstellung des Landesraumordnungsprogrammes zuständige Niedersächsische Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz gerichteten Verfahren die Feststellung der Unwirksamkeit von Ziff. C 1.6 03 Satz 11 des Landesraumordnungsprogrammes Niedersachsen Teil II. Sie wendet sich gegen eine darin gerade Hersteller-Direktverkaufszentren erfassende Regelung, die derartige Einzelhandelsgroßprojekte nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten als zulässig festsetzt. Den bauleitplanerischen Aktivitäten der Stadt Soltau liegt der folgende Sachverhalt zu Grunde:

Am 12. Dezember 1996 fasste der Rat der Stadt Soltau den Aufstellungsbeschluss für die 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes mit dem Ziel, eine Sonderbaufläche für Handel im Bereich Soltau-Ost darzustellen. Der bis dahin wirksame Flächennutzungsplan stellt für den für die Änderung vorgesehenen Standort gewerbliche Baufläche dar. Nach den ursprünglichen Planungsvorstellungen der Stadt Soltau sollte durch ein Raumordnungsverfahren das vorgesehene Vorhaben zusätzlich abgesichert werden. Die Landesregierung lehnte die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens ab. Gleichwohl beschloss die Stadt Soltau die Fortführung des Flächennutzungsplanänderungsverfahren auch ohne eine entsprechende raumordnungsrechtliche Absicherung und zusätzlich - im sog. Parallelverfahren - die Aufstellung des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes Nr. 2 "Designer-Outlet-Center Soltau". In seiner Sitzung vom 17. Dezember 1998 beschloss der Rat der Stadt Soltau die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 2; in der Sitzung vom 18. März 1999 billigte er den Vorentwurf der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes als Grundlage für die frühzeitige Bürgerbeteiligung. Für beide Bauleitpläne fand in der Zeit vom 22. März bis zum 6. April 1999 eine frühzeitige Bürgerbeteiligung statt. Daran schloss sich die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange in der Zeit vom 7. Juni bis 10. August 1999 an. Mit Anschreiben vom 7. Juni 1999 verschickte die Stadt Soltau die Planungsunterlagen der beiden Bauleitpläne an insgesamt rund 200 Behörden, Gemeinden und sonstige Träger öffentlicher Belange, darunter an alle Ober- und Mittelzentren in einer Entfernung von ca. 90 Pkw-Minuten sowie an alle Grundzentren in einer Entfernung von 30 bis 40 Pkw-Minuten zum Standort des Vorhabens. Da es sich auch nach den Vorstellungen der Stadt Soltau bei dem geplanten Designer-Outlet-Center um eine bisher in Deutschland neuartige Form eines großflächigen Einzelhandelsprojektes handelte, über dessen Auswirkungen noch kein allgemeines Verständnis bestehen würde, bot sie zusätzlich am 23. Juni 1999 in Soltau eine Informationsveranstaltung und am 12. Juli 1999 einen Informationstermin an. Eine übergroße Zahl der sich am Aufstellungsverfahren beteiligenden Träger öffentlicher Belange sprach sich gegen die Planungen der Stadt Soltau aus. Im Vordergrund der vorgebrachten Anregungen und Bedenken standen dabei - kurz gefasst - entgegenstehende raumordnungsrechtliche Erwägungen. Das geplante Designer-Outlet-Center widerspreche dem in C 1.6 04 Satz 1 des Landesraumordnungsprogrammes 1994 niedergelegten raumordnungsrechtlichen Ziel. Darin sei festgelegt, dass Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte zu entsprechen habe. Das Projekt verstoße auch gegen das in C 1.6 04 Satz 2 niedergelegte Ziel, dass derartige Vorhaben ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigen dürften.

Das von der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes bzw. von dem Bebauungsplan Nr. 2 umfasste Gebiet liegt im Ortsteil Harber östlich vom Stadtkern von Soltau. Der überplante Bereich wird im Osten durch die Bundesautobahn A 7, im Norden durch die Kreisstraße K 10 und im Westen durch die Bahnstrecke Langwedel/Uelzen begrenzt. Die 26. Änderung stellt ausschließlich eine Sonderbaufläche (S) dar, und zwar für eine bauliche Nutzung als großflächiger Einzelhandel in der besonderen Form des Designer-Outlet-Centers. Die Sonderbaufläche wird durch textliche Darstellungen wie folgt näher umschrieben:

"1.
in der besonderen Form einer planmäßigen baulichen Zusammenfassung von Verkaufsstätten, in denen Hersteller/Markeninhaber losgelöst vom Ort der Herstellung zumindest 90 % Markenartikel veräußern (Designer-Outlet-Center);

2.
mit einer maximal zulässigen Verkaufsfläche von 20.000 qm;

3.
mit folgenden Sortimenten: Textilien, Schuhe, Accessoires, Glas/Porzellan/Keramik und Heimtextilien und, auf höchstens 10 % der Verkaufsfläche, sonstige Waren mit Ausnahme von Nahrungs- und Genussmitteln, Drogeriewaren, Apotheker- und Sanitätswaren, Blumen, Pflanzen und zoologischem Bedarf;

4.
die Waren müssten zumindest 85 % wenigstens eines der folgenden Merkmale aufweisen: Waren zweiter Wahl, Auslaufmodelle, Modelle vorangegangener Saisons, Restposten, Waren für Markttestzwecke oder Überhangproduktionen."

Der Erläuterungsbericht zur 26. Änderung führt zur Definition und Konzeption des Designer-Outlet-Centers zunächst das Folgende an:

"Das Designer-Outlet-Center unterscheidet sich nach dem vom Vorhabenträger verfolgten Konzept nachhaltig von einem herkömmlichen Einkaufszentrum hinsichtlich der angebotenen Sortimente und der besonderen Merkmale der angebotenen Waren.

Die Sortimente beschränken sich im Wesentlichen auf Textilien, Schuhe, Accessoires, Glas/Porzellan/Keramik und Heimtextilien namhafter und exklusiver Hersteller und Designer (Markenartikel). Der Anbieter findet im Designer-Outlet-Center die Möglichkeit, Waren zweiter Wahl, Auslaufmodelle, Modelle vorangegangener Saisons, Restposten und Waren für Markttestzwecke abzusetzen. Es handelt sich somit ganz überwiegend um Waren, die im regulären (auch exklusiven) Einzelhandel nicht abgesetzt werden (können). Anders als in einem herkömmlichen Shopping-Center werden Güter des kurzfristigen Bedarfs (insbesondere also Nahrungs- und Genussmittel) sowie ergänzende Dienstleistungen (z.B. Friseur, Schlüsseldienst, Reinigung, Reisebüro, etc.) nicht angeboten. Die besondere Warenstruktur bewirkt Preisnachlässe gegenüber dem regulären Verkauf im innerstädtischen Einzelhandel von durchschnittlich 30 bis 50 %. Da es sich jedoch um imageträchtige Markenwaren namhafter und exklusiver Hersteller und Designer handelt, sind die Produkte regelmäßig immer noch teurer als die in einem herkömmlichen Einkaufszentrum angebotenen (Durchschnitts-)Waren.

Um die Exklusivität das Konzepts zu unterstreichen, wird die Bezeichnung "Designer Outlet Center" gewählt und insofern von der ursprünglichen Bezeichnung "Factory Outlet Center" abgewichen, die noch dem Aufstellungsbeschluss zu Grunde gelegen hatte.

Auf Grund der dargestellten konzeptionellen Besonderheiten des Designer-Outlet-Centers im Vergleich mit einem herkömmlichen Einkaufszentrum hat es typischerweise eine andere Zielgruppe vor Augen: Es wird in erster Linie der überdurchschnittlich verdienende markenbewusste Kunde angesprochen, der den Kauf von hochwertigen, imageträchtigen Produkten nicht als notwendige Deckung des Grundbedarfs, sondern als Freizeit- und Einkaufserlebnis versteht und zudem einen gewissen sportlich Ehrgeiz entwickelt hat, bestmögliche Ware zum möglichst günstigen Preis zu erwerben ("Smart Shopping"). Da auf Grund der eingeschränkten Sortiments- und Qualitätsstruktur der Waren regelmäßig nur ein eingeschränktes Warenangebot besteht (Auslaufmodelle, Waren zweiter Wahl, Retouren, etc. können naturgemäß nicht stets in allen Größen, Farben oder Ausführungen verfügbar sein), kann der Kunde grundsätzlich keine Zielkäufe tätigen. Die Grundkonzeption des Designer-Outlet-Center zielt somit nicht auf Bedarfsdeckung, sondern auf Bedarfsweckung ab. Nicht nur modelltheoretisch, sondern auch empirisch belegbar (durch Studien über europäische DOC, die der Stadt vorliegen) wird somit im Designer-Outlet-Center in gewissem Umfang zusätzliche Kaufkraft generiert, weshalb der erzielte Umsatz nicht vollumfänglich zu Lasten des innerstädtischen Einzelhandels gehen muss. ...

Der Einzugsbereich ist deutlich größer und überschreitet den Verflechtungsbereich jedweder Zentralitätsstufe (nach vorliegenden Erfahrung ca. 90 Pkw-Minuten); die Besucherfrequenz wird bei ca. 2,5 bis 3,5 Mio. p.a. liegen, was bei einem durchschnittlichen Pkw-Besetzungsgrad von 2,4 bis 2,9 ein Verkehrsaufkommen von ca. 1,2 Mio. Fahrzeugen p.a. induziert; nach den Untersuchungen des für das Vorhaben erstellten Marktgutachtens wird ein Umsatz von ca. 201,3 Mio. DM p.a. erwartet. ..."

Der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 2 nimmt die Vorgaben des Flächennutzungsplanes mit ebenfalls der Festsetzung "DOC, großflächiger Einzelhandel in der besonderen Form des Designer-Outlet-Center" auf. Der für das Vorhaben festgesetzte überbaubare Bereich weist eine Ost-West-Ausdehnung zwischen 456 m und 412 m und eine Nord-Süd-Ausdehnung zwischen etwa 90 bis 100 m mit einem Vollgeschoss auf. Nördlich des geplanten Baukörpers erstrecken sich Parkplätze, und zwar 1.800 Stellplätze für Pkw sowie weitere Stellplätze für Zweiräder und Busse. Die Zufahrt ist im nördlichen Planbereich zur Kreisstraße 10 festgesetzt. Von dort ist nahezu unmittelbar die Autobahnzufahrt Soltau-Ost zu erreichen. Die bereits in den textlichen Darstellungen der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes näher umschriebene Art der Nutzung wird durch umfangreiche weitere textliche Festsetzungen präzisiert bzw. konkretisiert.

Beiden Bauleitplanungen der Stadt Soltau liegen eine Vielzahl von gutachterlichen Untersuchungen und Stellungnahmen zu Grunde. An erster Stelle sind dabei zunächst die marktwirtschaftlichen Gutachten anzuführen. Im Juli 1998 erstellte die Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH (GMA) im Auftrag des Bundesministeriums für Bauwesen und Raumordnung eine Grundlagenuntersuchung zu den raumordnerischen und städtebaulichen Auswirkungen des Betriebstyps Factory-Outlet-Center (Kurzfassung 32 Seiten, sonst 145 Seiten). Die GMA-Untersuchung vom September 1998 nimmt im Auftrag des Vorhabenträgers bzw. Investors zur marktwirtschaftlichen, städtebaulichen und raumordnerischen Bewertung des Planobjektes gerade unter dem Blickwinkel des Mittelzentrums Soltau Stellung (106 Seiten). Im Anschluss an diese Untersuchung befasste sich die GMA in einem weiteren undatierten Gutachten mit den Auswirkungen des Factory Outlet Centers auf die Grundzentren Amelinghausen, Bergen, Bispingen, Dörverden, Fallingbostel, Hanstedt, Kirchlinteln, Langwedel, Neuenkirchen, Scheeßel und Visselhövede (20 Seiten). Das GMA-Markt- und Standortgutachten vom Mai 2000 setzt sich mit dem Innenstadt-Konzept für die Stadt Soltau unter besonderer Berücksichtigung der Auswirkungen des geplanten Designer-Outlet-Centers auf die Soltauer Innenstadt auseinander (56 Seiten). Die Synergiestudie der Arbeitsgemeinschaft der Freizeit- und Tourismusberatungs GmbH und der Project Marketingberatung aus dem Jahre 2000 beschäftigt sich mit dem Thema "Regionaler Tourismus und DOC Soltau" (47 Seiten). Weitere Untersuchungen haben entsprechende marktwirtschaftliche Auswirkungen von Factory-Outlet-Centern in England und Österreich zum Inhalt. In dem Bericht von Colliers Erdmann Lewis vom Dezember 1998 werden die wirtschaftlichen Auswirkungen von Designer Outlet Centern auf den Mode-Einzelhandel benachbarter Innenstädte am Beispiel von Bicester, Chester, Doucaster, North Shields und Swindon in England untersucht (67 Seiten). Die E.T.C. (Transport Consultants) stellt im Juni 1998 Betrachtungen zu den Synergieeffekten durch Ansiedlung eines Designer Outlet Centers in Eichstädt an. In diesem Zusammenhang zu erwähnen ist (ergänzend) die später nachgereichte Untersuchung der GMA vom Mai 2000 über die Auswirkungen des Designer Outlet Centers (DOC) in Parndorf (Österreich, Bezirk Neusiedl am See) auf die regionale Einzelhandelsstruktur, die Tourismuswirtschaft und den Arbeitsmarkt - Zu den tatsächlichen Auswirkungen des bereits im Betrieb befindlichen DOC in Parndorf.

An zweiter Stelle sind die aus Anlass der Planungen erstellten raumordnungsrechtlichen Gutachten zu erwähnen. Prof. Dr. Hoppe aus Münster äußert sich im Auftrag des Vorhabenträgers in dem Rechtsgutachten aus dem Jahr 1998 zu der Frage, ob die Errichtung eines Factory-Outlet-Centers (FOC) in dem Mittelzentrum Stadt Soltau mit den Erfordernissen (Zielen, Grundsätzen, sonstigen Erfordernissen) der Raumordnung und Landesplanung in Niedersachsen vereinbar ist, ob die Stadt Soltau ein entsprechendes Areal als Sonderbaufläche (S) im Flächennutzungsplan (§ 5 BauGB 1998) darstellen und im Bebauungsplan (§ 8 BauGB 1998) oder in einem Vorhaben- und Erschließungsplan (§ 12 BauGB 1989) als Sondergebiet (SO) festsetzen kann, und welche raumordnungsrechtliche Bedeutung für die Errichtung eines FOC in der Stadt Soltau den zentralörtlichen Entwicklungszielen für Mittelzentren im Ländlichen Raum zukommt. Das Gutachten kommt zu dem abschließenden Ergebnis, dass die Errichtung eines FOC im Mittelzentrum Soltau nicht einem zentralörtlichen Kongruenzgebot widerspreche, das im Raumordnungsrecht und niedersächsischen Landesplanungsrecht nicht existiere. Landesplanungsrechtlich sei keine raumordnungsrechtliche Vorgabe nachweisbar, nach der FOC nur in Oberzentren zulässig seien. Eine wesentliche Beeinträchtigung von ausgeglichenen Versorgungsstrukturen in anderen Gemeinden durch eine Ansiedlung eines FOC in Soltau sei ebenfalls nicht nachweisbar. In diesem Zusammenhang sei darauf hinzuweisen, dass eine Konkurrenz zum Einzelhandel in anderen zentralen Orten, seien es andere Ober- oder Mittelzentren, auch eine Verschärfung der Konkurrenz und eine gewisse Umsatzeinbuße, nicht gleichzusetzen seien mit einer wesentlichen Beeinträchtigung von ausgeglichenen Versorgungsstrukturen i.S. zentralörtlich gestufter Versorgungsaufgaben. Die Errichtung eines FOC im Mittelzentrum Soltau sei zentrengerecht und raumordnungsrechtlich gerechtfertigt. Das Gutachten weist 205 Seiten auf. Das (im Auftrage des Landes Niedersachsen erstellte, in diesem Sinne (Gegen-)Gutachten von Prof. Dr. Spannowsky aus Kaiserslautern vom 31. August 1999 kommt demgegenüber zu der raumordnungsrechtlichen und damit auch städtebaulichen Unzulässigkeit des geplanten Designer-Outlet-Centers (105 Seiten). In diesem Zusammenhang zu erwähnen sind ferner die vom Niedersächsischen Innenministerium geförderten und im Rahmen eines Forschungsberichtes des Instituts für Entwicklungsplanung und Strukturforschung an der Universität Hannover zur "Überprüfung des Zentrale-Orte-Konzeptes Niedersachsen" erstellten Berichte vom Mai 1999 (41 Seiten mit Anlagen) sowie vom Dezember 1999 zur "Weiterentwicklung des Zentrale-Orte-Konzeptes in Niedersachsen" - Abschlussbericht der Hauptstudie (88 Seiten).

An dritter Stelle sind die zu weiteren Auswirkungen des Projektes erstellten Gutachten anzuführen. Die Planungsgruppe Ökologie und Umwelt erstellte im September 1998 die Umweltverträglichkeitsuntersuchung für das Factory Outlet Center in Soltau (53 Seiten). Das verkehrstechnische Gutachten von Dipl.-Ing. Hinz vom September 1998 setzt sich mit den Problemen der Anbindung des geplanten FOC Soltau über die B 71/K 10 auseinander. Die Schalltechnische Untersuchung von Bonk/Maire/Hoppmann vom 23. September 1998 trifft Aussagen über die in der Nachbarschaft des vorgesehenen Standortes zu erwartenden Geräusch-Immissionsbelastungen. Die Beeinträchtigungen durch Luftschadstoffe aus dem Verkehrsaufkommen und dessen Auswirkungen auf den Menschen untersucht die gutachterliche Stellungnahme derselben Gutachter vom 20. Januar 1999. Letztlich liegen Gutachten von Bonk/Maire/Hoppmann vom 24. Februar 1999 zur Ermittlung und Beschreibung der Änderungen der Kohlendioxid-Immissionen aus dem zusätzlichen Verkehrsaufkommen sowie der Grundbauingenieure Steinfeld und Partner vom 19. März 1997 zur Baugrundbeurteilung vor.

Die raumordnungsrechtlichen Vorgaben für die beiden Bauleitpläne werden zum Zeitpunkt der planerischen Entscheidungen der Stadt Soltau durch das Gesetz über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen - Teil I - vom 2. März 1994 (GVBl. S. 130) und Teil II bestimmt. Zwischen den Verfahrensbeteiligten bestehen voneinander abweichende Auffassungen über den Inhalt und den Umfang der mit dem Landesraumordnungsprogramm verbundenen Bindungswirkungen. Gegenstand der Meinungsverschiedenheiten ist vorrangig die in C 1.6 04 LROP II unter der Überschrift "Ziele der Raumordnung" sowie der weiteren dann folgenden Unterüberschrift "Zentrale Orte, zentralörtliche Funktionen, Standorte mit besonderen Funktionen" aufgenommene folgende Planaussage:

"Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte zu entsprechen. Durch solche Projekte dürfen ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden".

Die planende Stadt Soltau vertritt in Übereinstimmung mit dem vorliegenden Gutachten Hoppe die Auffassung, dass dem Projekt aus Ziff. C 1.6 04 LROP 1994 abgeleitete raumordnungsrechtliche Erwägungen nicht durchschlagend entgegenstehen. In seiner Sitzung vom 12. Juli 2000 beschloss der Rat der Stadt Soltau sodann den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2 als Satzung und die 26. Änderung ihres Flächennutzungsplans einschließlich des Erläuterungsberichtes.

Am 27. Juli 2000 übersandte die Stadt Soltau der zu diesem Zeitpunkt noch zuständigen Bezirksregierung Lüneburg den Genehmigungsantrag für die 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes. Im Verlauf des Genehmigungsverfahrens legten die Städte Rotenburg und Verden am 23. August 2000 ein Gutachten der CIMA Stadtmarketing GmbH von Juni 2000 zu den Auswirkungen des Designer-Outlet-Centers (DOC) in Soltau auf die Sicherung der verbrauchernahen Versorgung in den Mittelzentren Rotenburg/Wümme und Verden (Aller) in Niedersachsen vor. Am 17. Oktober 2000 kam es zu einer Besprechung bei der übergeordneten Fachaufsichtsbehörde, dem Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales, das mit Schreiben vom 24. Oktober 2000 auf Antrag der Bezirksregierung Lüneburg vom 18. Oktober 2000 die Prüfungsfrist bis zum 27. Januar 2001 verlängerte. Das niedersächsische Kabinett behandelte die Angelegenheit "FOC Soltau" auf seiner 39. Sitzung am 24. Oktober 2000. Die Bezirksregierung Lüneburg erlangte hierüber durch ein Gespräch des Staatssekretärs C. mit Regierungsvizepräsidentin D. am 30. Oktober 2000 Kenntnis. Das Genehmigungsverfahren wurde mit der bei der Besprechung vom 17. Oktober 2000 im Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales vereinbarten Vorgehensweise fortgeführt, in dessen Verlauf gegenüber der Stadt Soltau u.a. veranlasst wurde, den Erläuterungsbericht zu ändern bzw. zu ergänzen. Am 24. November 2000 wurde mit den beteiligten Gutachtern das sog. "Transparenzgespräch" geführt. Unter dem 20. Dezember 2000 legte die Bezirksregierung Lüneburg dem Ministerium für Jugend, Familie, Frauen und Soziales ihr Prüfungsergebnis dahingehend vor, dass sich keine Erkenntnisse ergeben hätten, auf die eine Versagung der Genehmigung gestützt werden könne.

Das - inzwischen als Fachaufsichtsbehörde zuständige gewordene - Niedersächsische Innenministerium wies die Bezirksregierung Lüneburg am 20. Januar 2001 an, die beantragte Genehmigung zu versagen und eine von einem (externen) Rechtsanwalt gefertigte ablehnende Bescheidbegründung vollinhaltlich zu übernehmen. Die Bezirksregierung Lüneburg erstellte daraufhin unter dem 23. Januar 2001 einen Ablehnungsbescheid, der der Stadt Soltau am 24. Januar 2001 übergeben wurde. Zur Begründung der ablehnenden Entscheidung ist im Bescheid vom 23. Januar 2001 ausgeführt, dass die Planänderung gegen Ziele der Raumordnung und gegen das Abwägungsgebot verstoße. Das sog. Kongruenzgebot des Satz 1 des Plansatzes C 1.6 04 LROP II 1994 verlange, dass Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßbetrieben der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte entsprächen. Bei dieser Bestimmung handele es sich nicht lediglich um einen im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigenden raumordnerischen Grundsatz, sondern um ein strikt zu beachtendes Raumordnungsziel. Ihm liege das Zentrale-Orte-Konzept des Niedersächsischen Raumordnungsprogramms zu Grunde, das zwischen Oberzentren, Mittelzentren mit zentralörtlichen Funktionen und Mittelzentren differenziere. Die Stadt Soltau sei lediglich Mittelzentrum, das geplante Designer-Outlet-Center nach Art und Größe jedoch der oberzentralen Funktion zuzuweisen. Darüber hinaus verstoße die zur Genehmigung gestellte Planung gegen das Beeinträchtigungsverbot des Satz 2 des Plansatzes C 1.6 04 LROP II 1994, wonach durch Einzelhandelsgroßbetriebe ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürften. Eine Realisierung des Vorhabens werde nach dem von der CIMA Stadtmarketing GmbH erstellten Gutachten eine Erhöhung der Zentralitätskennziffer von 129 % auf 221 % mit sich bringen, was weit über die normalerweise für Mittelzentren geltenden Werte hinausgehe. Gegen diese Beurteilung spreche auch nicht die Entscheidung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. März 2000 (1 K 2491/98 "Hessisch Oldendorf"). Vielmehr müssten die Aussagen des Gerichts "im Umkehrschluss" so verstanden werden, dass der gesamte Plansatz C 1.6 04 LROP 1994 als hinreichend bestimmt zu verstehen sei, zumal es sonst schon begrifflich nicht habe feststellen können, dass im konkreten Fall kein Verstoß dagegen vorliege.

Hinzu komme, dass beachtliche Abwägungsdefizite gegeben seien. Diese bezögen sich zum einen auf die rechtlich unzutreffende Wertung der landesplanerischen Vorgaben als "Grundsatz" statt als "Ziel", zum anderen auf die zu berücksichtigenden Belange der Nachbargemeinden. Die Planung berücksichtige nicht hinreichend, dass ursprünglich als Factory-Outlet-Center errichtete Einkaufszentren vielfach mangels attraktiver Herstellermarken sukzessive in "Off-Price-Center" umgewandelt würden. Nach dem CIMA-Gutachten stellten rund 90 % der in Europa existierenden Factory-Outlet-Center eine Kombination aus tatsächlichen Factory-Outlets und Off-Price-Retailern dar. In dem Ersten in Deutschland betriebenen Factory-Outlet-Center in Wustermark bei Berlin betrage der Anteil der von Herstellern bzw. Markeninhabern betriebenen Geschäfte lediglich 22 von insgesamt 70 Geschäften. Insgesamt genüge das von der Stadt Soltau in Auftrag gegebene Gutachten der GMA nicht den zu stellenden methodischen Anforderungen an eine Abschätzung des Kaufkraftabzuges aus den umliegenden Kommunen. Die Abwägungsmängel machten darüber hinaus deutlich, dass auch bei einer - hilfsweise - anzustellenden Betrachtung, wonach die obigen Plansätze der Abwägung unterworfen seien, die Planung als rechtswidrig beurteilt werden müsse.

Gegen den ablehnenden Bescheid vom 23. Januar 2001 hat die Stadt Soltau am 8. Februar 2001 beim Verwaltungsgericht Klage erhoben (2 A 18/01 - Aktenzeichen des Senats später 1 LC 107/05).

Bereits im Vorfeld, und zwar ab dem Jahr 1999, hat die niedersächsische Landesregierung ein Verfahren über die Änderung und Ergänzung des Landesraumordnungsprogrammes für Niedersachsen eingeleitet. Veranlassung für die gesetzgeberischen Aktivitäten war dabei u.a. auch die mit der geplanten Ansiedlung des Designer-Outlet-Centers in Soltau verbundenen Auseinandersetzungen über die raumordnungsrechtliche Bewertung derartiger großflächiger Einzelhandelsprojekte. Ziel war zunächst eine umfassende Neustrukturierung des Landesraumordnungsprogrammes insbesondere unter Neufundierung des sog. Zentrale-Orte-Konzeptes. Im Rahmen des durchgeführten Beteiligungsverfahrens hat sich sodann ergeben, dass zu den in der ursprünglichen Entwurfsfassung vorgeschlagenen Regelungen der Zentralen Orte, der zentralörtlichen Funktionen und der raumstrukturellen Entwicklung noch weiterer und grundsätzlicher Erörterungs- und Klärungsbedarf bestand. Im September 2001 beschloss daher die Landesregierung, das laufende Beteiligungsverfahren für diejenigen Teile des Landesraumordnungsprogrammes auszusetzen, die sich mit der räumlichen Struktur des Landes befassten. Fortgesetzt wurde dagegen das Verfahren - neben dem hier nicht weiter interessierenden Bereichen der Sicherung von Rohstoffgewinnungsflächen und der Möglichkeiten zur räumlichen Steuerung von Tierhaltungsanlagen - auch die zur Steuerung von Projekten des großflächigen Einzelhandels. Die gesetzgeberischen Aktivitäten fanden schließlich ihren Niederschlag im Gesetz zur Änderung des Gesetzes über das Landes-Raumordnungsprogramm Niedersachsen - Teil I - vom 24. Oktober 2002 (GVBl. S. 738) und in der Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen - Teil II - vom 28. November 2002 (GVBl. S. 739). Die Verordnung ist am 10. Dezember 2002 in Kraft getreten. Die bisherige Ziff. C 1.6 04 des LROP 1994 wird danach nunmehr Ziff. 03. In einer Vielzahl von Einzelregelungen werden darin Festsetzungen für großflächige Einzelhandelsbetriebe getroffen. Von Bedeutung für das hier streitige Vorhaben ist vorrangig die in Satz 11 getroffene Sonderregelung für Hersteller-Direktverkaufszentren, die wie folgt lautet:

"11
Hersteller-Direktverkaufszentren sind Einzelhandelsgroßprojekte und auf Grund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zulässig.

12
Dies gilt auch für Erscheinungsformen des Handels in Verbindung mit Freizeit-, Kultur- und sonstigen Dienstleistungen, die in ihren Auswirkungen Hersteller-Direktverkaufszentren vergleichbar sind."

Mit Urteil vom 22. Mai 2003 hat das Verwaltungsgericht im Genehmigungsverfahren für die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Klage der Stadt Soltau hinsichtlich des gestellten Hauptantrages stattgegeben. Es hat festgestellt, dass die Genehmigung der Bezirksregierung Lüneburg für die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes gemäß § 6 Abs. 4 BauGB als erteilt gilt. Es hat die Berufung gegen sein Urteil zugelassen. Die Verlängerung der Frist für den Genehmigungsantrag der Stadt Soltau könne gemäß § 6 Abs. 4 Satz 2 BauGB nur aus wichtigen Gründen ausgesprochen werden, die objektiv vorliegen müssten. Eine rechtsfehlerhafte Fristverlängerung führe zum Eintritt der Fiktionswirkung des § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB. Im vorliegenden Fall lasse die Würdigung des Prüfungsablaufes nur den Schluss zu, dass für die vorgenommene Fristverlängerung das Vorliegen eines objektiven Grundes nicht bejaht werden könne. Nach der Rechtsauffassung des Innenministeriums sei die Flächennutzungsplanänderung der Stadt Soltau von Anfang an nicht genehmigungsfähig gewesen und hätte daher unschwer bereits innerhalb der Drei-Monats-Frist des § 6 Abs. 4 Satz 1 BauGB abgelehnt werden können bzw. müssen. Wegen der umfangreichen Begründung des Verwaltungsgerichts im Einzelnen wird auf die Ausführungen des Urteils Bezug genommen.

Nach Urteilsverkündung hat die Stadt Soltau unverzüglich den im Parallelverfahren aufgestellten vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2 "Designer-Outlet-Center Soltau" am 23. Mai 2003 ortsüblich bekannt gemacht.

Dagegen richten sich das hier streitige Normenkontrollverfahren 1 KN 108/05 und das weitere Normenkontrollverfahren 1 KN 109/05 der drei Nachbarstädte Verden, Rotenburg und Lüneburg. Der Antragsteller trägt umfassend zur Begründung seines am 24. Juli 2003 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenen und mit Schriftsatz vom 19. November 2003 begründeten Normenkontrollantrages vor. In seinem Schriftsatz vom 19. November 2003 fasste er seine Begründung wie folgt zusammen: Der angegriffene Bebauungsplan verstoße durch die Ausweisung eines Einkaufszentrums mit einer möglichen Gesamtverkaufsfläche von insgesamt 20.000 qm im entscheidungserheblichen Zeitpunkt der Bekanntmachung gegen verbindliche Ziele der Raumordnung und damit gegen das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB. Nichts anderes ergebe sich unter Zugrundelegung der im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses geltenden Vorschriften des Landesplanungsrechts. Darüber hinaus weist der verfahrensgegenständliche Bebauungsplan beachtliche Abwägungsmängel auf.

Der Antragsteller beantragt,

Die Antragsgegnerin und die Beigeladene beantragen jeweils,

Sie gehen zunächst übereinstimmend von der Zulässigkeit des Normenkontrollantrages des Antragstellers aus, sehen diesen aber als unbegründet an. Auch diese beiden Beteiligten machen umfängliche Ausführungen zur (Un-)Begründetheit des Normenkontrollantrages. Hinsichtlich der Ausführungen im Einzelnen verweist der Senat auf die Schriftsätze der Antragsgegnerin vom 9. Januar 2004 sowie der Beigeladenen vom 20. Januar 2004 und im Übrigen - zwecks Vermeidung von Wiederholungen - auf die Sachverhaltsdarstellung in dem ebenfalls am heutigen Tage entschiedenen (Leit-)Verfahren 1 LC 107/05. Die Beigeladene fasst ihre Argumentationsketten wie folgt zusammen: Der angegriffene Bebauungsplan genüge den Anforderungen des Anpassungsgebots des § 1 Abs. 4 BauGB. Die nachträgliche Änderung des LROP 1994 habe für die Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit des Bebauungsplanes keine rechtliche Bedeutung. Die Beantwortung der Frage, ob der Bebauungsplan der Anpassungspflicht des § 1 Abs. 4 BauGB genüge, beurteile sich allein nach LROP I und II 1994. Der Bebauungsplan der Antragsgegnerin sei an die Ziele des LROP 1994 angepasst; ihm könne entsprechend dem Inhalt des vorliegenden Gutachtens Hoppe und auch der Rechtsprechung des erkennenden Senats insbesondere nicht Plansatz Ziff. C 1.6 04 Teil II LROP 1994 entgegengehalten werden. Aber selbst wenn man davon ausgehen sollte, dass das LROP 2002 Anwendung finde, ergebe sich nichts anderes: Der Bebauungsplan sei gleichwohl rechtmäßig. Die Zielfestsetzung Ziff. C 1.6 03 Sätze 11 und 12 LROP 2002, die FOC auf Oberzentren beschränke, sei wegen gravierender Abwägungsfehler (Verkennung der Bedeutung des Gegenstromprinzips und Verstoß gegen geltendes Verfassungsrecht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Art. 12 Abs. 1 und 14 GG) gegenüber der Antragsgegnerin unwirksam und entfalte daher keine rechtliche Bindungswirkung. Der Bebauungsplan der Antragsgegnerin wahre im übrigen die Anforderungen des Abwägungsgebotes des § 1 Abs. 6 BauGB, auch soweit Belange von Nachbargemeinden betroffen würden, die durch das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB besonders geschützt würden. Die Ansiedlung des geplanten FOC werde keine unzumutbaren Auswirkungen auf die Nachbargemeinden hervorrufen; auch dies werde durch das vorliegende GMA-Marktgutachten belegt. Die Antragsgegnerin sei damit nicht verpflichtet gewesen, auf ihre Bauleitplanung zu verzichten. Das Abwägungsgebot gestatte ihr vielmehr, sich über die Belange der betroffenen Nachbargemeinden mit sachgerechten Erwägungen hinwegzusetzen. Es bestehe kein Zweifel, dass diese Bindungen im vorliegenden Fall eingehalten würden.

Im Übrigen verweist die Beigeladene ergänzend auf das jüngste Urteil des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 6. Juni 2005 (10 D 145/04.NE), in dem dieses Gericht neue Grundsätze zu den im Landesentwicklungsprogramm von Nordrhein-Westfalen aufgenommenen raumordnungsrechtlichen Planaussagen und deren Beachtlichkeit sowie zum interkommunalen Abstimmungsgebot aufgestellt habe.

Wegen der umfangreichen Darstellung der Sach- und Rechtslage durch die Beteiligten wird zunächst auf den Inhalt der vier Gerichtsakten 1 LC 107/05 und 1 KN 108 bis 110/05 verwiesen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ferner auf die vom Senat beigezogenen Planungs- und Genehmigungsakten der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes sowie des Bebauungsplanes Nr. 2 der Stadt Soltau (27 Aktenordner) sowie die Unterlagen über die Änderung des Landesraumordnungsprogrammes 2002 (weitere 28 Aktenordner) Bezug genommen.

II.

1.

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist zulässig. Der Antragsteller ist als Fachaufsichtsbehörde antragsbefugt im Sinne des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Nach dieser Vorschrift kann einen Normenkontrollantrag nicht nur jede natürliche und juristische Person stellen, die geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden, sondern auch eine Behörde. Eine Behörde ist dabei nicht an die einschränkende Voraussetzung der Geltendmachung einer Rechtsverletzung gebunden. Ausreichend ist, dass die Behörde - wie hier der Antragsteller als Fachaufsichtsbehörde - den angegriffenen Bebauungsplan bei der Rechtsanwendung bzw. Rechtsumsetzung zu beachten hat (zur Antragsbefugnis von Behörden vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.8.1989 - 4 NB 23.89 - NVwZ 1990, 57 = Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 41 = BRS 49 Nr. 40 unter Bezugnahme auf seinen Beschl. v. 15.3.1989 - 4 NB 10.88 - NVwZ 1989, 654 = DVBl. 1989, 662 = BRS 49 Nr. 39 = BVerwGE 81, 307 = Buchholz 310 § 47 VwGO Nr. 38; vgl. dazu auch Kopp, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2005, § 47 Rdn. 94, der insoweit ein "objektives Kontrollinteresse" als ausreichend ansieht).

2.

Der Normenkontrollantrag des Antragstellers ist auch begründet. Der Bebauungsplan Nr. 2 "Designer-Outlet-Center Soltau" widerspricht dem in C 1.6 03 Satz 11 des Landes-Raumordnungsprogramms Niedersachsen - Teil II - 2002 festgesetzten "Ziel der Raumordnung". Danach sind Hersteller-Direktverkaufszentren als Einzelhandelsgroßprojekte auf Grund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zulässig. Der angegriffene Bebauungsplan Nr. 2 soll die planungsrechtlichen Zulässigkeitsvoraussetzungen für das Designer-Outlet-Center im Ortsteil Harber von Soltau, einem Mittelzentrum, schaffen. Diese Planung ist mit dem in C 1.6 03 Satz 11 LROP II 2002 angeführten "Ziel" der Raumordnung nicht vereinbar. Der Bebauungsplan Nr. 2 trägt dem Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB nicht Rechnung. Der Widerspruch zu den Zielen der Raumordnung und zum Anpassungsgebot führt zur Nichtigkeit des Bebauungsplanes Nr. 2. Das LROP II 2002 findet auch trotz seines In-Kraft-Tretens erst am 10. Dezember 2002 Anwendung, obwohl der angegriffene Bebauungsplan Nr. 2 bereits in der Sitzung des Rates der Stadt Soltau vom 12. Juli 2000 als Satzung beschlossen worden ist.

a)

Kommen die im LROP 2002 festgesetzten Ziele der Raumordnung auch im vorliegenden Normenkontrollverfahren gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2 zur Geltung, bedarf es keiner abschließenden Entscheidung, ob dem angegriffenen Bebauungsplan bereits die im LROP 1994 festgesetzten Plansätze als Ziele der Raumordnung entgegenstehen. Diese Frage stand zuvor bei den Beteiligten im Mittelpunkt der raumordnungsrechtlichen Auseinandersetzung. Sie waren letztlich auch die Ursache für das im Flächennutzungsplanänderungsverfahren bzw. im Bebauungsplanaufstellungsverfahren erstellte Rechtsgutachten Hoppe aus dem Jahr 1998, dem Niederschlag raumordnungsrechtlicher Erwägungen im Allgemeinen Teil des Abwägungsprotokolls, dem Folge-/Gegen-Gutachten Spannowsky vom 31. August 1999 sowie den gerade in dieser Zeit festzustellenden umfangreichen Auseinandersetzungen in Literatur und Rechtsprechung. Unter der Überschrift "Ziele der Raumordnung" enthält Ziff. C 1.6 04 LROP 1994 die folgenden Plansätze:

"Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte zu entsprechen. Durch solche Projekte dürfen ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden."

Im Regelungszusammenhang mit dieser Festsetzung stehen die weiteren, unter "Ziele der Raumordnung zur allgemeinen Entwicklung des Landes" angeführten Bestimmungen des LROP 1994 Teil I:

"Zentrale Orte, zentralörtliche Funktionen, Standorte mit besonderen Funktionen

01
Die Entwicklung der Siedlungsstruktur ist auf das zentralörtliche System auszurichten. Zentrale Orte sind als Standorte innerhalb der Gemeinden mit zentralörtlichen Funktionen festzulegen und so zu bestimmen, dass in allen Teilen des Landes die zentralen Einrichtungen entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung angeboten werden.

02
Es ist von folgender zentralörtlicher Stufung auszugehen:

- Oberzentren

- Mittelzentren

- Grundzentren.

Oberzentren sind Braunschweig, Göttingen, Hannover, Hildesheim, Lüneburg, Oldenburg (Oldenburg), Osnabrück und Wilhelmshaven.

Hamburg, Harburg, Bremen, Bremerhaven, Kassel und Enschede haben für das niedersächsische Umland oberzentrale Bedeutung.

Mittelzentren können oberzentrale Teilfunktionen erfüllen, wenn sie auf Grund ihrer räumlichen Lage und Ausstattung mit zentralen Einrichtungen Teilversorgungsaufgaben für ein benachbartes Oberzentrum übernehmen sollen.

Oberzentrale Teilfunktionen erfüllen Salzgitter und Wolfsburg.

Die Festlegung von Mittelzentren erfolgt im Teil II des Landes-Raumordnungsprogramms. Grundzentren werden in den Regionalen Raumordnungsprogrammen festgelegt.

03
Es sind bereitzustellen:

- in Oberzentren zentrale Einrichtungen und Angebote für den spezialisierten höheren Bedarf,

- in Mittelzentren zentrale Einrichtungen und Angebote für den gehobenen Bedarf,

- in Grundzentren zentrale Einrichtungen und Angebote für den allgemeinen, täglichen Grundbedarf.

Zentrale Orte höherer Stufe haben zugleich auch die Versorgungsaufgabe nachrangiger Zentraler Orte zu erfüllen. Zwischen benachbarten Zentralen Orten gleicher Stufe ist eine Aufgabenteilung möglich."

In den Erläuterungen zu Teil II, Ziff. C 1.6 des LROP 1994, Seite 122 wird dazu angeführt, dass sich das System der Zentralen Orte, seit es 1968 mit einer Entschließung des MRKO in die Raumordnung des Bundes und der Länder eingeführt wurde, auch in Niedersachsen als bedeutendes und sachgerechtes Instrument der Daseinsvorsorge bewährt habe. Auch mit der Neuaufstellung des LROP seien die an verschiedenen Stellen des Programms verankerten, auf das zentralörtliche System ausgerichteten Ziele den veränderten Versorgungsbedingungen und -ansprüchen angepasst worden. Gerade zu der Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe ist sodann auf Seite 123 erläutert:

"Besondere Probleme haben sich in den letzten Jahren bei der Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben in solchen Gemeinden ergeben, die auf Grund ihrer zentralörtlichen Bedeutung als Standort für derartige Einrichtungen völlig ungeeignet sind, aber über Flächen im Geltungsbereich von Bebauungsplänen nach der Baunutzungsverordnung (BauNVO 1962) für Misch-, Gewerbe- oder Industriegebiete verfügen. ...

Das Raumordnungsziel C 1.3 03 aus dem LROP 1982 wurde sinngemäß unter Berücksichtigung der Entschließung des Landtages vom 20.3.1986 (LT-Drs. 10/5706) übernommen; um weiteren städtebaulichen oder raumordnerischen Fehlentwicklungen entgegenzuwirken, muss im Einzelfall entschieden werden, ob es unter Anwendung des § 17 NROG oder des § 1 Abs. 3 BauGB gegebenenfalls mit Hilfe der Kommunalaufsicht auch gegen den Willen der Gemeinden durchgesetzt werden muss.

Das Innenministerium hat im Runderlass vom 23.3.1986 zur raumordnerischen Beurteilung von Einzelhandelsgroßprojekten (NdsMBl. S. 291) die bereits vorhandenen raumordnerischen Instrumente mit dem Ziel präzisiert, welche Beeinträchtigungen der Versorgung der Bevölkerung durch die Entstehung großflächiger Einzelhandelsbetriebe an räumlich ungeeigneten Standorte verhindern zu helfen."

In seinem Urteil vom 30. März 2000 (1 K 2491/98 - ZfBR 2000, 573 = BRS 63 Nr. 63 = NSt-N 2000, 193 = UPR 2000, 396) hat sich der Senat mit dem in C 1.6 04 LROP II 1994 festgesetzten Plansatz wie folgt auseinander gesetzt:

"Satz 1 enthält nach Auffassung des Senats ebenfalls noch kein hinreichend bestimmtes "Ziel", welches der Antragsgegnerin bei ihren bauplanerischen Entscheidungen gemäß § 1 Abs. 4 BauGB verbindlich als Letztentscheidung vorgegeben wäre. Dafür ist diese Vorschrift für sich allein betrachtet zu wenig bestimmt gefasst. Konkrete Folgerungen, mit welchem Ziel die Einzelhandelsgroßprojekte noch "der jeweiligen Stufe der Zentralen Orte zu entsprechen" haben, ergeben sich erst in Verbindung mit Satz 2 dieser Vorschrift. Dieser Zusammenhang erhellt, dass das Raumordnungsrecht mit der Verleihung einer bestimmten zentralörtlichen Funktion diesen Orten keinen "Konkurrenzschutz" absoluter Art dahin einräumt, von Ansiedlungen von Betrieben, welche auch auf ihrem Gebiet zulässig wären, verschont zu bleiben. Ein solcher "Cordon sanitair" wird durch die zitierte Bestimmung nicht begründet. Die Antragsteller sollen durch C 1.6 04 LROP II lediglich allenfalls davor geschützt werden, dass ihr durch die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsprojekte in niederrangigen Zentren die Erfüllung der oben beschriebenen Aufgabe ("Mindeststandard") erschwert wird, wenn/indem ausgeglichene Versorgungsstrukturen auf ihrem Gebiet wesentlich beeinträchtigt werden. Schon die Einführung des Wesentlichkeitsgebotes zeigt, dass ein Mittelzentrum damit nicht jedweden Einfluss abwehren kann, den ein in einem Unterzentrum zu errichtendes Einzelhandelsgroßprojekt haben kann".

Diese Formulierung hat der Senat in seiner weiteren Entscheidung vom 31. Oktober 2000 (1 M 3407/00 - NSt-N 2001, 159 = NdsRpfl. 2001, 277) weit gehend wörtlich übernommen und in seinem Leitsatz zusammengefasst, dass die Aussagen des LROP zu den Einzelhandelsprojekten nur Programmsätze und keine verbindlichen Ziele der Raumordnung darstellen. Entsprechendes gilt für die - dritte - Entscheidung des Senats vom 21. Februar 2002 (1 MN 4128/01 - NSt-N 2000, 162 = NordÖR 2002, 433 (LS) = NdsMBl. 2002, 339 (LS)), mit der die Senatsrechtsprechung zu der Aussage- bzw. Bindungskraft des Plansatzes Ziff. C 1.6 04 aufrechterhalten worden ist. Die aus den angeführten Entscheidungen von der Stadt Soltau und dem Träger des geplanten Designer-Outlet-Centers Soltau gezogene Schlussfolgerung, dass damit - auch heute noch - eine gefestigte und gewissermaßen weiterhin absolut verbindliche Rechtsprechung des Senats zur Einstufung von Ziff. C 1.6 04 lediglich als ein der Abwägung zugänglicher Programmsatz bzw. Grundsatz der Raumordnung vorliegt, ist gleichwohl nicht zu folgen. Dies hat der Senat in seinen zeitlich sich anschließenden Beschlüssen vom 7. März 2002 (1 MN 3976/01 - BRS 65 Nr. 39, insoweit nicht abgedruckt in NdsRpfl. 2002, 303) und vom 11. März 2002 (1 MN 30/02 und 1 MN 15/02) wie folgt angesprochen:

"In seiner bisherigen Rechtsprechung hat der Senat angenommen, namentlich in C 1.6 04 des Landesraumordnungsprogramms, Teil II (v. 18.7.1994, GVBl. S. 317 - LROP II -, durch die Verordnung vom 19.3.1998, GVBl. 270 insoweit nicht verändert) sei ein solches "Ziel" nicht bestimmt worden. Der Senat lässt unentschieden, ob an dieser Auffassung angesichts der eingehenden Zweifel festgehalten werden kann, welche die Antragstellerin (hier insbesondere mit Schriftsatz vom 23.2.2002) geäußert hat."

Zu Recht führen daher insbesondere die beiden beteiligten niedersächsischen Ministerien diese zeitlich folgende Rechtsprechung des Senats als Belegstelle dafür an, dass die mit Plansatz C 1.6 04 verbundenen Bindungswirkungen keineswegs abschließend entschieden seien.

Es kommt hinzu, dass die Auseinandersetzungen in Literatur und Rechtsprechung zu den entsprechenden landesraumordnungsrechtlichen Plansätzen der einzelnen Länder keineswegs einheitlich bewertet bzw. als geklärt angesehen werden können. Dies ist aber auch den Verfahrensbeteiligten durchaus nicht unbekannt. Jede Beteiligtenseite reklamiert lediglich vorzugsweise die seine Auffassung stützenden Zitatstellen. Der Senat weist in diesem Zusammenhang beispielhaft auf einige herausragende Zitatstellen hin. An erster Stelle stehen die für das Designer-Outlet-Center Soltau - und damit zum Niedersächsischen Raumordnungsrecht - erstellten gegensätzlichen Gutachten von Hoppe einerseits und Spannowsky andererseits. Beide Verfasser haben ihre jeweilige Auffassung auch in der veröffentlichten Literatur vertreten (z.B. Hoppe, DVBl. 2000, 293 und DVBl. 2001, 81; Spannowsky, NdsVBl. 2001, 1 (1. Teil) und NdsVBl. 2001, 32 (2. Teil) sowie DÖV 1997, 757). Weiter ist auf die langjährige Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts Münster zu der entsprechenden nordrhein-westfälischen Raumordnungsregelung hinzuweisen, wonach § 24 Abs. 3 LEPro NW als Ziel der Raumordnung grundsätzlich bindet (Urt. v. 22.6.1998 - 7 a D 108/96.NE -, NVwZ 1999, 79 = BRS 60 Nr. 1 = BauR 1998, 1198; Urt. v. 7.12.2000 - 7 a D 60/99.NE -, BRS 63 Nr. 34 = BauR 2001, 1054 [OVG Nordrhein-Westfalen 07.12.2000 - 7 a D 60/99 NE]; insoweit auch Urt. v. 11.1.1999 - 7 A 2377/96 - BRS 62 Nr. 39). Diese Rechtsprechung ist allerdings in jüngster Zeit vom Oberverwaltungsgericht Münster wiederum ausdrücklich aufgegeben worden (Urt. v. 6.6.2005 - 10 D 145/04.NE -). Als ältere Entscheidung wird in diesem Zusammenhang das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Bautzen vom 26. Mai 1993 - 1 S 68/93 -, LKV 1994, 116) angeführt. Danach stellt die Zulassung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben und Einkaufszentren nur in Orten mit zentralörtlicher Funktion nach dem entsprechenden Raumordnungsprogramm von Sachsen ein Ziel der Raumordnung und Landesplanung im Sinne von § 1 Abs. 4 BauGB dar. Eine gegensätzliche Aussage hat wiederum das Oberverwaltungsgericht Brandenburg (Beschl. v. 26.3.2001 - 3 B 113/00 -, DVBl. 2001, 1298 und Urt. v. 5.11.2003 - 3 D 23/00.NE -, DVBl. 2004, 259) getroffen, in dem es u.a. dem Tatbestandsmerkmal der "Zentrenverträglichkeit" in dem Landesentwicklungsplan Brandenburg/Berlin die erforderliche Bestimmtheit abgesprochen hat, dies offensichtlich wiederum gegen das Votum von Erbguth, NVwZ 2000, 969 (973).

Die vom Senat insoweit lediglich angesprochene, dagegen keineswegs abschließend entschiedene Streitfrage kann offen bleiben, da die Unwirksamkeit des vorhabenbezogenen Bebauungsplanes Nr. 2 "Designer-Outlet-Center Soltau" aus dem entgegenstehenden Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP II 2002 folgt.

b)

Die bisherige Ziff. C 1.6 04 LROP II 1994 hat durch das LROP 2002 nunmehr unter C 1.6 03 die folgende Fassung erhalten:

"03
1 Neue Flächen für den großflächigen Einzelhandel sind den jeweiligen Zentralen Orten zuzuordnen. 2 Der Umfang neuer Flächen bestimmt sich aus dem zentralörtlichen Versorgungspotenzial, den vorhandenen Versorgungsein- Richtungen und der innergemeindlichen Zentrenstruktur. 3 Die Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel ist interkommunal abzustimmen.

4
Die Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel sowie die Errichtung und Erweiterung von Einzelhandelsgroßprojekten mit innenstadtrelevanten Kernsortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten Standorten zulässig. 5 Sie sind in das ÖPNV-Netz einzubinden.

6
Verkaufsfläche und Warensortiment von Einzelhandelsgroßprojekten im Sinne des § 11 Abs. 3 der Baunutzungsverordnung müssen der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen. 7 Ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit der Zentralen Orte und integrierter Versorgungsstandorte sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung dürfen nicht wesentlich beeinträchtigt werden.

8
Die Träger der Regionalplanung können in den Regionalen Raumordnungsprogrammen im Einzelfall Standorte für den großflächigen Einzelhandel jenseits der Grenze des privilegierten Zentrums in einem benachbarten Mittel- oder Grundzentrum festlegen, wenn damit den Anforderungen der Sätze 3 bis 7 in gleicher Weise entsprochen wird wie bei einer Lage innerhalb des Gemeindegebiets des privilegierten Zentrums; dies gilt nicht für die in den Sätzen 11 und 12 geregelten Vorhaben.

9
Einzelhandelsgroßprojekte mit nicht innenstadtrelevanten Kernsortimenten (wie Möbelmärkte, Bau- und Heimwerkermärkte, Gartencenter, Automärkte) sind grundsätzlich auch außerhalb der städtebaulich integrierten Lagen an verkehrlich gut erreichbaren Standorten im baulichen Zusammenhang mit dem Siedlungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes zulässig. 10 Dabei sind nicht mehr als 10 vom Hundert und maximal 700 qm der Verkaufsfläche für innenstadtrelevante Randsortimente zulässig.

11
Hersteller-Direktverkaufszentren sind Einzelhandelsgroßprojekte und auf Grund ihrer besonderen Ausprägung und Funktion nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten zulässig. 12 Dies gilt auch für Erscheinungsformen des Handels in Verbindung mit Freizeit-, Kultur- und sonstigen Dienstleistungen, die in ihren Auswirkungen Hersteller-Direktverkaufszentren vergleichbar sind.

13
Zur Verbesserung der Grundlagen für regionalbedeutsame Standortentscheidungen von Einzelhandelsprojekten sollen regional abgestimmte Konzepte erstellt werden."

Durch eine diesen Plansätzen beigefügte Fußnote ist angemerkt, dass es sich - bis auf den Plansatz 13 - um - durch Fettdruck näher gekennzeichnete - Ziele der Raumordnung im Sinne von § 3 Nr. 2 des Raumordnungsgesetzes des Bundes handelt.

Dabei bedarf es keiner Entscheidung, welche der unter Ziff. 03 insgesamt aufgenommenen einzelnen Regelungen dem geplanten Vorhaben entgegenstehen. Es stellt sich z.B. die Frage, ob ein 20.000 qm großes Designer-Outlet-Center einem Mittelzentrum wie Soltau entsprechend seiner Bedeutung als Zentralem Ort zugeordnet werden kann (Plansatz 1). Problematisch erscheint weiter, ob sich ein Projekt mit einer Verkaufsfläche von 20.000 qm aus dem zentralörtlichen Versorgungspotenzial, den vorhandenen Versorgungseinrichtungen und der gemeindlichen Zentrenstruktur von Soltau bestimmen lässt (Plansatz 2). Plansatz 4 stellt die Forderung der Ausweisung neuer Flächen für den großflächigen Einzelhandel nur an städtebaulich integrierten Standorten auf. Nach Plansatz 5 sind diese in das ÖPNV-Netz einzubinden. Offen kann auch bleiben, ob das geplante Vorhaben der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem Verflechtungsbereich des jeweiligen Zentralen Ortes entspricht (Plansatz 6) und ob durch das Vorhaben nicht ausgeglichene Versorgungsstrukturen und deren Verwirklichung, die Funktionsfähigkeit von Zentralen Orten und von integrierten Versorgungsstandorten sowie die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung wesentlich beeinträchtigt werden (Plansatz 7). Diese raumordnungsrechtlichen Fragen bedürfen keiner weiteren Klärung angesichts der für Hersteller-Direktverkaufszentren in Satz 11 getroffenen Sonderregelung. Danach ist die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit derartiger Einzelhandelsgroßprojekte von ihrer besonderen Ausprägung und Funktion an zwei Voraussetzungen gebunden: Sie sind - erstens - nur in Oberzentren und - zweitens - nur an städtebaulich integrierten Standorten zulässig. Dass das geplante Designer-Outlet-Center Soltau mit einer Verkaufsfläche von 20.000 qm danach raumordnungsrechtlich unzulässig ist, bedarf keiner weiteren Begründung. Die Unvereinbarkeit des Vorhabens mit diesem Plansatz wird - soweit ersichtlich - auch weder von der Stadt Soltau noch vom Vorhabenträger konkret in Zweifel gezogen. Bei Soltau handelt es sich nach den entsprechenden Vorgaben unter C 1.6 01 LROP II 1994 um ein Mittelzentrum und nicht um ein Oberzentrum. Mit der Ansiedlung im Ortsteil Harber von Soltau in unmittelbarer Nähe zur Autobahnauffahrt Soltau-Ost kann auch nicht von einem integrierten Standort ausgegangen werden. Bei städtebaulich integrierten Standorten handelt es sich nur um solche, die in einem engen, jedenfalls in einem näheren räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufs- und Dienstleistungsbereichen der Standortgemeinde stehen. Darüber hinaus sind diese Standorte in das ÖPNV-Netz einzubinden.

Der Senat bewertet Satz 11 auch als ein der planerischen Abwägung nicht zugängliches Ziel der Raumordnung entsprechend den Vorgaben der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (dazu in letzter Zeit nur BVerwG, Urt. v. 15.5.2003 - 4 CN 9.01 -, DVBl. 2003, 1456 = NVwZ 2003, 1263 = ZfBR 2003, 776 = BauR 2003, 1679 [BVerwG 15.05.2003 - 4 CN 9/01] = BVerwGE 118, 181 = BRS 66 Nr. 4; Urt. v. 17.9.2003 - 4 C 14.01 -, DVBl. 2004, 239 = ZfBR 2004, 171 [BVerwG 17.10.2003 - 4 C 14/01] = NVwZ 2004, 220 = BauR 2004, 443 [BVerwG 17.09.2003 - 4 C 14/01] = BVerwGE 119, 25 = BRS 66 Nr. 1). Ein erklärtes Ziel der Änderung des Landesraumordnungsprogrammes Niedersachsen 1994 durch die Änderungsverordnung vom 28. November 2002 ist - neben den Regelungen zur Steuerung von Tierhaltungsanlagen und zur Sicherung von Rohstoffgewinnungsflächen - die raumordnungsrechtliche Steuerung von Einzelhandelsgroßprojekten. Den LT-Drs. 14/3380, Seite 17 ff. sind u.a. die folgenden Erwägungen des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers zu entnehmen:

"Der klein- und mittelständische Einzelhandel in Deutschland ist vielfachen Änderungen und Trends unterworfen. Neben der zunehmenden Filialisierung und der Tendenz zu immer größerflächigen Einzelhandelsformen hat der Drang zu Standorten auf der sog. "Grünen Wiese" die Versorgungsstrukturen und Wettbewerbsbedingungen in den Zentren negativ beeinflusst. Diese anhaltenden Entwicklungen sowie das Auftreten neuer Vertriebsformen (Factory-Outlet-Center, Urban-Entertainment-Center, E-commerce) erhöhen den Druck auf die traditionellen Handelsstrukturen und lassen dabei den Handelsstandort "Innenstadt" zunehmend in Bedrängnis geraten.

Leitvorstellung der Raumordnung ist ein attraktiver und funktionsfähiger Handelsplatz "Innenstadt". Planungen im großflächigen Einzelhandel sind daran zu messen, inwieweit sie sich auf die Funktionsfähigkeit von Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen auswirken. Zwei wesentliche Beurteilungskriterien sind dabei

- die Lage in oder die räumliche Zuordnung zur Innenstadt, zu Stadtteilzentren oder Ortskernen sowie

- das Verkaufs- oder Angebotssortiment.

Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevanten Kernsortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten Standorten zentrenverträglich zu gestalten. ...

Die Raumordnung unterstützt städtebauliche Programme und Aktivitäten zur Vitalisierung der Innenstädte und fordert die Bereitschaft der Kommunen ein, die Innenstädte in ihrer Vielfalt, Lebendigkeit und Attraktivität - insbesondere auch für den Einzelhandel - zu erhalten und weiterzuentwickeln. Dazu gehören neben der Bereitstellung von Ansiedlungsflächen für den Einzelhandel in zentralen Lagen eine gute Erreichbarkeit mit einem leistungsfähigen ÖPNV sowie ein attraktives Parkmanagement für den individuellen Verkehr. Zu mehr Chancengleichheit zwischen innerstädtischen Zentren und der "Grünen Wiese" können auch kundenfreundlichere Ladenöffnungszeiten zu Gunsten der City-Lagen beitragen. Für die notwendige Bündelung der verschiedenen Strategien und Maßnahmen zur Stärkung der Innenstädte und ihrer Einzelhandelsfunktionen bieten sich als kooperative Ansätze Einzelhandelskonzepte sowie das City- und Stadtmarketing an. ...

Hersteller-Direktverkaufszentren sind die aktuellste Form einer umfassenden Entwicklung im Handel und Freizeitsektor zu immer größeren Einkaufs- und Erlebniszentren. Die Ansiedlungsersuche richten sich vorrangig auf Standorte auf der "Grünen Wiese" in der Nähe von Autobahnanschlüssen oder -Raststätten, in der Nähe touristischer Zentren sowie in Zwischenlagen von großen Verdichtungsräumen. Dorthin sollen Käuferschichten aus einem Einzugsbereich von bis zu 200 km oder bis zu zwei Autostunden angezogen werden. Zur Attraktivitätssteigerung werden die Zentren durch Gastgewerbe, Freizeiteinrichtungen und traditionellen Einzelhandel abgerundet.

Durch eine solche Entwicklung von Hersteller-Direktverkaufszentren zwischen den Oberzentren auf der "Grünen Wiese" fände eine räumliche Umlenkung des Handels in isolierte künstliche Zentren statt, die zu Lasten

- des innerstädtischen, noch überwiegend mittelständisch strukturierten Einzelhandels, insbesondere des Fachhandels, in den Mittel- und Oberzentren und

- der Innenstädte als Einkaufs-, Kultur- und Erlebnismittelpunkt der städtischen und ländlichen Bevölkerung

gehen würden. Darüber hinaus bestehen gegen solche Standorte erhebliche Bedenken wegen des hohen zusätzlichen Pkw-Verkehrsaufkommens und der Zersiedelung der Landschaft.

Angesichts der besonderen Ausprägung von Hersteller-Direktverkaufszentren, ihren zentrenrelevanten Sortimentsstruktur und der Reichweite ihres Einzugsbereichs kommen für solche Vorhaben nur Standorte in Oberzentren in Betracht. Die Vorhaben dürfen eine städteverträgliche Größe nicht überschreiten und sind an städtebaulich integrierten Standorten anzusiedeln. Soweit künftig Hersteller-Direktverkaufszentren auch in geringerer Größe und Sortimentsbreite betrieben werden sollten, käme als Standort auch ein Mittelzentrum mit oberzentralen Teilfunktionen in Frage."

Diese Erwägungen tragen die raumordnerische Entscheidung des Verordnungsgebers für die Zulässigkeit der Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren nur in Oberzentren an städtebaulich integrierten Standorten.

Der Senat geht entgegen den von der Stadt Soltau vorgetragenen Gesichtspunkten von einer verfahrensrechtlich und materiell-rechtlich nicht zu beanstandenden Abwägungsentscheidung des Verordnungsgebers aus.

Dies gilt zunächst insoweit, als die Stadt Soltau in § 6 Abs. 4 Satz 1 des Niedersächsischen Gesetzes über Raumordnung und Landesplanung (NROG) vom 18. Mai 2001 (GVBl. S. 301) eine unzureichende Ermächtigungsgrundlage rügt. Diese Auffassung teilt der Senat nicht. Zwar ist zutreffend, dass diese Vorschrift zunächst nur regelt, dass die Landesregierung Teil II des Landes-Raumordnungsprogramms als Verordnung beschließt und gerade in dieser im LROP II 2002 als Ermächtigungsgrundlage angeführten Bestimmung weitere Einzelheiten bzw. Konkretisierungen von möglichen raumordnungsrechtlichen Regelungsinhalten nicht erwähnt bzw. umschrieben sind. Es ist aber verfehlt, § 6 Abs. 4 Satz 1 NROG nur isoliert für sich zu betrachten. Seine Anführung als Ermächtigungsgrundlage ist vielmehr im Zusammenhang mit weiteren Vorschriften des NROG bzw. des Raumordnungsgesetzes des Bundes (ROG) zu sehen. Nach § 1 Abs. 1 NROG soll die Raumordnung die nachhaltige Entwicklung des Landes und seiner Teile unter Beachtung der naturräumlichen und sonstigen Gegebenheiten und unter Berücksichtigung der Anforderungen zur Sicherung des Schutzes, der Pflege und der Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen sowie der sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Erfordernisse in einer Weise fördern, die der Gesamtheit und dem Einzelnen am besten dient. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung ist Aufgabe der Landesplanung die Aufstellung von Raumordnungsplänen sowie die Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen. Dabei sind die Entwicklungsmöglichkeiten des Landes und seiner Teilräume sowie die unterschiedlichen fachlichen Belange unter Beachtung der dauerhaften Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen gegeneinander abzuwägen und miteinander in Einklang zu bringen. Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 sind die Grundsätze gemäß § 2 Abs. 3 des Raumordnungsgesetzes (ROG) und die Ziele der Raumordnung in Raumordnungsplänen (Landes-Raumordnungsprogramm/Regionale Raumordnungsprogramme) in beschreibender und zeichnerischer Darstellung festzulegen. In Raumordnungsplänen sind Ziele als solche zu kennzeichnen. Ziele der Raumordnung werden auch in § 5 Abs. 2 und Abs. 3 NROG angesprochen. Für die Landesplanung maßgebliche Grundsätze der Raumordnung werden sodann umfänglich in § 2 Abs. 2 Nr. 1 bis 15 ROG aufgelistet. Darunter zählt namentlich das System leistungsfähiger Zentraler Orte als Träger teilräumlicher Entwicklung (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 und Nr. 6 ROG). Die Gesamtsicht der angeführten Bestimmungen lässt Zweifel an einer hinreichenden Ermächtigungsgrundlage nicht zu.

Der Senat teilt auch nicht die vorgetragenen Bedenken an einer vermeintlich räumlich und sachlich nicht hinreichend bestimmten Festlegung. Das NROG spricht von "raumbedeutsamen" Planungen (§§ 1 Abs. 2 Satz 1, 2 Abs. 2 NROG). Der Senat hat keine Zweifel daran, dass Hersteller-Direktverkaufszentren jedenfalls ab einer bestimmten Größenordnung eine derartige Raumbedeutsamkeit zukommt. Weist ein Hersteller-Direktverkaufszentrum - wie hier - eine Verkaufsfläche von 20.000 qm auf, ist die Schwelle der Raumbedeutsamkeit eindeutig überschritten. Dies vermitteln auch die im Erläuterungsbericht zum Flächennutzungsplan angeführten Einzugsbereiche. Soweit die Auffassung vertreten wird, dass aus dem Wort "räumlich" zugleich folge, dass ein LROP auch nur bestimmte Flächenteile eines Landes erfassen dürfe, gibt dies schon der im NROG verwendete Begriff der Raumbedeutsamkeit nicht her. Es mag sein, dass sich bestimmte raumbedeutsame Planungen häufig, möglicherweise sogar in der Vielzahl der Fälle, auf bestimmte örtliche Gegebenheiten stützen wie etwa die mit dem LROP 2002 auch gesicherten Rohstoffvorkommen. Es gibt aber auch raumordnungsrechtliche Erscheinungsformen, die abstrakt gewissermaßen flächendeckend auftreten können und deswegen auch einen abstrakten landesweiten Regelung zugänglich sind bzw. sein müssen. Dazu zählt auch die Steuerung von großflächigen Hersteller-Direktverkaufszentren.

Der Senat erkennt auch keinen unvereinbaren Widerspruch zu der in Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG Gewähr leisteten Planungshoheit der Gemeinden. Die rechtlichen Vorgaben, insbesondere die von den Beteiligten mit unterschiedlicher Gewichtung angeführte sog. Stufenfolge bzw. Planungshierarchie, ist vom Bundesverwaltungsgericht in seinem Grundsatzbeschluss vom 20. August 1992 (4 NB 20.91 - DVBl. 1992, 1438 = NVwZ 1993, 167 [BVerwG 20.08.1992 - 4 NB 20/91] = ZfBR 1992, 280 = BVerwGE 90, 329 = BRS 54 Nr. 12) wie folgt umschrieben worden:

"Das BauGB bestimmt in § 1 BauGB die Bauleitplanung zum zentralen städtebaulichen Gestaltungsinstrument. Hierin erschöpft sich die räumliche Planung zur Ordnung der Bodennutzung jedoch nicht. Die vielfältigen Raumnutzungsansprüche bedürfen einer Abstimmung auf verschiedenen Ebenen. Das Raumplanungsrecht umfasst eine Abfolge von Planungsentscheidungen auf Bundes- und auf Landesebene mit fortschreitender Verdichtung der Regelungen auf Landes- und Regionalebene bis hin zu konkreten Festlegungen auf Gemeindeebene. In dieses mehrstufige System räumlicher Gesamtplanung ist die gemeindliche Bauleitplanung als der Bundesraumordnung sowie der Landes- und der Regionalplanung nachgeordnete unterste Ebene der Planungshierarchie eingebunden. Jeder der einzelnen Planungsstufen kommt die Aufgabe zu, die verschiedenen Fachinteressen, die auf dieser Stufe zusammentreffen, zu koordinieren. In vertikaler Hinsicht wird nach der gesetzlichen Konzeption eine Harmonisierung dadurch sichergestellt, dass die jeweilige Planungsebene die auf der vorgelagerten Stufe ebenenspezifisch aggregierten Belange in ihre eigene Planung aufzunehmen hat. Den Zielen der Raumordnung und Landesplanung kommt hierbei nach § 5 Abs. 2 Satz 1 ROG die Funktion zu, räumlich und sachlich die zur Verwirklichung der Grundsätze nach § 2 ROG notwendigen Voraussetzungen zu schaffen. In ihnen spiegelt sich bereits eine Abwägung zwischen den durch die Grundsätze verkörperten unterschiedlichen raumordnerischen Belange wider. Sie sind anders als die Grundsätze nicht bloß Maßstab, sondern als räumliche und sachliche Konkretisierung der Entwicklung des Planungsraumes das Ergebnis landesplanerischer Abwägung. Hat bereits auf der Stufe der Landesplanung eine überörtliche und überfachliche gesamtplanerische Interessenabwägung und Konfliktklärung stattgefunden, so ist es systemgerecht, wenn § 1 Abs. 4 BauGB die Bindungswirkungen der landesplanerischen Letztentscheidung, in der das Ergebnis dieses Prozesses seinen Niederschlag gefunden hat, in dem durch fortlaufende Konkretisierung von oben nach unten gekennzeichneten mehrstufigen Planungsgefüge, in das die gemeindliche Bauleitplanung eingebettet ist, auf die Gemeinde als Träger der örtlichen Planungshoheit erstreckt. Die planerischen Vorgaben, die hieraus abzuleiten sind, lassen sich nicht auf dem Umwege über § 1 Abs. 5 BauGB relativieren.

Die Zielanpassung ist freilich durch Besonderheiten gekennzeichnet, die es verbieten, sie als bloßen Anwendungsfall schlichten Normvollzuges zu qualifizieren. Landesplanung ist als übergeordnete, überörtliche und zusammenfassende Planung zwar gegenüber der Bauleitplanung vorrangig; aus ihrer Aufgabenstellung ergeben sich aber gleichzeitig rechtliche Beschränkungen. Ihr kommt bodenrechtliche Funktion zu (vgl. Art. 75 Nr. 4 GG einerseits und Art. 74 Nr. 18 GG andererseits). In Richtung auf die örtliche Planung schafft sie, wie dies für eine Planung, der weitere Planungsstufen nachgeordnet sind, typisch ist, Rahmenbedingungen. Tendenziell ist sie auf weitere Konkretisierung angelegt. Die landesplanerische Letztentscheidung beruht auf einem Ausgleich spezifisch landesplanerischer Konflikte und auf einer Abwägung landesplanerischer Gesichtspunkte. Sie bietet Lösungen, die auf landesplanerischer Ebene keiner Ergänzung mehr bedürfen, auf der nachgeordneten Planungsstufe der Bauleitplanung jedoch grundsätzlich noch einer Verfeinerung und Ausdifferenzierung zugänglich sind. Wie groß der Spielraum ist, der der Gemeinde für eigene planerische Aktivitäten verbleibt, hängt vom jeweiligen Konkretisierungsgrad der Zielaussage ab. Je nachdem, ob ein Ziel eine eher geringe inhaltliche Dichte aufweist, die Raum für eine Mehrzahl von Handlungsalternativen lässt, oder durch eine hohe Aussageschärfe gekennzeichnet ist, die der Bauleitplanung enge Grenzen setzt, entfaltet es schwächere oder stärkere Rechtswirkungen. ..."

Diese Stufenfolge der verschiedenen Planungsentscheidungen durch unterschiedliche Planungsträger führt nicht zu einer unter dem Blickwinkel des Art. 28 Abs. 2 GG nicht hinnehmbaren Aushöhlung der kommunalen Planungshoheit. In seinem Beschluss vom 20. August 1992 führt das Bundesverwaltungsgericht weiter aus:

"Die Gemeinde ist landesplanerischen Zielvorgaben nicht einschränkungslos ausgesetzt. Ein planerischer Durchgriff auf Gemeindegebietsteile ist der Landesplanung grundsätzlich zwar nicht verwehrt, er ist aber an bestimmte Voraussetzungen geknüpft. Die Gemeinde wird durch verfahrensrechtliche Sicherungen davor bewahrt, zum bloßen Objekt einer überörtlichen Gesamtplanung degradiert zu werden. Sie ist, soweit für sie Anpassungspflichten begründet werden, in den überörtlichen Planungsprozess einzubeziehen. § 5 Abs. 3 Satz 2 ROG sieht für die Aufstellung von Regionalplänen ein förmliches Verfahren vor, an dem u.a. die Gemeinden zu beteiligen sind. Dies geschieht durch § 8 Abs. 3 Satz 2 NROG in der Weise, dass der Gemeinde der Entwurf des Regionalen Raumordnungsprogramms zur Stellungnahme zugeleitet wird. Anregungen und Bedenken sind mit ihr zu erörtern. Hierdurch wird ihr die Möglichkeit eröffnet, auf die Regionalplanung Einfluss zu nehmen und die ihre eigenen Planungsvorstellungen zur Geltung zu bringen. Ziele die unter Missachtung ihrer Mitwirkungsrechte festgelegt wurden, braucht sie nicht gegen sich gelten zu lassen. Auch materiell-rechtlich setzt die kommunale Planungshoheit der Landesplanung Grenzen, deren Überschreitung zur Folge hat, dass § 1 Abs. 4 BauGB nicht zum Tragen kommt. Von der Gemeinde im Anhörungsverfahren vorgebrachte Einwendungen sind zur Kenntnis zu nehmen und, sofern ihnen nicht Rechnung getragen wird, als "Rechnungsposten" in die Überlegungen der Landesplanungsbehörde einzustellen und bei der Entscheidung zu erwägen. Die gemeindlichen Belange dürfen im Wege der Abwägung nur dann zurückgestellt werden, wenn und soweit die der Gemeinde im Vergleich zu anderen Gemeinden auferlegte Sonderbelastung durch überörtliche Interessen von höherem Gewicht erfordert wird und noch substanzieller Raum für eine konkretisierende Bauleitplanung verbleibt. ..."

Der Senat sieht diese Vorgaben bei der angegriffenen Ziff. C 1.6 03 Satz 11 des LROP II 2002 als gewahrt. So ist zunächst das in den §§ 6 Abs. 2, 9 NROG umschriebene Beteiligungsverfahren ordnungsgemäß durchgeführt worden. Den LT-Drs. 14/3380, Seite 4 und den vom Senat beigezogenen umfassenden Vorgängen (28 Aktenordner) ist zu entnehmen, dass der Entwurf des Landes-Raumordnungsprogrammes den Trägern der Regionalplanung, den kommunalen Spitzenverbänden sowie den kommunalen Gebietskörperschaften einschließlich den einzelnen Gemeinden bzw. Samtgemeinden, den Umweltverbänden, den Kammern und Vereinigungen der Industrie und des Handels, den obersten und den nachgeordneten Bundesbehörden, den Nachbarländern und den übrigen öffentlichen Planungsträgern, deren Aufgabenbereich für die Landesentwicklung von Bedeutung ist, zur Stellungnahme vorgelegen hat. Die in das Beteiligungsverfahren eingebrachten Anregungen und Bedenken haben zur Entscheidung der Landesregierung geführt, das Beteiligungsverfahren für die Teile auszusetzen, die sich mit der räumlichen Struktur, insbesondere mit den Regelungen zu den Zentralen Orten, zentralörtlichen Funktionen und zur raumstrukturellen Entwicklung befassen. Insoweit wurde noch grundsätzlicher Diskussionsbedarf festgestellt. Gerade die Stadt Soltau hat auch unter dem 18. Juni 2001 ihre Stellungnahme eingebracht. Darin hat sie sich u.a. gegen den in Satz 11 vorgesehenen Plansatz gewendet. In integrierter Lage seien in Soltau keine ausreichend großen, ausreichend erschlossenen und ausreichend günstigen Flächen verfügbar. Die Beschränkung von Neuansiedlungen auf integrierte Lagen diene ausschließlich dazu, Neuansiedlungen in Mittelzentren unmöglich zu machen. Es sei ein Trugschluss, dass mit einem derartigen Ziel der Einzelhandel der Innenstädte nachhaltig gesichert und entwickelt werden könne. Es müsse dabei bleiben, dass im Wege der Einzelfallprüfung durch raumordnerische Beurteilung und kommunale Bauleitplanung Standortfragen für derart elementare Ausstattungen Zentraler Orte geklärt würden. Die Landesordnung müsse sich in dieser Frage mangels Ortskenntnis zurückhalten. Die im Beteiligungsverfahren eingegangenen Anregungen und Bedenken sind mit den Beteiligten in insgesamt fünf Erörterungsterminen im Oktober/November 2001 gemäß § 6 Abs. 2 Satz 4 NROG erörtert worden. Darunter fand am 25. Oktober 2001 ein Erörterungstermin in Walsrode statt, an dem auch ausweislich der Ergebnisniederschrift über den Erörterungstermin sowohl Vertreter der Stadt Soltau als auch des Landkreises Soltau-Fallingbostel teilgenommen haben. Durch diese Vorgehensweise hat der Verordnungsgeber auch der Stadt Soltau die Möglichkeit eröffnet, auf die Ausgestaltung der Landesplanung Einfluss zu nehmen und ihre eigenen Vorstellungen zur Geltung zu bringen. Ein Mehr an "Beteiligung" kann die Stadt Soltau nicht erwarten bzw. rechtlich mit Erfolg geltend machen. Dass die Einwendungen der Stadt Soltau nicht zu dem von ihr gewünschten Ergebnis geführt haben, ändert nichts an der Feststellung, dass von einem ordnungsgemäßen Beteiligungsverfahren auszugehen ist.

Der Auffassung der Stadt Soltau, dass die dem Verordnungsgeber bekannte besondere planungsrechtliche Situation hinsichtlich des Designer-Outlet-Centers einen ausdrücklichen Abwägungsvorgang gerade im Hinblick auf ihre Belange und das von ihr geplante Projekt nicht nur hätten erwarten lassen, sondern dies sogar gefordert hätten, ist nicht zu folgen. Zwar hätte es dem Verordnungsgeber möglicherweise freigestanden, bei der "Zusammenstellung der im Beteiligungsverfahren vorgebrachten wesentlichen Anregungen, Hinweise und Bedenken" (LT-Drs. 14/3380, S. 31 ff.) auch und gerade die Interessen der Stadt Soltau gesondert zu erwähnen bzw. zu würdigen. Dass der Verordnungsgeber dies nicht getan hat, macht seine Vorgehensweise aber keineswegs angreifbar bzw. fehlerhaft. Gegenteilig hätte dann der Vorwurf eines "lex Soltau" eher erhoben werden können. Die Forderung nach einer detaillierten Wiedergabe von einzeln vorgebrachten Anregungen und Bedenken unter Erwähnung auch des jeweiligen Bedenkenträgers würde auch den Begründungsaufwand für die niedersachsenweit geltende Verordnung ins Uferlose treiben. Es ist ausreichend und durchaus sachangemessen, dass der Verordnungsgeber die vorgetragenen Bedenken in (eher) abstrakter bzw. gebündelter Art und Weise bewertet und abgewogen hat. Ausweislich der in den LT-Drs. 14/3380, S. 31 ff. niedergelegten Erwägungen hat dies der Verordnungsgeber in nicht zu beanstandender Weise getan. Dies gilt auch und gerade für die von der Stadt Soltau vorgetragenen Bedenken, die sehr wohl inhaltlich angesprochen werden.

Dem Einwand: "Durch die Regelungen zum großflächigen Einzelhandel werden Einschränkungen der Planungshoheit der Gemeinden befürchtet", ist der Verordnungsgeber mit den folgenden Gründen entgegengetreten:

"Da die räumlichen Wirkungen und der Einzugsbereich des großflächigen Einzelhandels in der Regel über das jeweilige Gebiet der Standortgemeinde hinausreichen, bedarf die daraus folgende Abstimmung überörtlicher Belange eines entsprechenden überörtlichen Zielrahmens. Diesen bilden die Grundsätze und Ziele der Raumordnung, wie sie im Landes-Raumordnungsprogramm festgelegt werden. Sie beschränken sich auf die Regelung überörtlicher Belange. Innerhalb dieses Rahmens bleiben die Eigenverantwortlichkeit und hinreichender Ausgestaltungsspielraum der Gemeinden für ihre Bauleitplanung erhalten."

Dem Einwand: "Die Bindung der Flächen- und Standortausweisung von Einzelhandelsgroßprojekten an die Stufung der zentralörtlichen Gliederung sei zu weit gehend. Einzelhandelsgroßprojekte sollten einzelfallweise nach gesonderten Kriterien wie z.B. infrastruktureller Ausstattung, verkehrlicher Anbindung usw. beurteilt werden. Zumindest sollten auf Grund besonderer örtlicher Verhältnisse einzelfallweise Abweichungen von der Bindung an die zentralörtliche Stufung möglich sein. Es wird befürchtet, dass die Regelungen die Oberzentren gegenüber Mittel- und Grundzentren begünstigen würden", ist der Verordnungsgeber mit den folgenden Gründen nicht gefolgt:

"Die zentralörtliche Gliederung ist das wesentliche Prinzip der raumstrukturellen Ordnung und Entwicklung in Niedersachsen, an dem sich u.a. zahlreiche Fachplanungen ausrichten. Zahlreiche Bereiche der raumordnerischen Beurteilung von Flächen für großflächigen Einzelhandel und von Einzelhandelsgroßprojekten sind mit dem inhaltlichen Konzept der zentralörtlichen Gliederung verknüpft, wie z.B. Einzugsbereiche, verkehrliche Anbindung, Infrastrukturausstattung usw. Es entspricht der bundesweiten Praxis, raumordnerische Zielaussagen zum großflächigen Einzelhandel mit der zentralörtlichen Gliederung zu verbinden.

Die zentralörtliche Gliederung ist ein Funktionsprinzip, das nicht auf Bevorzugung oder Benachteiligung von Städten und Gemeinden abzielt. Die zentralörtliche Festlegung der Gemeinden ist vielmehr auf die jeweilige Versorgungsfunktion der Bevölkerung ausgerichtet. Insofern zielen die Regelungen zum großflächigen Einzelhandel auf eine insgesamt raumverträgliche Entwicklung des Einzelhandels, die auch im Interesse der Gemeinden ist. Es reicht daher nicht aus, die Zulässigkeit von Einzelhandelsgroßprojekten nur nach der prozentualen Überschreitung der Kaufkraftbindung von Gemeinden zu beurteilen. An der Bindung der Flächenausweisung und Standortbeurteilung an die zentralörtliche Gliederung wird daher festgehalten."

Der Verordnungsgeber ist auch dem gerade von der Stadt Soltau gegen die Forderung vorgebrachten Einwand, neue Flächen für den großflächigen Einzelhandel "nur an städtebaulich integrierten Standorten" zuzulassen, mit den folgenden Erwägungen nicht gefolgt:

"Planungen im großflächigen Einzelhandel sind daran zu messen, inwieweit sie sich auf die Funktionsfähigkeit von Innenstädten, Stadtteilzentren und Ortskernen auswirken. Zwei wesentliche Beurteilungskriterien sind dabei

- die Lage in oder die räumliche Zuordnung zur Innenstadt, zu Stadtteilzentren oder Ortskernen sowie

- das Einkaufs- oder Angebotssortiment.

Einzelhandelsgroßprojekte mit innenstadtrelevanten Sortimenten sind grundsätzlich nur an städtebaulich integrierten Standorten zentrenverträglich zu gestalten. Städtebaulich integrierte Standorte sind Siedlungsbereiche, die in engem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufs- und Dienstleistungsbereichen der Standortgemeinde stehen. Darüber hinaus sind diese Standorte in das ÖVNV-Netz einzubinden. Ob Ausnahmen von der Bindung an städtebaulich integrierte Standorte gerechtfertigt und/oder möglich sind, bleibt einer Einzelfallbeurteilung vorbehalten, bei der sich die Verträglichkeit mit den übrigen Zielen der Raumordnung bestätigen muss. Einer generellen Auflösung der Bindung an städtebaulich integrierte Standorte kann jedoch nicht zugestimmt werden, da dem die Leitvorstellung der Raumordnung vom attraktiven und funktionsfähigen Handelsplatz "Innenstadt" entgegenstehen."

Schließlich hat sich der Verordnungsgeber auch der Forderung, auf Sonderregelungen für Hersteller-Direktverkaufszentren zu verzichten, wie folgt gestellt:

"Die besonderen raumstrukturellen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren, die in ihren Auswirkungen über die üblichen Formen des großflächigen Einzelhandels hinausgehen, begründen gesonderte raumordnerische Zielaussagen und Beurteilungskriterien. Dies gilt insbesondere für die Größe der Vorhaben und die Unternehmensstrategie. Die Größenordnung der derzeit in Deutschland geplanten Zentren liegt zwischen 7.000 und 20.000 qm Verkaufsfläche. Insbesondere die großen Einzugsbereiche solcher Verkaufszentren erlauben nur Standorte in Oberzentren oder - bei geringerer Größe und Auswirkung - in Mittelzentren mit oberzentralen Teilfunktionen. ..."

Nach der Bewertung des Senats überschreitet der Verordnungsgeber mit Plansatz 11 nicht die ihm durch die kommunale Planungshoheit gesetzten Grenzen. Der Senat stützt sich dabei - zum einen - auf die oben niedergelegten Erläuterungen in den LT-Drs. 14/3380, Seite 17 ff. Diese Erwägungen sind aus rechtlicher bzw. verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden: Sie sind das Ergebnis einer umfangreichen, auch auf politischen, kommunalpolitischen und wirtschaftlichen Erwägungen beruhenden Entscheidung des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers. Der Senat sieht sich in seiner Bewertung durch eine jüngere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 - a.a.O. gestützt. Gegenstand des Urteils war u.a. die in Ziff. 3.4.1.3 des Landesentwicklungsprogramms III Rheinland-Pfalz getroffene folgende Zielaussage:

"Großflächige Einzelhandelsbetriebe sind grundsätzlich in Zentralen Orten vorzusehen (Konzentrationsgebot). Betriebe mit mehr als 2.000 qm Geschossfläche kommen i.d.R. nur für Mittel- und Oberzentren in Betracht. Dies betrifft sowohl Betriebe, die ganz oder teilweise der Deckung des örtlichen Bedarfs dienen, als auch Fachmärkte mit innenstadtrelevanten Sortimenten. ...

Durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben darf die Funktion benachbarter Zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden."

Das Bundesverwaltungsgericht hat keine Zweifel daran gesehen, diese Festsetzungen als hinreichend bestimmte, jedenfalls als bestimmbare Zielaussagen der Raumordnung i.S.d. § 3 Nr. 2 ROG zu bewerten und ihre Vereinbarkeit mit Bundesrecht festzustellen. Das Bundesverwaltungsgericht hat dies wie folgt begründet:

"Die Standortplanung für Einzelhandelsgroßbetriebe ist nicht auf die Instrumente der gemeindlichen Bauleitplanung beschränkt. Sie kann bereits auf der Ebene der Landesplanung einsetzen und - in unterschiedlicher Gestalt - mit der zentralörtlichen Gliederung ("polyzentrale Siedlungsstruktur") verbunden werden. Die Verbindung großflächiger Einzelhandelsbetriebe mit einer bestimmten Zentralitätsstufe soll die Versorgung in allen Teilen des Landes entsprechend dem Bedarf in zumutbarer Entfernung auch für die nicht-mobile Bevölkerung sicherstellen und zugleich einer Unterversorgung zentraler Wohnbereiche entgegenwirken, die eintritt, wenn die Konzentration des großflächigen Einzelhandels an Standorten, die gar nicht zum Netz der Zentralen Orte gehören oder innerhalb des hierarchisch gegliederten Systems auf einer niedrigen Zentralitätsstufe liegen, zu einem "flächendeckenden" Kaufkraftabzug aus den Versorgungszentren der höher stufigen Zentralen Orte führt. Dieser Zielsetzung entspricht auch das im Landesentwicklungsprogramm III enthaltene Verbot, durch die Ansiedlung von Einzelhandelsgroßprojekten die Funktion benachbarter Zentraler Orte und das Bestehen ausgeglichener Versorgungsstrukturen wesentlich zu beeinträchtigen. Ein unverhältnismäßiger Eingriff in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden liegt darin nicht. Das Landesentwicklungsprogramm III gibt dem Senat keinen Anlass, auf die rechtliche Problematik eines sog. "Kongruenzgebotes" einzugehen, nach dem großflächige Einzelhandelsbetriebe der zentralörtlichen Versorgungsfunktion und dem "Verflechtungsbereich" des jeweiligen Zentralen Ortes entsprechen müssen und den "Verflechtungsbereich" ihrer Standortgemeinde nicht überschreiten dürfen (vgl. hierzu Hoppe, DVBl. 2000, 293; Erbguth, NVwZ 2000, 969; Spannowsky, UPR 2003, 248 und NdsVBl. 2001, 1 und 32).

Das "Konzentrationsgebot" und das der Klägerin ebenfalls zur Beachtung aufgegebene "städtebauliche Integrationsgebot" unter Ziff. 3.4.1.3 im Landesentwicklungsprogramm III weisen eine Regel-Ausnahme-Struktur auf. Derartige landesplanerische Aussagen können die Merkmale eines Ziels der Raumordnung (§ 3 Nr. 2 ROG) erfüllen, wenn der Planungsträger neben den Regel- auch die Ausnahmevoraussetzungen mit hinreichender tatbestandlicher Bestimmtheit oder doch wenigstens Bestimmbarkeit selbst festgelegt hat (BVerwG, Urt. v. 18.9.2003 - 4 CN 20.02 -). Diesen Anforderungen werden die vorgenannten Zielaussagen gerecht.

Das "Konzentrationsgebot" ordnet den großflächigen Einzelhandel auf der Grundlage einer typisierenden Betrachtungsweise "grundsätzlich" bzw. "i.d.R." den Zentralen Orten (bzw. Mittel- und Oberzentren) zu. Angestrebt wird eine "bedarfsgerechte und gleichwertige Versorgung der Bevölkerung und der Wirtschaft mit Gütern und Dienstleistungen in allen Landesteilen" (so der die Ziff. 3.4.1.3 einleitende Grundsatz). Die regelhafte räumliche Zuordnung des Einzelhandels nach dem zentralörtlichen Gliederungssystem wird mit der weiteren Zielaussage verbunden, durch die Ansiedlung von großflächigen Einzelhandelsbetrieben dürfe die Funktion benachbarter Zentraler Orte und ihrer Versorgungsbereiche nicht wesentlich beeinträchtigt werden. Dieses Gebot der Zentrenverträglichkeit ist hinreichend bestimmt, um den landesplanerischen Vorbehalt atypischer Fallgestaltungen auszufüllen und der planenden Gemeinde die Identifizierung eines raumordnerischen Ausnahmefalls zu ermöglichen.

Das "städtebauliche Integrationsgebot" unter Ziff. 3.4.1.3, großflächige Einzelhandelsbetriebe i.d.R. in engem räumlichen und funktionalen Zusammenhang mit den zentralen Einkaufsbereichen der Standortgemeinde zu errichten, wird in den nachfolgenden Sätzen, die als Grundsätze der Raumordnung gekennzeichnet sind, durch zwei Ausnahmetatbestände ergänzt, die der planende Gemeinde hinreichende Anhaltspunkte für das Vorliegen einer landesplanerischen gebilligten Abweichung vom Integrationsgebot geben."

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit seinen Ausführungen damit jedenfalls das Konzentrationsgebot, das Integrationsgebot und vom Grundsatz her die Anknüpfung der Zulässigkeit von großflächigen Einzelhandelsbetrieben an Zentrale Orte und damit das Zentrale-Orte-System anerkannt, und dies sogar unter Zugrundelegung der insbesondere von Hoppe angegriffenen "Regel-Ausnahme-Struktur". Dass auch landesplanerische Aussagen, die eine Regel-Ausnahme-Struktur aufweisen, die Merkmale von "Zielen" der Raumordnung erfüllen können, hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 18. September 2003 (4 CN 20.02 - DVBl. 2004, 251 = ZfBR 2004, 177 = NVwZ 2004, 226 = BVerwGE 119, 54) grundsätzlich anerkannt. Zwar lag der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. September 2003 - 4 C 14.01 - a.a.O. die oben angeführte landesrechtliche Bestimmung für Rheinland-Pfalz mit dem gerade spezifischen Regelungsinhalt der Ziff. 3.4.1.3 vor. Der erkennende Senat stellt jedoch von dessen Grundstrukturen eine so weit gehende inhaltliche Übereinstimmung mit dem für Niedersachsen geltenden Plansatz 11 des LROP II 2002 fest, dass die Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts auch auf den hier streitigen Plansatz Anwendung finden.

Die Aufnahme eines Plansatzes über die Steuerung von Hersteller-Direktverkaufszentren in das Landesraumordnungsprogramm ist auch der Sache nach gerechtfertigt. Dabei geht es letztlich nicht um die marktwirtschaftliche oder politische "Richtigkeit" dieser Entscheidung, sondern um die u.a. auch im politischen Bereich abwägend zu treffende Entscheidung, wie mit diesem baurechtlichen Phänomen umzugehen ist bzw. aus rechtlicher Sicht umgegangen werden kann. Dass die Beurteilung von Einzelhandelsgroßprojekten in Niedersachsen schon seit Jahrzehnten eine besondere Behandlung erfahren hat, ist bereits dem Gemeinsamen RdErl. vom 17. Mai 1977 (NdsMBl. S. 570) zu entnehmen. Darin findet sich die Regelung, dass Einzelhandelsgroßprojekte zentrale Einrichtungen im Sinne des Landesraumordnungsprogrammes sind, die grundsätzlich nur in den im Raumordnungsprogramm ausgewiesenen Zentralen Orten nach Vorlage einer gutachterlichen Stellungnahme in Betracht kommen. Bereits der RdErl. vom 21. März 1986 (NdsMBl. S. 291) führt sodann die in dem Landesraumordnungsprogramm 1994 vorausgegangene einschlägige Regelung für Einzelhandelsgroßprojekte als "Ziel der Raumordnung" wie folgt an:

"Neben den Zielen zur Entwicklung der Gemeinden und zur zentralörtlichen Gliederung legt das Landes-Raumordnungsprogramm in Teil II Ziff. C 1.3.03 insbesondere fest:

"Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßprojekten haben der jeweiligen Stufe der Gemeinden mit zentralörtlicher Bedeutung zu entsprechen; durch solche Projekte dürfen ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden".

Der Erlass erläutert sodann weiter, dass ein Einzelhandels-Großprojekt danach nur dann mit den Zielen der Raumordnung im Einklang steht, wenn es der zentralörtlichen Bedeutung der jeweiligen Standortgemeinde entspricht und ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt. Es handele sich dabei um zwei selbstständige Zulässigkeitsvoraussetzungen. Sei auch nur eine dieser Voraussetzungen nicht erfüllt, erweise sich das Vorhaben als unzulässig. Diese Auslegung entspreche der Auffassung des Niedersächsischen Landtages, wie sie in der Entschließung vom 20. März 1986 (LT-Drs. 10/5706) zum Ausdruck gekommen sei. Der Nachweis raumordnerischer Unbedenklichkeit müsse in jedem Einzelfall erfolgen.

Die bauplanungsrechtliche, insbesondere aber die raumordnungsrechtliche Steuerung von Einzelhandels-Großprojekten hat jedenfalls im öffentlichen bzw. politischen Raum sodann ab Mitte der 90er-Jahre eine zunehmende Bedeutung erhalten. Insoweit ist insbesondere auf eine Vielzahl von Beschlüssen und Entschließungen insbesondere der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO), aber auch der Wirtschaftsministerkonferenz und der Konferenz der für das Bau-, Wohnungs- und Siedlungswesen zuständigen Minister der Länder zu verweisen. Als Erstes ist die gemeinsame Entschließung "Innenstädte als Einzelhandelsstandorte erhalten" vom 29. März/21. Juni 1996 (abgedruckt in: Bielenberg/Runkel/Spannowsky, ROG, Loseblatt-Kommentar, B 320 Nr. 29) zu erwähnen. Unter der Forderung, "klare Zielvorgaben durch Landesplanung schaffen", wird angeführt, dass großflächige Einzelhandelsbetriebe an nicht integrierten Standorten regelmäßig negative Auswirkungen auf das System Zentraler Orte mit ihren leistungsfähigen Innenstädten und Stadtteil- sowie Ortszentren hätten. In der Vergangenheit seien wiederholt großflächige Einzelhandelsbetriebe an Standorte errichtet worden, denen keine zentral-örtliche Funktion zukomme oder die städtebaulich nicht integriert seien. Die Entschließung "Factory-Outlet-Center" vom 3. Juni 1997 (abgedruckt unter B 320 Nr. 30) fordert sodann, dass in den Raumordnungsplänen und -programmen der Länder entsprechend den regionalen Siedlungsstrukturen möglichst konkrete Vorgaben festgelegt werden müssten. Factory-Outlet-Center seien entsprechend der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung nur in Großstädten/Oberzentren an integrierten Standorten und innenstadtverträglichen Größenordnungen zulässig. Die Ministerkonferenz für Raumordnung ist sodann der Auffassung, dass Factory-Outlet-Center außerhalb von Großstädten/Oberzentren nicht zulässig seien. Alle zu Gebote stehenden Mittel des Planungs-, Förder- und Steuerrechts müssten ausgeschöpft werden, um Schädigungen der urbanen Qualitäten von Innenstädten und Stadtteilzentren entgegenzutreten und damit Entwicklungen zu verhindern, wie sie bereits im Ausland und in Teilräumen der Bundesrepublik Deutschland zu beobachten seien. Der Beschluss der Wirtschaftsministerkonferenz vom 14./15. Mai 1998 vermittelt die Besorgnis des bestehenden Handels über die Ansiedlung von Factory-Outlet-Centern. Es wird empfohlen, die vorhandenen raumordnungsrechtlichen und bauplanungsrechtlichen Instrumentarien konsequent anzuwenden. Es sollten die Möglichkeiten zu einer Fortentwicklung u.a. der raumordnungsrechtlichen Instrumente für Factory-Outlet-Center geprüft werden. Der Beschluss der MKRO vom 4. Juni 1998 (abgedruckt unter B 320 Nr. 33; ferner GMBl. 1998, 430) "zu Hersteller-Direktverkaufszentren" vertritt die Auffassung, dass die Ansiedlung von derartigen Zentren so restriktiv wie möglich gehandhabt werden sollte. Die Möglichkeiten, die Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren räumlich zu steuern, sollten weiterverfolgt werden. In dem Bericht einer Gemeinsamen Arbeitsgruppe der Wirtschafts-, Raumordnungs- und Bauministerkonferenzen für die Besprechung des Bundeskanzlers mit den Regierungschefs der Länder zu Hersteller-Direktverkaufszentren (abgedruckt unter B 320, S. 90, ferner BBauBl. 1998, 76) werden die positiven und negativen Auswirkungen von Hersteller-Direktverkaufszentren gegenübergestellt. Hinsichtlich der rechtlichen Lage wird sodann gefolgert, dass solche Zentren bei stringent formulierten Zielen der Raumordnung nur an Oberzentren an integrierten Standorten in stadtverträglicher Größenordnung zulässig sein sollten. Die Landes- und Regionalplanung zur Ansiedlung von Hersteller-Direktverkaufszentren sollten räumlich und sachlich konkrete Ziele der Raumordnung für die gemeindliche Bauleitplanung vorgeben. Der Beschluss der MKRO vom 14. Juni 2000 über "Factory-Outlet-Center (FOC) - Hersteller-Direktverkaufszentren: Informationsaustausch und Abstimmungsnotwendigkeiten" bekräftigt, dass bei der Beurteilung von FOC überwiegend die Kriterien Zentralität, Zentrenverträglichkeit, Beeinträchtigungsverbot und städtebauliche Integration einschließlich ÖPNV-Anbindung zu Grunde gelegt werden sollten. Es wird angeregt, bestehende Pläne bei anstehenden Fortschreibungen um konkrete Aussagen zur FOC-Problematik zu ergänzen. Ähnlich empfiehlt der Beschluss vom 3. Dezember 2001 "Factory-Outlet-Center: Gemeinsame Beurteilungskriterien zur Harmonisierung des Verwaltungshandelns" (abgedruckt B 320 Nr. 38) erneut, bei der Fortschreibung von Raumordnungsplänen und bei der Aktualisierung entsprechender Vorschriften, die Beurteilungskriterien für großflächige Einzelhandelseinrichtungen möglichst konkret zu fassen und grenzüberschreitend abzustimmen. Der folgende "Bericht" führt die Erwartung an, dass die Betreiber von verbleibenden Vorhaben (also außer Wustermark und Zweibrücken) nach Lücken, Nischen oder politischen Druckmitteln suchen würden, die es erlaubten, die landesplanerischen Vorgaben zu umgehen. Um dies zu verhindern, müssten die bisherigen strengen Maßstäbe beibehalten werden. Im "Bericht" (B 320, S. 123) werden sodann die Forderungen aufgestellt, dass

• großflächige Einzelhandelsbetriebe grundsätzlich nur in Zentralen Orten anzusiedeln sind (Zentralität),
• der Einzugsbereich des Vorhabens den Verflechtungsbereich des Zentralen Ortes nicht wesentlich überschreiten darf (Zentrenverträglichkeit),
• die verbrauchernahe Versorgung der Bevölkerung im Einzugsgebiet nicht wesentlich beeinträchtigt werden darf (Beeinträchtigungsverbot, Abschöpfungsquote),
• eine räumliche Zuordnung zu den vorhandenen Siedlungsbereichen erfolgen muss (städtebauliche Integration) und
• eine qualifizierte Anbindung an den ÖPNV vorliegen muss.

Das Niedersächsische LROP 2002 hat diese im politischen Raum aufgestellten Forderungen in seinen neu gefassten Planzielen Ziff. 1.6 03 umgesetzt. Der Senat hat im Gegensatz insbesondere zu der von Hoppe vertretenen Auffassung (vgl. dazu vorrangig das zum Designer-Outlet-Center Soltau erstellte Gutachten aus dem Jahre 1998; ferner derselbe in: DVBl. 2000, 293, DVBl. 2001, 81 und NVwZ 2004, 282) keine Zweifel, dass der Verordnungsgeber angesichts der im Raum stehenden kommunalpolitischen und wirtschaftlichen Forderungen auch sachlich legitimiert ist, mit Satz 11 die hier streitige Sonderregelung für Hersteller-Direktverkaufszentren zu treffen. Nach der Einschätzung des Senats ist der Verordnungsgeber bei der Formulierung des Plansatzes 11 auch nicht "über das Ziel hinausgeschossen". Plansatz 11 trägt dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit - noch - hinreichend Rechnung, soweit die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit von Hersteller-Direktverkaufszentren - erstens - nur in Oberzentren und - zweitens - an städtebaulich integrierten Standorten vorgesehen wird, und zwar als striktes Recht und ohne Anbindung an eine die strikte Bindung einschränkende "Soll-Vorschrift" oder an denkbare andere "aufweichende" Ausgestaltungen der strikten Zulässigkeitsregelung durch Zusätze wie "grundsätzlich", "in der Regel" oder durch die Zulassungsentscheidung ergänzende, mehr oder weniger bestimmte Ausnahmeregelungen. Dem Verordnungsgeber steht ein breiter Einschätzungs- bzw. Bewertungsspielraum zu, in welcher Form und mit welchem Ergebnis er sich dem baurechtlichen Phänomen großflächiger Einzelhandelsprojekte bzw. Hersteller-Direktverkaufszentren nähern will. Einen aktuellen Überblick möglicher Entscheidungsansätze vermittelt die Auflistung der derzeit in der Bundesrepublik Deutschland geltenden Landesraumordnungsprogramme in Schmitz/Federwisch, Einzelhandel und Planungsrecht, 2005, S. 41 bis 53. Die Bandbreite raumordnungsrechtlicher Lösungen reicht von eher kurz gefassten Plansätzen wie in Berlin-Brandenburg oder Nordrhein-Westfalen zu insbesondere den in jüngeren Raumordnungsprogrammen eingeschlagenen Weg der raumordnungsrechtlichen Steuerung von Einzelhandelsprojekten durch detailliertere und umfangreiche Einzelregelungen. Dem niedersächsischen Verordnungsgeber ist es nicht verwehrt, Hersteller-Direktverkaufszentren nur in Oberzentren und an städtebaulich integrierten Standorten zuzulassen. Die Entscheidung, die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit nicht etwa auf Mittelzentren zu erweitern oder die Zulässigkeitsvorgabe "nur in Oberzentren" durch Ausnahmeregelungen abzuschwächen, ist nicht zu beanstanden. Diese Regelung führt im Ergebnis auch nicht dazu, dass derartige Projekte in Niedersachsen praktisch nicht mehr realisiert werden können. Hersteller-Direktverkaufszentren können weiterhin in Oberzentren errichtet werden, wenn sie die zusätzliche Forderung einer integrierten Lage erfüllen. Das Beispiel der Stadt Wolfsburg, seit 2002 ein Oberzentrum, zeigt auf, dass in Niedersachsen offensichtlich auch weiterhin Einzelhandelsgroßprojekte verwirklicht werden können. Der im Verfahren 1 KN 108/05 übersandten Aufstellung der GMA - Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung - über Factory-Outlet-Center in Europa, Stand: Juni 2005 (abrufbar auf der GMA-Home-Page http://www.gma.biz) ist zu entnehmen, dass die Stadt Wolfsburg am sog. Nordkopf ein Factory-Outlet-Center mit 17.000 qm Verkaufsfläche ansiedeln will. Der Baubeginn soll im Sommer 2006 erfolgen. Die Eröffnung ist für das Frühjahr 2007 geplant. Angeführt werden weiter die Standorte Isernhagen und Helmstedt, wobei deren Realisierbarkeit allerdings nicht näher aufgezeigt wird.

Die vom Verordnungsgeber für Hersteller-Direktverkaufszentren getroffene Sonderregelung ist auch deswegen nicht zu beanstanden, weil der Plansatz 11 in ein umfassendes Programm für Vorhaben des großflächigen Einzelhandels eingebettet ist. Unter den in Ziff. C 1.6 03 Satz 1 bis 10 aufgelisteten Zielen der Raumordnung werden zunächst - teilweise allgemeinere - Zulässigkeitskriterien für großflächige Einzelhandelsbetriebe angeführt, um dann für Hersteller-Direktverkaufszentren die strikte Forderung aufzustellen, dass diese Vorhaben nur in Oberzentren und an städtebaulich integrierten Standorten zulässig sind. Darin spiegelt sich eine vom Verordnungsgeber getroffene gestufte Regelung bzw. Abwägung wider. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auch auf den Umstand, dass Plansatz 11 als eine Reaktion des Landesraumordnungsgebers auf die Diskussion über die Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit des vorangegangenen Plansatzes C 1.6 04 des Landesraumordnungsprogrammes 1994 zu verstehen ist. Der Verordnungsgeber wollte erklärterweise einer weiteren Diskussion mit einer strikten und eindeutigen Regelung für Hersteller-Direktverkaufszentren begegnen. Der Senat sieht keinen Raum dafür, die Vorgehensweise des Verordnungsgebers und das gefundene Abwägungsergebnis zu beanstanden. Ergänzend weist der Senat in diesem Zusammenhang auf das in § 11 NROG geregelte Zielabweichungsverfahren hin. Nach Abs. 1 dieser Vorschrift kann im Einvernehmen mit den fachlich berührten Stellen sowie im Benehmen mit den betroffenen Gemeinden die Abweichung von einem Ziel der Raumordnung zugelassen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Ein derartiges Zielabweichungsverfahren ist - wie von den Vertretern der Landesplanungsbehörde in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat angesprochen - grundsätzlich auch für Hersteller-Direktverkaufszentren eröffnet. Damit sieht zwar Plansatz C 1.6 03 Satz 11 LROP 2002 eine strikte Bindung für Hersteller-Direktverkaufszentren vor, § 11 Abs. 1 NROG eröffnet aber davon abweichende Lösungsmöglichkeiten.

Die obige Wiedergabe der gefassten Beschlüsse und Entschließungen haben sich im öffentlichen Raum abgespielt. Die Kenntnis derartiger Geschehensabläufe muss sich daher die planende Stadt Soltau unschwer zurechnen lassen, weil der insofern anzulegende gesteigerte Anforderungsmaßstab nicht in der Laiensphäre des normalen Bürgers angesiedelt ist, sondern in der von vornherein zu unterstellenden Fachkunde einer leistungsfähigen, mit den Funktionen eines Mittelzentrums versehenen, zumal fach- und spezialanwaltlich beratenen Stadt (so ähnlich Erbguth, NVwZ 2000, 969 (974)). Der Senat spricht diesen Hintergrund ausdrücklich an, um die jedenfalls unterschwellig angesprochene, gewisse Schutzlosigkeit der Stadt Soltau auszuräumen. Die Stadt Soltau ist von den Änderungen des LROP 2002 nämlich keineswegs etwa unvorbereitet getroffen worden. Die Fortschreibung und Präzisierung der entsprechenden Planaussage des LROP 1994 durch Satz 11 des LROP 2002 ist vielmehr das Ergebnis einer langjährigen und durch politische Beschlüsse umfänglich sich ankündigenden bzw. vorbereiteten verordnungsrechtlichen Entscheidung. Die Stadt Soltau hat ihre Planungen nicht nur in Kenntnis möglicher Risiken der raumordnungsrechtlichen Beurteilung unter dem Blickwinkel von C 1.6 04 LROP II 1994 fortgeführt, sondern diese auch unter der Regie des LROP II 2002 weder aufgegeben noch angepasst. Für Erwägungen des Vertrauensschutzes ist daher kein Raum.

c)

Das LROP II 2002, und nicht das vorausgegangene LROP II 1994, kommt auch im vorliegenden Normenkontrollverfahren gegen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. 2 "Designer-Outlet-Center Soltau" zur Anwendung. Zwar ist das LROP II 2002 erst am Tage nach der Verkündung im Niedersächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt am 10. Dezember 2002 in Kraft getreten, also zu einem Zeitpunkt weit nach dem vom Rat der Stadt Soltau getroffenen Beschluss über die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes bzw. den Satzungsbeschluss für den angegriffenen Bebauungsplan am 12. Juli 2000. Abzustellen für die rechtliche Beurteilung ist aber auf den Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung vor dem Senat, hier also dem 1. September 2005.

Seit Jahren wird in Rechtsprechung und Literatur kaum eine Frage kontroverser diskutiert als diejenige, welcher Zeitpunkt für die Beurteilung des Klageantrages der Entscheidung eines Gerichts zu Grunde zu legen ist. Die früher überwiegend vertretene Auffassung, bei der Anfechtungsklage sei von dem Zeitpunkt des Erlasses der letzten Verwaltungsentscheidung (Widerspruchsbescheid), bei der Verpflichtungsklage dagegen von dem Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung bei Gericht auszugehen, ist inzwischen stark differenzierenden Meinungen gewichen. Inzwischen ist mehr oder weniger allgemein anerkannt, dass es vorrangig auf die jeweilige materiell-rechtliche Regelung ankommt als auch auf die prozessuale Frage, auf was das eigentliche Klagebegehren eines Klägers gerichtet ist (zum Streitstand vgl. nur Redeker/von Oertzen, VwGO, Kommentar, 14. Aufl. 2004, § 108 Rdn. 16 ff. m.z.N.). Die vielfältigen Bemühungen in der Literatur um eine Systematik bzw. um die Herausarbeitung allgemein gültiger Kriterien führen deshalb allenfalls auch nur begrenzt weiter. Im Flächennutzungsplan-Änderungsverfahren begehrt die Stadt Soltau zwar zunächst auch die Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung Lüneburg vom 23. Januar 2001; sie macht insoweit also ein Anfechtungsbegehren geltend. Ihr eigentliches Klageziel ist aber - von der Besonderheit der Feststellung der hier nicht zuzusprechenden Fiktivgenehmigung abgesehen - die Erteilung der Genehmigung für die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes. Diese Klageziel ist nur mit der Verpflichtungsklage durchzusetzen. Die Erteilung der Genehmigung beruht auf § 6 Abs. 1 BauGB. Es liegt insoweit nahe, nach Lösungen für den maßgeblichen Zeitpunkt zunächst im BauGB oder in verwandten Gesetzen, also dem NROG oder dem ROG, zu suchen. Im BauGB bieten sich Lösungsansätze zunächst in § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB an. Danach ist für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Flächennutzungsplan oder über die Satzung maßgeblich. Weiter regelt die allgemeine Überleitungsvorschrift des § 233 Abs. 1 BauGB, dass Verfahren nach dem BauGB, die vor dem In-Kraft-Treten einer Gesetzesänderung förmlich eingeleitet worden sind, auch nach den bisher geltenden Rechtsbestimmungen abgeschlossen werden sollen. Schließlich sieht die Überleitungsvorschrift des § 23 Abs. 1 ROG vor, dass in den Fällen, in denen mit der Einleitung, Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung einer raumbedeutsamen Planung oder Maßnahme vor dem 1. Januar 1998 begonnen worden ist, die Vorschriften des Raumordnungsgesetzes in der vor dem 18. August 1997 geltenden Fassung weiter anzuwenden sind. Die Beteiligten haben sich - jeweils von ihrer Interessenlage ausgehend - einerseits dafür ausgesprochen, dass auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung abzustellen sei (so die Stadt Soltau und der Vorhabenträger), andererseits der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung maßgeblich sei (so die beteiligten Ministerien und die Städte Lüneburg, Rotenburg und Verden). Der Senat sieht keine der angeführten Erwägungen als überzeugend an. Gegen die Anwendung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB spricht die Beschränkung seines Anwendungsbereiches auf Fragen der Abwägung, gegen die Anwendung des § 233 Abs. 1 BauGB seine Beschränkung auf Änderungen des Baugesetzbuches. Auch Rückschlüsse aus § 23 Abs. 1 ROG sind nicht zwingend, da sich hier Fragen des BauGB und des ROG überschneiden.

Einen - Ersten - Ansatz zur Lösung der aufgeworfenen Frage bietet das Urteil des Senats vom 9. Juni 1976 (I A 10/76 - BRS 30 Nr. 10). Dem Leitsatz dieser Entscheidung ist zu entnehmen, dass Bauleitpläne nicht nur im Zeitpunkt der Beschlussfassung durch die Gemeinde, sondern auch noch später an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung angepasst sein müssen. Der Senat hat dies wie folgt begründet:

"Die Frage nach der für die gerichtliche Entscheidung maßgebenden Sach- und Rechtslage beantwortet sich nach materiellem Recht (vgl. BVerwG, Urt. v. 14.2.1975 - IV C 21.74 - NJW 1975, 1373). Ein Bauleitplan muss nicht nur dann, wenn er von der Gemeinde beschlossen wird, sondern auch später an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung nach § 1 Abs. 3 BBauG angepasst sein; er muss auch angepasst bleiben und kann unter Umständen auch ungültig werden, wenn er nicht angepasst ist (vgl. Ernst/Zinkahn/Bielenberg, § 1 BBauG, Rdn. 21; Kohlhammer-Kommentar, § 1 BBauG, Anm. IV 3 c aa; Schmidt-Aßmann, Grundfragen des Städtebaurechts, 1972, S. 157). Bei der Anpassungspflicht nach § 1 Abs. 3 BBauG geht es nicht um ein Abwägen der im Raumordnungsplan verankerten Ziele mit anderen Belangen durch die Gemeinde, sondern um die Deckungsgleichheit des Bebauungsplanes mit den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Diese unmittelbare Koppelung des Planes an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung verlängert die Anpassungspflicht über die Aufstellungsphase hinaus."

Einen - Zweiten - Ansatz eröffnet der Beschluss des Senats vom 7. März 2002 (1 MN 3976/01 - a.a.O.), in dem auch der Zeitpunkt des Wirksamwerdens des Bebauungsplanes mit der folgenden Begründung als maßgeblich zu Grunde gelegt worden ist:

"Jedenfalls in der Gestalt des Regionalen Raumordnungsprogramms des Großraums H. von 1996 stehen der 1. Planänderung aller Voraussicht nach Ziele i.S. des § 1 Abs. 4 BauGB entgegen, und zwar unabhängig davon, ob man dieses Regionale Raumordnungsprogramm in der Fassung seiner 3. Änderung oder in der Fassung zu Grunde legt, welche es im Rahmen der 4. Änderung im Jahre 2001 erhalten hat. Richtiger wird es aller Voraussicht nach sein, die letzte Fassung zu Grunde zu legen, welche die Verbandsversammlung des Kommunalverbandes Großraum H. am 27. Juni 2001 als Satzung beschlossen und im Amtsblatt des Regierungsbezirks H. Nr. 22 am 24. Oktober 2001 ortsüblich bekannt gemacht hat. Die Rechtsauffassung der Antragsgegnerin und der Beigeladenen, dies könne der angegriffenen 1. Änderung des Bebauungsplanes nicht entgegengehalten werden, weil dieser schon am 18. Oktober 2001 als Satzung beschlossen worden sei, wird aller Voraussicht nach nicht durchdringen können. Denn bei der Prüfung, ob ein Bauleitplan den Zielen der Raumordnung angepasst ist, ist auf den Zeitpunkt des Wirksamwerdens (§ 10 Abs. 3 BauGB) und nicht auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung abzustellen, da die Anpassungspflicht kein Element der Abwägung ist (so zutreffend Brügelmann-Gierke, § 1 Rdn. 444)."

Beide genannten Entscheidungen des Senats erschöpfen aber nicht den eröffneten Problemkreis. Der Senat hat sich nach weiteren Argumentationshilfen umgesehen und diese im Rahmen des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum rückwirkenden In-Kraft-Treten von ursprünglich fehlerhaften Bebauungsplänen gefunden. Die Besonderheit des Genehmigungsverfahrens der 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt Soltau liegt darin, dass zwischen dem Ratsbeschluss am 12. Juli 2000 einerseits und der Entscheidung des Senats über die Genehmigungsfähigkeit dieser Änderung am 1. September 2005 andererseits ein Zeitraum von über fünf Jahren liegt. Allein der Ablauf dieser Zeitspanne ist für sich grundsätzlich unbedenklich. Rechtliche Probleme ergeben sich erst dann, wenn innerhalb dieser Zeitspanne - wie hier - eine Änderung der maßgeblichen Rechtslage eintritt. Zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses war hinsichtlich der raumordnungsrechtlichen Beurteilung von großflächigen Einzelhandelsprojekten noch auf die Plansätze C 1.6 04 LROP II 1994 abzustellen. Zum 1. September 2005 sind die neu gefassten Plansätze C 1.6 03 LROP II 2002 maßgeblich. Zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses vom 12. Juli 2000 konnte die Stadt Soltau die Vorgaben des Plansatzes 11 LROP II 2002 noch gar nicht berücksichtigen, sie konnte ihre Bauleitplanungen an diesen Plansatz damit auch nicht "anpassen". Ab dem Zeitpunkt des In-Kraft-Tretens des LROP II 2002, also dem 10. Dezember 2002 gilt dagegen - grundsätzlich - das Anpassungsgebot.

Den Spagatschritt zwischen einerseits Vertrauens- und gewissermaßen Bestandsschutz für "nun einmal beschlossene" Bauleitpläne und andererseits dem bei bestimmten Gegebenheiten bestehenden Erfordernis einer nachträglichen Berücksichtigung einer veränderten Sach- und Rechtslage hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem Beschluss vom 3. Juli 1995 (4 NB 11.95 - ZfBR 1995, 319 = NVwZ 1996, 374 = BRS 57 Nr. 29 = UPR 1995, 441) mit dem folgenden Leitsatz aufgelöst:

"Soll ein wegen eines Verfahrensfehlers nach dem Satzungsbeschluss (hier: wegen fehlerhafter Ausfertigung) nicht wirksam zu Stande gekommener Bebauungsplan gemäß § 215 Abs. 3 durch Wiederholung des nachfolgenden Verfahrens in Kraft gesetzt werden, so besteht für die Gemeinde, je mehr Zeit seit der ursprünglichen Beschlussfassung inzwischen vergangen ist, umso eher Anlass zu prüfen und zu entscheiden, ob Änderungen der Sach- und Rechtslage die ursprüngliche Abwägung so grundlegend berühren können, dass eine neue Sachentscheidung durch eine auf Grund der jetzigen Sach- und Rechtslage zu treffenden Abwägung geboten ist. Eine neue Sachentscheidung in diesem Sinne ist nicht bei jeglicher Veränderung abwägungserheblicher Belange erforderlich. Das Vertrauen in die Wirksamkeit der Bauleitplanung kann es rechtfertigen, von einer erneuten Sachentscheidung abzusehen."

Zur Begründung hat das Bundesverwaltungsgericht sodann angeführt:

"§ 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB bestimmt den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan "für die Abwägung" als maßgebend. Systematisch und inhaltlich knüpft die Vorschrift an das in § 1 Abs. 6 BauGB normierte Abwägungsgebot an. In funktionaler Hinsicht enthält § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB eine materielle Präklusion. Das Gesetz will verhindern, dass nachträgliche tatsächliche Veränderungen der städtebaulichen Verhältnisse oder geänderte Rechtslagen bei der späteren Beurteilung der Rechtsgültigkeit des beschlossenen Bauleitplans geltend gemacht werden. Das zielt zwar in erster Linie auf die gerichtliche Kontrolle, gilt aber ebenso für die administrative Prüfung im Verfahren nach §§ 6, 11 BauGB. Damit dient § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB nicht nur der Verbesserung der "Bestandskraft" der beschlossenen Bauleitpläne, sondern eben dadurch zugleich der Rechtssicherheit sowohl zu Gunsten der Gemeinde als auch der Bürger.

Die Prüfung der Rechtswirksamkeit erfasst - vorbehaltlich etwa der §§ 214, 215 - grundsätzlich jeden Rechtsfehler. Sie betrifft mithin Verfahrens- und Formvorschriften, ... und - wie § 214 Abs. 3 BauGB verdeutlicht - auch Mängel der Abwägung. § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB unterscheidet insoweit - indem die Vorschrift an das Abwägungsgebot des § 1 Abs. 6 BauGB anknüpft - nicht zwischen Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis. ...

Das Gericht hat sich ... mit der weiteren Frage befasst, ob es - unabhängig von dem gesetzlich bestimmten Zeitpunkt der Beschlussfassung - noch einen späteren Zeitpunkt gibt, für den eine zusätzliche Prüfung erforderlich werden kann. Das Gericht hat diese Frage grundsätzlich bejaht. Ausschließlich in diesem Zusammenhang hat es für den Bebauungsplan als den letztmöglichen Zeitpunkt den Tag des In-Kraft-Tretens gemäß § 12 BauGB angegeben. Dem lag der Gedanke zu Grunde, dass dieser Zeitpunkt für die Gemeinde die technisch letzte Möglichkeit ist, das Inkraftsetzen eines inzwischen rechtsfehlerhaft gewordenen Bebauungsplanes zu verhindern. Diese Erwägungen setzen ihrerseits die Annahme voraus, dass die Gemeinde nicht "sehenden Auges" einen von ihr beschlossenen Bebauungsplan in Kraft setzen darf, der inzwischen nicht (mehr) geeignet ist, die städtebauliche Entwicklung zu ordnen und zu fördern (vgl. § 1 Abs. 3 BauGB)".

Wann eine Gemeinde einen Bebauungsplan "nicht sehenden Auges" in Kraft setzen darf, hat das Bundesverwaltungsgericht in späteren Entscheidungen präzisiert. Nach seinem Beschluss vom 18. Dezember 1995 (4 NB 30.95 - DÖV 1996, 380 = UPR 1996, 151) ist die rückwirkende Inkraftsetzung eines Bebauungsplanes ausgeschlossen, wenn das Abwägungsergebnis wegen nachträglicher Ereignisse "nicht mehr haltbar" ist, und zwar auch unter Einbeziehung des Gesichtspunktes, dass möglicherweise im Vertrauen auf den Bestand des Bebauungsplanes Dispositionen getroffen und Investitionen getätigt worden sind. Ein Bebauungsplan, dessen Inhalt gemessen an § 1 Abs. 3 BauGB und den Anforderungen des Abwägungsgebotes "unvertretbar" ist, erfülle, auch wenn dieser Zustand erst nach dem in § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB genannten Zeitpunkt eingetreten sei, nicht die materiellen Voraussetzungen, deren es zu seiner Wirksamkeit bedürfe (vgl. zu diesem Beschl. auch Anm. v. Lemmel in: Die Bauverwaltung 1996, 406). In seinem weiterführenden Beschluss vom 25. Februar 1997 (4 NB 40.96 - ZfBR 1997, 206 m. Anm. Lemmel, Die Bauverwaltung 1997, 435) hat das Bundesverwaltungsgericht sodann klargestellt, dass ein Bebauungsplan nicht allein deshalb nichtig sei, weil eine Gemeinde trotz nachträglicher Änderung der Sach- und Rechtslage keine erneute Abwägungsentscheidung getroffen habe. Neben der Fallgruppe der "nicht haltbaren" Bebauungspläne seien auch funktionslos gewordene Bebauungspläne an einer später sich verändert darstellenden Sach- und Rechtslage zu messen. Insoweit schlügen Mängel im Abwägungsergebnis unmittelbar durch. Bebauungspläne, deren Festsetzungen unter den veränderten Umständen "einfach nicht mehr brauchbar" seien, als Folge einer im Ergebnis nunmehr schlechterdings nicht mehr vertretbaren Abwägung der betroffenen Belange "nicht mehr vertretbar" seien, könnten auch keine Wirksamkeit erlangen.

Die Maßgeblichkeit des neuen Rechts wird so auch ausdrücklich von Erbguth, NVwZ 2000, 969 (970 f.) gesehen. Zur Begründung führt er an, dass es unsinnig bzw. widersprüchlich sei, einen Bebauungsplan gleichsam sehenden Auges trotz nach Beschlussfassung eingetretener Unvereinbarkeit mit zwischenzeitlich wirksam gewordenen landesplanerischen Auswirkungen zu genehmigen, um ihn sodann im Wege eines nachträglichen Anpassungsverlangen wieder raumordnungszielkonform zu revidieren. Diese Begründung ist überzeugend.

Dass der vorhabenbezogene Bebauungsplan Nr. 2 nicht rechtsverbindlich werden kann, weil das zum Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses gefundene Abwägungsergebnis nicht mehr mit der Planaussage 11 LROP II 2002 vereinbar ist und deswegen auch die Bauleitplanungen der Stadt Soltau hinsichtlich des Designer-Outlet-Centers insgesamt "nicht mehr haltbar" sind, bejaht der Senat. Die Planaussage 11 ist eindeutig. Ein Designer-Outlet-Center mit einer Verkaufsfläche von 20.000 qm ist in dem Ortsteil Harber des Mittelzentrums Soltau raumordnungsrechtlich unzulässig.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1 und Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO. Der unterlegenen Beigeladenen sind die Kosten des gesamten Verfahrens zur Hälfte aufzuerlegen, da sie in beiden Instanzen Anträge gestellt hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Gründe für eine Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) liegen nach Einschätzung des Senats nicht vor, da es vorrangig um die Auslegung von Landesrecht geht.