I.

Die Antragstellerin begehrt die Feststellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage (2 A 95/09) gegen die landesplanerische Feststellung bezüglich eines Herstellerdirektverkaufszentrums im Gebiet der Beigeladenen zu 1..

Die Antragstellerin und die Beigeladene zu 1. streben die Errichtung eines Herstellerdirektverkaufszentrums in ihrem Gemeindegebiet an. Der Rat der Beigeladenen zu 1. hatte bereits im Juli 2000 die Änderung ihres Flächennutzungsplans und die Aufstellung eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans für ein ähnliches Vorhaben (damalige Verkaufsfläche bis zu 20.000 m²) beschlossen. Der Antrag auf Genehmigung der Änderung des Flächennutzungsplans hatte im Ergebnis keinen Erfolg (Urteile des OVG Lüneburg vom 01.09.2005 - 1 LC 107/05, 1 KN 108/05, 1 KN 109/05, 1 KN 110/05 -). Auf der Grundlage dieser Entscheidungen stellten die Antragstellerin und die Beigeladene zu 1. jeweils einen Zielabweichungsantrag bei dem Antragsgegner, über die im Einvernehmen mit den Beteiligten zunächst nicht entschieden wurde. Der Antragsgegner leitete vielmehr ein Änderungsverfahren zum Landesraumordenungsprogramm - LROP - mit dem Ziel ein, die raumordnungsrechtliche Zulässigkeit eines K. L. M. - N. - in der Lüneburger Heide zu schaffen. Am 21. Januar 2008 trat die Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Landesraumordnungsprogramm Niedersachsen in Kraft, wonach in der überregional bedeutsamen Tourismusregion Lüneburger Heide an nur einem Standort ein Herstellerdirektverkaufszentrum mit einer Verkaufsfläche von höchstens 10.000 m² zugelassen werden kann, sofern und soweit dies raumverträglich ist. Nach der Neufassung des LROP wurden die eingeleiteten Zielabweichungsverfahren mit Zustimmung der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 1. eingestellt. Beide stellten sodann Anträge auf landesplanerische Feststellungen für ein Herstellerdirektverkaufszentrum in ihren jeweiligen Gemeindegebieten. Die landesplanerischen Feststellungen vom 2. Februar 2009 des Antragsgegners kommen zu dem Ergebnis, dass ein Herstellerdirektverkaufszentrum im Gemeindegebiet der Beigeladenen zu 1. raumverträglich und im Gemeindegebiet der Antragstellerin nicht raumverträglich sei. Am 20. Februar 2009 hat die Antragstellerin gegen die Entscheidung, dass ein Herstellerdirektverkaufszentrum in ihrem Gemeindegebiet nicht raumverträglich sei, Klage erhoben (2 A 87/09) und auch die positive Entscheidung zugunsten der Beigeladenen zu 1. mit einer Klage angefochten (2 A 95/09). Über beide Klagen ist noch nicht entschieden. Gleichzeitig beantragte die Antragstellerin im Wege des vorläufigen Rechtsschutzes die Feststellung, dass ihre Klage (2 A 95/09) gegen die Feststellung der Raumverträglichkeit im Gemeindegebiet der Beigeladenen zu 1. aufschiebende Wirkung hat.

Zur Begründung ihres Antrags auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes trägt die Antragstellerin im Wesentlichen vor, die angefochtene landesplanerische Feststellung habe die gleiche Funktion wie ein Zielabweichungsbescheid und stelle deshalb - wie dieser - einen Verwaltungsakt dar. Es handele sich um eine Ausnahmeregelung gegenüber den allgemeinen Regelungen des LROP, wonach ein Herstellerdirektverkaufszentrum nur in Oberzentren angesiedelt werden dürfe. Besonderheit sei zusätzlich, dass lediglich eine einzige abweichende Entscheidung ergehen könne. Die Funktionsgleichheit mit einem Zielabweichungsbescheid werde auch daran deutlich, dass der Antragsgegner nach Inkrafttreten der Neufassung des LROP die laufenden Zielabweichungsverfahren mit Bescheiden vom 5. Februar 2009 eingestellt habe. In der angefochtenen landesplanerischen Feststellung werde ein Herstellerdirektverkaufszentrum im Gemeindegebiet der Beigeladenen zu 1. für raumverträglich erklärt. Diese Erklärung stelle eine Regelung dar. Durch diese Feststellung werde die Zulässigkeit eines Herstellerdirektverkaufszentrums im Gemeindegebiet der Beigeladenen zu 1. verbindlich geklärt und zugleich die Zulässigkeit eines solchen Vorhabens an einem anderen Standort in der Lüneburger Heide ausgeschlossen. Die landesplanerische Feststellung stelle damit nicht, wie sonst üblich, lediglich eine Art gutachterliche Stellungnahme dar, sondern sei als Verwaltungsakt zu qualifizieren.

Die Antragstellerin beantragt,

Der Antragsgegner beantragt,

Er trägt vor, der Antrag sei nicht statthaft. Die angegriffene landesplanerische Feststellung sei kein Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG, der mit einer Anfechtungsklage angreifbar sei. Die landesplanerische Feststellung als Ergebnis des Raumordnungsverfahrens enthalte keinen öffentlich-rechtlichen Befehl, sondern eine raumordnerische Bewertung. Es bedürfe der Konkretisierung und Umsetzung der landesplanerischen Feststellung in einem nachfolgenden bauplanungsrechtlichen Verfahren. Die landesplanerische Feststellung treffe keine verbindliche Zulassungsentscheidung. Erst nach Abschluss eines Bauleitverfahrens werde ein Vorhaben hinsichtlich des Umfangs und seines Standorts abschließend festgelegt. Dafür sei die zuständige Bauplanungsbehörde selbst verantwortlich, die landesplanerische Feststellung sei bei der Abwägung zu berücksichtigen. Das Raumordnungsverfahren stelle anerkanntermaßen ein vorgelagertes aber eigenständiges Verfahren dar, in dem eine raumordnungsfachliche Beurteilung stattfinde, ob ein bestimmtes beantragtes Vorhaben mit den Zielen der Raumordnung vereinbar sei. Eine Regelungswirkung im Sinne eines Verwaltungsaktes sei darin nicht enthalten.

Die Beigeladene zu 1. beantragt ebenfalls,

Sie ist der Auffassung, die landesplanerischen Feststellungen zu einem Herstellerdirektverkaufszentrum hätten keine Verwaltungsaktsqualität. Es liege ein völlig normaler Fall landesplanerischer Feststellung vor, der es nicht erfordere oder rechtfertige, Anfechtungsklagen zuzulassen. Nach herrschender Meinung in Literatur und Rechtsprechung hätten landesplanerische Feststellungen keinen Regelungscharakter. Das im vorliegenden Fall durch das LROP vorgeschriebene Raumordnungsverfahren diene, wie im Normalfall, der Klärung der Frage, ob ein konkretes Vorhaben mit den Erfordernissen der Raumordnung übereinstimme. Die landesplanerische Feststellung sei daher nur eine (verwaltungsinterne) Vorstufe der eigentlichen Entscheidung mit überwiegend tatsächlichem (wertendem) Inhalt. Die angegriffene landesplanerische Feststellung lasse anders als ein Zielabweichungsverfahren keine Ausnahme von einem raumordnungsrechtlich verbindlich festgelegten Ziel zu.

Die Beigeladene zu 2. beantragt ebenfalls,

Sie trägt vor, der Antrag sei unstatthaft, da die angefochtene landesplanerische Feststellung kein Verwaltungsakt sei. Eine landesplanerische Feststellung, die das Ergebnis eines Raumordnungsverfahrens bilde, sei nach allgemeiner Auffassung kein Verwaltungsakt. Sie sei nur ein sonstiges Erfordernis der Raumordnung, das von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu berücksichtigen sei. Entscheidend für die fehlende Verwaltungsaktsqualität sei, dass eine landesplanerische Feststellung nach § 16 NROG keine Regelungswirkung entfalte. Das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens sei nicht letztverbindlich, weder für die planende Kommune noch für Dritte. Es handele sich im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nur um eine Äußerung mit gutachterlichem Charakter. Erst auf den nachgelagerten Ebenen der Bauleitplanung und der Baugenehmigung erfolge die verbindliche Entscheidung.

Auch aus der landesplanerischen Bestimmung in Abschnitt 2.3, Ziffer 03, Satz 12 LROP folge nicht, dass das Ergebnis des darin vorgesehenen Raumordnungsverfahrens Verwaltungsaktqualität hätte. Dies ergebe sich insbesondere nicht aus dem von der Antragstellerin angeführten Urteil des Oberverwaltungsgerichts Koblenz. Es entspreche der herrschenden Meinung in Rechtsprechung und Literatur, dass die Zielabweichungsentscheidung ein Verwaltungsakt sei. Denn diese gestatte es dem zuständigen Planungsträger, von verbindlichen Zielen der Raumordnung abzuweichen. Erst die Zulassung einer Zielabweichung lockere in besonders gelagerten Einzelfällen die strikte Zielbindung. Daher habe eine solche Zielabweichungsentscheidung Regelungscharakter. Damit sei der vorliegende Sachverhalt nicht vergleichbar. Die Ausnahmemöglichkeit sei im LROP selbst vorgesehen. Im Rahmen eines Raumordnungsverfahrens habe der Antragsgegner nur geprüft, ob das geplante Herstellerdirektverkaufszentrum den im LROP enthaltenen Ausnahmetatbestand erfülle. Diese positive raumordnerische Bewertung sei jedoch in ihrer Rechtsnatur nichts anderes als eine positive raumordnerische Bewertung im Hinblick auf die Ziele der Raumordnung. Sie entfalte keine unmittelbaren Rechtswirkungen nach außen und sei deshalb ein Verwaltungsakt. Anderes ergebe sich auch nicht daraus, dass in der Lüneburger Heide nur an einem Standort ausnahmsweise ein Herstellerdirektverkaufszentrum zugelassen werden könne. Die Feststellung der Raumverträglichkeit eines solchen Zentrums im Gemeindegebiet der Beigeladenen zu 1. führe nicht dazu, dass das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens gegenüber Dritten unmittelbare Rechtswirkungen hätte. Die Fortführung der Planung der Antragstellerin werde nicht durch die von ihr im vorliegenden Verfahren angefochtene landesplanerische Feststellung gehindert, vielmehr stehe dem allein die landesplanerische Feststellung des Antragsgegners vom selben Tage entgegen, in der das Vorhaben im Gemeindegebiet der Antragstellerin für raumunverträglich erklärt worden sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

II.

Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat keinen Erfolg.

Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage (2 A 95/09) gegen die landesplanerische Feststellung des Antragsgegners vom 2. Februar 2009 hinsichtlich der Raumverträglichkeit eines Hersteller-Direktverkaufszentrums im Gemeindegebiet der Beigeladenen zu 1.. Denn die mit der genannten Klage angegriffene landesplanerische Feststellung stellt entgegen der Auffassung der Antragstellerin keinen Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG dar, so dass ein dagegen eingelegtes Rechtsmittel keine aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO entfaltet.

Nach der Regelung in Abschnitt 2.3 Ziffer 03 S. 11 LROP in der Fassung der Verordnung vom 21. Januar 2008 (Nds GVBl 2008, S. 26) kann in der überregional bedeutsamen Tourismusregion der Lüneburger Heide abweichend von den Sätzen 1 bis 6 an nur einem Standort ein Hersteller- Direktvertriebszentrum mit einer Verkaufsfläche von höchstens 10.000 m² zugelassen werden, sofern und soweit dieses raumverträglich ist. Die Raumverträglichkeit einschließlich einer genauen Festlegung des Standorts und einer raumverträglichen Sortimentsstruktur des Hersteller- Direktverkaufszentrums ist in einem Raumordnungsverfahren zu klären. Nach § 16 Abs. 5 NROG ist das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die den im Raumordnungsverfahren beurteilten Gegenstand betreffen, sowie bei Genehmigungen, Planfeststellungen und sonstigen behördlichen Entscheidungen über die Zulässigkeit des Vorhabens nach Maßgabe des § 4 Abs. 2, 4 und 5 ROG zu berücksichtigen (S. 1). Das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens hat gegenüber dem Träger des Vorhabens und gegenüber Einzelnen keine unmittelbare Rechtswirkung (S. 3). Es ist zwischen den Beteiligten nicht streitig, dass landesplanerische Feststellungen als Abschluss eines Raumordnungsverfahrens regelmäßig keine Verwaltungsaktsqualität haben. Dazu heißt es im Beschluss des Bundesverwaltungsgericht vom 30. August 1995 (- 4 B 86/95-, NVwZ-RR 1996, 67 [BVerwG 30.08.1995 - 4 B 86/95]):

"Die raumordnerische Beurteilung erschöpft sich in ihrer Bedeutung darin, dass sie im Verfahren der Bauleitplanung in die Abwägung nach § 1 Abs. 5 und 6 BauGB mit einzubeziehen ist. Durch diese Verweisung wird klargestellt, dass sie das Ergebnis der gemeindlichen Planung in keiner Weise vorprägt, sondern als einer von zahlreichen potentiellen öffentlichen Belangen Teil des jeweiligen Abwägungsmaterials ist. In ihrer rechtlichen Tragweite unterscheidet sie sich nicht von den Stellungnahmen, die nach § 4 BauGB von den Trägern öffentlicher Belange einzuholen sind und denen die Gemeinde je nach dem Gewicht, das ihnen zukommt, als Abwägungsposten Rechnung zu tragen hat. Die Gemeinde läuft auch nicht Gefahr, in ihrer Planungshoheit dadurch mittelbar beeinträchtigt zu werden, dass sie auf der Grundlage der raumordnerischen Beurteilung mit einem Vorhaben überzogen wird, das ihren planerischen Vorstellungen zuwiderläuft. Das Ergebnis des Raumordnungsverfahrens gibt keinerlei Aufschlüsse darüber, ob das Vorhaben, auf das sich die Prüfung bezieht, zulassungsfähig ist oder nicht. Alle Maßnahmen, die unmittelbaren Regelungscharakter haben, bleiben der Phase der Durchführung des Projekts vorbehalten. Wie aus dem § 6 a Abs. 10 ROG nachgebildeten § 14 b Abs. 2 LPlG zu ersehen ist, erzeugt die raumordnerische Beurteilung gegenüber dem Vorhabenträger keine unmittelbare Rechtswirkung. Das Raumordnungsverfahren ersetzt nicht die Genehmigungen, Planfeststellungen oder sonstigen behördlichen Entscheidungen, derer es nach anderen Rechtsvorschriften ggf. bedarf. Ob das Vorhaben verwirklicht werden kann, beurteilt sich ausschließlich danach, ob es den Anforderungen des einschlägigen Fachgesetzes entspricht."

Im Gegensatz zu Auffassung der Antragstellerin ist eine abweichende Beurteilung des rechtlichen Charakters der landesplanerischen Feststellung und damit eine Abweichung von der gesetzlichen Regelung des § 16 Abs. 5 S. 3 NROG nicht geboten. Insbesondere lässt sich dies nicht aus dem angeführten Zwischenurteil des OVG Koblenz vom 15.10.2008 (- 1 A 10388/08 -, DVBl 2009, 386) herleiten, nach dem ein die Abweichung von Zielen der Raumordnung zulassender Bescheid der obersten Landesplanungsbehörde nicht nur gegenüber der Belegenheitsgemeinde des Vorhabens, sondern auch gegenüber anderen Kommunen ein Verwaltungsakt ist (LS 1). Zur Begründung hat das OVG Koblenz u.a. ausgeführt:

"Der Bescheid des Beklagten vom 7. November 2006 stellt auch der Klägerin gegenüber einen mit der Anfechtungsklage angreifbaren Verwaltungsakt dar. Im Verhältnis zur Belegenheitsgemeinde eines Vorhabens, die selbst einen Antrag auf Abweichung von den Zielen der Raumordnung gestellt hat, ist geklärt, dass die zu treffende Entscheidung eine Regelung mit Außenwirkung beinhaltet, weil es der betreffenden Kommune als nach § 1 Abs. 4 BauGB an die Ziele der Raumordnung gebundene Trägerin der Bauleitplanung ermöglicht wird, sich von dieser Bindung bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen zu befreien (vgl. OVG RP, Urteil vom 05.09.2006, NVwZ-RR 2007, 303). ...

Von einem Raumordnungsverfahren, das der Prüfung dient, ob und unter welchen Voraussetzungen eine raumbedeutsame Planung oder Maßnahme mit den Erfordernissen der Raumordnung in Übereinstimmung steht, unterscheidet sich das Zielabweichungsverfahren dadurch, dass dort darüber entschieden wird, ob eine festgestellte Kollision einem Ziel der Raumordnung entgegensteht oder von dem Plansatz eine Befreiungserteilung in Form der Abweichung in Betracht kommt, die es dem davon Begünstigten erlaubt, sich im konkreten Einzelfall über ein fortbestehendes Ziel hinwegzusetzen. Dabei kann sich die Zulassung von Abweichungen nur auf die in einem Raumordnungsplan enthaltenen verbindlichen Ziele beziehen. Für Erläuterungen, Prognosen, Begründungen, rechtliche Hinweise und dergleichen bedarf es keines Abweichungsverfahrens, da Programminhalte dieser Art keine Verbindlichkeit haben (vgl. Bäumler, Praxis der Kommunalverwaltung, Landesplanungsgesetz, F 2, § 8 Anm. 4, beck-online. de)."

Eine solche Zielabweichung, die zur Einordnung der angefochtenen landesplanerischen Feststellung als Verwaltungsakt führen müsste, ist vorliegend nicht gegeben. Für die Zulässigkeit eines Hersteller-Direktvertriebszentrums in der Lüneburger Heide bedarf es keiner Abweichung von Zielen der Raumordnung, da die Ausnahmemöglichkeit bereits im LROP vorgesehen ist und die landesplanerischen Feststellungen vom 2. Februar 2009 nur gutachterlich klären, an welchem Standort das Hersteller-Direktvertriebszentrum raumverträglich wäre. Diese Einschätzung wäre dann bei der Aufstellung des Bebauungsplans bzw. der Erteilung der Baugenehmigung zu berücksichtigen (§ 16 Abs. 5 S. 1 NROG). Im Gegensatz zur Auffassung der Antragstellerin in das vorliegende Verfahren auch nicht mit einem Zielabweichungsverfahren vergleichbar. Insbesondere ergibt sich dies nicht daraus, dass nach Abschnitt 2.3 Ziff. 03 Satz 11 LROP in der Lüneburger Heide nur an einem Standort ein Hersteller-Direktvertriebszentrum ausnahmsweise zugelassen werden kann. Eine Zulassung des Vorhabens ist mit der positiven landesplanerischen Feststellung zugunsten der Beigeladenen nicht verbunden, auch wird die Antragstellerin dadurch nicht gehindert, ihre eigene Planung fortzuführen. Selbst die Feststellung hinsichtlich der fehlenden Raumverträglichkeit eines Herstellerdirektvertriebszentrums im eigenen Gemeindegebiet steht einer solchen Planung nicht entgegen, sondern wäre nur nach § 16 Abs. 5 S. 1 NROG zu berücksichtigen. Die Prüfung der landesplanerischen Feststellungen vom 2. Februar 2009 (zu Gunsten der Beigeladenen zu 1. und zu Lasten der Antragstellerin) kann jeweils inzident erfolgen, eines gesonderten Rechtsschutzes gegen die landesplanerische Feststellung selbst bedarf es nicht.

Hinzu kommt, dass die Regelung im LROP ausdrücklich die Durchführung eines Raumordnungsverfahrens vorsieht. Nach der vorrangigen - gesetzlichen - Regelung des § 16 Abs. 5 S. 3 NROG hat das Ergebnis dieses Verfahrens gegenüber dem Träger des Vorhabens und gegenüber Einzelnen gerade keine unmittelbare Rechtswirkung. Diese gesetzliche Vorgabe kann der Verordnungsgeber nicht durch entsprechende Regelungen im LROP außer Kraft setzen, so dass die angefochtene landesplanerische Feststellung keinen Verwaltungsakt darstellt und die Klage der Antragstellerin keine aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO entfaltet.

Auf die inhaltliche Kritik der Antragstellerin an der Durchführung und dem Ergebnis der Raumordnungsverfahren kommt es in diesem Eilverfahren nicht an. Dessen Entscheidung hängt allein von der Rechtsnatur der angefochtenen landesplanerischen Feststellung ab.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 3, 52 Abs. 1 und 2 GKG.