Die Klägerin wendet sich gegen die Versagung der Genehmigung der 26. Änderung ihres Flächennutzungsplans.

Die Klägerin plant in Abstimmung mit der Investorin, der Beigeladenen zu 1., die Errichtung eines Hersteller-Direktverkaufszentrums im Ortsteil H. mit einer Verkaufsfläche von zunächst 10.000 m² in einer ersten Ausbaustufe. Geplant ist eine Aufstockung der Verkaufsfläche um weitere 10.000 m² auf insgesamt 20.000 m². Der Investor rechnet mit einem Jahresumsatz von rd. 100 Mio EUR und ca. 3,1 Mio Besuchern p.a.. Er geht von der Schaffung von mindestens 400 Teilzeitarbeitsplätzen aus. Das als "Designer-Outlet-Center" (DOC) konzipierte Vorhaben soll Geschäfte für Textilien, Schuhe, Accessoires, Glas/Porzellan/Keramik und Heimtextilien namhafter und exklusiver Hersteller und Designer (Markenartikel) aufnehmen. Die Hersteller sollen im Designer-Outlet-Center nach Vorstellung der Klägerin die Möglichkeit finden, Waren zweiter Wahl, Auslaufmodelle, Modelle vorangegangener Saisons, Restposten und Waren zu Markttestzwecken abzusetzen. Deren Stadtrat fasste am 12. Juli 2000 den abschließenden Beschluss für die 26. Änderung ihres Flächennutzungsplanes zur planungsrechtlichen Vorbereitung der Realisierung des Vorhabens..

Am 27. Juli 2000 übersandte die Klägerin der Beklagten den Genehmigungsantrag. Diese prüfte in der Folgezeit die Zulässigkeit des Vorhabens. Die Beigeladenen zu 3. und 4. legten ihr am 23. August 2000 ein Gutachten der I. GmbH vom Juni 2000 zu den Auswirkungen des Designer-Outlet-Centers vor. Am 17. Oktober 2000 kam es zu einer Besprechung bei der übergeordneten Fachaufsichtsbehörde, dem Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales, das mit Schreiben vom 24. Oktober 2000 auf Antrag der Beklagten vom 18. Oktober 2000 die Prüfungsfrist bis zum 27. Januar 2001 verlängerte. Das niedersächsische Landeskabinett behandelte die Angelegenheit "FOC Soltau" auf seiner 39. Sitzung am 24. Oktober 2000. Die Beklagte erlangte hierüber durch ein Gespräch des Staatssekretärs J. mit Regierungsvizepräsidentin K. am 30. Oktober 2000 Kenntnis. Sie fuhr in der Folgezeit mit der bei der Besprechung vom 17. Oktober 2000 im Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales vereinbarten Vorgehensweise fort und veranlasste die Klägerin u.a., den Erläuterungsbericht zu ändern. Am 24. November 2000 führte sie eine Diskussion mit den beteiligten Gutachtern (sog. "Transparenzgespräch") durch und legte am 20. Dezember 2000 ihr Prüfungsergebnis dem Ministerium für Jugend, Familie, Frauen und Soziales als zuständiger Fachaufsichtsbehörde mit dem Bemerken vor, es hätten sich keine Erkenntnisse ergeben, auf die eine Versagung der Genehmigung gestützt werden könne.

Das - inzwischen als Fachaufsichtsbehörde zuständig gewordene - niedersächsische Innenministerium wies die Beklagte am 22. Januar 2001 an, die beantragte Genehmigung zu versagen und eine von einem (externen) Rechtsanwalt gefertigte ablehnende Bescheidbegründung vollinhaltlich zu übernehmen. Die Beklagte erstellte daraufhin unter dem 23. Januar 2001 einen Ablehnungsbescheid, der der Klägerin am 24. Januar 2001 übergeben wurde. Zur Begründung der ablehnenden Entscheidung ist im Bescheid vom 23. Januar 2001 ausgeführt, dass die Planänderung gegen Ziele der Raumordnung und gegen das Abwägungsgebot verstoße. Das sog. Kongruenzgebot des Satzes 1 des Plansatzes C 1.6 04 LROP II a.F. verlange, dass Umfang und Zweckbestimmung von Einzelhandelsgroßbetrieben der jeweiligen Stufe der zentralen Orte entsprächen. Bei dieser Bestimmung handele es sich nicht lediglich um einen im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigenden raumordnerischen Grundsatz, sondern um ein strikt zu beachtendes Raumordnungsziel. Ihm liege das Zentrale-Orte-Konzept des niedersächsischen Raumordnungsprogramms zugrunde, das zwischen Oberzentren, Mittelzentren mit zentralörtlichen Funktionen und Mittelzentren differenziere. Die Klägerin sei lediglich Mittelzentrum, das geplante Designer-Outlet-Center nach Art und Größe jedoch der oberzentralen Funktion zuzuweisen. Darüber hinaus verstoße die Planung der Klägerin gegen das Beeinträchtigungsverbot des Satzes 2 des Plansatzes C 1.6 04 LROP II a.F., wonach durch Einzelhandelsgroßbetriebe ausgeglichene Versorgungsstrukturen nicht wesentlich beeinträchtigt werden dürften. Eine Realisierung des Vorhabens werde nach dem von der I. GmbH erstellten Gutachten eine Erhöhung der Zentralitätskennziffer von 129 % auf 221 % mit sich bringen, was weit über die normalerweise für Mittelzentren geltenden Werte hinausgehe. Gegen diese Beurteilung spreche auch nicht die Entscheidung des niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. März 2000 (Az. 1 K 2491/98 "Hessisch-Oldendorf"). Vielmehr müssten die Aussagen des Gerichts "im Umkehrschluss" so verstanden werden, dass der gesamte Plansatz C 1.6 04 LROP II a.F. als hinreichend bestimmt zu verstehen sei, zumal es sonst schon begrifflich nicht habe feststellen können, dass im konkreten Fall kein Verstoß dagegen vorliege. Hinzu komme, dass beachtliche Abwägungsdefizite gegeben seien. Diese bezögen sich zum einen auf die rechtlich unzutreffende Wertung der landesplanerischen Vorgaben als "Grundsatz" statt als "Ziel", zum anderen auf die zu berücksichtigenden Belange der Nachbargemeinden. So habe die Klägerin nicht hinreichend berücksichtigt, dass ursprünglich als Factory-Outlet-Center errichtete Einkaufszentren vielfach mangels attraktiver Herstellermarken sukzessive in "Off-Price-Center" umgewandelt würden. Nach dem L. -Gutachten stellten rd. 90 % der in Europa existierenden Factory-Outlet-Center eine Kombination aus tatsächlichen Factory-Outlets und Off-Price-Retailern dar. In dem ersten in Deutschland betriebenen Factory-Outlet-Center in Wustermark bei Berlin betrage der Anteil der von Herstellern bzw. Markeninhabern betriebenen Geschäfte lediglich 22 von insgesamt 70 Geschäften. Insgesamt genüge das von der Klägerin in Auftrag gegebene Gutachten der Gesellschaft für Markt- und Absatzforschung mbH nicht den zu stellenden methodischen Anforderungen an eine Abschätzung des Kaufkraftabzuges aus den umliegenden Kommunen. Die Abwägungsmängel machten darüber hinaus deutlich, dass auch bei einer - hilfsweise - anzustellenden Betrachtung, wonach die o.g. Plansätze der Abwägung unterworfen seien, die Planung der Klägerin als rechtswidrig beurteilt werden müsse.

Hiergegen hat die Klägerin am 8. Februar 2001 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie ausgeführt, die 26. Änderung ihres Flächennutzungsplans müsse nach § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB als genehmigt gelten. Nach dieser Rechtsvorschrift sei die Genehmigung des Flächennutzungsplans - fiktiv - erteilt, wenn sie nicht innerhalb der Frist des § 6 Abs. 4 S. 1 und 2 BauGB unter Angabe von Gründen abgelehnt werde. Eine Verlängerung der Frist, wie sie hier erfolgt sei, sei nach dem Wortlaut des § 6 Abs. 4 S. 2 BauGB nur aus "wichtigem Grund" zulässig. An dieses Erfordernis seien hohe Anforderungen zu knüpfen, weil sonst der gesetzgeberische Zweck, Plangenehmigungsverfahren zu beschleunigen, verfehlt werde. Hier sei die Verlängerung der Frist erfolgt, obwohl vom Landeskabinett bereits die Entscheidung getroffen gewesen sei, das Projekt abzulehnen und die Beklagte zur Versagung der Genehmigung anzuweisen. Die von der Beklagten in Ausführung der Absprache vom 17. Oktober 2000 im Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales vorgenommenen weiteren Maßnahmen der Sachverhaltsermittlung seien vor diesem Hintergrund überflüssig gewesen und als "Spiegelfechterei" zu bezeichnen. Der am 18. Oktober 2000 gestellte Antrag auf Verlängerung der Prüfungsfrist habe allein auf dem Wunsch des Innenministeriums und der Staatskanzlei beruht, die die Erteilung einer Weisung ins Auge gefasst gehabt hätten. Es werde nicht bestritten, dass die mit ihrem Vorhaben zusammenhängenden tatsächlichen und rechtlichen Probleme durchaus eine Qualität haben könnten, die die Voraussetzungen einer Verlängerung der Prüfungsfrist erfüllten. Entscheidend sei vorliegend aber, dass die Beklagte sich - wie ihre Diskussionsbeiträge im Behördengespräch vom 17. Oktober 2000 dokumentierten - auf derartige besondere Schwierigkeiten nicht berufen habe. Auch sei die Fachaufsichtsbehörde bei der Verlängerungsentscheidung über den Antrag der Beklagten hinaus gegangen. Der vom 18. Oktober 2000 datierende Antrag sei mit dem ausdrücklichen Begehren gestellt worden, die Frist um drei Monate zu verlängern. Er sei dahingehend auszulegen, dass die Verlängerung sich auf den Tag des Antragseingangs, allenfalls auf den Tag des Verlängerungserlasses, beziehe. Die Verlängerung sei jedoch nicht lediglich bis zum 18. Januar bzw. bis zum 23. Januar 2001 erfolgt, sondern bis zum 27. Januar 2001. Da die übergeordnete Behörde nicht aus eigener Initiative bei der Fristverlängerung tätig werden dürfe, sei die von dieser über den beantragten Zeitpunkt hinaus genehmigte Verlängerung als unwirksam anzusehen. Hilfsweise sei ihr - der Klägerin - die beantragte Genehmigung zu erteilen. Sie schließe sich insoweit der Argumentation der Beigeladenen zu 1. an, dass es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit ihrer Planung auf das Raumordnungsrecht des Landes in seiner bisherigen Fassung und nicht auf das im Dezember 2002 geänderte Raumordnungsprogramm ankomme. Nach der Entscheidung des niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. März 2000 zu Plansatz C 1.6 04 S. 1 des in seiner Wortfassung mit dem LROP 1998 identischen LROP's 1994 enthalte diese Aussage jedoch keine raumordnerische Zielbestimmung, sondern lediglich einen der Abwägung unterworfenen Grundsatz des Raumplanungsrechts. Mit dieser Bedeutung sei der raumplanerische Grundsatz der Ziffer C 1.6 04 des LROP II a.F. in ihre Abwägung eingestellt worden. Auf eine Nichtberücksichtigung gutachterlicher Fragestellungen könnten die Beklagte und die Beigeladenen zu 2. bis 4. sich schon deshalb nicht berufen, weil das von ihnen in Auftrag gegebene L. -Gutachten aus dem Juni 2000 bis zu ihrem Ratsbeschluss am 12. Juli 2000 nicht vorgelegen habe. Wenn die Beigeladenen zu 2. bis 4. bereits im Rahmen ihrer Beteiligung als Träger öffentlicher Belange im Sommer 1999 angekündigt haben würden, dass sie beabsichtigten, ein eigenes Privatgutachten in Auftrag zu geben, würde die Möglichkeit bestanden haben, die zunächst eingeräumte Äußerungsfrist von zwei Monaten zu verlängern. Dies sei indes nicht geschehen. Im Übrigen halte sie auch in Kenntnis des L. -Gutachtens daran fest, dass das ihrer Abwägung zugrunde liegende M. -Gutachten aus dem Jahr 1998 zutreffend und ausreichend sei, um die Betroffenheit der Nachbargemeinden zuverlässig abschätzen zu können. Der Abwägungsvorgang und auch das Abwägungsergebnis entsprächen den von der Rechtsprechung aufgestellten Richtlinien. Insbesondere sei von ihr - der Klägerin - auch das interkommunale Abstimmungsgebot des § 2 Abs. 2 BauGB als besondere Ausprägung des Abwägungsgebots beachtet worden.

Die Investorin, die Beigeladene zu 1., teilt die Rechtsauffassung der Klägerin, dass die Genehmigung der 26. Änderung des Flächennutzungsplans nach § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB - fiktiv - als erteilt gelten müsse. Zweck der Drei-Monats-Frist des § 6 Abs. 4 S. 1 BauGB sei es, das Genehmigungsverfahren zu beschleunigen, gerade auch wegen des mit dem Genehmigungserfordernis verbundenen Eingriffs in die grundgesetzlich geschützte kommunale Planungshoheit (Art. 28 Abs. 2 GG). An eine Verlängerung der Genehmigungsfrist nach § 6 Abs. 4 S. 2 BauGB seien hohe Anforderungen zu stellen. Sie diene insbesondere nicht dazu, einer Behörde, die zudem nicht einmal selbst Genehmigungsbehörde sei, zusätzliche Bedenkzeit zu verschaffen, ob sie die Genehmigungsbehörde zur Versagung anweisen wolle. Es erscheine auch nur konsequent, an eine rechtswidrige Verlängerung der Genehmigungsfrist dieselben rechtlichen Konsequenzen zu knüpfen, wie an die Fälle der unzureichenden oder gar nicht begründeten Verlängerung der Genehmigungsfrist. Für diese Fälle gelte unstreitig, dass die Genehmigungsfiktion des § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB eintrete. Wenn man dieser Rechtsauffassung nicht folgen wolle, sei jedenfalls der Hilfsantrag der Klägerin begründet. Ein Verstoß gegen das Raumordnungsrecht liege - entgegen der Auffassung der Beklagten und der Beigeladenen zu 2. bis 4. - nicht vor. Das niedersächsische Oberverwaltungsgericht habe in seinem Urteil vom 30. März 2000 ausdrücklich klargestellt, dass Plansatz C 1.6 04 des LROP II a.F. keine hinreichend bestimmte raumplanerische Zielbestimmung darstelle. Das ihm zugrunde liegende Zentrale-Orte-Prinzip wolle lediglich einen gleichmäßigen Mindeststandard sichern, wie das Gericht in seiner angeführten Entscheidung festgestellt habe. Aus ihr sei daher kein kategorischer Ausschluss zusätzlicher, über den Verflechtungsbereich der Standortgemeinde hinaus wirkender Versorgungseinrichtungen herzuleiten. Eine weitergehende Einschränkung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts sei mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch nicht vereinbar, weil es sachlich nicht gerechtfertigt erscheine, einer Gemeinde mit niedriger Zentralitätsstufe die Ansiedlung von privaten Versorgungsbetrieben zu verwehren, wenn hierdurch höherrangige zentrale Orte in ihrer zentralörtlichen Funktionsfähigkeit nicht wesentlich beeinträchtigt würden. Das M. -Gutachten, das im Auftrag der Klägerin erstellt worden sei, gehe auch von einer zutreffenden Methodik aus. So habe unlängst das brandenburgische Oberverwaltungsgericht die Methodik eines M. -Marktgutachtens, das für ihr - der Beigeladenen zu 1. - Projekt in N. erstellt worden sei, erneut bestätigt. Auch das rheinland-pfälzische Oberverwaltungsgericht habe in seinem Beschluss vom 8. Januar 1999 betreffend das FOC Zweibrücken die Methodik des M. -Gutachtens als sachgerecht anerkannt. Das für das DOC Soltau vorgelegte Gutachten komme zu dem Ergebnis, dass die - weithin als städtebaulich relevant angesehene - Zehn-Prozent-Schwelle der Kaufkraftabzüge nicht erreicht werde. Im Durchschnitt aller untersuchten Orte liege die Umsatzumverteilung im Kernsortiment Bekleidung bei lediglich 2,1 %. Nur sehr vereinzelt und jeweils auch nur für das Sortiment Bekleidung würden höhere Werte erreicht, die nicht von vornherein als städtebaulich irrelevant zu qualifizieren seien (Verden: 7,1 %; Walsrode: 8,2 %; Rotenburg: 8,3 %; Munster: 10,1 %; die Soltauer Innenstadt selbst: 10,9 %). Die von der Beklagten und den Beigeladenen zu 2. bis 4. geäußerten Befürchtungen hinsichtlich einer "Entartung" des FOC seien nicht begründet. Eine solche Entwicklung sei durch die Festsetzungen des Bebauungsplans und den abgeschlossenen städtebaulichen Vertrag ausgeschlossen. Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung des Vorhabens sei weiterhin das Landesraumordnungsprogramm in der Fassung 1998; die Ende 2002 in Kraft getretenen Änderungen des Landesraumordnungsprogramms entfalteten keine Rechtswirkungen. Denn maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Frage, ob ein Bauleitplan das Anpassungsgebot des § 1 Abs. 4 BauGB erfülle, sei die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der organschaftlichen Entscheidung. Das ergebe sich aus § 233 Abs. 1 S. 1 BauGB. Hierbei handele es sich um eine allgemeine Überleitungsregelung, die alle Rechtsänderungen während der Planaufstellung bis zur Genehmigung erfasse. Dem stehe eine nachträgliche - aus § 1 Abs. 4 BauGB folgende - Anpassungspflicht an Raumordnungsziele nicht entgegen. Die vorgelagerte Frage, welche Raumordnungsziele bei der erstmaligen Aufstellung eines Bauleitplans zu beachten seien, sei von der Frage zu trennen, ob rechtswirksame Bauleitpläne im Nachhinein an neue oder geänderte Ziele der Raumordnung anzupassen seien. Das mache auch § 23 Abs. 1 NROG deutlich, wonach die obere Landesplanungsbehörde eine Anpassung an geänderte Ziele der Raumordnung erst nach Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens verlangen könne. Für eine solche Auslegung sprächen im Übrigen auch verfassungsrechtliche Gesichtspunkte. Diese ergäben sich zum einen zu ihren - der Beigeladenen zu 1. - Gunsten aus Art. 14 GG, zum anderen aus dem ansonsten erfolgenden Eingriff in die kommunale Planungshoheit, die durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG gewährleistet sei. Im Übrigen sei sie der Auffassung, dass die Festlegung des landesplanerischen "Zieles" mit der Änderung des Raumordnungsprogramms im Dezember 2002 durch Plansatz C 1.6 03 S. 11 LROP II rechtswidrig und unwirksam sei. Ein raumordnerisches Ziel, das praktisch die kommunale Bauleitplanung substituiere, indem es diesem bestimmte Vorhaben untersage, müsse hinsichtlich der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials und des Abwägungsvorgangs in gleicher Weise abgewogen sein, wie eine Einzelplanung. Diesen Anforderungen werde die Landesplanung nicht gerecht. Sie verkenne insbesondere die Bedeutung des Gegenstromprinzips. Für einen Abwägungsmangel spreche darüber hinaus, dass die besondere Situation der Klägerin, die seit Juli 2000 eine fertige und genehmigungsreife Planung habe, nach den ihr vorliegenden Materialien bei Erlass der Änderungsverordnung in keiner Weise berücksichtigt worden sei. Die ausnahmslose Beschränkung von Hersteller-Direktverkaufszentren auf Oberzentren sei im Übrigen unverhältnismäßig und lasse sich nicht durch das Zentrale-Orte-System rechtfertigen, dessen Begrenzung auf die Gewährleistung eines Mindeststandards dem Landesgesetz- und -verordnungsgeber bundesrechtlich bindend vorgegeben sei. Wie zudem die Entstehung großflächiger Möbelhäuser und Baumärkte außerhalb der Innenstädte in allen Bundesländern zeige, stehe die von der Beklagten und den Beigeladenen zu 2. bis 4. vertretene strikte Auslegung des Zentrale-Orte-Konzepts auch in klarem Widerspruch zur Genehmigungspraxis.

Die Klägerin und die Beigeladene zu 1. beantragen,

unter Aufhebung des Ablehnungsbescheides der Beklagten vom 23. Januar 2001 festzustellen, dass die Genehmigung für die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Klägerin gemäß § 6 Abs. 4 BauGB als erteilt gilt,

hilfsweise, die Beklagte unter Aufhebung ihres Ablehnungsbescheides vom 23. Januar 2001 zu verpflichten, die 26. Änderung des Flächennutzungsplanes der Klägerin zu genehmigen.

Die Beklagte und die Beigeladenen zu 2. bis 4. beantragen,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte vertritt die Auffassung, dass der Hauptantrag der Klägerin auf Feststellung der Fiktionswirkung des § 6 Abs. 4 BauGB unbegründet sei. Zunächst sei der Auffassung der Klägerin nicht zu folgen, wonach die Verlängerung der Prüfungsfrist durch das Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales über den gestellten Fristverlängerungsantrag hinaus gegangen sei. Wenn im Schreiben vom 18. Oktober 2000 eine Verlängerung "der Frist" um drei Monate beantragt worden sei, nehme dies Bezug auf die beiden vorstehenden Sätze, in denen von einer Frist die Rede sei, die "am 27.10.2000" ende. Die Verlängerung der Genehmigungsfrist bis zum 27. Januar 2001 sei daher antragsgemäß gewesen. Ohnehin erscheine fraglich, inwieweit die Überprüfung der Frage, ob ein "wichtiger Grund" iSv § 6 Abs. 4 S. 2 BauGB für die Verlängerung der Genehmigungsfrist vorliege, überhaupt justiziabel sei. Der Gesetzgeber habe mit der Bindung einer Verfahrensverlängerung an "wichtige Gründe" die Verlängerung nicht auf wenige, an einen strengen Maßstab gebundene Ausnahmefälle beschränkt, sondern rein vorsorgliche Ablehnungen von Genehmigungen zur Vermeidung der Genehmigungsfiktion verhindern wollen. Der von der Klägerin angeführte "strenge Ausnahmemaßstab" gelte erst bei einer Verlängerung über die Drei-Monats-Frist nach § 6 Abs. 4 S. 2, 2. HS. BauGB hinaus. Der Gesetzgeber habe auch die Gründe für eine Verlängerung sachlich nicht beschränkt, weshalb z.B. eine übermäßige Belastung der höheren Verwaltungsbehörde eine Verlängerung der Genehmigungsfrist rechtfertige. Daher stelle die bisher zu dieser Frage ergangene Rechtsprechung auch nicht darauf ab, ob die geltend gemachten Verlängerungsgründe überhaupt objektiv bestünden. So habe das Verwaltungsgericht Dessau in seinem Urteil vom 31. Mai 2000 (Az. 1 A 464/99 DE) entschieden, dass die Rechtswirkungen der Fristverlängerung nach § 6 Abs. 4 S. 2 BauGB auch dann einträten, wenn ein objektiv wichtiger Grund für die Verlängerung nicht vorgelegen habe. Das Gericht begründe dies mit dem Wortlaut des § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB, der hinsichtlich der Genehmigungsfiktion keine Unterschiede zwischen der Ausgangsfrist und der Verlängerungsfrist enthalte. Jedenfalls aber habe ein wichtiger Grund vorgelegen, der eine Verlängerung des Genehmigungsverfahrens gerechtfertigt habe. Dieser beruhe auf der besonderen Komplexität des im Streit stehenden Verfahrens und dem außergewöhnlich hohen Prüfungsbedarf. So hätten die beigeladenen Städte Verden und Rotenburg erst am 23. August 2000 das Gegengutachten der L. übersandt, die IHK Lüneburg-Wolfsburg habe sich in einer gutachtlichen Stellungnahme vom 1. September 2000 kritisch mit Methodik und Ergebnissen des M. -Gutachtens auseinandergesetzt, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Mittel- und Großbetriebe des Einzelhandels in Niedersachsen e.V. (BAG) habe am 12. September 2000 ein weiteres Gegengutachten und am 7. Oktober 2000 das niedersächsische Innenministerium eine eingehende rechtliche Bewertung der Flächennutzungsplanänderung übersandt. Zwischenzeitlich seien Stellungnahmen der Bevollmächtigten der Beigeladenen zu 1. am 6. Oktober 2000 und der nicht beigeladenen Städte am 5. Oktober 2000 eingereicht worden. Wie die Vermerke ihres Dezernats 204 vom 5. Oktober 2000 und des Dezernats 201 vom 6. Oktober 2000 deutlich machten, hätten dabei auch zwischen ihren Dezernaten noch unterschiedliche Auffassungen bestanden. Zur Abstimmung der behördeninternen Meinungsverschiedenheiten habe am 17. Oktober 2000 die Besprechung bei dem Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales stattgefunden. Zu diesem Zeitpunkt sei Entscheidungsreife - entgegen der Behauptung der Klägerin - nicht gegeben gewesen. So komme in dem über die Besprechung gefertigten Vermerk zum Ausdruck, dass lediglich der derzeitige Stand der Prüfungen vorgetragen worden und noch Änderungen am Erläuterungsbericht erforderlich gewesen seien. Nicht zuletzt wegen des Gutachterstreits sei das geplante "Transparenzgespräch", das dann am 24. November 2000 stattgefunden habe, für notwendig erachtet worden. Die gegenteilige Auffassung der Klägerin und der Beigeladenen zu 1. beruhe auf einer unzulässigen Vermengung der Aufgabe des Ministeriums für Frauen, Arbeit und Soziales als Fachaufsichtsbehörde mit dessen Funktion als oberster Landesbehörde. Solange das Ministerium als Fachaufsichtsbehörde noch Prüfungen für erforderlich halte, könne die Genehmigungsbehörde das Verfahren nicht abschließen, da dessen Auffassung maßgeblich sei. Die zuständige Fachaufsichtsbehörde, inzwischen das niedersächsische Innenministerium, habe sich der im Prüfvermerk zum Schreiben vom 20. Dezember 2000 zusammengefassten Beurteilung der Beklagten dann nicht angeschlossen, sondern sei der Rechtsauffassung aus dem Gutachten vom 17. Januar 2000 gefolgt und habe die Beklagte zur Versagung der Genehmigung angewiesen. Auch der Hilfsantrag auf Genehmigung der Planung sei unbegründet. Das ergebe sich nicht nur aus den - in der Begründung des Ablehnungsbescheides dargelegten - Verstößen gegen Bestimmungen des LROP 1998, sondern vor allem auch gegen die Zielbestimmung des LROP in seiner Fassung vom 28. November 2002. Dort sei ausgeführt, dass Hersteller-Direktverkaufszentren nur in Oberzentren zulässig seien. Entgegen der Auffassung von Klägerin und Beigeladener zu 1. sei diese - im Laufe des gerichtlichen Verfahrens eingetretene - Rechtsänderung bei der Entscheidung des Rechtsstreits beachtlich. Für die Frage der Vereinbarkeit einer kommunalen Planung mit übergeordnetem Recht komme es nicht auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung durch die Gemeindeorgane, sondern auf den Zeitpunkt der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde an. § 214 Abs. 3 BauGB, in dem geregelt sei, dass für die Abwägung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan maßgeblich sei, stelle eine Ausnahmevorschrift nur für die Überprüfung des Abwägungsteils der planerischen Entscheidung dar. Da vorliegend die Vereinbarkeit der 26. Änderung des Flächennutzungsplans mit Zielen der Raumordnung in Frage stehe, die der Abwägung nicht unterlägen, bestehe kein Anlass, von dem Grundsatz der Maßgeblichkeit des Zeitpunkts der letzten mündlichen Verhandlung für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage abzuweichen. Hinzuweisen sei in diesem Zusammenhang auch auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Differenzierung zwischen Abwägungsvorgang, für den die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Bauleitplan maßgeblich sei, und dem Abwägungsergebnis, welches sich nach dem Zeitpunkt des gewollten Inkrafttretens des Plans beurteile. Diese Differenzierung lasse sich zwar dem Wortlaut des § 214 Abs. 3 S. 1 BauGB nicht entnehmen, der Gesetzgeber habe die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts jedoch bei der Neukodifizierung dieser Vorschrift (früher § 155 b Abs. 2 BBauG) nicht in Frage stellen wollen. Selbst wenn man gegenteiliger Auffassung sei, bleibe die Klägerin verpflichtet, 2 ½ Jahre nach der Beschlussfassung des Gemeinderates und der Änderung der Gesetzeslage ihre Planung erneut am Maßstab der aktuellen Rechtslage zu überprüfen. Dass es sich bei der neu gefassten Planziffer C 1.6 03 LROP II um ein raumordnerisches Ziel handele, könne nicht in Frage gestellt werden. Mit der Änderung des Landesraumordnungsprogramms Ende 2002 habe der Gesetzgeber im übrigen auch lediglich eine Klarstellung seines Willens vorgenommen, Planziffer C 1.6 04 des LROP II a.F. als Zielbestimmung zu verstehen. Materiell habe sich die - richtig interpretierte - Rechtslage mit der Änderung des LROP Ende 2002 nicht verändert. Im übrigen sei die Planung der Klägerin auch auf der Grundlage alten Rechts zu beanstanden, weil das ihr zugrunde liegende Gutachten der M. methodisch unzureichend sei. Denn das angewendete ökonometrische Verfahren beruhe auf einer weitgehend willkürlichen, von der Einschätzung des einzelnen Sachbearbeiters abhängigen Abgrenzung von Einkaufsradien und sei daher keine Grundlage für eine sachgerechte Abwägungsentscheidung. Vorzugswürdig sei das von van Suntum vorgestellte gravitationstheoretische Modell zur Abschätzung interregionaler Kaufkraftabströme im Einzelhandel, bei dem auf die willkürliche Festlegung von maximalen Einzugsbereichen verzichtet werden könne. Das M. -Gutachten habe zudem für die Beurteilung der Kaufkraftauswirkungen eine Idealperspektive eines Factory-Outlet-Centers mit hochwertigen Marken- und Premiumsegmenten zugrunde gelegt, das sich in der Praxis - wie zahlreiche Beispiele aus dem Ausland zeigten - als nicht tragfähig erwiesen habe.

Die Beigeladenen zu 2. bis 4. unterstützen die im gerichtlichen Verfahren von der Beklagten vertretene Rechtsposition. Sie vertreten die Auffassung, die Genehmigungsfiktion nach § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB sei nicht eingetreten. Schon die Genehmigungsfrist von drei Monaten sei eine gegriffene Zeitspanne, für die es keine in der Natur der Sache liegenden Gründe gebe. Wegen des Risikos rechtswidriger Genehmigungen müsse mit Rücksicht auf den Rechtsstaatsgrundsatz eine Anpassung der Drei-Monats-Frist an den Zeitbedarf im konkreten Fall leicht möglich sein. Es sei damit verfehlt, an das Vorliegen "wichtiger Gründe" hochgeschraubte Anforderungen zu stellen. Strenge Anforderungen an das Gewicht der Verlängerungsgründe seien nur dann berechtigt, wenn die Frist ausnahmsweise um mehr als weitere drei Monate verlängert werden solle. Für das Bestehen wichtiger Gründe iSd § 6 Abs. 4 S. 2 BauGB im vorliegenden Fall spreche schon, dass es sich um ein außerordentlich großes Einzelhandelsprojekt mit tiefgreifenden Auswirkungen handele und zudem um einen Präzedenzfall, dem weitere Ansiedlungen von ähnlichen Großvorhaben folgen würden. Es liege auf der Hand, dass in einem solchen Fall eine besonders gründliche Prüfung mit entsprechender Bedenkzeit für alle an der Prüfung Beteiligten geboten gewesen sei, zumal hier das Urteil des niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 30. März 2000 besondere rechtliche Probleme bereitet habe. Bei den nach der Fristverlängerung von der Beklagten vorgenommenen Prüfungen habe es sich auch keineswegs, wie die Klägerin meine, nur um "Spiegelfechterei" gehandelt. Neben der Zeit, die die Beklagte zur Bearbeitung des Genehmigungsantrags weiter gebraucht habe, stelle auch der Zeitaufwand für die Prüfung durch das Ministerium für Frauen, Arbeit und Soziales als auf dem Gebiet des Städtebaurechts übergeordneter Behörde und die anderen der Sache nach beteiligten Ministerien, insbesondere des für die Raumordnung zuständige Innenministeriums und der Staatskanzlei als der für die Ressortkoordination zuständigen Stelle, einen wichtigen Grund für die Fristverlängerung dar. Das zuständige Ministerium sei auch befugt gewesen, durch Weisung in das Genehmigungsverfahren einzugreifen und daran die sachlich betroffenen Ressorts zu beteiligen. Diese Befugnis müsse die Regierung haben, die gegenüber Parlament und Wählern für die Tätigkeit der gesamten staatlichen Exekutive verantwortlich sei. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass die Landesregierung zunächst die Prüfung durch die mit der Sache unmittelbar befasste und ortsnähere Bezirksregierung Lüneburg abwarte, ehe sie selbst prüfe, ob sie korrigierend eingreifen müsse. Die Klage sei darüber hinaus auch mit dem Hilfsantrag unbegründet. Denn die Planung der Klägerin verstoße gegen das Kongruenzgebot und das Beeinträchtigungsverbot der Planziffer C 1.6 04 LROP II a.F.. Diese Planziffer müsse unter Berücksichtigung der Entschließung des niedersächsischen Landtags vom 20. März 1986 und des Runderlasses des niedersächsischen Innenministeriums vom 21. März 1986 interpretiert werden. Aus diesem Material ergebe sich, dass nach dem Willen der Landesregierung als Verordnungsgeberin die Planziffer C 1.6 04 LROP II a.F. als Plansatz ausgelegt werden müsse. Das Land Niedersachsen folge mit dem Landesraumordnungsrecht und dem darin enthaltenen Zentrale-Orte-System einem Ordnungsprinzip, das die flächendeckende Versorgung aller Bevölkerungskreise mit Gütern und Diensten in zumutbarer Entfernung zu gewährleisten trachte. Das Beeinträchtigungsverbot der Planziffer C 1.6 04 LROP II a.F. sei - entgegen der auch von ihnen früher vertretenen Auffassung - nicht dann verletzt, wenn Umsatz aus den benachbarten Kommunen in einem bestimmten Umfang abgezogen werde, sondern - wie das niedersächsische Innenministerium in seinem Vermerk vom 5. Dezember 2000 entwickelt habe -, wenn der Zentralitätsgrad der Sitzgemeinde auf Kosten anderer Zentren in einem Maße gesteigert werde, das mit dessen Zentralitätsstufe nicht mehr vereinbar sei. Hier werde nach dem L. -Gutachten die Zentralitätskennziffer der Klägerin auf 221 % ansteigen, womit sie sich weit über die ihr im Raumordnungsprogramm zugewiesene Stellung eines Mittelzentrums hinaus entwickle. Das L. -Gutachten habe im Übrigen für die Beigeladenen zu 3. und 4. eine die zehn Prozent-Grenze übersteigende Verdrängungsquote ermittelt. Gegen das von der Klägerin zugrunde gelegte M. -Gutachten seien gewichtige methodische Einwände erhoben worden. Ebenso wie die Beklagte halte sie die Einschaltung eines Obergutachters für erforderlich. Auch habe das niedersächsische Oberverwaltungsgericht an seiner im Hessisch Oldendorf-Urteil vom 30. März 2000 vertretenen Auffassung in seinem neueren Beschluss vom 7. März 2002 inzwischen Zweifel erkennen lassen. Zudem seien entsprechende Zielfestlegungen des Landesentwicklungsprogramms Nordrhein-Westfalen vom nordrhein-westfälische Oberverwaltungsgericht in dessen Entscheidungen vom 22. Juni 1998 und vom 7. Dezember 2000 als ausreichend bestimmt angesehen worden. Im Übrigen habe die Klägerin das Vorhaben außerhalb der Kernstadt von Soltau an einem städtebaulich nicht integrierten Standort geplant, während lediglich die Kernstadt Soltau als Mittelzentrum ausgewiesen sei. Auch gehe dass von der Klägerin beschlossene Vorhaben über eine Regelung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, wie sie nach der Rastede-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23. November 1988 zum Kernbereich der kommunalen Planungshoheit gehöre, deutlich hinaus. Mit der Ansiedlung eines großflächigen Einkaufszentrums würden die Lebensverhältnisse in den benachbarten Kommunen und deren Innenstädten stark beeinflusst. Dafür sei die Klägerin demokratietheoretisch jedoch nicht ausreichend legitimiert, da sich ihre Wählerschaft auf die Gemeindebürger beschränke. Für die Beurteilung der Klage sei auf die neue Rechtslage, d.h. die am Tag nach ihrer Verkündung, dem 10. Dezember 2002, in Kraft getretene Änderungsverordnung zum Landesraumordnungsprogramm vom 28. November 2002 abzustellen. Das ergebe sich aus dem Grundsatz, dass es sich bei dem Hilfsantrag der Klägerin um eine Verpflichtungsklage handele, für die es auf die Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung ankomme. Das materielle Recht, hier die Änderungsverordnung, sehe davon keine Ausnahme vor und enthalte keine Überleitungsvorschrift. Dafür bestehe im Übrigen auch keine Notwendigkeit, weil der Verordnungsgeber mit der Neufassung keine wirkliche Veränderung der Rechtslage vornehme, da Planziffer C 1.6 04 LROP II a.F. sich bei richtiger Interpretation auch bisher schon als Zielbestimmung dargestellt habe. Auf § 233 BauGB könnten Klägerin und Beigeladene zu 1. sich nicht berufen. Diese Vorschrift erfasse nicht Änderungen des Landesraumordnungsrechts. Wie sich aus § 1 Abs. 4 BauGB ergebe, müssten Bauleitpläne an die - jeweils gültigen - Ziele der Raumordnung im Prinzip ständig angepasst sein, also Änderungen der raumplanerischen Ziele grundsätzlich jederzeit folgen. Dieses Prinzip lasse sich zwar bei schon wirksam zustande gekommenen Bauleitplänen nicht ohne Einschränkungen durchhalten, weil hier auf die durch die Planung erworbenen Rechtspositionen der Grundeigentümer Rücksicht zu nehmen sei. Diese Problematik bestehe jedoch nicht, wenn sich - wie hier - ein maßgebliches Ziel der Raumplanung vor dem rechtsverbindlichen Zustandekommen eines Bauleitplans ändere. Der Bauleitplan dürfe dann in seiner bisherigen - nicht angepassten - Gestalt nicht mehr in Kraft gesetzt werden. § 214 Abs. 3 BauGB sei nicht anwendbar, da er sich nur auf die Abwägung beziehe.

Wegen der Einzelheiten und des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten, die beigezogenen Planungsvorgänge und Genehmigungsakten sowie das weitere von den Beteiligten vorgelegte Material verwiesen.