Entscheidungsgründe

Die zulässige Berufung der Beklagten ist unbegründet.

Der Senat trifft diese Entscheidung nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss (§ 130a Satz 1 VwGO), weil er die Berufung einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung unter keinem Gesichtspunkt für erforderlich hält. Soweit die Beklagte in ihrer Stellungnahme mit Schriftsatz vom 13. Dezember 2021 zu der Verfügung des Berichterstatters des Senats vom 10. November 2021, in der der Beschluss des Senats gemäß § 130a Satz 1 VwGO – wie nach § 130a Satz 2 VwGO in Verbindung mit § 125 Abs. 2 Satz 3 VwGO erforderlich – angekündigt und den Beteiligten Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben worden ist, erklärt hat, dass sie „aus den genannten Gründen“ mit einer Entscheidung durch Beschluss ohne mündliche Verhandlung nicht einverstanden sei, hat sie keinerlei Gründe angeführt, die eine mündliche Verhandlung erforderlich erscheinen ließen, diese ergeben sich insbesondere nicht aus den rechtlichen Erwägungen der Beklagten in dem genannten Schriftsatz.

Zu Recht hat das Verwaltungsgericht dem Kläger einen Anspruch auf Gewährung einer weiteren Basisprämie in Höhe von 542,36 EUR, einer weiteren Umverteilungsprämie in Höhe von 59,13 EUR und eine weitere Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin des EGFL in Höhe von 7,44 EUR zuzüglich Zinsen zugesprochen. Die Anspruchsvoraussetzungen liegen vor. Hierzu wird auf die Ausführungen im erstinstanzlichen Urteil (dort Seite 5 f.) Bezug genommen.

Entgegen der Auffassung der Beklagten ist gegen den Kläger keine Verwaltungssanktion zu verhängen.

Gemäß Art. 91 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 wird gegen einen in Art. 92 der Verordnung genannten Begünstigten, der die Cross-Compliance-Vorschriften gemäß Art. 93 der Verordnung nicht erfüllt, eine Verwaltungssanktion verhängt.

Gemäß Art. 92 Abs. 1 der Verordnung gilt dies u. a. für Begünstigte, die Direktzahlungen gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 erhalten. Direktzahlungen im Sinne dieser Verordnung sind gemäß Art. 1 Buchstabe a der Verordnung direkt gewährte Zahlungen im Rahmen einer im Anhang I zu dieser Verordnung aufgeführten Stützungsregelungen. Hierzu zählen die Basis- und die Umverteilungsprämie.

Gemäß Art. 93 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 umfassen die im Anhang II zu dieser Verordnung aufgeführten Cross-Compliance-Vorschriften die Grundanforderungen an die Betriebsführung gemäß Unionsrecht und die auf nationaler Ebene aufgestellten Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand und betreffen unter anderem den Bereich der Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanzen. Anhang II führt im Bereich „Gesundheit von Mensch, Tier und Pflanze“ als Grundanforderung an die Betriebsführung (GAB) 10 die Verordnung (EG) Nr. 1107/2009 auf. Als einzuhaltender Standard wird Art. 55 Satz 1 und 2 dieser EG-Verordnung angeführt. Im bundesdeutschen Recht werden dessen Anforderungen durch die Vorschriften des Pflanzenschutzgesetzes (PflSchG) näher konkretisiert.

Das Verwaltungsgericht hat diesbezüglich zutreffend festgestellt, dass der Kläger auf Flächen des landwirtschaftlichen Betriebs der Frau E. gegen Vorschriften des PflSchG verstoßen hat.

Gemäß Art. 91 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 findet die Verwaltungssanktion gemäß Abs. 1 jedoch nur dann Anwendung, wenn der Verstoß das Ergebnis einer Handlung oder Unterlassung ist, die unmittelbar dem betreffenden Begünstigten anzulasten ist, und mindestens eine der beiden folgenden zusätzlichen Bedingungen erfüllt ist:

a) Der Verstoß betrifft die landwirtschaftliche Tätigkeit des Begünstigten;

b) die Fläche des Betriebs des Begünstigten ist betroffen.

Das Ausbringen der Pflanzenschutzmittel betraf hier allerdings nicht die Fläche des Betriebs des Klägers als Begünstigten, sodass die Bedingung gemäß Buchstabe b ersichtlich nicht erfüllt ist.

Sie betraf aber auch nicht die landwirtschaftliche Tätigkeit des Begünstigten. Gemäß Art. 2 Abs. 1 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 entspricht die „landwirtschaftliche Tätigkeit“ für die Zwecke der Verordnung dem Begriff der landwirtschaftlichen Tätigkeit im Sinne des Art. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchstabe c Unterbuchstabe i der letztgenannten Verordnung bezeichnet der Begriff der landwirtschaftlichen Tätigkeit „die Erzeugung, die Zucht oder den Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse, einschließlich Ernten, Melken, Zucht von Tieren sowie Haltung von Tieren für landwirtschaftliche Zwecke.“ Eine solche Tätigkeit hat der Kläger aber nicht entfaltet, als er die Pflanzenschutzmittel auf den Flächen der Landwirtin E. ausbrachte. Er hat dort insbesondere keinen Anbau landwirtschaftlicher Erzeugnisse als Begünstigter betrieben. Vielmehr hat er lediglich im Rahmen einer landwirtschaftlichen Tätigkeit eines ihm fremden Betriebs eine untergeordnete Teiltätigkeit übernommen.

Nach ständiger Senatsrechtsprechung ist die Abgrenzung zwischen mehreren Nutzern einer Fläche – sofern der Kläger überhaupt als Nutzer der Fläche der Landwirtin E. angesehen werden kann – und die Frage, wer auf dieser Fläche landwirtschaftlich tätig ist, einzelfallbezogen nach den Kriterien für eine landwirtschaftliche Tätigkeit zu beantworten, d.h. es ist insbesondere danach zu fragen, wer auf eigenes Risiko und selbstständig die in Rede stehende Fläche überhaupt bzw. überwiegend gesät, sonst gepflegt und “geerntet“ hat (vgl. Senatsbeschluss vom 21.3.2019 – 10 LA 46/18 –, juris Rn. 4 und 13, und Beschluss vom 30.6.2016 – 10 ME 35/16 –, juris Rn. 20). Umgekehrt bedeutet die Nutzung der Fläche für eine landwirtschaftliche Tätigkeit die Zugehörigkeit dieser Fläche zum Betrieb des landwirtschaftlich Tätigen. Denn gemäß Art. 4 Abs. 1 Buchstabe b der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ist ein „Betrieb“ die Gesamtheit der für landwirtschaftliche Tätigkeiten genutzten und vom Betriebsinhaber verwalteten Einheiten, die sich im Gebiet desselben Mitgliedstaats befinden. Die Begriffe „landwirtschaftliche Tätigkeit“ und „Betrieb“ lassen sich demnach nicht trennen.

Für das Verständnis, dass ein Beihilfeempfänger nur dann auf einer Fläche einer landwirtschaftlichen Tätigkeit im Sinne des Art. 91 Abs. 2 Unterabsatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 nachgeht, wenn er Inhaber des Betriebs ist, zu dem die Fläche gehört, spricht auch die Gesetzgebungsgeschichte, wie das Verwaltungsgericht in seinem Urteil ausführlich und zutreffend dargestellt hat (Seiten 10 und 11 des Urteilsabdrucks).

Die Vorgängerregelung in Art. 4 Abs. 1 Unterabsatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 bestimmte, dass die Grundanforderungen an die Betriebsführung nach Anhang II jener Verordnung und die Vorschriften zum guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand gemäß Art. 6 der Verordnung nur galten, soweit die landwirtschaftliche Tätigkeit des Betriebsinhabers oder die landwirtschaftliche Fläche des Betriebs betroffen waren. Gemäß Art. 23 Abs. 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 wurde der Gesamtbetrag der Direktzahlungen gekürzt oder gestrichen, wenn der Verstoß gegen Cross-Compliance-Vorschriften „unmittelbar dem Betriebsinhaber anzulasten ist, der den Beihilfeantrag in dem betreffenden Kalenderjahr gestellt hat“. Bereits sprachlich knüpften diese Normen einen Cross-Compliance-Verstoß daran, dass ein solcher Verstoß unmittelbar dem Inhaber des Betriebs, zu dem die landwirtschaftliche Fläche gehört, zugerechnet werden kann.

Zwar stellt die jetzt geltende Regelung des Art. 91 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 nicht mehr auf den Betriebsinhaber, sondern auf den Begünstigten ab. Doch ist mit dieser sprachlichen Änderung keine inhaltliche Änderung verbunden. Diese sprachliche Änderung beruht vielmehr auf einer anderen Regelungssystematik. In den früheren Verordnungen wurden die Folgen eines Cross-Compliance-Verstoßes getrennt für Direktzahlungen (Art. 4 Abs. 1, 23 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009) und für ELER-Förderungsmaßnahmen der Entwicklung des ländlichen Raums (Art. 21 der Verordnung (EU) Nr. 65/2011) bestimmt. Demgegenüber wurden die Cross-Compliance-Vorschriften im Rahmen der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) in der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 zusammengefasst. Sowohl für die Direktzahlungen gemäß der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 (also insbesondere die Basisprämie) als auch für ELER-Maßnahmen im Sinne der Art. 28 bis 31, 33 und 34 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 wurden die Folgen von Cross-Compliance-Verstößen gemeinsam unter dem Titel VI dieser Verordnung geregelt. Empfänger von Direktzahlungen, also Betriebsinhaber (Art. 4 Abs. 1 Buchstabe a der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013), und von ELER-Fördermaßnahmen, also Begünstigte gemäß Art. 2 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1305/2013 in Verbindung mit Art. 2 Nr. 10 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013, werden gemäß Art. 92 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 einheitlich als „Begünstigte“ bezeichnet. Soweit es die Basisprämie betrifft, steht danach der Begriff des Begünstigten stellvertretend für den Begriff des Betriebsinhabers.

Diese Auslegung der Norm steht auch mit der Systematik des Art. 91 Abs. 2 Unterabsatz 1 der Verordnung im Einklang. Zutreffend weist das Verwaltungsgericht darauf hin, dass beide dort genannten zusätzlichen Bedingungen für die Verhängung einer Verwaltungssanktion einen eigenständigen Anwendungsbereich behalten, wobei Überschneidungen möglich sind und auch vom Verordnungsgeber vorausgesehen wurden („mindestens eine der beiden folgenden zusätzlichen Bedingungen“). Die Cross-Compliance-Vorschriften des Anhangs II zu dieser Verordnung beinhalten zwar eine Reihe von flächenbezogenen Grundanforderungen und Standards, nämlich die Standards für die Erhaltung von Flächen in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (GLÖZ 1 – 7). Darüber hinaus beinhaltet der Katalog aber auch Grundanforderungen an die Betriebsführung (GAB), die keinen Flächenbezug aufweisen, etwa die Vorschriften zur Kennzeichnung und Registrierung von Tieren (GAB 6 – 8) oder zu Tierseuchen (GAB 9). Der Begünstigte kann daher im Rahmen seiner landwirtschaftlichen Tätigkeit durchaus gegen Cross-Compliance-Vorschriften verstoßen, ohne dass die Fläche seines Betriebs betroffen ist. Geht es aber um den Cross-Compliance-Verstoß auf einer solchen Fläche, so kann dieser nur dem Betriebsinhaber als Begünstigten, zu dessen Betrieb die Fläche gehört, angelastet werden.

Im Ergebnis ist Voraussetzung dafür, dass eine Verwaltungssanktion gemäß Art. 97 Abs. 1 Unterabsatz 1 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 verhängt wird, dass gegen die Cross-Compliance-Vorschriften durch eine Person gerade in ihrer Eigenschaft als Betriebsinhaber und somit Begünstigter verstoßen und – im Fall eines flächenbezogenen Verstoßes – die Fläche, auf der dieser Verstoß begangen wird, zum Betrieb dieses Inhabers gehört.

Ein Landwirt, der – wie hier – nur neben seiner sonstigen landwirtschaftlichen Tätigkeit im eigenen Betrieb auf einer betriebsfremden Fläche den auf dieser Fläche landwirtschaftlich Tätigen unterstützt, wird aber auf dieser Fläche nicht hinreichend selbstständig tätig. Er trägt gerade nicht das wirtschaftliche Risiko des Ernteerfolgs dieser Fläche und kann somit auch nicht Betriebsinhaber bzw. Begünstigter im Sinne des Art. 91 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 sein. Dies gilt unabhängig davon, ob diese Unterstützung in Form eines entgeltlichen Werkvertrags innerhalb eines Gewerbebetriebs des Auftragnehmers (Lohnunternehmer), eines sonstigen entgeltlichen Auftragsverhältnisses oder aufgrund unentgeltlicher Gefälligkeit erfolgt. Insbesondere dann, wenn die Unterstützung in einem Werkvertragsverhältnis erbracht wird, trägt dieser Landwirt als Auftragnehmer überhaupt kein wirtschaftliches Risiko des Ernteerfolgs, weil der Werklohn vom Ernteerfolg unabhängig geschuldet wird (vgl. dazu, dass ein Lohnunternehmer als solcher nicht landwirtschaftlich tätig wird auch Niedersächsisches OVG, Urteil vom 14.9.2016 – 8 LB 107/15 –, juris Rn 27). Gleiches gilt aber auch, wenn der unterstützende Landwirt nur gegen Aufwendungsersatz oder sogar unentgeltlich tätig wird. Ein solches Risiko ergibt sich entgegen der Ansicht der Beklagten auch nicht daraus, dass der Kläger das Risiko des Ausfalls seiner Maschinen trägt, da maßgeblich das wirtschaftliche Risiko des Ernteerfolgs auf der landwirtschaftlichen Fläche ist.

Die Beklagte stützt ihre Auffassung, der Kläger habe einen Cross-Compliance-Verstoß begangen, zu Unrecht auf Art. 4 Abs. 1 Buchstabe c Unterbuchstabe ii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013. Danach ist eine landwirtschaftliche Tätigkeit auch die Erhaltung einer landwirtschaftlichen Fläche in dem in der Norm näher beschriebenen Zustand auf der Grundlage von Kriterien, die von den Mitgliedstaaten anhand eines von der Kommission vorgegebenen Rahmens festgelegt werden. Die Beklagte meint, diese Definition sei unabhängig von den eigenen Betriebsteilen oder Einheiten anzuwenden.

Mit der Definition unter dem genannten Unterbuchstaben ii wird die Definition der landwirtschaftlichen Tätigkeit erweitert. Die erforderliche Mindesttätigkeit auf den Flächen wird im bundesdeutschen Recht durch § 2 DirektZahlDurchfV weiter konkretisiert. Danach liegt eine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchstabe c Unterbuchstabe ii oder iii der Verordnung (EU) Nr. 1307 2013 auf einer landwirtschaftlichen Fläche, die während des gesamten Jahres, für das ein Antrag auf Direktzahlungen gestellt wird, nicht für eine landwirtschaftliche Tätigkeit im Sinne des Artikels 4 Abs. 1 Unterbuchstabe i der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 genutzt wird, dann vor, wenn der Betriebsinhaber die in der Norm näher aufgeführten Tätigkeiten (Aufwuchs abmähen und abfahren oder Aufwuchs zerkleinern und verteilen) fristgemäß erbringt.

Auch die Ausübung einer (Mindest-)Tätigkeit im Sinne des Art. 4 Abs. 1 Buchstabe c Unterbuchstabe ii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ist aber eine landwirtschaftliche Tätigkeit, die nach obigen Feststellungen notwendigerweise die Betriebszugehörigkeit der Fläche voraussetzt. Der Wortlaut des § 2 DirektZahlDurchfV stellt folgerichtig ausdrücklich auf den Betriebsinhaber ab. Art. 4 Absatz 1 Buchstabe c Unterbuchstabe ii der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 ändert somit nichts daran, dass ein Cross-Compliance-Verstoß auf einer solchen Fläche nur dem Betriebsinhaber als Begünstigten anzulasten ist, zu dessen Betrieb die Fläche gehört.

Entgegen der Ansicht der Beklagten eröffnet ein solches Verständnis der Norm auch keinen Raum für Landwirte, die ungestraft dadurch gegen Cross-Compliance-Vorschriften verstoßen wollen, dass sie sich wechselseitig Teile ihrer Betriebsflächen zur Verfügung stellen, damit der jeweils andere Landwirt dort gegen Cross-Compliance-Vorschriften verstoßen kann. Diese ohnehin nur theoretische Konstellation betrifft zunächst nicht den vorliegenden Fall, weil dem Kläger die Fläche, auf der er gegen Vorschriften des PflSchG verstoßen hat, nicht von der Landwirtin überlassen worden ist. Die Überlegungen der Beklagten sind aber auch unzutreffend.

Eine landwirtschaftliche Fläche ist, wenn ein Betriebsinhaber sie einem anderen Landwirt so zur Verfügung stellt, dass dieser darauf zum maßgeblichen Stichtag des 15. Mai hinreichend selbstständig eine landwirtschaftliche Tätigkeit ausüben kann, nicht mehr Teil des abgebenden, sondern des übernehmenden Betriebs (vgl. Senatsbeschluss vom 26.6.2020 – 10 ME 112/20, juris Rn. 8). Auf die Art des Rechtsverhältnisses, auf dessen Grundlage die betreffende Fläche von dem Übernehmer genutzt wird, kommt es dabei nicht an (Senatsbeschluss vom 30.6.2016 – 10 ME 35/16 –, juris Rn. 20 m.w.N.). Ein Verstoß gegen Cross-Compliance-Vorschriften auf dieser Fläche führt dementsprechend zur Anwendung von Verwaltungssanktionen auf den Prämienanspruch des Übernehmers.

Liegt keine Übernahme von Flächen vor, sondern handelt der Dritte im Auftrag des Betriebsinhabers, ist das Handeln des Dritten dem Betriebsinhaber zuzurechnen, sofern er einen eigenen Verursachungsbeitrag gesetzt hat, was jedenfalls dann der Fall ist, wenn er bei der Auswahl des Dritten, dessen Überwachung oder den ihm gegebenen Anweisungen vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt hat (Senatsbeschluss vom 5.3.2020 – 10 LA 142/18 –, juris Rn. 26). Dies gilt erst recht dann, wenn dieser Dritte mit Wissen des Betriebsinhabers – was in dem von der Beklagten gebildeten Beispielsfall der wechselseitigen Zurverfügungstellung von landwirtschaftlichen Flächen der Fall wäre – auf dessen Flächen gegen Cross-Compliance-Vorschriften verstößt, ohne auf der betreffenden Fläche im oben genannten Sinne hinreichend selbstständig tätig zu sein. Ein solcher Verstoß führt zur Verhängung einer Verwaltungssanktion auf die Prämienansprüche des Betriebsinhabers, mit dessen Wissen der Verstoß erfolgt ist.

Entgegen der Auffassung der Beklagten wird auch durch Art. 97 Abs. 2 Unterabsatz 1 Satz 2 der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 und die dortige Formulierung „dessen ungeachtet“ die Anwendung von Verwaltungssanktionen wegen Verstoßes gegen Cross-Compliance-Vorschriften nicht auf jeden Begünstigten ausgedehnt, der die einen Verstoß gegen Cross-Compliance-Vorschriften ausmachende Handlung begangen hat, und zwar unabhängig davon, für welche Flächen er einen Beihilfeantrag stellt. Die Formulierung „dessen ungeachtet“ ist im Kontext des Art. 97 Abs. 2 der Verordnung zu lesen. Daraus ergibt sich, dass durch die Vorschrift eine Sonderregelung für den Fall der Übertragung getroffen werden soll. Dies folgt eindeutig aus dem einleitenden Satz 1 des Absatzes 2 und aus Absatz 2 Unterabsatz 2, wonach für die Zwecke „dieses Absatzes“ der Begriff der Übertragung jeden Vorgang bezeichnet, bei dem die landwirtschaftlichen Flächen aufhören, dem Übertragenden zur Verfügung zu stehen. Auch wenn der Wortlaut des Satzes 2 des Unterabsatzes 1 nicht eigens den Begriff der Übertragung erwähnt, wird dadurch deutlich, dass sich alle Regelungen des Absatzes 2 auf die Fälle der Übertragung beziehen.

Für die Höhe der dem Kläger noch zu gewährenden Zahlungen und für die Zubilligung von Zinsen wird auf die zutreffenden Ausführungen im erstinstanzlichen Urteil und die Berechnungen der Beklagten (Blatt 13 Beiakte 001) Bezug genommen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.