Die Klage, für die die erstinstanzliche Zuständigkeit des Oberverwaltungsgerichts nach § 48 Abs. 1 Nr. VwGO in der Fassung des Gesetzes vom 1. November 1996 (BGBl. I S. 1626) gegeben ist, ist zulässig und mit dem Hilfsantrag begründet.

I.

Die Klägerin ist im Ergebnis klagebefugt (§ 42 Abs. 2 VwGO), auch wenn nicht alle von ihr geltend gemachten Belange wehrfähig sind.

Die Gemeinden können in ihrer Eigenschaft als Vertreterinnen öffentlicher Belange auch Inhaberinnen eigener Rechte sein und das Wohl der Allgemeinheit verteidigen, soweit dieses durch ihre Selbstverwaltungsbefugnisse qualifiziert ist. Die in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistete Selbstverwaltungsbefugnis vermittelt den Kommunen - im Verhältnis zum Staat - materielle Rechtspositionen (BVerwG, Urt. v. 12.08.1999 - 4 C 3.98 -, NVwZ 2000, 675 f). Eine Gemeinde kann daher regelmäßig geltend machen, dass eine von ihr geschaffene kommunale Einrichtung, welche der öffentlichen Daseinsvorsorge dient, in der Verwirklichung ihrer Aufgabenstellung durch staatliches Handeln - hier durch einen Planfeststellungsbeschluss - gestört wird. Denn eine derartige Beeinträchtigung kann den durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG bundesrechtlich geschützten Wirkungskreis der Gemeinde berühren (BVerwG, Beschl. v. 21.01.1993 - 4 B 206.92 -, NVwZ 1993, 884 ff). Hiervon ist auch im Streitfall auszugehen, soweit die Klägerin konkret und im Einzelnen eine erhebliche Erschwerung der Brandbekämpfung für ihre Feuerwehren geltend macht. Das Brandschutzrecht ist zwar dem Recht der Gefahrenabwehr zuzuordnen. Nach § 1 Abs. 1 und 2 NBrandSchG obliegt den Gemeinden und Landkreisen die Abwehr von Gefahren durch Brände (abwehrender und vorbeugender Brandschutz) und die Hilfeleistung bei Unglücksfällen sowie bei Notständen aber im eigenen Wirkungskreis. Die gesetzliche Zuweisung als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises hat zur Folge, dass die kommunalen Gebietskörperschaften den Brandschutz nicht als allgemeine Behörde der Gefahrenabwehr wahrnehmen (Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 7. Auflage 2008, § 2 Ziff. 4), sondern im Rahmen der ihnen durch Gesetz zugewiesenen Selbstverwaltungshoheit (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG).

Die Klägerin kann daher zulässigerweise geltend machen, die Gewährleistung des Brandschutzes sei aufgrund der Änderung des Überwachungskonzepts für den Emstunnel erheblich beeinträchtigt, weil ihren Einsatzkräften faktisch die Aufgabe der Steuerung der Tunnelanlage im Notfall auferlegt werde und das Zusammenwirken mit dem Vorhabensträger aufgrund der unzutreffenden Festlegungen zur Verteilung der Verantwortlichkeiten im Brandfall im Planänderungsbeschluss der Beklagten vom 29. April 2005 gefährdet sei. Ob dies zutrifft und das Maß dessen, was den Einsatzkräften der Klägerin an zusätzlicher Belastung zumutbar ist, überschritten wird, sowie die Frage der Verletzung weiterer geltend gemachter Belange ist erst eine Frage der Begründetheit.

II.

Der Hauptantrag der Klägerin, den Planänderungsbeschluss der Beklagten vom 29. April 2005 aufzuheben, hat keinen Erfolg.

Grundsätzlich ist die Änderung des bisherigen Betriebskonzepts - Entfall der ständig besetzten Tunnelwarte und Übertragung der Überwachung auf sog. abgesetzte Tunnelüberwachungsstationen - nicht zu beanstanden (1. - 4.). Die Beklagte hat die Folgeprobleme aus der Änderung der Überwachungskonzeption in ihrem Planänderungsbeschluss aber nicht ausreichend bewältigt, so dass dieser den rechtlichen Anforderungen des § 4 Satz 1 FStrG nicht in allen Belangen genügt und Nachbesserungen erforderlich sind (III.).

Überwachungskonzepte für die Kontrolle und Sicherheit der Straßennutzung sowie die Gefahrenabwehr in Notfällen - wie sie der ursprüngliche Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung Weser-Ems vom 22. Februar 1983 für den Bau des Tunnels enthält, deren Änderung Gegenstand des hier streitbefangenen Änderungsbeschlusses der Beklagten vom 29. April 2005 ist - können Inhalt eines straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschlusses sein. Insbesondere bei Bauwerken, die der ständigen Überwachung bedürfen und bei denen Sicherheitsstandards für Not- und Rettungsfälle zu beachten sind, wie etwa Tunnel oder Brücken, kommt die Festschreibung eines bestimmten Überwachungssystems gegenüber dem Vorhabensträger im Planfeststellungsbeschluss in Betracht. Dies ist durch die planungsrechtlichen Regelungen gedeckt. Nach § 17 Bundesfernstraßengesetz in der hier anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 20. Februar 2003 (BGBl. I S. 286) - FStrG - dürfen Bundesfernstraßen nur gebaut oder geändert werden, wenn der Plan vorher festgestellt ist. Der Plan besteht aus Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und die von dem Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen (§ 73 Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Ziffer 7 Abs. 1 h der Planfeststellungsrichtlinien 1999 (VkBl. 1999, S. 511, 515) sieht vor, dass die Planfeststellung sich - allgemein - (auch) auf Einrichtungen und die Unterhaltung von Anlagen erstrecken kann, die zum Wohl der Allgemeinheit erforderlich sind. Aussagen des Planfeststellungsbeschlusses zur Sicherheit der Anlage bei deren Betrieb können insbesondere dann sinnvoll und erforderlich sein, wenn die Zuständigkeiten verschiedener Aufgabenträger in Sicherheitsfragen aufeinandertreffen und zwischen diesen - wie die hier im Planfeststellungsverfahren eingereichten Stellungnahmen eindeutig erkennen lassen - keine Einigkeit über die jeweiligen Verantwortlichkeiten und das Zusammenwirken im Ereignisfall besteht. In einem solchen Fall kann es - ungeachtet der bestehenden materiellen Polizeipflicht des Trägers der Straßenbaulast nach § 4 FStrG (vgl. Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Auflage 1999, § 4 FStrG Tz. 1 ff, 2.3; Marschall/Schroeter/Kastner, Fernstraßengesetz, 5. Auflage 1998, § 4 Rn. 8) - angezeigt sein, auch gegenüber einem hoheitlichen Anlagenbetreiber die von ihm wahrzunehmenden Aufgaben im Planfeststellungsbeschluss zu konkretisieren. Dabei hat die Planfeststellungsbehörde, auch wenn sie - wie hier - "in eigener Sache" entscheidet, die Abgrenzung der Verantwortlichkeiten verschiedener Träger hoheitlicher Gewalt zu beachten.

1.

Vorliegend sind die von der Vorhabensträgerin beantragten und im Planfeststellungsänderungsbeschluss festgestellten Änderungen der Überwachung des Tunnelbauwerks - Entfall der ständig besetzten Tunnelwarte und Übertragung der Kontrollaufgaben auf sog. "abgesetzte Tunnelüberwachungsstationen" - ATÜS - im Grundsatz nicht zu beanstanden (wie Nds. OVG, Beschl. v. 16.01.2004 - 7 MS 242/03 -, Vnb, "Wesertunnel").

§ 4 Satz 1 FStrG verlangt, dass Straßenbauten allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen müssen. Die Vorschrift bindet den Träger der Straßenbaulast bei Bau und Betrieb der Anlage an den geltenden Sicherheitsstandard, dessen Anforderungen durch die anerkannten Regeln der Technik konkretisiert werden (Müller/Schulz, Bundesfernstraßengesetz, 1. Auflage 2008, § 4 Rn. 31 m.w.N.). Sie enthält damit eine dynamische Verweisung auf den jeweils aktuellen technischen Standard. Fortentwicklungen der Sicherheitstechnik muss der Betreiber durch Nachrüstung der Anlage Rechnung tragen. Zu den nach § 4 FStrG verbindlichen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung für den Betrieb der Straße gehören auch die "Allgemeinen Rundschreiben Straßenbau" und die hierdurch in Kraft gesetzten technischen Bestimmungen der Forschungsgesellschaft für Straßenrecht (vgl. Müller/Schulz, a.a.O., § 4 Rn. 32; Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Auflage 1999, § 4 FStrG, Tz. 2.32; Marschall/Schroeter/Kastner, Fernstraßengesetz, 5. Auflage 1998, § 4 Rn. 9). Zur inhaltlichen Konkretisierung des maßgeblichen Sicherheitsstandards für Tunnelbauten kann daher auf die Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln (RABT) - im Folgenden: Richtlinien -, erarbeitet vom Arbeitsausschuss "Ausstattung und Betrieb von Straßentunneln" der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, abgestellt werden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.03.2008 - 9 VR 9.07 -, Buchholz 451.91 EuropUmweltR Nr. 33 sowie BayVGH, Urt. v. 09.07.2008 - 8 A 07.40020 -, [...]; vgl. auch Bad-Württ VGH, Urt. v. 04.07.1991 - 5 S 84/89 -, [...]), die mit den Allgemeinen Rundschreiben Straßenbau Nr. 17/2003 vom 24. März 2003 (RABT 2003) und Nr. 10/2006 vom 27. April 2006 (RABT 2006) des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen eingeführt worden sind.

Die in den Richtlinien formulierten Anforderungen für den Tunnelbetrieb sind allerdings "... kein starrer Maßstab" (RABT 2003 u. 2006, Ziff. 0.4), sondern stellen einen Mindeststandard dar. Vorhabensträger und Planfeststellungsbehörde sind von Rechts wegen nicht gehindert, weitergehende Sicherheitsmaßnahmen vorzusehen. Allerdings können dem Tunnelbetreiber als Vorhabensträger im Planfeststellungsverfahren grundsätzlich nur die jeweils gebotenen Sicherheitsmaßnahmen auferlegt werden. Insbesondere Dritte haben keinen Anspruch auf Festschreibung eines besseren Sicherheitszustands oder dessen Beibehaltung. Das gilt auch dann, wenn der "bessere Sicherheitszustand" den Feuerwehren der klagenden Kommune ihre Aufgabe im Brandfall erleichtern und geringere Gefährdungen für die Einsatzkräfte mit sich bringen würde. Die Rechtsordnung nimmt es - wie auch in anderen Bereichen - hin, dass nicht sämtliche vermeidbaren Risiken einer Anlage durch Sicherheitsmaßnahmen aufgefangen werden und begnügt sich grundsätzlich mit einer jeweils ins Verhältnis zum Aufwand gesetzten Risikominderung. Der Betreiber eines Straßentunnels ist daher nicht verpflichtet, den (bestmöglichen =) optimalen, sondern lediglich einen den Regeln der Technik entsprechenden ausreichenden Sicherheitsstandard zu gewährleisten, wie er in den jeweiligen technischen Normen fixiert ist, denen eine Abwägung zwischen Kosten und Nutzen von (weiteren) Sicherheitsmaßnahmen zugrunde liegt. Die Verkehrsteilnehmer als Nutzer des Tunnelbauwerks und auch die Feuerwehreinsatz- und Rettungskräfte der Klägerin müssen die sich daraus ergebenden - gegenüber einem optimalen Sicherheitsstandard möglicherweise erhöhten - Risiken hinnehmen.

Dass im (ursprünglichen) Planfeststellungsbeschluss vom 22. Februar 1983 ein "besserer" Sicherheitsstandard festgelegt worden ist, wie die Klägerin geltend macht, würde Rechte Dritter auf seine Beibehaltung daher nicht begründen. Die Regelungen des Planfeststellungsbeschlusses richten sich zunächst an den Vorhabensträger. Die Maßgaben zur Tunnelausstattung und Überwachung dienen (allgemein) der Abwehr von Gefahren für Verkehrsteilnehmer, bezwecken aber nicht den Schutz individueller Dritter oder eine Entlastung der kommunalen Gebietskörperschaften bei der ihnen obliegenden Aufgabe der Brandbekämpfung im Notfall. Die Bestimmungen des Planfeststellungsbeschlusses vom 22. Februar 1983 bieten auch keinen Anhalt für die Annahme, dass mit den darin enthaltenen Regelungen zur "Tunnelausstattung" (im Planänderungsbeschluss gestrichene Sätze 1 - 7) in besonderer Weise der Schutz der Träger des Brandschutzes beabsichtigt worden wäre.

Die Änderung des bisherigen Überwachungskonzepts ist mit den maßgeblichen Sicherheitsstandards grundsätzlich vereinbar. Die Richtlinien sehen drei Alternativen für die Organisation der "Tunnelüberwachung" vor (Ziff. 3.2.1 RABT 2003; Ziff.1.2.1 RABT 2006):

• Personal in einer ständig besetzten Tunnelwarte

• Personal in einer Zentrale außerhalb des Tunnels, z.B. in einer Autobahn-/Straßenmeisterei

• Personal in einer Verkehrsleitzentrale

Ob die drei Möglichkeiten - wie die Beklagte meint - aufgrund dieser Aufzählung als "gleichwertig" anzusehen sind, mag dahinstehen. Jedenfalls lassen die Richtlinien eine Überwachung des Tunnelbetriebs durch "abgesetzte Tunnelüberwachungsstationen" (ATÜS) statt durch eine ständig besetzte Tunnelwarte zu. Eine Fernüberwachung durch Datenübertragung auf eine ATÜS ist bei dem heutigen Stand der Datenübertragungstechnik grundsätzlich ohne größeren Qualitätsverlust und Zeitverzug möglich, worauf die Beklagte in diesem Zusammenhang zutreffend hinweist. Die Richtlinien begnügen sich mit einer programmgesteuerten Videoüberwachung des Tunnels (Ziff. 2.5.2.2 RABT 2003; Ziff. 6.2.2 RABT 2006). Die Aufschaltung des Videobildes auf den Überwachungsmonitor erfolgt "ereignisgesteuert" automatisch etwa bei Auslösung des Brandalarms, Benutzung eines Notausgangs und anderen Ereignissen (sonst manuell durch das Überwachungspersonal).

Die Sensitivität der Branddetektoren ist in den Richtlinien geregelt (Ziff. 2.3.3.4 c u. 2.3.6 RABT 2003; Ziff.4.3.4 u. 6.3.2 RABT 2006 = Erkennung eines Brandes von 5 MW Leistung innerhalb einer Minute nach Brandausbruch bei bis zu 6 m/s Luftlängsgeschwindigkeit). Soweit die Klägerin eine Verschlechterung der Überwachungsqualität beanstandet, weil Branddetektoren - im Vergleich zu einer permanenten optischen Überwachung - erst mit Verzögerung den Brandfall "erkennen", erscheint es zwar wenig überzeugend, diesen Effekt unter Hinweis auf Aufmerksamkeitslücken des Überwachungspersonals in seiner Bedeutung zu mindern. Entscheidend ist insoweit aber, dass die Richtlinie als Fixierung des maßgeblichen Sicherheitsstandards eine sich gegenüber einer ständigen Videoüberwachung ergebende Verzögerung der Brandalarmierung als verbleibendes Risiko hinnimmt (vgl. Ziff. 0.2 RABT 2003 u. 2006 "Restrisiko") und ein Anspruch auf einen optimalen Sicherheitsstandard nicht besteht. Die Befürchtung der Klägerin, bei einer Vielzahl von Fehlalarmen könnten die "Toleranzen" der Brandmelder hochgesetzt werden, ist angesichts der Anforderungen der Richtlinien für die Sensitivität der Branddetektoren unbegründet. Gleiches gilt für die Bedenken hinsichtlich einer Vielzahl von Fehlalarmierungen und daraus erwachsender Probleme mit den Arbeitgebern der ehrenamtlich tätigen Feuerwehrleute. Angesichts der technischen Vorgaben der Richtlinien zur Sensitivität der Branddetektoren sind Fehlalarme jedenfalls nicht in einer Häufigkeit zu erwarten, die die daran geknüpften Bedenken rechtfertigen könnten. Um Fehlmessungen z.B. durch Nebeleinwirkung zu vermeiden, sind im Übrigen zwischenzeitlich kombinierte Sichttrübungs- und CO-Messeinrichtungen installiert worden.

Auch der weitere Einwand der Klägerin, die Beklagte habe das neue Betriebskonzept unzutreffend als dem bisherigen "gleichwertig" angesehen, insbesondere die - oben angesprochene - Verschlechterung der optischen Überwachungsmöglichkeiten durch Reduzierung der Anzahl der Monitore für die Videoüberwachung des Tunnelgeschehens von 14 auf 2 beschönigt, zeigt einen erheblichen Rechtsfehler des Planänderungsbeschlusses nicht auf. Die Beklagte hat die insoweit maßgeblichen Umstände erkannt und mit abgewogen. Die entsprechenden Formulierungen im Planänderungsbeschluss mögen euphemistisch wirken, lassen im Hinblick auf den Umstand, dass die Beklagte die zu bewertenden Tatsachen kannte, mögliche Bewertungs- und Abwägungsmängel aber jedenfalls als unerheblich iSv § 17 Abs. 6c Satz 1 FStrG erscheinen. Ein Verstoß gegen nach § 4 Satz 1 FStrG gebotene Sicherheitsstandards liegt nicht vor. Die Richtlinien schreiben lediglich eine lückenlose Überwachung des Verkehrsraumes innerhalb des Tunnels und eine automatische Aufschaltung der Überwachungsmonitore vor (Ziff. 2.5.2.2 RABT 2003 u. Ziff. 6.2.2 RABT 2006) und nehmen damit die im Vergleich zu einer permanenten Videoüberwachung sich ergebende Verringerung der Überwachungsdichte hin.

2.

Der Einwand der Klägerin, die Einsparung von Personalkosten sei keine ausreichende Planrechtfertigung für die vorgesehenen Änderungen, übersieht, dass die Planrechtfertigung als Erfordernis der fachplanerischen Zielkonformität nur für das Vorhaben als solches gegeben sein muss, nicht dagegen für spätere Änderungen des Betriebskonzepts. Insoweit genügt bereits die rein wirtschaftlich begründete Absicht, die Kosten für den Betrieb des Straßenbauwerks zu reduzieren, wie Vorhabensträgerin und Beklagte sie hier anführen, den Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit des Planungsvorhabens.

3.

Soweit die Klägerin gerügt hat, sie habe aufgrund der von der Beklagten vorgenommenen Änderungen am Antrag des Vorhabensträgers im Planfeststellungsverfahren nicht sachgerecht Stellung nehmen können, ist dem nicht zu folgen. Vielmehr macht das Einwendungsschreiben der Klägerin vom 29. November 2004 deutlich, dass sie - offenbar auch aufgrund der Vorinformation durch vorangegangene Gespräche mit dem Vorhabensträger - die von ihr zu vertretenden berührten Belange erkennen konnte und erkannt hat. Daher kann auch dahinstehen, inwieweit die Beschreibung der beabsichtigten Änderungen des Überwachungskonzepts im Antrag des Vorhabensträgers eine hinreichende Deutlichkeit vermissen lässt.

4.

Eine Reihe weiterer von der Klägerin vorgetragener Belange vermittelt ihr von vornherein keine eigenen Rechte, so dass der Anspruch auf Aufhebung des Planänderungsbeschlusses hierauf nicht gestützt werden kann (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO):

Kommunale Gebietskörperschaften können gegenüber Planungen überörtlicher staatlicher Planungsträger ein Abwehrrecht geltend machen, wenn sie in eigenen Rechten verletzt werden. Für eine solche wehrfähige Position kommen auch im Hinblick auf das Abwägungsgebot nur solche Belange in Betracht, die sich dem Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 GG zuordnen lassen (BVerwG, Beschl. v. 04.08.2008 - 9 VR 12.08 -, NVwZ 2008, 1237). Diese Voraussetzungen liegen etwa dann vor, wenn der Gemeinde infolge einer überörtlichen Entscheidung oder Planung die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben unmöglich gemacht oder in konkreter Weise erheblich erschwert wird (BVerwG, a.a.O., m.w.N.; Nds. OVG, Beschl. v. 16.01.2004 - 7 MS 242/03 -, vnb). Eigene wehrfähige Rechte sind dagegen nicht betroffen, wenn öffentliche Belange gefährdet werden, deren Wahrnehmung nicht der Gemeinde als Teil der ihr zugewiesenen Selbstverwaltungsaufgaben obliegt, oder Gemeindebürger betroffen sind, denen es freisteht, sich vor rechtswidrigen Eingriffen selbst zu schützen (BVerwG, Urt. v. 30.08.1995 - 4 B 86.95 -, NVwZ-RR 1996, 67 f).

Soweit die Klägerin (auch) allgemein eine Verschlechterung der Sicherheitslage für die Verkehrsteilnehmer auf dem betroffenen Autobahnabschnitt beanstandet, liegt dieser Einwand daher außerhalb ihrer Rügebefugnis. Gleiches gilt für die sich aus einer Auslösung der Höhenkontrolle ergebenden Folgen. Sie berühren die Tätigkeit ihrer Feuerwehren nicht, da die Höhenkontrolle unmittelbar keine Alarmierung der Feuerwehreinsatz- und Rettungsleitstelle auslöst. Auch die befürchtete (zusätzliche) Belastung des gemeindlichen Verkehrsnetzes aufgrund von Umleitungen greift in Rechte der Klägerin nicht ein. Bloße faktische Veränderungen der Verkehrsverhältnisse, die verkehrsregelnde Maßnahmen der Straßenverkehrsbehörde bewirken, muss die Gemeinde grundsätzlich hinnehmen (BVerwG, Urt. v. 29.06.1983 - 7 C 102.82 -, NVwZ 1983, 610 ff). Eine erhöhte Gefährdung von Verkehrsteilnehmern aufgrund herabgefallener Fahrzeug- oder Ladungsteile verletzt wehrfähige Belange der Klägerin ebenfalls nicht. Sie betrifft ebenso wie die Forderung nach einem Nivellement des Tunnels, um dessen Hebungen und Senkungen abschätzen zu können, nicht spezifische Interessen des Brandschutzes

(§§ 2, 3 NBrandSchG), sondern die Frage der allgemeinen Tunnelsicherheit. Insoweit fehlt es mithin an der möglichen Verletzung eigener Rechte der Klägerin, so dass sich eine Prüfung dieser Gesichtspunkte erübrigt.

III.

Dagegen ist der Hilfsantrag der Klägerin begründet.

Der Planänderungsbeschluss der Beklagten bewältigt die Folgeprobleme der Änderung der Überwachungskonzeption nicht ausreichend und genügt den rechtlichen Anforderungen des § 4 FStrG vor allem unter den Aspekten

• Kommunikation der Feuerwehreinsatz- und Rettungskräfte mit der ATÜS Nacht

• Betrieb des Tunnels im Notfall sowie

• Erstellung eines Gesamtsicherheitskonzepts für die Tunnelanlage

nicht, so dass insoweit Nachbesserungen erforderlich sind. Die notwendigen Ergänzungen des Planänderungsbeschlusses stehen zwar nicht im Ermessen der Beklagten. Nach § 4 Satz 1 FStrG müssen Straßentunnel - wie oben dargelegt - bei Bau und Betrieb den Anforderungen der Sicherheitstechnik entsprechen, so dass ein Entschließungsermessen der Beklagten nicht gegeben ist. Der Inhalt der zu treffenden Maßnahmen ist indes nicht bindend vorgegeben. Um die vorhandenen Sicherheitsdefizite zu beheben, sind auf technischer und organisatorischer Ebene verschiedene Lösungen möglich. Welche von ihnen verwirklicht wird, hängt - neben ggf. zu schaffenden technischen Voraussetzungen - auch von der Kooperationsbereitschaft des Trägers der Straßenbaulast und der Träger der Brandschutz- und Rettungskräfte untereinander ab (dabei erscheinen auch Lösungen im Rahmen einer "bunten Leitstelle" von Polizei und Rettungsdiensten unter Einbeziehung der Tunnelüberwachung der Straßenbauverwaltung nicht ausgeschlossen). Für die Beklagte als Planfeststellungsbehörde verbleibt damit für die Beseitigung der bestehenden Mängel des planfestgestellten Betriebskonzepts ein technisch-organisatorischer Gestaltungsspielraum. Der auf Ausfüllung dieses Umsetzungsspielraums gerichtete Hilfsantrag der Klägerin mit dem Ziel, die Sicherheitsdefizite nach Maßgabe der Ausführungen des Senats in den Urteilsgründen zu beheben, ist bei dieser Sachlage - entgegen der Auffassung der Beklagten - nicht mangels Bestimmtheit oder wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses für einen Bescheidungsantrag unzulässig.

a.

Defizite bestehen zunächst im Bereich der Kommunikation zwischen den Feuerwehreinsatz- und Rettungskräften mit der ATÜS Nacht.

Der Antrag der Vorhabensträgerin vom 7. Oktober 2004 sah in seinem Erläuterungsbericht (Ursprungsfassung) eine Unterscheidung zwischen "Betriebsüberwachung" und "Notfallüberwachung" vor. Die Betriebsüberwachung sollte "während der üblichen Dienstzeiten" von der Autobahnmeisterei Leer (ATÜS-Betrieb) und "außerhalb der Dienstzeiten" von der Betriebszentrale der Niedersächsischen Straßenbauverwaltung in Hannover (ATÜS-Nacht) durchgeführt werden. Brandalarme sollten zeitgleich der Betriebszentrale, d.h. der jeweiligen ATÜS der Straßenbauverwaltung, sowie der bei der Feuerwehreinsatz- und Rettungsleitstelle Leer vorgesehenen abgesetzten Tunnelüberwachungsstelle (ATÜS-FERL) angezeigt werden. Bei Notrufen sollte die FERL entscheiden, ob ein Sicherheitsfall vorliege und anderenfalls die Weiterleitung unmittelbar an eine geeignete Stelle veranlassen. Zu dieser Einrichtung einer "ATÜS-FERL" ist es aufgrund der ablehnenden Haltung des Landkreises Leer nicht gekommen. Die Planfeststellungsbehörde geht nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zutreffend davon aus, dass dieser nicht zwangsweise - jedenfalls nicht durch sie - in das Überwachungskonzept einbezogen werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 07.09.1979 - IV C 58.76 u. IV C 59.76 -, NJW 1980, 2266 f. [BVerwG 07.09.1979 - 4 C 58/76] m.w.N.).

Die Einschätzung der Beklagten, "... das zu ändernde Überwachungskonzept funktionier(e) auch ohne die Einbeziehung der FERL", ist indes in dieser Form nicht zutreffend. Denn es besteht - derzeit - keine Kommunikationsmöglichkeit zwischen der ATÜS-Nacht, d.h. der Betriebszentrale der Niedersächsischen Straßenbauverwaltung in Hannover, und den Feuerwehreinsatz- und Rettungskräften der Klägerin. Nach dem im Auftrag des Vorhabensträgers erstellten - im Entwurf vorliegenden - Sicherheitsgutachten der Ingenieurgruppe Freiburg verfügt nur die ATÜS-Betrieb über Einrichtungen, um im Ereignisfall über Funk mit den Einsatzkräften kommunizieren zu können (vgl. Sicherheitsgutachten, "Abweichungen/Hinweise/Diskussion", hier: Stand 20.07.2007, Kap. 1.5). Das führt dazu, dass die Feuerwehreinsatz- und Rettungskräfte nach Alarmierung in einem Notfall außerhalb der Dienstzeiten der ATÜS Betrieb (derzeit die Autobahnmeisterei Leer), keine Informationen aus der Videoüberwachung über Ursache und Ausmaß des Notfalles (Brand, Gefahrgut im Tunnel, mögliche Verletzte, genaue Lage des Einsatzortes innerhalb des Tunnels, evtl. Beschädigungen sowie die Verkehrsverhältnisse im Tunnel und dessen unmittelbarem Umfeld) erhalten können. Die Einsatzkräfte müssen mithin zunächst "blind" anrücken und sind darauf angewiesen, sich vor Ort selbst Informationen zu beschaffen. Eine erste Ereignisanalyse findet entweder gar nicht oder nur über die Beschreibung des Personals der ATÜS Nacht gegenüber derFERL statt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass - wie der Sicherheitsgutachter (a.a.O.) feststellt - das Personal der ATÜS Nacht in den ersten Minuten des Alarmierungsfalles mit der Abarbeitung von Anrufen beschäftigt ist. Damit fehlt den Feuerwehr- und Rettungseinsatzkräften die Möglichkeit, schon in der Anrückphase Informationen über den Brandfall zu erhalten und einsatztaktische Maßnahmen einzuleiten. Die Lageerkundung in den ersten 10 Minuten ist indes von besonderer Bedeutung, da diese mit der weiteren Brandentwicklung (Sichtbehinderung, Wärmeentwicklung) zunehmend behindert wird. Sie erfordert zudem unter Umständen eine nachträgliche Analyse von Videobildern, deren Vornahme und Auswertung derzeit ebenso wenig wie die Kommunikation der Analyseergebnisse gewährleistet ist. Die erste Lageerkundung und der erste Löschangriff entscheiden bei Bränden in Tunnelanlagen jedoch - worauf der Sicherheitsingenieur (a.a.O.) hinweist - wesentlich über den erfolgreichen Ablauf des Einsatzes.

Die Beklagte hat die - sich vor allem aufgrund der vorgenommenen Streichungen im Antrag der Vorhabensträgerin ergebenden - Informations- und Kommunikationsdefizite zwischen den Betriebseinrichtungen des Vorhabensträgers und den Einsatzkräften offenbar in dieser Form nicht gesehen, jedenfalls aber zu Unrecht außer Betracht gelassen, dass der Betreiber des Tunnels für dessen Betrieb im Notfall verantwortlich bleibt und die erforderlichen Steuerungsmaßnahmen auch in dieser Situation vorzunehmen hat - und nicht die Feuerwehr.

Durch § 4 FStrG wird dem Vorhabensträger die Verantwortung für den Zustand der baulichen Anlage als solche, ihre Herstellung und Unterhaltung sowie den bestimmungsgemäßen Gebrauch auferlegt (Nds. OVG, Urt. v. 09.10.2008 - 12 LC 386/06 -, NVwZ 2009, 1050ff). Die Vorschrift folgt dem allgemeinen ordnungsrechtlichen Grundsatz, dass der Inhaber einer Anlage für deren Betrieb verantwortlich ist, (auch) wenn von dieser Gefahren ausgehen (vgl. Nds. OVG, a.a.O.). Die Verantwortlichkeit des Vorhabensträgers schließt die sichere Gestaltung und Unterhaltung der Straße in verkehrstechnischer Hinsicht ein, insbesondere die Beachtung der diese Verpflichtungen konkretisierenden technischen Anleitungen und Richtlinien (vgl. Müller/Schulz, a.a.O., § 4 Rn. 28ff). Zu den Pflichten des Vorhabensträgers gehört das Überwachen, Steuern und Sichern des Verkehrs im Störungs- und Notfall (vgl. Ziff. 3 "Betrieb" RABT 2003; Ziff. 1.2 RABT 2006), die "unverzügliche Alarmierung der ... Feuerwehr- und Rettungsdienste ..." (Ziff. 3.2.2 RABT 2003 u. Ziff. 1.2.3 RABT 2006) sowie die Lüftungsschaltung in Abstimmung mit der Feuerwehr (Ziff. 2.3.3.1 RABT 2003 u. Ziff. 4.3.1 RABT 2006). Die in den angeführten Regelungen zum Ausdruck kommenden Forderungen der Richtlinien nach rechtzeitiger Reaktion auf die veränderten Betriebsverhältnisse bedingen die Fähigkeit der Überwachungsstelle, mit den Einsatzkräften kommunizieren zu können, um Informationen auszutauschen und - nach deren Eintreffen vor Ort - Anweisungen des zuständigen Einsatzleiters entgegennehmen und umsetzen zu können. Sie erfordern, sofern eine Fernüberwachung der Tunnelanlage stattfindet und vor Ort - zumindest zeitweise - kein Personal vorhanden ist, die Schaffung entsprechender Kommunikationseinrichtungen, die vorzuhalten Aufgabe des Vorhabensträgers ist. Es fällt mithin in dessen Verantwortungsbereich, alle technischen Einrichtungen für den Betrieb der Anlage, auch die für den Notfallbetrieb erforderlichen, herzustellen. Zur Bewältigung der durch die Planung ausgelösten Folgeprobleme hätte die Beklagte hier der Vorhabensträgerin daher im Planänderungsbeschluss entsprechende Vorgaben machen müssen, z.B. eine entsprechende technische Ausstattung der ATÜS-Nacht oder die Übertragung der Aufgaben der ATÜS-Nacht auf die bereits entsprechend ausgestattete ATÜS-Betrieb. Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung gegenüber dieser Forderung geltend gemacht hat, der bisherige Meldeweg verlaufe von der ATÜS zur Polizei und erst von dieser zur FERL, ist darauf hinzuweisen, dass dieser Meldeweg nicht die unmittelbare Kommunikation zwischen Bedienungspersonal und Feuerwehreinsatzkräften im Ereignisfall ermöglicht, auf die aus den dargestellten Gründen nicht aber verzichtet werden kann.

b.

In engem Zusammenhang mit den dargestellten Defiziten im Bereich der Kommunikation stehen weitere Defizite im Bereich des Notfallbetriebs.

Bei einem Notfall außerhalb der Dienstzeiten der Autobahnmeisterei kann eine Steuerung des Tunnelbetriebs nur über die ATÜS-Nacht erfolgen, zu der die Einsatzkräfte (derzeit) jedoch keine Kommunikationsverbindung haben, oder dadurch, dass die in der Tunnelüberwachungszentrale - TÜZ - (noch) vorhandenen Einrichtungen in manuellen Betrieb genommen oder die "Handbedienebene" am Tunnelportal genutzt wird. Eine Rufbereitschaft für Personal des Vorhabensträgers im Notfall ist bisher nicht eingerichtet; die Beklagte ist der Auffassung, die - von der Klägerin geforderte - "... Erreichbarkeit (des Bedienungspersonals) außerhalb der üblichen Dienstzeiten gehört(e) ... nicht zum Verfahrensgegenstand ...". Sie geht davon aus, dass die Bedienung der TÜZ im Einsatzfall von den Feuerwehrkräften der Klägerin übernommen werde.

Der Tunnelbetrieb, d.h. die Bedienung der Betriebseinrichtungen wie Beleuchtung, Belüftung, Verkehrsbeeinflussungseinrichtungen, Stromversorgung u.a., ist indes - auch im Notfall - Sache des Tunnelbetreibers, nicht der Feuerwehren. Dazu gehört - wie oben dargelegt - auch das Steuern der Anlage im Brandfall, etwa das Ein- und Umschalten der Lüftung, die Regelung der Beleuchtung, die Tunnelsperrung, Weisungen an die Verkehrsteilnehmer u.Ä. in Abstimmung mit der Feuerwehr (vgl. Ziff. 2.3.3.1 u. 3.2 RABT 2003; Ziff. 1.2.1 u. 4.3.1 RABT 2006). An der Verantwortlichkeit des Anlagenbetreibers ändert nichts, dass der Einsatzleiter der Feuerwehrkräfte befugt ist, ihm - bzw. seinem Personal - im Brandfall einzelne Anweisungen zu geben. Es fällt in den Verantwortungsbereich des Vorhabensträgers, sicherzustellen, dass im Notfall Personal verfügbar ist, das Weisungen der Einsatzleitung entgegennehmen kann. Ob dies durch technische Kommunikationseinrichtungen oder durch eine Rufbereitschaft, wie das Sicherheitsgutachten es für erforderlich hält, oder auch durch beide Maßnahmen gewährleistet wird, richtet sich nach den konkreten Gegebenheiten und ist im Rahmen der Erstellung des Gesamtsicherheitskonzepts (Ziff. 0.4 RABT 2003 u. 2006) - s. dazu unten - zu klären.

Die Anlagenbetreiberin kann sich ihrer Verpflichtung, die Tunnelsteuerung im Notfall sicherzustellen, nicht entledigen, indem sie der Klägerin das - von dieser abgelehnte - Angebot macht, ihr Feuerwehrpersonal zu schulen und in die Bedienung der Anlage einzuweisen. Aus einem derartigen Schulungsangebot erwachsen für die Träger des Brandschutzes keine "Obliegenheiten", die einen Vorhabensträger von seiner Betreiberpflicht entlasten oder diese gar auf die Feuerwehren verlagern würden. Eine rechtliche Verpflichtung der Klägerin, Personal bereitzustellen und die Steuerung der Tunnelanlage im Notfall zu übernehmen, besteht nicht und kann durch einen Planfeststellungsbeschluss auch nicht begründet werden. Eine straßenrechtliche Planfeststellung kann sich in dem für die Durchführung des Planvorhabens erforderlichen Maße zwar über Rechte und rechtlich geschützte Belange Dritter hinwegsetzen und sich für diese als Eingriffsakt darstellen (BVerwG, Urteil v. 07.09.1979, a.a.O.). Darauf lässt sich eine Verpflichtung der Träger des Brandschutzes, im Notfall Betriebspflichten des Tunnelbetreibers zu übernehmen, indes nicht stützen. Denn hierdurch würden der Klägerin - faktisch - Leistungspflichten auferlegt, was über die mit der Planfeststellung einhergehende Pflicht Dritter zur Duldung von Eingriffen in bestehende Rechtspositionen hinausginge. Ohne gesonderte gesetzliche Grundlage können zu Lasten Dritter solche Pflichten nicht begründet werden (BVerwG, Urteil v. 07.09.1979, a.a.O.).

Der Tunnelbetrieb im Brandfall, insbesondere die Steuerung der Brandfalllüftung, ist überdies eine Aufgabe, die nur von geschultem Personal durchgeführt werden kann, was zumal dann gilt, wenn die Notwendigkeit besteht, hierfür zunächst die TÜZ in Betrieb zu nehmen. Die Steuerung der Brandfalllüftung geschieht in der Selbstrettungsphase (Phase 1), d.h. innerhalb der ersten 10 bis 15 Minuten nach Branddetektion, automatisch. Bei einseitigem Rauchabtrieb in Situationen mit Gegenverkehr oder Stau vor oder hinter dem Brandort gilt es hingegen, eine evtl. vorhandene Rauchschichtung nicht zu stören. Daraus ergeben sich bestimmte Empfehlungen für die Lüftungssteuerung in dieser Situation. In der Phase 2 der Brandbekämpfung ist eine höhere Geschwindigkeit der Lüftung erforderlich, um eine Rauchrückströmung zu vermeiden. Bei zwei parallelen Tunnelröhren - wie hier - sollte die Steuerung der Lüftung in der nicht betroffenen Röhre einbezogen werden, um einen Kurzschluss zu vermeiden und ggf. Überdruck aufzubauen (vgl. Ziff. 2.3.3.4 c RABT 2003; Ziff. 4.3.4 c RABT 2006). Dabei sind allerdings noch besondere Randbedingungen, wie etwa der Winddruck auf die Tunnelportale und sich daraus ergebende Probleme des Rauchabtriebs, zu beachten (vgl. Anhang B, Ziff. B 1.7 RABT 2003 u. 2006). Die in den Richtlinien beschriebenen Modalitäten und Steuerungsalternativen (vgl. Ziff. 2.3.3.4 b, c RABT 2003; Ziff. 4.3.4 b, c RABT 2006) bedürfen daher mehr als nur einfacher Kenntnisse der Funktion der Anlage. Das wird durch die Aussagen des Sicherheitsgutachtens bestätigt, das - für das Überwachungspersonal des Vorhabensträgers - u.a. die Forderung nach regelmäßigen Übungen am Arbeitsplatz, insbesondere im Umgang mit der Videoanlage, aufstellt und hierfür die Bereitstellung von Simulationssoftware empfiehlt (vgl. Sicherheitsgutachten "Alarm- und Gefahrenabwehrplan (Teil 1)" Ziff. 15.1). In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass die Feuerwehren überfordert zu werden drohen, wenn man von den Einsatzkräften verlangen würde, sich in die Funktionsweise betrieblicher Anlagen einweisen zu lassen, um im Notfall deren Steuerung zu übernehmen. In Gemeinden und Landkreisen kann es eine Vielzahl von industriellen und technischen Anlagen geben, deren Notfallbetrieb zu regeln ist. Es wäre den Feuerwehren nicht zuzumuten, ihre Mitglieder für die Bedienung sämtlicher dieser Anlagen im Brandfall schulen zu lassen. Für die Gewährleistung des Brandschutzes sind die Feuerwehren der Kommunen und Landkreise regelmäßig auf Freiwillige angewiesen, die diese Aufgabe neben ihrer Berufstätigkeit übernehmen. Deren - auch zeitlicher - Aufwand für Feuerwehrübungen und Schulungen muss auf ein vertretbares Maß begrenzt bleiben. Darüber hinaus sind auch die von der Klägerin geltend gemachten Haftungsgesichtspunkte für sie und die Feuerwehrleute nicht außer Acht zu lassen.

c.

Ein Defizit weist der Planänderungsbeschluss auch im Hinblick auf die Erstellung eines Gesamtsicherheitskonzepts für den Betrieb der Tunnelanlage auf. Ein derartiges Sicherheitskonzept gehört zum üblichen Standard für den Betrieb derartiger Verkehrseinrichtungen und ist vom Vorhabensträger aufzustellen. Hierauf haben auch die Träger der Einsatzkräfte einen Anspruch, soweit - wie hier - das Zusammenwirken von Feuerwehr- und Rettungskräften mit dem Vorhabensträger darin zu regeln ist und im Rahmen des eigenen Wirkungskreises übertragene Aufgaben betroffen sind.

Nach Ziffer 0.4 der Richtlinien (Ausgaben 2003 u. 2006) sind "... die vielfältigen und unterschiedlichen Anforderungen aus Verkehrsqualität, Sicherheit und Wirtschaftlichkeit sowie die Umweltbedingungen ausgewogen zu berücksichtigen und in ein Gesamtsicherheitskonzept einzubinden". Ausgehend von einem festzulegenden typischen Schadensszenario (Unfall, Brand, LKW, PKW usw.) muss das Konzept insbesondere Aussagen zur Schadensverhütung, Schadensmeldung, zur Selbst- und Fremdrettung von Personen sowie zur Hilfeleistung und Brandbekämpfung enthalten (Ziff. 0.4 RABT 2003 u. 2006). Soweit die Beklagte im Planänderungsbeschluss die Auffassung vertritt, ein Gesamtsicherheitskonzept könne - jenseits baulicher Maßnahmen - im Rahmen der Planfeststellung überhaupt nicht gefordert werden sowie generell den Richtlinien "... keine uneingeschränkte Geltung für vorhandene Straßentunnel" zubilligen möchte, geht diese Auffassung fehl. Die Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln, erarbeitet vom Arbeitsausschuss "Ausstattung und Betrieb von Straßentunneln" der Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen, sind mit dem Allgemeinen Rundschreiben Straßenbau Nr. 17/2003 des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen vom 24. März 2003, Ausgabe 2003, sowie dem Allgemeinen Rundschreiben Straßenbau Nr. 10/2006 vom 27. April 2006, Ausgabe 2006, eingeführt worden und daher für die Beklagte im Bereich der Bundesauftragsverwaltung bindend.

Das vollständige Sicherheitskonzept muss zwar nicht zwingend schon mit den Planfeststellungsunterlagen vorgelegt werden. Die Richtlinien verlangen (lediglich), dass "... die daraus resultierenden baulichen Maßnahmen ... Bestandteil der Planfeststellungsunterlagen sein (müssen)" (Ziff. 0.4 RABT 2003 u. 2006). Nur insoweit müssen Aussagen des Gesamtsicherheitskonzepts also bereits während des Planfeststellungsverfahrens vorliegen, damit sie in die planfestzustellenden Unterlagen eingearbeitet werden können. Ein vollständiges Gesamtsicherheitskonzept ist aber Voraussetzung für die erstmalige Eröffnung eines Tunnels für den allgemeinen Verkehr, d.h. seine Inbetriebnahme (vgl. BayVGH, Urt. v. 9.7.2008 - 8 A 07.40020, - [...] Rn. 59 zur Sicherheitsdokumentation nach Abschnitten 0.5, 1.1.5 und 1.1.6.1 RABT 2006), weil es sonst seine Funktion als Handlungsanweisung für die Einsatzkräfte im Notfall nicht - jedenfalls nicht von Anfang an - erfüllen kann.

Damit stellt zwar das Fehlen eines Gesamtsicherheitskonzepts bei Erlass des Planänderungsbeschlusses keinen Abwägungsmangel dar. Gleichwohl ist der Änderungsbeschluss insoweit defizitär. Der Beklagten waren die Auffassungsunterschiede zwischen der Vorhabensträgerin und den Trägern der Einsatzkräfte über die jeweiligen Verantwortlichkeiten im Einsatzfall aus deren Stellungnahmen und gemeinsamen Gesprächen bekannt. Kann die Planfeststellungsbehörde einen solchen Konflikt nicht schlichten und will sie ihn nicht aufsichtlich klären lassen, darf sie ihrer Entscheidung über den Plan nicht eine Auffassung zugrunde legen, die die Übernahme von Aufgaben durch Feuerwehreinsatzkräfte voraussetzt, die wahrzunehmen deren Träger jedoch ablehnen, so dass im Ergebnis das sicherheitstechnisch gebotene Zusammenwirken mit der Vorhabensträgerin im Brandfall nicht gewährleistet ist. Sind maßgebliche Sicherheitsfragen für den Notfall nicht geklärt, darf der Betrieb des Tunnels nicht freigegeben werden. Dies muss die Planfeststellungsbehörde bei ihrer Entscheidung über den Plan sicherstellen.

Die Beklagte hätte daher etwa durch eine Nebenbestimmung im Planänderungsbeschluss (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.03.2008 - 9 VR 9.07 -, [...] Rn. 52 a.E.) gewährleisten müssen, dass das Gesamtsicherheitskonzept vor Inbetriebnahme des geänderten Überwachungssystems zu erstellen bzw. an die geänderten Erfordernisse anzupassen sei. Damit wäre auch eine Situation wie die vorliegende, in der mehrere Jahre nach Änderung des Überwachungskonzepts immer noch kein mit den Trägern der Einsatzkräfte abgestimmtes Sicherheitskonzept vorliegt, vermieden worden.

d.

Im Rahmen der erneuten Überprüfung der durch die Änderung des Überwachungskonzepts aufgeworfenen Sicherheitsfragen wird die Beklagte darüber hinaus zu berücksichtigen haben, inwieweit den Anforderungen der Richtlinien nach Redundanz des Zentralrechners und der Datenübertragungssysteme, auch im Hinblick auf Schnelligkeit und Sicherheit der ISDN-Technik, sowie einer "lückenlosen" und gleichzeitigen Videoüberwachung des Verkehrsraumes (vgl. insoweit Sicherheitsgutachten, "Abweichungen/Hinweise/Diskussion", hier: Stand 20.7.2007, Kap. 1.2) durch die Vorhabensträgerin genügt wird.

Die aufgezeigten Defizite des Planänderungsbeschlusses in Sicherheitsbelangen stellen nicht genuin Abwägungsmängel dar und stellen das Vorhaben nicht insgesamt in Frage (vgl. § 17 Abs. 6 c Satz 1 FStrG). Sie betreffen die Anforderungen des § 4 FStrG und der diese konkretisierenden - jeweils aktuellen - sicherheitstechnischen Richtlinien. Als bindende Rechtspflichten unterfallen diese Sicherheitsstandards nicht dem Abwägungsgebot und können mithin nicht "weggewogen" werden. Lediglich hinsichtlich der Umsetzung der - nach den obigen Ausführungen - zu gewährleistenden Standards besteht ein technisch-organisatorischer Gestaltungsspielraum, den die Beklagte im Rahmen einer (erneuten) Entscheidung über die mit der Änderung des Überwachungskonzepts verbundenen Sicherheitsfragen auszufüllen hat. Der Planänderungsbeschluss vom 29. April 2005 ist aufzuheben, soweit er dieser Verpflichtung entgegensteht. Die Notwendigkeit der Nachbesserung ergibt sich nicht aus den erst nachträglich - mit dem Allgemeinen Rundschreiben Straßenbau Nr. 10/2006 vom 27. April 2006 - eingeführten Richtlinien für die Ausstattung und den Betrieb von Straßentunneln, Ausgabe 2006, sondern bereits aus den - in den hier maßgeblichen Punkten inhaltlich gleichlautenden - Richtlinien Ausgabe 2003, so dass der Planänderungsbeschluss vom 29. April 2005 schon bei seinem Erlass den maßgeblichen Sicherheitsstandards nicht entsprach. Der angefochtene Planänderungsbeschluss kann etwa nach § 76 Abs. 2 und 3 VwVfG angepasst werden; soweit Zuständigkeiten der Klägerin im eigenen Wirkungskreis betroffen sind, ist deren Einvernehmen erforderlich.