II.

Die Beschwerde ist begründet. Die Versagung vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 80 Abs. 5 VwGO beruht auf der Einschätzung des Senats, dass der Antragsteller im Hauptsacheverfahren voraussichtlich unterliegen wird und deshalb sein Interesse an der Beibehaltung des gegenwärtigen Zustands nicht schutzwürdig ist.

1. Der Planfeststellungsbeschluss ist nicht formell rechtswidrig, weil die Beigeladene zu 2) unter Beteiligung der Beigeladenen zu 1) die Kommunale Entlastungsstraße in eigener Zuständigkeit planen und als Vorhabensträgerin deren Planfeststellung beantragen durfte. Die geplante Straße ist keine Landesstraße i.S.d. § 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG, weil sie nicht mit Landes- oder Bundesstraßen ein Verkehrsnetz bildet, sondern nur an einer Stelle mit einer Landes-, im Übrigen aber mit zwei Kreisstraßen und vier weiteren gemeindlichen Straßen (Feldstraße, Heidwinkelstraße) bzw. Wegen (gegenüber den an der Magdeburger Straße geplanten Gewerbegebieten und in der Verlängerung der Straße Hoppegarten) verknüpft ist. Ihrer Aufgabe, Räume verkehrlich miteinander zu verbinden, die über den gemeindenachbarlichen Bereich hinausreichen, können die in § 3 Abs. 1 Nr. 1 NStrG bezeichneten Landesstraßen, ebenso wie Bundesstraßen, nur gerecht werden, wenn der hierfür unabdingbare Netzzusammenhang nicht unterbrochen wird (vgl. BVerwG, B.v. 08.10.1999 - 4 B 53.99 -, NVwZ-RR 2000, 253). Dies wird hinsichtlich der L 651 auch nach dem Bau der planfestgestellten Straße nicht der Fall sein, weil diese weiter durch Grasleben und Mariental-Horst an die Bundesstraße B 244 anknüpft, während über die neue Straße ein Netzzusammenhang mit Landes- oder Bundesstraßen nicht geschaffen wird. Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, auf die unmittelbare Anknüpfung an eine Landes- oder Bundesstraße komme es für die Netzfunktion einer Landesstraße nicht an (BA S. 10 f.), ist mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu vereinbaren. Das Teilstück der K 50, das die Kommunale Entlastungsstraße mit der B 244 verbindet, ist i. Ü. nicht "wenige hundert Meter", sondern etwa 2 Kilometer lang.

Auch die Qualität und Quantität des auf der Kommunalen Entlastungsstraße abzuwickelnden Verkehrs widerlegt nicht die Annahme des Antragsgegners, dass es sich um eine Gemeindestraße handelt.

Der Umstand, dass sie in erheblichem Umfang Verkehr aufnehmen soll und wird, der bisher durch die Ortslage von Grasleben unter Nutzung der Landesstraße verläuft, zwingt nicht zu der Annahme, dass die neue Verbindungsstraße als Landesstraße einzuordnen ist. Im innerörtlichen und ortsnahen Bereich überschneiden sich vielfach die Verkehrsfunktionen von Straßen. Für die Frage der straßenplanungsrechtlichen Zuordnung kommt es entscheidend auf die überwiegend bestehenden tatsächlichen Verkehrsbeziehungen an. Der Verkehrsuntersuchung zur Entlastung des Ortes Grasleben vom Januar 1997, auf die der Planfeststellungsbeschluss insoweit abhebt, ist zu entnehmen, dass es sich bei den Verkehrsströmen im Zuge der Landesstraße 651 im Wesentlichen um zwischengemeindliche und regionale Verkehrsbeziehungen handelt. Dabei wird die geplante Straße nicht nur den Durchgangsverkehr aufnehmen, sondern der Anteil des Zielverkehrs von 46 % soll auf ihr "kammartig" direkt in die Zielgebiete Graslebens geführt werden. Dass die Landesstraße zwischen Grasleben und dem Anschluss an die B 244 nach Vollendung der geplanten Verbindungsstraße an Bedeutung verlieren wird, ist naheliegend und sogar beabsichtigt. Zu den Gemeindestraßen gehören auch Straßen im Außenbereich, die vorwiegend den nachbarlichen Verkehr der Gemeinden oder Ortsteile untereinander oder den Verkehr mit anderen öffentlichen Verkehrswegen vermitteln (§ 3 Abs. 1 Nr. 3, § 47 NStrG). Der Charakter einer Gemeindeverbindungsstraße wird nicht dadurch entscheidend verändert, dass der gemeindeverbindende Verkehr auch über Teilstücke höher klassifizierter Straßen verläuft (vgl. Nds.OVG, B. v. 12.01.2005 - 7 LA 101/04 -, NordÖR 2005, 134 [OVG Niedersachsen 12.01.2005 - 7 LA 101/04]).

Deswegen ist die Annahme des Verwaltungsgerichts, Gemeindestraßen nur bei einem überwiegenden Anteil von Zielverkehr in diese Gemeinde anzunehmen, nicht tragfähig. Gleiches gilt für die auf das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover vom 28. Januar 1987 (- 5 VG A 6/84 -, unveröffentlicht) gestützte Ansicht, bei Vermischung von örtlichem und überörtlichem Verkehr müsse im Zweifel die übergeordnete Straßenklasse Vorrang haben. Der Bezug auch auf das tatsächliche Verkehrsaufkommen durch die gesetzliche Alternative des "Dienens" neben der des "Zu-dienen-Bestimmtseins" zeigt das Anliegen des Gesetzgebers, die Straßenbaulast und die Verkehrssicherungspflicht derjenigen Körperschaft zu überantworten, der eine Straße am meisten nützt (vgl. zum insoweit gleichlautenden § 1 Abs. 1 Satz 1 FStrG: BVerwG, B. v. 23.10.2002 - 4 B 49.02 -, juris Rn. 4). Ist demnach nicht nur allein der Anteil des Zielverkehrs in eine Gemeinde für die Einstufung als Gemeindestraße maßgeblich, ist die vom Gutachter vorgenommene Differenzierung nach der Länge der Fahrten in den Nah-, Mittel- und Fernbereich eine geeignete Methode, den tatsächlichen Umfang weiträumigen Verkehrs zu ermitteln.

Der Hinweis auf die planerische wie straßenbauliche Beschreibung (Planunterlage 1) ist demgegenüber wenig ergiebig. Die Darstellung der Querverbindungsfunktion der durch Grasleben führenden Straßen und die Anbindungen an das überörtliche Straßenverkehrsnetz ist eine zutreffende Beschreibung, die Rückschlüsse auf den erwarteten Fernverkehrsanteil auf der kommunalen Entlastungsstraße nicht zulässt. Gleiches gilt für die Feststellung, dass das Verkehrsaufkommen auf der Bundesstraße B 244 seit der Wiedervereinigung ein hohes Verkehrsaufkommen aufweise. Der straßenbauliche Ansatz, die geplante Straße nach den "Richtlinien für die Anlage von Straßen - Leitfaden für die funktionale Gliederung des Straßennetzes RAS-N" schon mit dem ersten Entwurf der Kategorie A II (überregionale/regionale Straße) mit einer Entwurfsgeschwindigkeit von Ve 100 km/h zuzuweisen, ist ersichtlich trotz der im Planfeststellungsverfahren vorgenommenen Planänderungen nicht angeglichen worden. Mit der Stellungnahme der NLStbV vom 20. September 2005 und der ihr beigefügten Erklärung der Beigeladenen zu 2) vom 27. September 2004, wonach eine Übernahme der Kommunalen Entlastungsstraße als Landesstraße ebenso wenig in Betracht kommt wie die Abstufung der durch den Ort verlaufenden Landesstraßen, sowie der Verschmälerung des Straßenquerschnitts um 1 m und Aufgabe der ursprünglichen Planung, die Straße weitgehend planfrei zu gestalten, wäre eine Entwurfsgeschwindigkeit von Ve 100 km/h auch nicht zu vereinbaren (vgl. RAS-N S. 17). Nach RAL-Q ist dem Regelquerschnitt 9,5 eine Entwurfsgeschwindigkeit von Ve 60 km/h zugeordnet. Gegen eine tatsächliche Entwurfsgeschwindigkeit von Ve 100 km/h spricht auch, dass der Abstand zwischen den plangleichen Kreuzungen bzw. dem geplanten Kreisverkehr nur jeweils 800, 400, 850 und 500 m beträgt und die Kreuzungen teilweise durch Ampelanlagen gesichert werden sollen (BA "A" Bl. 258, 240, 291).

2. Der Planfeststellungsbeschluss leidet voraussichtlich auch nicht an einem offensichtlichen weiteren Mangel, den der Antragsteller rügen kann.

Die Alternativenprüfung wird nicht zu beanstanden sein. Die Auswahl unter verschiedenen in Frage kommenden Trassenvarianten gehört ungeachtet dabei zu beachtender rechtlich zwingender Vorgaben zur fachplanerischen Abwägungsentscheidung (§ 38 Abs. 2 Satz 1 NStrG). Die Planfeststellungsbehörde handelt dabei nicht schon dann abwägungsfehlerhaft, wenn eine von ihr verworfene Trassenführung ebenfalls mit guten Gründen vertretbar gewesen wäre. Die Grenzen der planerischen Gestaltungsfreiheit bei der Auswahl zwischen verschiedenen Trassenvarianten sind erst dann überschritten, wenn eine andere als die gewählte Linienführung sich unter Berücksichtigung aller abwägungserheblichen Belange eindeutig als die bessere, weil öffentliche und private Belange insgesamt schonendere, darstellt, wenn sich mit anderen Worten diese Lösung der Behörde hätte aufdrängen müssen (BVerwG, B. v. 12.04.2005 - 9 VR 41.04 -, DVBl. 2005, 916 (920)). Der Antragsteller bezieht sich insoweit auf das Vorbringen der Antragsteller des Parallelverfahrens 7 ME 65/09 (= VG Braunschweig 6 B 335/08). Die Trasse Nord 2a verliefe zwar in größerem Abstand zu seinem Haus, ist aber beanstandungsfrei u.a. sowohl aus naturschutzfachlicher wie aus Kostengründen verworfen worden. Der Antragsgegner hat dabei gesehen, dass Wohngebiete durch die planfestgestellte Variante stärker lärmbelastet werden. Das Zurückstellen eines Belangs zugunsten eines anderen hält sich im Bereich planerischen Ermessens und wird nicht zu einer Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses führen.

Auch im Hinblick auf die Behandlung des Lärmschutzes sind erhebliche Abwägungsfehler, die zur Aufhebung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses führen würden, nicht erkennbar. Die (teilweise) Aufhebung eines Planfeststellungsbeschlusses wegen unzureichender Lärmvorsorge kommt nur in Betracht, wenn das Fehlen einer Schutzauflage - ausnahmsweise - von so großem Gewicht ist, dass die Ausgewogenheit der Planung insgesamt in Frage gestellt wird. Ansonsten führt das Fehlen einer Schutzauflage in der Regel nur zu einem Anspruch auf Planergänzung (vgl. BVerwG, Urt. v. 09.02.2005 - 9 A 80.03 -, NVwZ-RR 2005, 453 (454), Beschl. v. 27.01.1988 - 4 B 7.88 -, NVwZ 1988, 534 (535) [BVerwG 27.01.1988 - BVerwG 4 B 7.88][BVerwG 27.01.1988 - 4 B 7.88] = DVBl. 1988, 538). Hier sind Schutzauflagen zugunsten des Antragstellers festgesetzt worden. Angesichts der insgesamt als geringfügig zu bewertenden Überschreitungen der zutreffend mit 64 dB(A) tags und 54 dB(A) nachts bestimmten Immissionsgrenzwerte von tags 0,4 dB(A) auf der Terrasse und nachts 0,7 bzw. 1,1 dB(A) an den der Entlastungsstraße zugewandten Gebäudeseiten wird die Bewältigung der Lärmproblematik mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht als abwägungsfehlerhaft zu bewerten sein. Die im Parallelverfahren vorgebrachten Rügen hinsichtlich der Schalltechnischen Untersuchung sind nicht hinreichend substantiiert; die in die Berechnung eingestellten Parameter sind zutreffend ermittelt und das zur Berechnung verwendete Programm ist dem Senat seit Jahren als geeignet bekannt. Maßnahmen des aktiven Lärmschutzes zugunsten eines in diesem Abschnitt einzigen Hauses hat der Antragsgegner mit vertretbaren Erwägungen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit verworfen.

3. Lediglich ergänzend weist der Senat darauf hin, dass es auf Fragen der materiellen Präklusion gemäß § 73 Abs. 4 Satz 3 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 Satz 1 NVwVfG (vgl. BA S. 11 f.) auch deshalb nicht ankommen wird, weil die Bekanntmachung der Beigeladenen zu 2) vom 22. Juli 2005 einen entsprechenden Hinweis gemäß § 73 Abs. 4 Satz 4 VwVfG nicht enthielt. Die Formulierung "Verspätet eingegangene Einwendungen können bei der Erörterung und Entscheidung unberücksichtigt bleiben" ist nicht geeignet, die Betroffenen auf den Ausschluss verspäteter Einwendungen hinzuweisen. Die Schreiben des Antragsgegners zu den ergänzenden Anhörungen vom 22. Dezember 2006 und 04. Juli 2008 enthielten zwar den zutreffenden Hinweis "Nach Ablauf der Einwendungsfrist sind Einwendungen gegen die Planänderung ausgeschlossen (...)", betrafen aber nur die Planänderungen und waren (mangels neuer Betroffenheit) nicht an den Antragsteller gerichtet. Für eine vom Verwaltungsgericht erwähnte erneute ortsübliche Bekanntmachung der geänderten Pläne und der Einwendungen (vgl. BA S. 3) finden sich keine Hinweise in den Verfahrensakten.