Gründe

Der sinngemäß gestellte Normenkontrolleilantrag,

§ 9 Abs. 1 und 2 der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 8. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 97), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 3. Juli 2020 (Nds. GVBl. S. 202), bis zur Entscheidung über den in der Hauptsache gestellten Normenkontrollantrag einstweilig außer Vollzug zu setzen,

ist zulässig, aber unbegründet.

Diese Entscheidung, die nicht den prozessrechtlichen Vorgaben des § 47 Abs. 5 VwGO unterliegt (vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 7. Aufl. 2017, Rn. 607; Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 15. Aufl. 2019, § 47 Rn. 110 ff.), trifft der Senat ohne mündliche Verhandlung durch Beschluss (vgl. Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 12.6.2009 - 1 MN 172/08 -, juris Rn. 4 m.w.N.) und gemäß § 76 Abs. 2 Satz 1 NJG ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richterinnen und Richter.

Nach § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht in Normenkontrollverfahren auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten ist. Prüfungsmaßstab im Verfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO sind zunächst die Erfolgsaussichten eines Normenkontrollantrages im Hauptsacheverfahren, soweit sich diese im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes bereits absehen lassen. Ergibt diese Prüfung, dass der Normenkontrollantrag voraussichtlich unzulässig oder unbegründet sein wird, ist der Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht im Sinne von § 47 Abs. 6 VwGO zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten. Erweist sich dagegen, dass der Antrag voraussichtlich Erfolg haben wird, so ist dies ein wesentliches Indiz dafür, dass der Vollzug bis zu einer Entscheidung in der Hauptsache suspendiert werden muss. In diesem Fall kann eine einstweilige Anordnung ergehen, wenn der (weitere) Vollzug vor einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren Nachteile befürchten lässt, die unter Berücksichtigung der Belange des Antragstellers, betroffener Dritter und/oder der Allgemeinheit so gewichtig sind, dass eine vorläufige Regelung mit Blick auf die Wirksamkeit und Umsetzbarkeit einer für den Antragsteller günstigen Hauptsacheentscheidung unaufschiebbar ist. Lassen sich die Erfolgsaussichten des Normenkontrollverfahrens nicht abschätzen, ist über den Erlass einer beantragten einstweiligen Anordnung im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Gegenüberzustellen sind die Folgen, die eintreten würden, wenn eine einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag aber Erfolg hätte, und die Nachteile, die entstünden, wenn die begehrte einstweilige Anordnung erlassen würde, der Normenkontrollantrag aber erfolglos bliebe. Die für den Erlass der einstweiligen Anordnung sprechenden Gründe müssen die gegenläufigen Interessen deutlich überwiegen, mithin so schwer wiegen, dass der Erlass der einstweiligen Anordnung - trotz offener Erfolgsaussichten der Hauptsache - dringend geboten ist (vgl. BVerwG, Beschl. v. 30.4.2019 - BVerwG 4 VR 3.19 -, juris Rn. 4 (zur Normenkontrolle eines Bebauungsplans); OVG Rheinland-Pfalz, Beschl. v. 22.10.2019 - 6 B 11533/19 -, juris Rn. 5 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung über die Freigabe eines verkaufsoffenen Sonntags); Sächsisches OVG, Beschl. v. 10.7.2019 - 4 B 170/19 -, juris Rn. 20 (zur Normenkontrolle einer Rechtsverordnung zur Bildung und Arbeit des Integrationsbeirats); Niedersächsisches OVG, Beschl. v. 11.5.2018 - 12 MN 40/18 -, juris Rn. 24 ff. (zur Normenkontrolle gegen die Ausschlusswirkung im Flächennutzungsplan) jeweils m.w.N.).

Unter Anwendung dieser Grundsätze bleibt der hier in der Sache auf eine einstweilige Außervollzugsetzung des § 9 Abs. 1 und 2 der der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 8. Mai 2020 (Nds. GVBl. S. 97), zuletzt geändert durch Verordnung zur Änderung der Niedersächsischen Verordnung über infektionsschützende Maßnahmen gegen die Ausbreitung des Corona-Virus vom 3. Juli 2020 (Nds. GVBl. S. 202), gerichtete Antrag ohne Erfolg. Der in der Hauptsache gestellte Normenkontrollantrag wäre voraussichtlich unbegründet (1.). Zudem überwiegen die von dem Antragsteller geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe nicht (2.).

1. Der in der Hauptsache zulässigerweise gestellte Normenkontrollantrag bliebe voraussichtlich ohne Erfolg. Nach der derzeit nur gebotenen summarischen Prüfung spricht Überwiegendes dafür, dass § 9 Abs. 1 und 2 der Verordnung über die Verpflichtung, als Besucher oder Kunde von Verkaufsstellen, Geschäften und Dienstleistungseinrichtungen im Sinne des § 3 Nrn. 6 und 7 der Verordnung, ausgenommen Banken, Sparkassen und Geldautomaten, und von Einrichtungen des Personenverkehrs sowie als Person, die als Flug- oder Fahrgast ein Verkehrsmittel des Personenverkehrs und die hierzu gehörenden Einrichtungen nutzt, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, rechtmäßig ist.

Der Senat erachtet bei der nur gebotenen summarischen Prüfung § 32 Satz 1 und 2 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 1 und 2 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz - IfSG -) vom 20. Juli 2000 (BGBl. I S. 1045), in der hier maßgeblichen zuletzt durch das Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 (BGBl. I S. 587) mit Wirkung vom 28. März 2020 geänderten Fassung, als taugliche und auch verfassungsgemäße Rechtsgrundlage für die erlassene Verordnung, die tatbestandlichen Voraussetzungen der §§ 32, 28 Abs. 1 IfSG für ein staatliches Handeln auch unter Berücksichtigung des aktuellen Infektionsgeschehens unverändert als erfüllt (vgl. zuletzt den Senatsbeschl. v. 1.7.2020 - 13 MN 246/20 -, V.n.b. Umdruck S. 6 f.; v. 29.6.2020 - 13 MN 244/20 -, juris Rn. 11 ff. m.w.N.), die Verpflichtung, bestimmte Orte nur mit einer Mund-Nasen-Bedeckung zu betreten, als eine ihrer Art nach zulässige Schutzmaßnahme im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG und auch den Adressatenkreis des § 9 Abs. 1 und 2 der Verordnung als nicht zu beanstanden (vgl. im Einzelnen: Senatsbeschl. v. 13.5.2020 - 13 MN 176/20 -, V.n.b. Umdruck S. 9 ff.; v. 5.5.2020 - 13 MN 119/20 -, juris Rn. 38 ff.).

Die in § 9 Abs. 1 und 2 der Verordnung angeordnete Pflicht, als Besucher oder Kunde von Verkaufsstellen, Geschäften und Dienstleistungseinrichtungen im Sinne des § 3 Nrn. 6 und 7 der Verordnung, ausgenommen Banken, Sparkassen und Geldautomaten, und von Einrichtungen des Personenverkehrs sowie als Person, die als Flug- oder Fahrgast ein Verkehrsmittel des Personenverkehrs und die hierzu gehörenden Einrichtungen nutzt, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, dürfte auch als Schutzmaßnahme zur Verhinderung der Verbreitung der übertragbaren Krankheit COVID-19 objektiv notwendig im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG, also geeignet, erforderlich und auch angemessen sein (so auch Bayerischer VGH, Beschl. v. 19.6.2020 - 20 NE 20.1337 -, juris Rn. 20 ff.; Thüringer OVG, Beschl. v. 13.6.2020 - 3 EN 374/20 -, juris Rn. 52 ff.; OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschl. v. 20.5.2020 - 2 KM 384/20 -, juris Rn. 19 ff.; VGH Baden-Württemberg, Beschl. v. 13.5.2020 - 1 S 1314/20 -, juris Rn. 38 ff.; OVG Saarland, Beschl. v. 13.5.2020 - 2 B 175/20 -, juris Rn. 20 ff.; OVG Schleswig-Holstein, Beschl. v. 13.5.2020 - 3 MR 14/20 -, juris Rn. 20 ff.; OVG Bremen, Beschl. v. 12.5.2020 - 1 B 140/20 -, juris Rn. 20). An seiner bisherigen Einschätzung, dass die objektive Notwendigkeit der Verpflichtung, in bestimmten Alltagssituationen eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen, insbesondere mit Blick auf deren Eignung zur Verhinderung der Verbreitung der übertragbaren Krankheit COVID-19 nicht verlässlich beurteilt werden könne und daher als offen angesehen werden müsse (vgl. Senatsbeschl. v. 13.5.2020 - 13 MN 176/20 -, V.n.b. Umdruck S. 11 ff.; v. 5.5.2020 - 13 MN 119/20 -, juris Rn. 42 ff.), hält der Senat unter Berücksichtigung neuer Empfehlungen des Robert Koch-Instituts und der Weltgesundheitsorganisation sowie neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse nicht weiter fest.

Das zu einer fachlichen Empfehlung gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Nr. 1 IfSG berufene Robert Koch-Institut hält mittlerweile eine Verringerung des Infektionsrisikos Dritter (Fremdschutz) durch das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung für plausibel:

"Für die Bevölkerung empfiehlt das RKI das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung (textile Barriere im Sinne eines MNS) in bestimmten Situationen im öffentlichen Raum. Das Tragen der Mund-Nasen-Bedeckung kann ein zusätzlicher Baustein sein, um die Ausbreitungsgeschwindigkeit von COVID-19 in der Bevölkerung zu reduzieren – allerdings nur, wenn weiterhin Abstand (mind. 1,5 Meter) von anderen Personen, Husten- und Niesregeln und eine gute Händehygiene eingehalten werden. Dabei muss berücksichtigt werden, dass es Personen gibt, die aus medizinischen oder anderen triftigen Gründen keine Mund-Nasen-Bedeckung tragen können.

Menschen, die an einer akuten Atemwegserkrankung leiden, sollen unbedingt zu Hause bleiben und den Kontakt zu anderen meiden. Wissenschaftliche Untersuchungen zeigen jedoch zunehmend, dass Menschen, die mit SARS-CoV-2 infiziert sind, das Virus schon ein bis drei Tage ausscheiden können, bevor sie selbst Symptome entwickeln. Durch eine Mund-Nasen-Bedeckung können infektiöse Tröpfchen, die man z.B. beim Sprechen, Husten oder Niesen ausstößt, abgefangen werden. Das Risiko, eine andere Person durch Husten, Niesen oder Sprechen anzustecken, kann so verringert werden (Fremdschutz). Eine solche Schutzwirkung ist bisher nicht wissenschaftlich belegt, sie erscheint aber plausibel. Hingegen gibt es für einen Eigenschutz keine Hinweise.

Das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung im öffentlichen Leben kann dazu beitragen, die Ausbreitung von COVID-19 in der Bevölkerung zu verlangsamen und Risikogruppen vor Infektionen zu schützen. Das gilt insbesondere für Situationen, in denen mehrere Menschen in geschlossenen Räumen zusammentreffen und der Abstand von mindestens 1,5 m zu anderen Personen nicht eingehalten werden kann (z.B. in Geschäften, in öffentlichen Verkehrsmitteln, am Arbeitsplatz). Voraussetzung dafür ist, dass genügend Menschen eine Mund-Nasen-Bedeckung tragen und richtig mit der Mund-Nasen-Bedeckung umgehen: die Bedeckung muss durchgehend eng anliegend über Mund und Nase getragen und bei Durchfeuchtung gewechselt werden; sie darf während des Tragens nicht (auch nicht unbewusst) zurechtgezupft werden und auch nicht um den Hals getragen werden." (RKI, Ist das Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in der Öffentlichkeit zum Schutz vor SARS-CoV-2 sinnvoll?, veröffentlicht unter: www.rki.de/SharedDocs/FAQ/NCOV2019/FAQ_Mund_Nasen_Schutz.html, Stand: 13.5.2020 - Hervorhebungen durch den Senat).

Auch die Weltgesundheitsorganisation hat nach ursprünglich kritischer Einstellung ihren Standpunkt zur Maskenpflicht geändert und empfiehlt diese bei sachgemäßer Anwendung insbesondere in Situationen, in denen die Abstandsregelungen nicht eingehalten werden können:

"Non-medical, fabric masks are being used by many people in public areas, but there has been limited evidence on their effectiveness and WHO does not recommend their widespread use among the public for control of COVID-19. However, for areas of widespread transmission, with limited capacity for implementing control measures and especially in settings where physical distancing of at least 1 metre is not possible – such as on public transport, in shops or in other confined or crowded environments – WHO advises governments to encourage the general public to use non-medical fabric masks." (WHO, Q&A: Masks and COVID-19, veröffentlicht unter: www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/q-a-on-covid-19-and-masks, Stand: 7.6.2020 - Hervorhebungen durch den Senat).

"The likely advantages of the use of masks by healthy people in the general public include: • reduced potential exposure risk from infected persons before they develop symptoms; • reduced potential stigmatization of individuals wearing masks to prevent infecting others (source control) or of people caring for COVID-19 patients in non-clinical settings; …"

"The lower filtration and breathability standardized requirements, and overall expected performance, indicate that the use of non-medical masks, made of woven fabrics such as cloth, and/or non-woven fabrics, should only be considered for source control (used by infected persons) in community settings and not for prevention. They can be used ad-hoc for specific activities (e.g., while on public transport when physical distancing cannot be maintained), and their use should always be accompanied by frequent hand hygiene and physical distancing." (WHO, Advice on the use of masks in the context of COVID-19, S. 7 ff., veröffentlicht unter: www.who.int/publications/i/item/advice-on-the-use-of-masks-in-the-community-during-home-care-and-in-healthcare-settings-in-the-context-of-the-novel-coronavirus-(2019-ncov)-outbreak, Stand: 5.6.2020 - Hervorhebungen durch den Senat)

Diese Empfehlungen werden durch neue wissenschaftliche Erkenntnisse bestätigt. Eine Untersuchung des sog. "Jenaer Sonderwegs", der frühzeitigen Einführung der Pflicht zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung in Alltagssituationen durch die Stadt Jena Anfang April 2020, zeigt, dass die Einführung der Maskenpflicht zu einer Verlangsamung der Covid-19 Entwicklung beigetragen hat und ein effektiver Baustein auch für die weitere Eindämmung von Covid-19 ist (Mitze u.a., Face Masks Considerably Reduce COVID-19 Cases in Germany: A Synthetic Control Method Approach, veröffentlicht unter: www.iza.org/publications/dp/13319/face-masks-considerably-reduce-covid-19-cases-in-germany-a-synthetic-control-method-approach, Stand: 3.7.2020, sowie Maskenpflicht und ihre Wirkung auf die Corona-Pandemie: Was die Welt von Jena lernen kann, veröffentlicht unter: https://download.uni-mainz.de/presse/03_wiwi_corona_masken_paper_zusammenfassung.pdf, Stand: 3.7.2020). Dieses Ergebnis findet, ohne dass es für den Ausgang des vorliegenden Verfahrens noch von Belang wäre, Bestätigung in anderen Studien und Metaanalysen (vgl. etwa Wang u.a., Reduction of secondary transmission of SARS-CoV-2 in households by face mask use, disinfection and social distancing: a cohort study in Beijing, China BMJ, veröffentlicht unter: https://gh.bmj.com/content/5/5/e002794, Stand: 3.7.2020: "Face mask use by the primary case and family contacts before the primary case developed symptoms was 79% effective in reducing transmission (OR=0.21, 95% CI 0.06 to 0.79)."; Chu u.a., Physical distancing, face masks, and eye protection to prevent person-to-person transmission of SARS-CoV-2 and COVID-19: a systematic review and meta-analysis, veröffentlicht unter: www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(20)31142-9/fulltext, Stand: 3.7.2020: " Face mask use could result in a large reduction in risk of infection (n=2647; aOR 0·15, 95% CI 0·07 to 0·34, RD −14·3%, −15·9 to −10·7; low certainty), with stronger associations with N95 or similar respirators compared with disposable surgical masks or similar (eg, reusable 12–16-layer cotton masks; pinteraction=0·090; posterior probability >95%, low certainty)."; Verma u.a., Visualizing the effectiveness of face masks in obstructing respiratory jets, veröffentlicht unter: https://aip.scitation. org/doi/10.1063/5.0016018, Stand: 3.7.2020: "The use of face masks in public settings has been widely recommended by public health officials during the current COVID-19 pandemic. The masks help mitigate the risk of cross-infection via respiratory droplets; … Well-fitted homemade masks with multiple layers of quilting fabric, and off-the-shelf cone style masks, proved to be the most effective in reducing droplet dispersal. These masks were able to curtail the speed and range of the respiratory jets significantly, albeit with some leakage through the mask material and from small gaps along the edges. …").

2. Schließlich überwiegen auch die von dem Antragsteller geltend gemachten Gründe für die einstweilige Außervollzugsetzung die für den weiteren Vollzug der Verordnung sprechenden Gründe nicht.

Dabei erlangen die erörterten Erfolgsaussichten des in der Hauptsache gestellten oder zu stellenden Normenkontrollantrags eine umso größere Bedeutung für die Entscheidung im Normenkontrolleilverfahren, je kürzer die Geltungsdauer der in der Hauptsache angegriffenen Normen befristet und je geringer damit die Wahrscheinlichkeit ist, dass eine Entscheidung über den Normenkontrollantrag in der Hauptsache noch vor dem Außerkrafttreten der Normen ergehen kann. Das muss insbesondere dann gelten, wenn die angegriffene Norm erhebliche Grundrechtseingriffe bewirkt, sodass sich das Normenkontrolleilverfahren (ausnahmsweise) als zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 GG geboten erweist (vgl. Bayerischer VGH, Beschl. v. 30.3.2020 - 20 NE 20.632 -, juris Rn. 31).

Das danach allenfalls geringe Gewicht des Außervollzugsetzungsinteresses des Antragstellers wird durch andere individuelle Umstände nicht signifikant erhöht. Der mit der Verpflichtung zum Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung lediglich verbundene Eingriff in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG ist nach Einschätzung des Senats nur von geringem Gewicht und im Verhältnis zu dem mit der Maßnahme verfolgten legitimen Ziel eines effektiven Infektionsschutzes von dem Antragsteller hinzunehmen. Die Belastung erschöpft sich darin, als Besucher oder Kunde von Verkaufsstellen, Geschäften und Dienstleistungseinrichtungen im Sinne des § 3 Nrn. 6 und 7 der Verordnung, ausgenommen Banken, Sparkassen und Geldautomaten, und von Einrichtungen des Personenverkehrs sowie als Person, die als Flug- oder Fahrgast ein Verkehrsmittel des Personenverkehrs und die hierzu gehörenden Einrichtungen nutzt, eine Mund-Nasen-Bedeckung zu tragen und die damit für den Träger in wenigen, kurzzeitigen Alltagssituationen verbundenen subjektiven Unannehmlichkeiten zu ertragen. Die Beschaffung der Mund-Nasen-Abdeckung dürfte angesichts der an sie in § 9 Abs. 2 der Verordnung gestellten minimalen Anforderungen regelmäßig mit keinem messbaren Aufwand verbunden sein. Hygienische und daran anknüpfende Bedenken, die sich aus der Nutzung der eigenen Mund-Nasen-Bedeckung ergeben können, dürfte der Träger selbst hinreichend beeinflussen können. Stehen gesundheitliche Gründe der Nutzung einer Mund-Nasen-Bedeckung von vorneherein entgegen, bestimmt § 9 Abs. 3 der Verordnung eine ausnahmsweise Befreiung von der grundsätzlichen Pflicht.

Das derart gewichtete Außervollzugsetzungsinteresse des Antragstellers setzt sich nicht gegen das öffentliche Interesse an einem ununterbrochenen weiteren Vollzug der Verordnung für die Dauer des Normenkontrollverfahrens in der Hauptsache durch. Denn ohne diesen bliebe die Möglichkeit, eine weitere geeignete und erforderliche Schutzmaßnahme zu ergreifen und so die Verbreitung der Infektionskrankheit zum Schutze der Gesundheit der Bevölkerung, einem auch mit Blick auf Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG überragend wichtigen Gemeinwohlbelang (vgl. BVerfG, Urt. v. 30.7.2008
- 1 BvR 3262/07 u.a. -, BVerfGE 121, 317, 350 - juris Rn. 119 m.w.N.), effektiver zu verhindern, (irreversibel) ungenutzt und würde sich die Gefahr der Ansteckung mit dem Virus, der erneuten Erkrankung vieler Personen, der Überlastung der gesundheitlichen Einrichtungen bei der Behandlung schwerwiegender Fälle und schlimmstenfalls des Todes von Menschen auch nach derzeitigen Erkenntnissen weiter erheblich erhöhen (vgl. zu dieser Gewichtung: BVerfG, Beschl. v. 7.4.2020 - 1 BvR 755/20 -, juris Rn. 10; Beschl. v. 28.4.2020 - 1 BvR 899/20 -, juris Rn. 12 f.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG. Es entspricht der Praxis des Senats, in Normenkontrollverfahren in der Hauptsache nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO grundsätzlich den doppelten Auffangwert im Sinne des § 52 Abs. 2 GKG, mithin 10.000 EUR, als Streitwert anzusetzen (vgl. Senatsbeschl. v. 31.1.2019 - 13 KN 510/18 -, Nds. Rpfl. 2019, 130 f. - juris Rn. 29). Dieser Streitwert ist für das Verfahren auf sofortige Außervollzugsetzung der Verordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO zu halbieren.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).